为了规范户外探险活动,为生命护航.从2016年4月1号起实施新的"陕西省旅游条例"规定,组织"驴友"穿越秦岭具有危险性的健身探险旅游活动,应提前5天备案,否则要处以最高5000元的罚款.驴友备案制是在为生命护航.提前5日备案,驴友可以提前获知所去之地的安全状况,是否成熟开发,是否道路畅通,活动时间,地点,路线,人员名单,保障措施,应急方案等准备齐全,方能应对探险过程中的意外发生,保障生命安全.驴友备案制也是对公共资源的保护.对于不备案,盲目探险而又无端动用社会资源的人员,予以一定程度上的惩戒,杜绝类似危险事件的蔓延,避免造成巨大的公共资源浪费.概述 2015年11月17日,陕西省十二届人大常委会第二十三次会议在西安开幕."陕西省旅游条例"(修订草案修改二稿)等提请会议审议.该草案拟规定,在没有道路通行的地方或者旅游景区游览路线以外的地方,组织开展穿越山岭,攀登山峰等具有危险性的健身探险旅游活动,组织者应当向参与者作出风险提示,并应当提前5日将活动时间,地点,路线,人员名单,保障措施,应急方案等向县级以上体育行政部门备案.违反该规定的,将受到相应处罚且应承担民事责任 [1] . 2016年4月1日起"陕西省旅游条例"正式实施,规定,组织"驴友"穿越秦岭具有危险性的健身探险旅游活动,应提前5天备案,否则要处以最高5000元的罚款 . 出台背景 驴友备案制 随着人们生活水平的提高,以驴友形式组织的户外探险越来越成为部分人的爱好.然而近年来,超出景区游览线路进行探险并导致危险发生的事件屡屡出现,给参与者带来了极大威胁乃至人身伤亡.而且,发生危险后,由于遇险者所处地理位置的不明确,通信的不畅,增加了政府部门的救援难度和救援成本.据报道,2015年10月5日,17名驴友擅自进入广西长滩河自然保护区露营与外界失联.随后当地组织上百人,花费十多万才将17人救出.甚至可以说,凡是有驴友遇险的情况,无不需要政府部门耗费巨大的人力,物力,财力来救援.2012年2月12日,13名济南驴友从泰山天烛峰景区非游览线路进山,两名驴友在下山过程中离队走失.当地出动了上千人进行营救,此次搜救,调动了消防,公安,武警,景区工作人员等队伍力量,日均耗资4万多元 .因此,要求野外探险组织者提前5日将相关情况备案的做法十分必要,而且,这一规定值得在全国范围内加以推广,甚至应上升到国家立法高度. 虽然近两年中央一直在推行简政放权,要求政府的归政府,市场的归市场,政府尽量少干预市场.但是,要求探险组织者备案的做法不仅不违背简政放权的初衷,而且是对户外探险活动进行适当干预的必要措施.如前所述,户外探险活动均是在正常景区以外进行的,有很多地段属于高度危险区域,有的地段则属于禁止进入的保护区.探险者擅自进入已属违法行为,而进入人迹罕至的区域后,远远地超出了政府的预见能力和救援能力. [1] 目的 "驴友备案制度",根本目的就是希望通过地方立法的方式,对驴友们的徒步,穿越和探险等活动进行引导,规范与约束 .是想提醒驴友要有风险意识,备案不是审批,不是限制探险旅游.有了备案,一旦发生危险,也便于政府组织营救 . 意义 "旅游备案制"的意义是显而易见的,正如有资深救援人士所说,有了旅游备案制,一旦驴友在外出徒步,探险过程中遭遇意外,至少有关部门和救援组织能够提前知道驴友们的出行线路,出行人数,要去的地方等等.把这些信息综合起来,政府部门和救援组织就能分析制定出最佳救援方案,比如确定最短的救援路线,缩短救援时间,提高救援成功的概率等等. 所以说,旅游备案制不管对于救援部门还是广大驴友,都是一件好事,尤其是对于驴友们来说,在自己身陷困境的时候,救援部门是否能够制定科学合理的救援方案,直接关系到他们的身体健康,生命安危,意义重大,必须得到应有的重视才行.与此同时,如果驴友的行动没有按照规定进行备案,一旦被发现,就会面临罚款等处罚,这也会反过来督促驴友积极进行备案,符合自身利益. 争议 驴友备案制 驴友违规野外探验,救援费用谁埋单,这个问题一直存在很大的争议.虽然实施救援是政府的天然责任,但也不能对违规者不加以任何成本性处罚.一方面,通过"活动备案"来进行事前审查,能起到把控"入口关"的作用;另一方面,对组织者和参与者进行处罚,可以达到控制"出口关"的效果.在野外探险处于放任自流的状态下,通过立法树规确实具有破题的意义.一个基本常识是,不受限制的自由最终得不到自由,权利只有作出部分让渡,才能更好的获得保障.