由日本的统计资料得知,2012年到日本参访的外国观光客人数为830万人次,2015年则快速成长为2000万人次,创历史新高纪录,分析其要因为:近几年来日本当局所推展的"农泊政策"(注:日本所称之"农泊政策"的主要的内容是,日本为了促进农山渔村的活性化与提升农山渔村的所得,以及带动观光产业发展的需要,特将原来所称之"振兴农山渔村给付"大项计划名称,于2016年3月定位为"支持未来日本观光业的vision",并于2017年度农林水产省施政计划,明示"农泊政策"为此大项计划的施政重点.此外,值得关注的是,"农泊政策"是一项包括农林渔牧业在内的概括性政策名称,其狭义的范围是以农牧业为限,而水产业及林业分别以"港泊"及"林之森"的名称,与观光相关的产业积极合作,办理促进渔村与山村活性化,提升渔村与山村所得,夜宿山村与渔村等相关事宜.为了便于叙述,本文以"农泊政策"统称此项政策),对于促进日本观光业的发展带来许多正面的效益,更因具有可供我国施政参考的价值,故将其要点简述如下,以供国内相关单位及人士卓参.
由于日本当局认为位居偏远地域的农山渔村具有国土保安,环境保全,水资源的涵养,确保生物多样化,丰富的各种资源等多样功能,但因少子化及人口老化等因素影响,致使农山渔村呈现逐渐没落的趋势,进而出现废村的危机,成为不容忽视的重要课题.此外,近几年来日本的旅游业流行将国内外观光客带到农山渔村欣赏当地美景,品尝农山渔村的乡土美食,了解当地的风土民情,并且夜宿农山渔村的活动行程,颇获好评.
因此之故,农林水产省于2015年4月1日起实施为期长达10年之久的"食料农业农村基本计划"(注:此基本计划的中文翻译相关资料,请参阅行政院农业委员会网站)中,明示农山渔村宜以与观光,教育,社会福祉,医疗等多方面不同领域的产业合作为基础,积极办理促进农山渔村活性化及提升农山渔村地域所得等相关事宜,以符实情之需.值得关注的是:在此基本计划中,为了能够将农山渔村所具有的多样功能,供做促进观光产业需求的重要资源,并且予以实用化,由农林水产省与观光厅签订"推展观光合作协定",做为彼此间合作的基础,进而成为"农泊政策"的施政方针.
由于日本的"农泊政策",是一项以促进农山渔村活性化,提升农山渔村所得及促进日本国内外观光客夜宿农山渔村等为主的重要政策,其主要相关内容为:
(一)希望农山渔村以其所具有丰富的自然美景,具有地方特色的美味的风味餐,以及具有特殊性的民俗活动等,为吸引日本国内外观光客参访农山渔村的重要资产,以期自2020年起日本国内的城乡交流人数每年可以达到1450万人次;到日本参访的国外观光人数,由2015年的2000万人次,于2020年倍增为4000万人次.
(二)日本境内约有2/3属于山区,为使山村里所具有可以提供丰富的新鲜空气的森林,山林整建后所残留的木材可供做材薪及生产食用菌类使用,野生且无污染的食用级的山菜等自然资源,予以妥适开发与利用,以期可以达到提升山村居民所得,增加山村雇用机会,促进山村自立自强等属于促进山村活性化相关的政策目的.
(三)农业可与社会福祉相关产业积极合作,开创"社会福祉农园",不但可以为身心障碍者提供作业内容简易且较具轻便的就业机会与活动空间,为长者可以提供休闲活动的场所,为游民等社会弱势族群提供谋生机会与场所,达到减轻家庭与社会负担的目的,以及弥补农业劳动力不足的难题.
(四)希望农山渔村可以与教育界充分合作,鼓励中小学生参访并且夜宿农山渔村等方式,达到学生从小就能够了解食物的来源以及农林渔牧业的重要性等相关事宜,为日本农林渔业的永续发展立下良好的基础.此外,希望能够积极整建"农泊政策"所需的各种软件(例如人才培育)与硬件(例如道路的整建)设施,并且经由城乡交流,鼓励都市居民移居农山渔村等方式,达到促进农山渔村活性化以及提升农山渔村所得等政策目的.
(五)农林渔牧业的产品及其事业废弃物(注:例如鱼鳞可以用来提炼胶原蛋白,供做面膜的原料)可以用来供做医疗,保健食品,美妆产品等的原料,也具有可以用来舒缓身心压力的疗效.因此之故,农林渔牧业与医疗,保健,美妆等相关产业积极合作,可以达到开发新的医药等新产品,创造就业机会等功效,以及实现促进日本社经发展的政策愿景.
