I motivi che hanno spinto il legislatore a limitare Come in tutte le cose, alla limitazione della libertà di costruire segue la repressione delle costruzioni compiute in sfregio ai divieti o senza autorizzazione dello Stato, nasce così la nozione di abuso edilizio e la nozione di repressione dell'abuso edilizio. Quando si sente parlare di abuso edilizio si tende sempre ad immaginare il classico scheletro di cemento o di muratura di un edificio o di altra costruzione che compare dalla notte alla mattina, anche se questa è la più classica delle ipotesi di abuso è anche evidente che in situazioni come queste l'intervento della pubblica amministrazione è solo repressivo, cioè tende ad eliminare un fatto già compiuto. E' anche evidente l'esistenza dell'interesse pubblico ad intervenire prima che una costruzione sia iniziata e a reprimere tutti quei comportamenti che sono propedeutici alla realizzazione di un abuso. In questo modo il controllo non è più repressivo, ma è anche preventivo. In questo solco (della prevenzione) dell'abuso si innesta la lottizzazione abusiva. Infatti, partendo sempre dall'esempio fatto sopra, cioè dello scheletro di un edificio che appare dal nulla in una notte, deve essere osservato che prima della costruzione materiale occorre eseguire delle opere necessarie (di supporto) all'edificio, come ad esempio una strada di accesso allo stabile, oppure, anche prima della realizzazione o esecuzione materiale di qualche opera si eseguono alcuni passaggi "burocratici", come ad esempio un frazionamento catastale del terreno a cui segue un atto negoziale di vendita o simile di ogni singolo lotto sui quali saranno realizzati tante palazzine. La lottizzazione abusiva colpisce proprio tutte quelle attività che possono consistere in opere materiali (non specificando di che tipo) o in attività negoziali propedeutiche alla realizzazione abusiva vera e propria. Due sono gli elementi che caratterizzano la lottizzazione abusiva, l'oggetto (la lottizzazione ha oggetto, almeno nelle ipotesi più comuni, un terreno e non una costruzione) e l'attività sanzionata, che può essere materiale (senza specificazione del tipo di opera materiale) o negoziale (frazionamento, vendita, divisione), entrambe preventive rispetto alla trasformazione edilizia del suolo. Da quanto detto si deduce che ci si trova in una fase o zona "grigia", poichè l'attività (materiale o negoziale) posta in essere non è detto che sia diretta a realizzare una trasformazione edilizia del suolo. Quindi, poichè la lottizzazione abusiva rientra negli interventi diretti a prevenire l'abuso (per questo si è parlato di intervento preventivo), richiede a proprio supporto degli indici (delle prove) certe ed univoche, le quali devono confermare che l'attività che si è posta in essere è propedeutica alla realizzazione di un abuso (o alla trasformazione ai fini edificatori del suolo) del resto, il frazionamento di un terreno, in cui è prevista una la strada di accesso, ai lotti interclusi, può servire anche solo a separare un unico terreno al fine di realizzare una divisione del bene tra i comproprietari (ferma la destinazione agricola del terreno) cioè è posta in essere un'operazione diretta a realizzare una mera divisione (contratto, questo, che non è illecito). Ecco, quindi, che la lottizzazione abusiva richiede che l'attività (materiale o negoziale) posta in essere sia diretta a modificare la destinazione del fondo ai fini edificatori. tutto quanto detto è, ormai, codificato nell'art. 30 del Testo unico sull'edilizia (rubricato con il titolo di Lottizzazione abusiva), il quale dispone che "Si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio". Consiglio di Stato, sez. III del 10 settembre 2012 n. 4795
La lottizzazione abusiva, sia questa posta in essere con una attività materiale o solo mediante atti negoziali (contrattuali), deve essere supportata da altri elementi che provano l’intendo edificatorio, (cioè la trasformazione ai fini edilizi del suolo), altrimenti, l’attività posta in essere dal cittadino non è qualificabile come lottizzazione abusiva.