野外探险是一项风险极大的活动,除了要遵循相应的技术规范外,还应有一定的条件约束.在这方面,国内的法律并不健全,相应规定涵盖的范围较窄.比如2007年9月4日,国家旅游局公布的"旅游资源保护暂行办法"第二十条规定,严禁任何单位和个人在未经开发的旅游资源区域开展旅游经营活动.在以上区域开展科学研究,体育运动,探险等非赢利活动,应提前向所在地旅游行政管理部门报告备案,包括活动目的,人数,停留天数,相应联系方式及预采取的旅游资源保护措施等内容.如此看来,"备案"实则有法可依,只是规定的面相当窄,在具体落实上存在极大缺陷. 对于此次修法,争议在于两个方面,一是究竟有没有必要对驴友的行为进行限制,二是采取备案的措施能够收到多大的成效.因为对于面积极大的景区来说,驴友备不备案都可能难以改变结果,同时在处罚的执行上,也可能存不小的难度.对此,参与修订的陕西省人大常委会法工委有关人士解释为,此条款更多只是"提醒驴友有风险意识作用",不能说是一种遗憾.当然,在缺乏上位法的支撑下,地方立法自然也是"捉襟见肘",不过通过立法能够达到事后监督和提升自觉履行的意识,由此进一步补强公共责任,转变社会对权利的认识,同样具有不可替代的积极意义. 专家观点 李冰洁:近年来,驴友"出事"的案例不少.遇到这种事,政府组织力量救援虽是分内职责,但往往由于"事发突然",救援队伍并不清楚驴友的探险线路,人员情况等,救援显得被动,盲目,甚至也增大了救援队伍的危险.所以,适当规范驴友探险,并非"多此一举". 刘勋:备案制的初衷不错,但也可能会让驴友们担心行程被干涉,还会让探险旅游者在真正遭遇无法克服的困难时,对是否求助顾虑重重.比如若是因为私自改变路线或延长时间导致遇险,必然担心求助政府部门营救之后的处罚,导致求助决心摇摆不定而酿成悲剧.这就将起到反作用. 木须虫:备案制度考验的并不只是"驴友"的自觉,而是与户外探险旅游相关的职能部门的作为与能力,能够推动风险的预防和风险救援准备的前置.所以,建立备案制度,违反制度给予处罚不是目的.在强调"驴友"责任的同时,相关部门围绕备案制度如何提升服务,也应当作出明确的规定,增强"驴友"信息报备的保障感. 媒体观点 驴友备案制 陕西旅游条例当初还只是草案时,其实就面临争议,抛开要驴友备案是否合理不说,罚款制度很可能被架空.因为驴友备案不备案,如果不出事,其实很难被事先察觉.让执法人员在山里蹲守核查,成本高到根本无法实现.所以参与修订的陕西省人大常委会法工委有关人士也承认,这条款更多只是有"提醒驴友有风险意识作用".既然初衷就只是个警示条款,如何备案,如何处罚等细节上的含糊,也就在意料之中.现在只不过是有现实案例,证实了当初条例中的"漏洞".要在制度上修复漏洞其实不难,比如罚款主体当时没明确到底是体育行政部门还是旅游行政部门,现在当然可以补充规定,但不管明确由谁来收,都绕不开当初的问题 -  - 不备案的人谁去查?不可能有那么多人力盯住所有的驴友,最后就只能"选择性执法",只罚那些出了事而又被发现事先没备案的. 由此可见,备案制度能否被尊重,光靠完善罚款细则是不够的,关键是怎样调动起驴友的主动意识.不可否认,爱玩穿越的驴友,通常都是追求不断突破常规的一群人,他们不愿意被束缚,害怕备案了后自己的行为受干涉.比如,一旦穿越过程中临时改变线路,会不会就算违规呢?这些细节顾虑都会成为驴友去备案的思想阻力.要化解顾虑,需要尽可能让旅游者意识到,备案就像"免费投保",利多弊少. 首先备案要做到名副其实,只是作为档案留存,而不是变成事先的审批管制.对于驴友的备案信息,只要没有特殊情况发现,就应该秉持最少干预原则,不因为备案而对驴友的穿越有任何不该有的干涉. 其次,要让驴友感受到备案的"好处".前些年很多地方都出现过驴友遇险求救的情形,有时候救援需要付出很大的人力,物力成本,这些成本该由谁均摊,尤其是获救的驴友要不要付费,一直存在争议.未来或许可以考虑和备案制度有所"绑定",那些备案过的驴友如果遇险求救,可以不交或者少交费用,而那些不愿备案的驴友,除了罚款之外,在救援费用上,也应该多承担一些.因为信息不透明,本身会给救援提升难度,可能消耗更大的成本. 穿越总是有风险的,对驴友们的冒险精神,社会也不妨多一些理解和尊重.所以罚款肯定不是目的,制度的改进或者舆论每一次的探讨,其实也都是一次善意的提醒:驴友们的冒险精神,突破精神值得敬佩,但备案给自己多留一条后路,不是坏事.