青海在建立以国家公园为主体的自然保护地体系上如何"走在前头"
2019年,青海省与国家林业和草原局率先启动以国家公园为主体的自然保护地体系示范省建设.2021年3月,习近平总书记在参加十三届全国人大四次会议青海代表团审议时指出,"要优化国土空间开发保护格局,严格落实主体功能区布局,加快完善生态文明制度体系,正确处理发展生态旅游和保护生态环境的关系,坚决整治生态领域突出问题,在建立以国家公园为主体的自然保护地体系上走在前头,让绿水青山永远成为青海的优势和骄傲,造福人民,泽被子孙."2021年6月,习近平总书记在考察青海时进一步强调,"要落实好国家生态战略,总结三江源等国家公园体制试点经验,加快构建起以国家公园为主体,自然保护区为基础,各类自然公园为补充的自然保护地体系,守护好自然生态,保育好自然资源,维护好生物多样性."在"生物多样性公约"第十五次缔约方大会领导人峰会上,习近平总书记向世界庄严宣布,中国正式设立三江源,大熊猫,东北虎豹,海南热带雨林,武夷山等第一批国家公园.青海要深入贯彻落实习近平总书记的重大要求和指示批示精神,加快推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设进程,从管理体制改革,生态环境保护,生态价值转化,生态法治保障和生态文化建设等多维度"走在前头",努力成为中国自然保护地体系改革的引领者,贡献者和示范者.
  管理体制改革"走在前头".自三江源,祁连山国家公园体制试点以来,青海积极探索具有高原特色的保护,管理和建设之路,在自然保护地管理机构改革,自然保护地整合优化等方面取得积极进展,为建立以国家公园为主体的自然保护地体系积累了宝贵经验.不过在自然保护区和自然公园的体制机制改革方面仍需完善,全面加快落实"关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见""青海省贯彻落实<关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见>的实施方案"等,建立统一分级与部门协作的管理体制.一是理顺现有各类自然保护地和自然资源管理职能,将以前分散在各部门的自然保护地和自然资源管理权限统一交由自然保护地管理机构和自然资源管理部门集中行使,整合组建统一的自然保护地管理机构,明确机构行政级别,职责配置,人员编制,技术规范等.二是结合自然资源资产管理体制改革,理顺中央和地方权责关系,合理划分中央和地方事权,将自然保护地按照生态功能重要程度划分为中央直接管理,中央与地方共同管理,地方管理三个层次,实现分级设立,分类管理.三是创新部门横向协调机制,在系统梳理各类自然保护地和自然资源管理部门的自然资源资产管理职责的基础上,科学界定部门职责,根据自然资源属性进行专业化管理,构建主体明确,责任清晰,分工合作的自然保护地部门协同管理机制.四是协调好自然保护地管理机构与所在地方政府之间的关系,地方政府行使辖区经济发展,公共服务,社会管理,市场监管等职责,自然保护地管理机构负责自然资源和生态环境保护等工作,形成两者间职责明确,密切配合的分工协作关系.
  生态环境保护"走在前头".改革开放以来,以自然保护区为代表的各类自然保护地建设奠定了良好的生态保护成效,较为完好地保护了典型的生态系统和自然景观,维护和保存了物种多样性和遗传多样性,各类生态系统服务功能逐步修复和提升.但仍存在各类自然保护地保护对象界定不明晰,利用程度划分不科学,自然保护地之间相互交叉重叠等问题,导致自然保护地生态环境并未得到全面科学保护,当前必须要把自然保护地的生态高效保护作为首要任务来推进.一是进一步明确各类自然保护地的"保护对象".通过界定资源自然属性和资源价值属性,清楚地区分出各类自然保护地的差异,从而制定明确的保护目标.如国家公园要体现多重价值,成为多种自然资源,多样景观和多种价值的综合体;自然保护区应具有代表性和稀有性,体现生态价值和科学价值;自然公园只需要在某一方面体现较高的价值.二是科学划分各类自然保护地的利用强度,参考相关条例和规定,对利用强度进行差异化限制.如,对国家公园利用程度的限制是最严格的,对自然保护区的利用程度应继续坚持保护优先,开发利用为次的原则,对自然公园应根据自然资源和生态环境承载力合理分区,设置相适应的利用程度.三是整合交叉重叠保护地和归并优化相邻保护地,同步开展自然保护地范围边界和分区优化工作.
