外国访日游客激增,京都整个城市和旅游基础设施的接待能力已趋近极限.以观光公害及其对策为主题的"京都毁于旅游的那一天"(Wani Books PLUS新书)付梓之后,我们采访了它的作者,前京都市议会议员村山祥荣.
2月2日,京都市民为选举市长投出一票.新的争论焦点之一就是观光公害,亦即如何应对旅游超量带来的一系列城市问题.
这十年,京都发生了翻天覆地的变化.原因就是宛如过江之鲫般涌入京都的游客.访日外国游客突破3000万人大关,他们当中踏足京都的人也从10年前的50万人,一举攀升到800万人.2018年,包括日本人在内的游客总数达到5200万人,据推测,他们在住宿,餐饮购物等方面的花销,高达1.3兆日圆(2016年京都市的名义GDP为6.3亿日圆).有三分之一的游客留宿京都,令京都市人口实质上也增加了15%.
游客的激增带来了种种副作用.背包客和拖着旅行箱的游客挤满了公共交通,有的游客追着漫步石路的艺妓拍照片,有的在神社佛阁晃来晃去,随手乱扔垃圾.住在民宿的游客扰乱了住宅区的宁静.或许是讨厌这份喧嚣,去京都旅游的日本游客从2016年开始呈现减少趋势.
此外,饭店建设及民宿房产投资过热,市里的房地产价格急剧攀升,当地一些居民不堪重负无奈搬走,经营多年的商店也难以维持下去.
面对不断恶化的"观光公害",京都市当局该如何对处?当地媒体开始报导同样饱受游客之苦的威尼斯,阿姆斯特丹和巴赛隆纳等欧洲城市的现状.在这些城市,不断上演游行和抵制游客的运动,对游客的限制和课税也越来越多.京都是否也将走上同一条道路呢
京都站前,游客在看公车线路指南,2019年9月,京都市下京区(时事)
2019年12月15日,笔者有机会就观光公害问题,采访了前京都市议会议员,表示要参选市长的京都党创始人村山祥荣先生.村山选举诉求的一大目标就是观光改革.
"无论是治理旅游带来的负面影响,还是必要的基建投资,市政府的反应都太慢了."村山说,"如今的观光公害已经到达了一个前所未有的程度.长此以往,日本游客将会抛弃京都,而市民对游客的厌恶感也会日益增强."
村山在他的"京都毁于旅游的那一天"这部著作中说,京都市是近代观光业的先锋城市.1927年,日本第一个观光导游所在京都站开张,三年后成立了市观光局.而观光公害问题凸显是近几年的事情.
京都居民认为最有问题的是"民宿".民宿是将个人市内的房屋,公寓租给游客等短期逗留者的一种住宿形式,因爱彼迎(Airbnb)等中介网站的出现而在游客中人气大增.如果只是屋主将自己家的房间短租出去那还好,但如今的情形是,房地产开发商和投资者纷纷涌入民宿市场,他们整栋买下公寓,并将其改装成民宿专用.
这么一来,原本只集中在名胜古迹和商业区的游客,还涌到了住宅区.游客大半夜拖着行李箱行走在住宅区的小路上,或是弄错了门牌号,按了别人家的门铃,这种情况越来越多,结果是抱怨不满之声此起彼伏.还有很多居民发牢骚说,以投资赚钱为目的民宿房主既不加入当地居委会,也不协助为居委会开展活动.
京都市为了消除这种不满,坚定地推出了应对措施.2017年制定了相关条例,对运营民宿设施做出了极其严格的规定.其中还规定在居民区的民宿,只能在1月到3月期间,最多营业2个月(日本政府的法律是一年内最多运营180天,可见比国家的政策更为严格).而且还规定,民宿设施必须在设施内或附近安排24小时常驻的管理人员.
虽然有些小型民宿业者无法满足新的规定要求而不得不退出市场,但村山还是对京都市当局的应对措施做出了高度评价."京都市彻底站在了居民一方,实质性地取缔了民宿,让当地居民们重回到以往的日常生活."
但另一方面,据说京都市对饭店建设的限制则未有显著效果.现任市长2019年11月在记者见面会上表示,今后坚决不鼓励京都市新建饭店.在此之前,由于饭店房间数量缺口较大,京都曾制定了大规模的饭店招商目标.这一政策引发了史无前例的饭店建设项目的暴增.京都市内饭店房间数量截至2019年3月,超过4.6万间,跟2016年相比增加了5成之多.
村山说:"饭店跟公寓,办公大楼比起来投资回报率更高,因此饭店建设业者都不惜烧钱,抢购市中心的出售物件.其结果导致京都商业地段的地价上涨率力压东京,跃居全国第一."
而给这一现象火上加油的,是京都市推出的一项发展战略,即将位于一等地的市有土地出租给东京或国外的饭店运营建设公司,其中还包括了明治时期靠附近居民的捐赠建起的有名小学的遗址,引来居民的不满和抨击;还有人担忧为此而失去灾害时用作避难的场所.
尽管出现了空前的建设热潮,游客们也慷慨解囊一掷千金,但京都市的人口在不断减少,这在日本的大城市中(政令指定都市)是少见的.从2015年到2019年的5年间,京都市的人口减少了0.6%,现为147万人.相较于周边地区,尤其是隔壁的滋贺县,辖区内的市町村很多地方人口都在增加.山村认为很大一个原因,是年轻人成家后,搬到了房价经济实惠的外地买房定居.
