辽宁省公共资源类旅游景区(点)"两权分离"改革的探析
 "两权分离"是指公共旅游资源的狭义所有权和以使用权,收益权和处分权的不同组合而形成的经营权的分离.旅游景区(点)"两权分离"改革已经在四川,湖南,湖北,福建等省市相继推开,并且取得了良好的经济效益,社会效益和环保效益,对当地旅游经济实现跨越发展发挥了举足轻重的作用.学术界形成两大派即"国家公园派"和"经营权转移派"."国家公园派"是以中国社科院环境研究所和北大世界遗产研究中心的研究为主,坚持中国旅游景区应该走美国国家公园的管理模式,景区的经营权不能转让或出让:"经营权转移派",主张景区所有权和经营权实现分离,这一派主要是由旅游研究者以及旅游业实业界等组成.
 3.1 景区"两权分离"改革的成功实践及意义
 2001年,四川省在旅游项目招商会上宣布,出让包括世界自然遗产九寨沟在内的10大著名旅游景区及100多个旅游景点的经营权.四川雅安市把碧峰峡省级风景区50年经营权转让给民营企业成都万贯集团.其他省市,湖南省张家界市将黄龙洞景区50年经营权转让给北京通达集团;福建继国家4A级旅游区"大金湖"于2001年转让给福建新恒集团和福建省煤炭工业有限公司30年经营权后,不久又将畲族风情漂的经营权转让给一家台商.这些景区实行两权分离以后,景区的开发建设和经营管理均发生了质的变化,实现了经济效益,社会效益和环保效益完美统一.
 3.1.1 引进资金,先进的管理方式和经营理念,盘活了资源
 旅游景区(点)"两权分离"改革以后,既引进了巨资,又引进了先进的经营和管理,使闲置的资源得到高质量开发,老景区得到高品位包装,焕发出新的生机和活力.根本上解决景区因开发资金短缺而"藏在深闺人未识"的问题,加快旅游资源向旅游产品转化的过程,从而尽快形成生产力,把资源优势转变为经济优势.
 3.1.2 改善生态,保护资源
 资源保护离不开资金支持.许多景区经营权转让后,不仅引进了开发建设资金,也同时引进了大量环境保护资金,从而,扭转过去那种低投入,低开发,低保护的局面,转向高投入,高开发,高保护的良性发展轨道.有利于环境的保护,实现了将更多的资金投入资源,环境保护项目,使旅游景区环境更加优美,生态更加平衡.
 3.1.3 强化监督管理,搞活经营
 在目前体制下,许多景区的管理者同时又是经营者,他们既"忙"经营又"忙"管理,"两头忙"却两头都忙不好.尤其是他们为追求经济利益,其过度性的,甚至破坏性的开发,往往只是"一家"说了算,缺乏有效的监督制约机制.政府相关部门进一步转变职能,集中精力加强对旅游景区规划,管理和保护的监督,而不再陷于日常经营活动之中,经营项目放手交给企业后,企业在市场中参与竞争,从而促进了旅游景区健康,协调发展.
 3.1.4 增加地方财政收入
 风景名胜区等许多景区为国家所有,是全人类的财富.但多年来,由于缺乏资金,许多顶尖级旅游资源得不到开发,而被闲置,发挥不出应有的价值.开发的景区也是小打小闹,不成规模,档次低,对游客缺乏吸引力,游客寥寥,门票收入极低.一些长年生活在风景名胜区周围的城市居民和乡下百姓,也只能眼巴巴地看着这些顶尖级的资源,却享受不到它的社会效益,地方财政也得不到应有的收入.外来企业的介入,不仅使当地干部群众的观念,经营方式发生了根本性的转变,同时增加了当地财政收入,富了一方百姓,成为这些地区脱贫致富的主要途径.
 3.2 辽宁省推行景区两权分离存在的主要障碍
 目前,我国的旅游资源分属于政府不同部门管理.国家风景名胜区,归口建设部门管理;历史文化名城及其他文物景区归口文化部门管理;国家森林公园归口林业部门管理;国家自然保护区,归口环保部门管理;国家地质公园,归口国土资源部门管理;国家水利风景区,归口水利部门管理;等等.这种分工管理格局,导致政府部门大多只能从本部门的业务角度去认识资源,管理资源.
 近年来,辽宁省对旅游景区两权分离改革作了一些有益的探索,取得了一定的进展.辽宁有山海之胜.有多处地热活动遗迹,动植物资源较多,已建有仙人洞,老秃顶子山,医巫闾山等自然保护区,旅顺口外的蛇岛自然保护区更名闻天下.辽宁是满族发祥地,其人文旅游资源中以清代遗存居首要地位,沈阳故宫是仅次于北京故宫的保存完好的封建帝王宫殿.