  生态价值转化"走在前头".青海以国家公园为主体的自然保护地体系建设对生态价值转化进行了有益探索,但仍然存在对生态价值认识不足,生态价值量化表达困难,生态产品市场不活跃等问题需要切实加以解决.推动自然保护地体系改革不仅强调生态价值的保护,同时需要全面谋划,积极探索生态价值转化机制和路径.一要明确生态价值开发利用的功能定位.包括明确各类自然保护地生态产品的价值来源,生态产品使用价值的多层次性,生态产品的价值构成和生态产品价值量的动态性等,充分认识生态资源是经济发展的优质资源.二要健全生态价值评估体系.加强对生态价值评估人员专业技能的培训,并进行相关法律法规的约束;加大技术标准和评估方法的研究,制定和发布与国内国际接轨的核算技术指南和评价指标体系,规范生态价值评估方法;积极培育生态产品价值评估机构,严格把控生态产品价值评估机构的资质标准.三要构建生态价值转化的市场化运作体系.加快培育市场供给主体,引导传统企业生产生态产品,提高生态产品的收益率和供给能力;构建生态产品市场交易平台,探索基于市场供需关系的生态产品价格形成机制;深度挖掘物质供给类生态产品的市场潜力,将隐性需求主体转化为显性需求主体,构建青海生态产品的消费大市场.四要构建完善的生态保护补偿制度体系.建立健全各类自然保护地的综合生态保护补偿政策,推动一体化生态管护体制,推进横向跨流域生态保护补偿,建立稳定的投入机制,健全配套制度体系等.
  生态法治保障"走在前头".目前,我国自然保护地的相关立法仅有"自然保护区条例"和"风景名胜区条例"两部国务院发布的法规,没有国家层面自然保护地的专门立法,"环境保护法"虽然在2015年修订后成为史上最严格的环保法,但是该部环保法依然主要关注的是污染防治,在生态系统保护及自然保护地方面相关内容较少,没有办法在自然保护地建设中发挥统领作用.大部分自然保护地只是通过部门规章进行规范,它们出台时间较早,立法层级低且相对分散,已远远不能适应当前自然保护管理工作的需要.青海在以国家公园为主体的自然保护地体系建设过程中,结合自身发展实际,高度重视依法治园,依法管理,国家公园试点地区相关立法已实施,内容包含生态综合管理,机构运行,宣传教育,特许经营等,这些探索为国家层面自然保护地法治建设提供了借鉴.青海要在以国家公园为主体的自然保护地体系建设上"走在前头",就必须在法治保障上先行先试.一要坚持人与自然和谐共生理念,联合多部门积极探讨修订或制定出台省级层面相关自然保护地保护管理的地方性法规,明确以国家公园为主体的自然保护地体系建设的法律地位,治理原则,管理与规划制度等,以此突破区域性立法障碍.二要探索建立以特许经营,自然资源管理为核心的配套法律制度,为自然保护地"绿水青山"转化为"金山银山"提供法律支撑.三要通过以国家公园为主体的自然保护地体系建设存在的特殊问题,倒逼自然保护地法,国家公园法,生态补偿法等法律的制定和出台.
  生态文化建设"走在前头".青海自然保护地生态文化建设呈现增长速度快,地方特色鲜明等特点,生态文化建设取得明显成效.但同时存在起步晚,规模小,品牌弱的状况,发展建设中存在一些亟待解决的问题,其中,对生态文化重视程度不足,生态文化内涵和内容挖掘不足和生态文化保护与发展的路径单一等问题较为突出.只有夯实自然保护地生态文化基础,才能有力推动青海自然保护地体系建设.一要提高对生态文化重视程度.将自然保护地生态文化建设作为提升自然保护地软实力的"切入点"来抓,把生态文化作为自然保护地生态文明建设的重要环节.加强生态文化理论研究,形成一批能够发挥指导作用的理论研究成果,提升自然保护地生态文化建设能力和自然保护地整体实力.二要深入挖掘生态文化内涵及内容.自然保护地生态文化建设要充分尊重地域传统生态文化,运用人文社会科学和自然科学研究方法,将地方传统文化特别是地方生态文化与习近平生态文明思想紧密结合,与社会主义核心价值观紧密结合,与区域发展战略紧密结合,形成具有自然保护地特色的生态文化体系.三要丰富生态文化保护与发展的形式.运用多媒体技术手段,建立音,像,文一体的生态文化资源数字平台,文物资源数据库,实现生态文化资源智能化管理.通过开发多种生态文化产品,比如生态旅游产品,文创产品,日用品,特色美食等等,丰富自然保护地生态文化发展的载体.(执笔:马洪波 才吉卓玛)
  来源:中共青海省委党校生态文明研究中心