2017年11月,澳门经济财政司司长梁维特列席立法会答问大会,提及澳门经济结构单一,高度依赖外部需求,容易受到外部因素影响而呈现较大的经济波动性,有必要全面提升对抗风险能力,将澳门建设为"韧性城市".事实上,经历了经济深度调整和2017年的"天鸽"风灾,澳门社会各界深有体会,单一经济结构令整体社会抗逆力不高.因此,推进澳门"韧性城市"建设,尤其是"经济韧性城市"建设,实为民心所向,有助澳门社会和经济迈向可持续发展.
澳门作为世界旅游休闲中心,庞大的旅客数量是澳门经济的重要生产要素.图为位于威尼斯人渡假村酒店三楼的澳门大运河购物中心,天幕的全覆盖让人感觉置身于异国的街头
"韧性城市"是当前国际上较为热门的城市研究课题之一,目的是研究如何提高城市自身在面对外部因素干扰时的抗压能力及回复能力.学界的研究多集中在"韧性城市"的起源,概念,构成要素,评估体系等方面,以下为相应内容的综述.
"韧性"一词起源于拉丁语词根"Resilio",意思是恢复至原始的状态.在19世纪工业化时代,"韧性"的概念首次被自然科学中的机械学使用,表达物体在受到外力作用产生形状变化但没有断裂的情况下恢复到初始状态的能力,因此亦衍生出"抗逆力","弹性"等相似概念.
现代有关"韧性"的理论,最早在20世纪70年代由加拿大生态学家霍林(Holling)提出,他将"韧性"的思维应用到系统生态学研究领域,用以定义生态系统的稳定状态.此后,"韧性"被广泛应用于社会学,组织学,公共管理学等人文社会学科,学界相继提出"工程韧性","生态韧性","演进韧性",丰富了"韧性"概念的外延和内涵.此后,"韧性"概念亦被采纳于城市研究中,为"韧性城市"理论的形成奠定了基础.
一般而言,"韧性城市"是指具备足够能力,以应对社会,经济,环境,科技发展的各种潜在冲击,并能保持原有主要特征,结构和关键功能的城市.不少学者就"韧性城市"的特征作过分析,主要有以下结论:
一是多元性.表现在系统功能,社会生态以及组成要素的多元,防止单一城市要素因缺乏联系而导致系统脆弱.
二是适应性.表现在物质环境的构建,以及社会机能的组织,展示出城市在受到冲击时的应变能力.
三是冗余性.表现在城市系统及重要设施建设的储备能力,以防因为某些关键环节崩溃而导致系统的全盘失效.
在"韧性城市"的效度方面,学界普遍应用"容受力"与"回复力"两项指标来衡量,前者是保证城市系统正常运行的能力,后者是城市在受到负面冲击后能够迅速恢复到原有状态的能力.此外,"韧性城市"亦可体现于四个指标,即基础设施韧性,制度韧性,经济韧性和社会韧性.其中,基础设施韧性是包括自然资源在内的基建设施的畅通和复原能力;制度韧性是指政府及非政府组织管治社区的引导能力;经济韧性是城市在应对经济危机时表现出的抗逆能力;而社会韧性则是在人口,城市组织等方面展现出的联系紧密程度.至此,"韧性城市"的理论体系已经颇为成熟.
在众多国际组织的推动下,"韧性城市"的实践已在全球有序进行,但侧重面有所不同.例如,为鼓励各国积极防御因自然气候变化而引起的潜在不确定性,联合国减灾战略署和联合国气候变化专门委员会分别发起"让城市更具韧性"运动,发布"管理极端事件及灾害风险,推进适应气候变化"报告,并推出一系列评价工具及应对策略.纽约,西雅图,芝加哥,伦敦,东京,新加坡等国际城市皆各自制定自身的"韧性城市"计划.
然而,一个城市是否具备"韧性",不单体现在经历自然灾害后的容受力及回复力,亦须在应对其他冲击时具有适应和正常发展的能力,此乃更广义的"韧性城市"定义.
因此,美国洛克菲勒基金会提出构建"全球100韧性城市"项目,为城市制定和实施韧性计划,并提供技术支持与资源,以协助应对除却地震,洪涝,突发疫情等自然灾害外,诸如高失业率和暴力泛滥等社会因素的负面冲击.全球已有100个城市入选该项目,其中有4座中国城市:浙江义乌,四川德阳,浙江海盐,湖北黄石.