为了实现上述的政策愿景,日本所推展的"农泊政策",大致上可分成由农林水产省主政及观光厅主政的二大主轴;而此二大主轴下,又可分为主要政策措施及配套措施.为了便于叙述,本文仅将农林水产省为主的主要政策措施及其相关的配套措施,予以概述.其中之农林水产省的主要政策措施,是以该省的农村振兴局为主办单位,并由其辖下得相关单位推展各项相关的政策措施,其主要的内容为:
(一)都市农村交流课(注:日本中央机构所称之"课",相当于我国各部会所称之"科")负责"都市农村共生,交流以及社会福祉合作对策"相关事宜":
实施此项政策的主要背景及政策目的;农山渔村地域一方面受到人口减少及老化等因素的影响,面临废村等危机;另一方面包括国外旅客在内的观光客到日本农山渔村参访的人数呈现快速成长的趋势.因此之故,为了符合观光客的需求,以及达到促进农山渔村活性化等的政策目的,宜针对推展"农泊政策"的需要给予人力及财力的支援,以符实情之需.此外,希望能经由与社会福祉相关单位的合作,一方面创造社会中之需要给予协助的弱势族群能够自立自强的环境,另一方面取得可供做农业劳动力使用的人力,进而达到促进农山渔村活性化等的政策目的.
主要的运作方式:(1)由农山渔村的地域协议会(注:此协议会的组织与功能,与我国的"里民大会"类似)为主要负责单位,并且由此协议会,市町村层级的地方政府相关单位共同参与研拟,并且建构符合提供国内外观光客需求,以及可以促进地域活性化与提升农山渔村所得等相关事宜的计划后,将此计划相关资料送交农林水产省等相关单位审查.(2)所提的计划内容,应包括地域里可以提供的自然景观,具有地域特色的风味餐等属于地域所具有的资源概况;可以体验农林渔牧业作业活动的季节与方式;可以供做观光客夜宿的民宿数量及其现有的设施概况;需要相关单位协助办理的事项等相关事宜.(3)每一个计划案所申请支援的主要内容,可分成都市与农村共生与交流对策类,地域活性化对策类及人才培育类等三类,其所申请核准支援的最高年限,分别为二年,五年及三年;其所核准的补助款合计以800万日元为限.(4)为使打算办理"农泊政策"相关事宜的农山渔村有良好的范例可供参考,农林水产省每年会将该年予以支援的优良案例汇整成册,并予以公告及奖励,一方面供做想办理相关业务的农山渔村地域卓参,另一方面提供给观光业者供做开发新旅程的重要参考资料.(5)由于农山渔村地域的居民较缺乏外国语人才,而出现失去与国际旅客交流与沟通的机会,所以为了弥补此方面的缺失,一方面采取各种可行的方法鼓励当地的居民努力学习各种外国语言;另一方面聘请到日本留学的各国留学生或外劳,于必要的季节到当地充当翻译人员,以符实情之需.(6)由于许多观光客对于夜宿具有古代日式建筑风格的民宿具有相当高的兴趣,但因受到此些建筑物缺乏现代化的卫浴设施等因素影响,而裹足不前,所以在支援农山渔村地域办理"农泊政策"相关事宜时,亦将支援修缮具有古代建筑风格的民宅添置现代化卫浴设施等措施,亦列属重要的支援项目.(7)由于日本的社会结构已呈现超高年龄的现象,且有些是属于社会福祉相关单位积极协助的弱势族群;因此,农山渔村地域宜与社会福祉相关单位积极合作,一方面创造符合社会福祉协助对象以及年长者需求的生活环境,另一方面提供适合渠等活动或工作的环境,以期能够达到增加农业劳动力,促进农山渔村活性化及社会祥和等政策目的.
(二)地域整建课负责"地域活性化整建对策"相关事宜:
实施此项政策的主要背景及政策目的:促进农山渔村地域活性化以及提升农山渔村的所得,是积极办理"农泊政策"相关事宜的重要目的.因此,本项政策希望能在各层级地方政府,农山渔村地域协议会,农林渔牧业相关团体等单位共同合作的情况下,经由农山渔村地域与都市进行多方面的交流,以期自2020年起城乡交流的人数可以达到每年1450万人次,促进城市居民移居农山渔村等政策目的,进而实现农山渔村可以达到自立自强的愿景.
