故宫博物馆落户香港,如果只视之为所谓中央"贺礼",是相当肤浅的看法.从香港的旅游业发展而言,它肯定是自2005年迪士尼乐园落成以来最重要的一个新景点,为未来吸引全世界游客来港注入强大动力.至于博物馆在提升西九龙文化区的国际地位以至促进日后广深港高铁的客流量方面,更是不言自明.一直以来,故宫有所谓"北京看建筑,台北看文物"的说法,日后西九的故宫博物馆将会采用2020年代的最先进设计和技术,绝对值得期待!
令人惋惜但并不意外的是,香港的议员和媒体都在纠缠为什么博物馆没有经过公众咨询.在香港,咨询被认为是任何决策的必经过程,甚至上升为所谓"程序公义";而只要民意够"强大",任何计划经咨询后都可以被推翻或撤回.争议10多年的西九文化区本身不就是最好的例子吗?
自从曾荫权于2007年提出"公众参与"(public engagement)的概念,以取代过去较为单向和自上而下的"公众咨询"(public consultation),整个政府都比过去花更多的时间和精力搜集市民的意见及解释政策.究竟香港如何走出"愈咨询愈没有共识"的困局?在"不断咨询议而不决"与"不作咨询"之间, 还有什么可能性?笔者曾参与可持续发展委员会,其中一个项目是2009/10年时任发展局长林郑月娥委托委员会(主席陈智思)做的有关"发水楼"的公众参与过程,当中的经验值得下届政府参考.
可持续发展委员会的咨询工作与传统做法有很多不同之处,包括咨询的主客体关系和咨询的整个流程.传统的咨询模式是,政府部门或者法定机构作为咨询主体,就有关的规划,项目,政策或措施向相关持份者(咨询客体)征询意见;政府部门在咨询期内把意见收集和分析以后,对被咨询议题作出最后决定.
可持续发展委员会的咨询模式则完全不同.首先,政府从咨询主体"退后一步"成为"委托者",由具广泛代表性的委员会作为咨询主体.委员会的组成包含商界,社会福利界,环保团体,专业人士等.委员会虽然隶属环境局,但它可以接受不同政策局的委托,进行咨询工作.委员会确认要处理的题目后,会通过属下的策略工作小组和设立由专家组成的支援小组,开展一系列与咨询有关的前期准备工作(见图).
在咨询的所有准备工作就绪后,委员会会邀请伙伴机构参与.以当年的"发水楼"咨询为例,共有30个伙伴机构,来自专业团体,大学,中学,法定机构和非政府组织等不同背景.每个机构可获得最多2万元的资助,向机构内的成员和持份者征询意见.委员会的"独立汇报机构"会出席伙伴机构的所有活动,收集和记录所有意见.
这种咨询模式有几个好处.首先委员会由不同界别的专家组成,在咨询过程中强调独立,包容和开放,并没有预设的立场和方案,因此在进行咨询工作时,更易得到持份者的信任.此外,委员会以公开的报告书方式详列收集到的意见和具体建议,让有份参与的持份者感到意见被尊重.其次,很多原来的"咨询客体"通过成为伙伴机构同时成为"咨询主体",协助征询机构内成员的意见.这增加他们对咨询工作的"拥有感"(ownership).此外,在咨询过程中的不同阶段,包括制作咨询文件,进行公众咨询,收集意见,分析意见和提出建议,都由委员会聘请不同的顾问公司和学术机构进行.这些机构相对于政府人员更能得到持份者信任.
委员会用超过一年的时间去进行一个咨询活动,能够让所有持份者有足够的时间参与和表达意见,咨询的成果会更加坚实,较能经得起时间的考验.就以当年备受批评的"发水楼"为例,无限制的"总楼面面积宽免"(发水)导致都市发展密度过高,楼宇高度由平均41层增至49层.但限制"发水"会影响发展商的利润,并间接影响政府库房收入.这个议题隐含大量不同持份者的矛盾和利益,但经过咨询,最终发展局同意把"发水"限制在10%以内的相对温和方案,普遍得到市民,保育团体和发展商接受.
这种咨询模式的智慧,在于由传统的"政府咨询持份者"(engage stakeholders)转化为"持份者咨询持份者"(stakeholders engage),增加参与者的拥有感和认同感.政府既减少了"没被咨询"或"假咨询"的指控,在整个咨询过程中也更容易寻求各方可接受的解决方案.
诚然,现在香港的政治环境比2010年严峻得多:更多议员和社运人士以拉倒政府项目和政策为唯一目的,不计后果;更多议员通过危言耸听阻挠有利公众的法案,以达到保护业界利益的目的(改革医务委员会的医生注册修订条例被拉倒是最突出的例子).日后政府绕过立法会和公众咨询的情况可能陆续出现;但如何优化咨询的深度,广度与时效,如何在日益分化的社会中既广泛咨询又把握项目实施的时间表,本文讨论的可持续发展委员会咨询模式的经验值得下届政府考虑推广.
参考资料:何建宗,<香港咨询模式新探索 -  - 以"可持续发展委员会"模式为例>,"港澳研究",2014年第3期,页32至42