作为高度依赖于服务出口的微型经济体,澳门经济结构单一,易受外部因素影响.因此,澳门有必要构建成"经济韧性城市",以提高应对外部经济动荡的能力.
一个城市的经济韧性,以外部资源依赖性,产业多样性,经济公平性及经济稳定性为主要指标.外部资源依赖性代表城市对某种外部资源的依赖程度,依赖外部资源的产业越多,收到冲击后的恢复速度就会越慢;产业多样性代表经济多样性,产业越单一意味着恢复进程越慢;经济公平性是指社会总体资源分配情况,关注弱势群体在灾后会否变得更加弱势;经济稳定性是国内外对城市经济状况的信心,稳定的经济对于灾后恢复具有积极的促进作用.
按照上述4个经济韧性指标进行分析,澳门的外部资源依赖性高,例如旅客数量等资源,将直接影响博彩业,旅游业,酒店业,零售业及餐饮业等行业表现;产业多样性低,经济依然以博彩业为主导产业,而博彩业的表现亦直接影响居民就业,公共财政收入等重要经济指标;澳门的经济公平性不低,这与特区政府坚持与民分享经济发展成果有关;此外,在"一国两制"下,澳门长久以来是经济自由港,经济持续保持稳定.
可见,外部资源依赖性及产业多样性是澳门经济发展的薄弱环节,以下将具体分析如何改善澳门在这两项指标上的水平.
其一,作为世界旅游休闲中心,庞大的旅客数量是澳门经济的重要生产要素.从客源结构来看,超过8成的旅客来自内地及香港,大中华地区以外的旅客只占少数.这意味着,澳门旅游客源地较少且较集中,倘若内地以及外围经济环境发生变化,势必将影响到旅客出游意愿及消费意欲,从而给澳门经济带来负面冲击.在2014至2016年间,内地经济增长放缓,旅客消费模式转变,同一时期,国际组织对澳门经济增长的预测数字出现数次调整,较为波动,这明显地反映出澳门经济容易受到外部因素影响.
其二,旅游博彩业是澳门经济和社会的重要支柱.据统计,旅游博彩业为澳门社会带来20万个就业岗位,相应的博彩税收占政府年度财政收入近8成.在旅游休闲大业态下,为数不少的行业皆是旅游博彩业的关联产业,是典型的共生共荣关系.然而,一业独大亦突显出其他行业对经济贡献份额显著较低的事实.倘若博彩旅游业因为内生或外生的原因而不景气,将有机会对澳门经济带来负面冲击,而这种冲击很有可能外溢至劳动力市场,金融市场及房地产市场,使得澳门长期的社会稳定性受到撼动.因此,推动经济适度多元实在迫在眉睫.
经历了经济深度调整和去年的"天鸽"风灾,澳门社会各界深有体会,单一经济结构令整体社会抗逆力不高.图为解放军驻澳门部队首次出动,与澳门市民团结救灾
构建"经济韧性城市"是一项较大的系统工作,需要完备的顶层设计,长远的规划,充分的部署,更需要各单位的协作以及全社会的参与,实非一蹴而就的短期工作.在此,笔者谨提出澳门构建"经济韧性城市"的基本思路.
韧性城市的其中一项指标为"容受力",亦即将外部冲击所造成的影响最小化的能力.澳门现阶段的容受力相对较低,主要体现在经济结构过于单一,旅客结构太过集中于大中华地区,贵宾厅业务依然占博彩毛收入相当比重,非博彩元素仍未在经济增长中占有重要份额,博彩旅游在劳动力市场中具有举足轻重地位等.事实上,博彩业的高风险属性与国际经济增长及氛围具有高度关联.经济周期有起有落,如若将来国际及内地经济未如理想,澳门经济亦将不能独善其身.因此,澳门有必要全方位强化自身的"容受力".
除了"容受力",一个城市是否具备经济韧性,亦反映在"回复力"上.首先,在遭遇到经济冲击时,迅速且适当的行动至关重要,能避免负面情况进一步蔓延.为此,特区政府应该居安思危,预先落实各种潜在经济问题的紧急预案,并建立内部的跨部门统筹协调机制,使得在应对重大问题时,能够迅速作出行动.其次,社会韧性程度亦是"回复力"的关键,任何经济发展都离不开社会因素的影响.当经济发展遇到困难时,社会结构因素可以发挥社会连带,抗冲击性的功能,巩固社会对经济发展的信心,作出应有的支撑作用.