主要的运作方式:(1)地域活性化对策的主要内容是,针对农山渔村地域境内的农林渔牧业处理加工,集货,出货,贮藏等所需的生产设施之新设与修缮;与生活环境相关的简易给水与排水设施,促进防灾与提升安全保障相关的设施,促进都市居民等外来居民移居农山渔村的设施等之整建;补助修缮废弃的学校与废弃的空屋,供做城乡交流的重要据点;强化可以供做体验农林渔牧业作业相关的设施;提升促进地域合作与贩售能力相关的设施等,给予必要的支援.(2)执行此项政策的单位,以都道府县层级的地方政府,或市町村层级的地方政府,或农林渔牧业相关团体等为主,农林水产省所核发的补助款,以该相关计划申请且获得核准的金额的1/2为限,且针对该相关计划所需的支援期限,以不超过5年为原则.此外,值得重视的是,各层级的地方政府在协助农山渔村办理此项政策相关活动时,于必要的情况下,也会提供财力,物力与人力等的支援,以期此项政策的推展能收事半功倍的效果.(3)由农山渔村地域以主动的方式,与教育界,观光业者等不同领域的产业合作,以期能够经由学生的户外教学,都市居民参访农山渔村地域等活动,达到促进农山渔村活性化等政策目的.(4)为使本项政策能够顺利推展,农林水产省每年将该年的优良案例予以汇整成册,并且予以公告,以便供做农山渔村地域及相关单位办理此项业务之参考.
(三)地域振兴课负责"山村活性化对策"相关事宜:
实施此项政策的主要背景及政策目的:处于山村地域的地理位置大多数属于偏远地区,交通等公共设施的条件欠佳,但在国土保安,水资源涵养,确保生物多样化等方面具有特殊机能的情况下,以充分利用山村地域所具有的自然资源为基础,积极整合各种行政资源,努力促进山村地域活性化,提升山村所得,促进山村地域能朝自立自强的方向迈进,以期山村地域能够实现永续发展的政策目的.
主要的运作方式:(1)日本办理促进山村活性化相关事宜的行政单位颇多,所以在农业行政部门方面,农林水产省以地域振兴课为汇办单位,希望本项政策的推展是以市町村层级的地方政府为主办单位,集合山村地域全体居民共同参与该山村活性化相关事宜为主轴,以期能够在汇整各相关单位所提供的人力,财力及物力等的支援下,达到预期性的政策目的.(2)地域振兴课在办理此项政策措施的主要方式,是由市町村层级的地方政府提出促进该山村活性化相关的施政计划,经审查核准后,给予必要的补助款支援,其所支援的金额,以每一个核准案例每年最高1000万日元为限,且其实际支援的最高年限为三年.(3)此项政策措施,以挖掘农山地域所具有的柴薪,山菜等自然资源,并予以加工及商品化为施政重点,以期能够达到提高山村地域所得等政策目的.
(四)在水产业方面的主要运作方式:
以"滨之活力再生计划"(注:日本所称之"滨"之原意为"海边",但在日常生活用语方面,常被引申为与水产业,渔村等相关的代名词;为符合此项计划之原意,本文以"滨"予以称之)中之"港泊"为施政主轴,希望能同时达到促进日本国内外观光客参访并且夜宿渔村,促进渔村活性化,提升渔村所的等政策目的.
(五)在林业方面的主要运作方式:
由于日本境内约有2/3属于山区,所以在办理促进山区观光活动相关事宜方面,除了积极配合前述的"山村活性化对策"政策外,更以"林之森政策"为山村地区办理促进国内外观光客到山村参访,并且夜宿山村为施政主轴,以符实情之需.
日本所推展的各项政策,除了确实掌控上下单位彼此间的协商外,也非常重视横向的各相关单位彼此间的互动,以期政策的推展能收到事半功倍的效果.从而言之,以本文所提的"农泊政策"为例,希望在推展此项政策时能够以加强农政单位彼此间的分工合作,达到促进农山渔村活性化及提升农山渔村所得等政策目的外;也希望能够经由与教育,医疗,社会福祉,观光等不同领域的单位合作,达到促进观光产业的发展,促进日本国民了解农业的重要性等的政策目的.因此之故,以下以农业的立场,概述与"农泊政策"相关的配套措施为主轴,以符实情之需.
(一)利用日本的"株式会社海外需要开拓支援机构法"(注:此法的中文译注相关资料,请参阅行政院农会企划处网站)成立妥适的宣传单位,办理促进日本观光产业相关事宜;其具体的案例是,2014年在依此法成立的海外需要开拓委员会的协助下,由日本国内的吉本兴业会社,与日本各地方政府及其境内的各种产业积极合作,制作供做电视使用的节目,专门介绍日本国内各地方的风景名胜,民俗,风味餐,特产等相关活动,并将其所制作的产品翻译成各种语言的配音或字幕后,卖给世界各国的电视公司,供做世界各国民众了解日本以及促进日本发展观光产业,增加日本国内就业机会的利器.尔后,日本各地方政府为了宣传其境内的景观,民俗,特产等对于发展观光与促进其境内就业机会有所助益的活动,亦常采取类似的方式,进行宣传与促销.