由于当地没有什么吸引人的就业机会,很多大学生毕业后就会离开京都.办公室的租赁成本较高且数量少,因此企业也很难在京都市内开设机构 -  - 村山分析认为这是一个原因.
"说到京都,大家就会认为它是个旅游城市,但事实上京都的产业结构中,旅游业所占的比例也就10%左右,和靠旅游业支撑经济的夏威夷和冲绳不同,京都有很多其他产业,如制造业,服务业,房地产业等."
"当然,日本中央政府和京都地方政府都打出了旅游奖励政策,这是没错的.尤其是对工商业不发达的地方政府来说,发展旅游对促进当地的发展意义重大.但是京都这个城市不同,除了旅游业外的其他产业,也有着巨大的发展潜力."
更大的一个问题,是旅游热潮并没有带来收入的增加.因为新增的就业机会,多为饭店或餐厅等的非正式雇佣.因此,京都市的财政收入不仅没有增加,反而比10年前还少了.京都市的预备费用规模在政令指定都市中也是吊车尾的.市政府财政吃紧的另一个原因,是当地许多神社佛阁没有向市里缴纳固定资产税和参观费的所得税.
如此现状,让很多京都市民觉得自己并没有受到旅游带来的恩惠.2019年6月18日"京都新闻"刊登的问卷调查结果显示, 70%的居民认为市政府应当限制游客数量.某个评论说得非常精辟:"太依赖于'京都品牌'了.基础设施及接待能力等软硬件都没有跟上,即便游客的增加带来经济增长,但市民并没有感到从中受益."
村山提议,为缓解主要公交线路不断增大的压力,在市内建设环形地铁线,将京都,五条,祗园,出町柳,北大路,西大路各站连为一线.将2018年开始对游客征收的"宿泊税"税收用做建设资金即可.2019年的宿泊税收入约为40亿日圆.
另外村山还主张,神社佛阁等近年来旅游热潮的受益者,应该更多地为旅游基础设施建设做出贡献.
"不少京都市民一直认为应该向神社佛阁征税.上世纪80年代市政府曾经尝试征税但没有成功,之后就成了讳莫如深之事."
京都市1985年出台条例,规定从神社佛阁的参观费中征收50日圆的"古都税".此举遭到各大寺院神社的闭门抵制,导致游客锐减.僵持了两年之后,市政府废除了古都税.据说此后,市政当局和当地宗教团体之间的紧张关系一直都没有缓解.
"不过,既然观光公害已经恶化到这一步了,那就应该把古都税拿出来重新讨论讨论.神社寺庙方面也知道观光行业给当地居民造成了不少麻烦,慢慢地开始意识到自己也应该以某种形式来协助政府改善这种状况.应该一起来探讨协商一下他们该以怎样的形式来支援接待游客所需的基础设施建设."
在东京奥运会的加持下,访日外国游客人数势必会创出历史新高.随着接待游客的软硬件设施的建设,京都和其他地区终于开始对旅游的成本和收益的监管和共用展开讨论了.安倍政府确立了2020年吸引4000万外国游客的目标,且10年后希望达到年6000万人规模.
面对这个雄心勃勃的目标,一些批评者认为,只考虑尽可能多地吸引游客去名胜古迹打卡,靠旅游业拉动经济的模式,是一种时代错误,并呼吁政府尽快从中摆脱出来.东亚艺术文化专家亚艾力克斯·柯尔(Alex Kerr)等许多知名人士主张,日本政府应该更加有效地控制游客人数,加强对自然和文化遗产的保护,而且应该推动高端旅游业的发展,吸引人数虽少但都来自富裕阶层的游客.
目前虽然力度还是不够,但我们确实能看到日本在往这个方向努力.为控制游客数量而给著名文化遗产门票提价,就是一种对策.通过推荐不大为人所知的旅游景点和地区来分散游客的尝试也初显成效.外国游客在都市圈之外的消费金额出现激增, 2018年占到了游客消费总额的30%.
奈良市,二世谷(Niseko)市,札幌市,北九洲市等,近些年也开始效仿大阪和京都,正在讨论是否征收宿泊税.广岛县廿日市市的宫岛,冲绳县的竹富岛或计划或已经开始向游客征收上岛费.据称,这些收入将会用于强化基础设施建设,以应对游客的增多.
日本中央政府对于地方实施的旅游相关的征税及一些管理条例等,持比较宽容的态度.比如京都市宿泊税的实施和强化民宿管制措施等,都证明了这一点.
不可避免的"政治问题"
日本国内关于旅游的讨论及法律框架已经走到一个转捩点.如今相关讨论已经慢慢地扩大到了地方政界.
村山说:"一直以来,将观光公害作为选举中的辩论焦点是非常困难的.因为在人气景点周边等直接受到来自游客困扰的居民,和非此类居民之间,对公害的感受度有很大差别.""虽然市议会里也有少部分议员对这件事表示关注,但政党间的态度没有明确的不同.不久前的市长选举,尽管旅游已经成为争议焦点,但候选人的立场仍都显得模糊不清."
在"观光公害"已经成为无法回避的政治问题的今天,无论地方议员还是广大选民都必须要正视的,是如何在游客,产业界,居民三者之间找到利益的平衡点.