 尽管辽宁省景区两权分离改革取得了一定成绩,但与先进省市相比,还有很大差距.主要原因:一是认识上存在严重误区.旅游景区的所有权属于国家,各主管部门只是代表国家进行管理.但多年以来,许多景区主管部门把景区的管理权等同于所有权,把景区当成部门的私有财产进行"保护",观念封闭,运作方式陈旧,导致部门管理,部门所有,部门经营,把景区变成"独立王国".二是管理体制上障碍严重.旅游本来是一个有机系统,但由于历史的原因,而被人为地分割.比如说,一个风景名胜区,它归口建设部门管理,而景区内的树木则归林业部门管理,如果景区内有座庙,这庙又归宗教部门管理,庙里有块古碑,这碑又归文物部门管理.这种多头的,封闭的,繁杂的管理体制,把资源的开发利用与保护对立起来,对资源只是消极保护,被动保护,造成资源的大量闲置和浪费.
 3.3 推行景区"两权分离"改革的建议
 辽宁省旅游资源品位高,体量大,种类全,分布全省各地.全国旅游资源68种,辽宁就占了66种.其中世界级遗产两处,国家级资源78处,省级资源468处.除了山水风光,历史文物,还有很多,如民俗旅游资源,工业旅游资源,农业旅游资源等等.要盘活这些资源,尽快实现其潜在的经济价值和社会价值,形成辽宁旅游产业的新优势,仅仅依靠政府投入是不够的,必须大力推进旅游景区两权改革,使景区经营走向市场.辽宁省推行景区所有权与经营权分离,当前要着重强化以下几个方面:
 3.3.1 营造景区改革发展的良好环境
 旅游是经济产业,作为产业就必须走向市场,参与市场竞争.我国工业,农业,商业,矿业等,早已率先实行了改革,政企分开,使企业走上了市场.在资源开发利用上,石油,矿山,甚至国家土地,都可以允许各种所有制依法取得一定期限的开发或使用权.在旅游景区开发建设和经营管理上,要尽快改变"国有资产"必须"国家经营"的错误观念,既要大胆借鉴外省旅游景区改制的做法,又要吸收工商等企业改革的经验,把景区开发建设和经营管理推向市场.要抓紧制定完善景区两权改革政策,甚至在地方性法规上,对旅游景区两权分离改革予以明确,为转让景区经营权提供强有力的政策法律依据,同时也有利于保护投资者的切身利益,给投资者吃上定心丸.当前尤其要深化文物,风景名胜景区(点)体制改革,在保证国家拥有文物,风景名胜所有权的前提下,对已经或有条件成为旅游景点的文物,风景名胜等单位,实行事业职能和市场经营职能分开,所有权与经营权分离,事业部分按照事业机制管理运行,经营部分组建经营开发实体或对外转让经营权,实行开放性经营.
 3.3.2 解决各自为政问题,清除景区管理体制上的障碍
 旅游是一个系统.与旅游相关的部门,无论是文化还是城建,林业还是宗教,都必须目标一致,在保护好资源的前提下,走保护开发,永续利用,可持续发展的路子,最大限度地发挥其经济和社会效益.当前,要尽快解决政企不分,事企不分,体制不顺,职责不清,多头管理,交叉管理等现象,建立起适应市场经济要求的管理体制.辽宁省可在旅游资源比较集中的县市逐步推行风景,文物,旅游合一的管理体制,一个机构,几块牌子,合署办公,形成发展旅游的合力.
 3.3.3 坚持市场化运作,公开招标选择经营单位
 要走大开放的路子,无论是国有企业,还是民营企业,甚至是外企,谁有资金,懂管理,有本事,谁就可以干,作为政府部门应该全力支持.景区转让要向社会公开招标,坚持好中选好,优中选优,确保景区经营权真正转让给那些懂经营会管理,资金实力雄厚的企业或个人.在转让景区经营权时,政府要与经营单位签订资源保护,环境建设责任书.景区两权分离后,作为政府部门,要建立一套健全的管理制度和强有力的监督约束机制,重点抓好规划管理,严把规划审批关,对建设项目要认真评估,审核,既保护投资商的合法经营,又要确保景区开发规范有序,资源利用科学合理.
 推行旅游景区实行两权分离改革,必须从实际出发,区别不同情况,采取不同措施和方法.一批已经具备相当大的规模和知名度老景区,要尽快进行体制改革,实行政企分开,所有权与经营权分离.大量具有开发价值但目前无力开发的资源,应大胆推向市场,招标转让经营权,广泛招商引资,利用社会力量进行开发建设和经营管理.省政府可组织省体改办,建设厅,文化厅,旅游局等部门对景区景点两权分离进行专题调研,提出具体的实施办法,加强工作指导.
 旅游产业作为我国大力扶持的新兴产业,已经在各地呈现出集群发展的蓬勃态势.旅游产业的规模虽然在持续扩大,但仍处于产业集聚的阶段,即旅游产业集群的初级阶段或萌芽阶段.随着旅游产业的新发展和旅游消费需求的新变化,辽宁省内旅游企业的竞争激烈化程度也在不断提升.将区域内的旅游相关企业集聚在一起,形成具有共同目标和纵,横网络联系的统一体,无疑是提高旅游产业竞争力的有效途径之一.