(二)积极办理外国观光客以"食"为观光主轴的行程:近几年来,日式饮食文化受到联合国认定为"世界人类无形文化遗产"的影响,致使到日本参访的外国观光客以"食"为观光主轴的人数呈现快速成长的趋势.因此之故,日本各地方与促进农山渔村活性化相关单位及承办人员,采取积极找寻可以供做以"食"为主轴的观光行程(例如鼓励各地方将该地具有特色的料理,民俗,祭典等结合成具有特色的知性之旅;或者由农山渔村当地经营民宿的业者以带领观光客参访当地的景观,并且鼓励观光客以"自己动手做"的方式,找寻当地的所生产的食材,或料理所采集到的新鲜食材等活动,均属目前日本最新流行的知性之旅),以符实情之需.值得关注的事,上述相关事宜所需之人力,物力及财力等,采取产官学分工合作的方式给予必要的支援,以期2020年到日本参访的外国观光客人数能达到4000万人次,提升农山渔村所得等的政策目的.
(三)以2013年公布实施的"创造农林水产业,地域活力计划"为基础,积极与教育,社会福祉,医疗,城乡交流,观光等不同领域的产业合作,希望能达到下述的政策目的.
希望建构以小学五年级学生为主要对象的"夜宿农山渔村活动",以期能让学童经由夜宿农山渔村的方式,达到体验自然,体验农林渔牧业,了解农业的重要性等的政策目的.
由各地方政府,农民团体,公益法人,农业人员等,以共同合作的方式,努力建构身心障碍者,年长者及例如游民等生活穷困者等,以可以从事农业作业或活动的"福祉农园"相关事宜为施政重点,以期能实现减少农地弃耕,增加农业劳动力,促进社会和谐等政策的愿景.
充分活用农山渔村现有的空屋,废弃的学校等公共场所或设施,弃耕的农地等地域资源,在农山渔村居民的主导下,积极办理城乡交流,建构农产品直接贩售据点与网络销售等活动,以期2020年农山渔村与都市交流的人口,可以达到每年1450万人次,强化国土保安,提升农山渔村所得等政策目的.
与观光相关的产业共同合作,积极开发农山渔村可供做"停留型"的观光行程:例如农山渔村所拥有的观光农园,海钓船,特殊景观,民俗庆典,农特产品及其加工品,风味餐,古民宅等,均属可供做促进观光活动的卖点.因此,在以农山渔村民为主导者的原则下,与观光相关产业共同合作,可望开创出促进农山渔村活性化的美好愿景,促进观光活动朝向层次化与多角化等方向迈进的政策目的.
(四)改善农产品及其加工品的检疫制度:在外国观光客到日本参访的人数呈现快速增加的情况下,站在促进日本产农产品及其加工品输出以及促进农山渔村活性化,提升农山渔村所得等政策目的的立场,为使国外旅客在日本所采购的日本产农产及其加工品等商品能够顺利带回家,日本执政当局采取在机场,观光客进出为主的港口等重要场所设置动植物检疫单位,负责外国观光客准备自日本带回日本产农产品及其加工品的检疫相关事宜,并且得于现场开立具有英文及日文的检疫合格证明文件.此外,在机场免税店贩售附有检疫合格证明文件的农产品及其加工品等因应措施,以符实情之需.
(五)积极培育精通各种语言的人才:由于观光产业的发展与语言有密切的关连性;因此,日本为了因应推展各国观光客到日本参访的实际需要,日本观光业者采取雇用在日本留学的留学生,以"添乘员"(注:日本观光业所称之"添乘员",相当于我国俗称之"随团服务员".就日本的法规规定而言,在日本留学的外国学生从事此项业务是属于非法打工的行为,但因目前日本有许多行业缺乏翻译等相关的工作人员,所以日本执政当局为了因应实情之需,采取宽松的管理对策,以期日本的观光业能够顺利推展)的名义,协助日本发展观光.此外,日本采取可供学习世界各种语言的管道及策略,积极推展学习各种语言的政策,以期能符合时代潮流的需要.
(六)其他相关的配套措施颇多,例如日本当局采取日元贬值等货币政策,一方面可以强化日本各种产品的输出能力;另一方面可以提升外国观光客到日本参访的动机,以及旅游日本时增加消费的欲望.此外,在受到外国观光客喜爱的商品方面,日本厂商则采取主动翻译成外国观光客容易了解的文宣,以期能增加外国观光客在日本参访时能提升消费欲望的策略.又,对于具有回教等宗教信仰的观光客而言,则积极采取取得回教相关的认证资格等相关措施,以符实情之需.
日本的"农泊政策",是以结合日本各相关单位及人员的人力,财力与物力的方式,在农林水产省及观光厅为主办单位的原则下,以"请客人到自己的家里进行消费,为最佳行销策略"为理念的综合性政策.就我国的立场而言,处于目前国内各界因大陆地区观光客来台参访人数骤减而出现许多不同意见的情况下,或许以日本以广邀世界各国人士到日本参访的"农泊政策",是一项值得我国卓参的政策.