如前所述,强化"容受力"及提高"回复力"是澳门发展"经济韧性城市"的重中之重.作为国家的一个特区,澳门发展的坚强后盾与最大优势就是国家.在推进有关"经济韧性城市"的进一步建设时,澳门应思考如何融入国家发展大局,使得经济实现多点支撑,逐步改变一业独大的经济格局.在国家赋予"一中心,一平台"的发展定位,以及已授权澳门管理85平方公里海域的机遇下,澳门应发挥制度优势,自身独特优势和区位优势,透过提升自身发展质素和深化区域合作两条腿走路,切实规划长远,推动经济社会可持续发展.
特区经济经历前两年的深度调整,近年表现有所回升,财政收入稳健,就业市场稳定,居民安居乐业.然而,面对不稳定的外围因素,社会各界仍需要保持危机意识,持续以多维度提升城市容受力,回复力,抗逆力,构建经济韧性城市.为此,笔者作出以下建议:
推动经济适度多元是澳门构建经济韧性城市的立足之本.特区政府应该开拓更多新的经济增长点,为创业者提供更多平台,为就业者提供更多选择,为居民创造更多样化的产品,为经济社会发展增强抗御风险的能力,促进经济的可持续发展.建议特区政府今后继续对博彩业秉持"适度规模,规范管理,持续发展"的政策,不追求博彩业外延规模扩大,着眼长远,带动关联产业的升级,培育以会展业,特色金融,中医药健康,文创产业为代表的新兴产业.
澳门旅客结构集中,旅客访澳目的以博彩为主,不利旅游大业态的整体发展.建议特区政府巩固和发展现有旅游市场和客源,积极开拓新市场和新客源,例如亚洲各地,欧美,澳纽等地市场.与此同时,持续强化综合旅游项目,推出新型旅游产品,满足新市场游客的需要.特区政府可考虑发挥澳门文化底蕴深厚的重要积淀,推广文化旅游;此外,澳门亦具备社区联系较广,社区服务基础较强的特色,社区旅游亦是可行的潜在发展方向.
经济危机有可能致使原来的支柱产业优势不再,而本地劳动力的专业素质程度,将直接影响经济能否迅速恢复,亦与本地产业结构能否调整具有关联.建议特区政府检视市场供求情况及澳门经济发展方向,配合粤港澳大湾区等区域发展重大机遇,加强具针对性,前瞻性的不同行业应用人才培训,支持居民参与培训及考取认证,提升就业竞争力.与此同时,保持和谐的劳动关系,保障雇员的实质权益,有助劳资双方在出现经济危机时共渡时艰,提升整体劳动力市场的韧性.
营商环境的优劣亦与经济韧性强弱息息相关.澳门的中小企业占企业总数9成多,中小企业就业人口占总就业人口的4成,扶持中小企业,将对稳定经济基本面有重要作用.建议特区政府进一步改善营商环境,协助中小企业开拓发展,升级转型,致力形成大企业与中小企业互为依托,彼此支撑,共同发展的格局.与此同时,建议待区政府推出鼓励措施,支持中小微企应用新知识,新技术提升创新能力,促进社区经济发展.
创新创业是驱动经济进步的源泉.回归以来,澳门经济取得丰硕的成果,劳动力市场持续稳健,居民就业得到保障.然而,澳门创业经济和社会成本较高,整体社会缺乏创新动力.为此,建议特区政府优化面向青年的就业,创业支援服务,培养青年人的企业家精神,鼓励青年人以创新思维创业营商及就业发展.同时,推动青年及中小企把握"一带一路"倡议,粤港澳大湾区等发展机遇,扩阔就业选择,积极融入国家发展大局.这些均有利澳门经济创新发展,增强经济韧性.
现时,澳门不少有关金融的法律法规依然源自澳葡时期,已经过时,不利行业发展.同时,澳门金融业务较为单一,而监管亦相对严密,不利现代商业及投资管理的需求.因此,建议特区政府逐步修订与时俱进的经济金融范畴法律法规,优化特色金融法律制度环境,推动行业发展配套环境建设,推动金融创新,深化区域合作.特区政府亦应加强防范和应对系统性金融风险的能力,密切关注澳门及环球经济及金融的变化,确保澳门经济及金融体系的稳定,保障公众资金安全.