王德刚:景区门票价格管理应朝法制化方向努力
 近日,国家发展改革委印发"关于完善国有景区门票价格形成机制降低重点国有景区门票价格的指导意见"(以下简称"指导意见"),明确提出通过开展定价成本监审或成本调查,剥离门票"额外负担"等措施,在今年9月底前切实降低一批重点国有景区门票价格;到2020年,形成机制基本健全的"以景区合理运营成本为基础,科学,规范,透明的国有景区门票价格"体系.这是继今年政府工作报告中要求"降低重点国有景区门票价格"之后,国家有关部门正式出台的落实性文件.
 长期以来,我国旅游景区门票价格实行分类管理制度,具体包括三种门票定价和管理模式,即政府定价,政府指导价,市场定价.我们知道,国有旅游景区与一般市场化资源和景区的性质有着很大区别,风景名胜区,自然保护区,文物保护单位,国家公园等公共资源为全民共有,这些资源是弘扬传统文化,加强爱国主义教育,保护生态环境的重要载体.因此,依托上述资源建设的国有旅游景区具有较强的公益属性,对这些资源的开发利用不完全是市场行为,不能追求单一的经济效益.
 长期以来,由于这些公共资源实行属地管理,景区门票价格也由地方政府管理,积累了很多复杂的深层次问题,如一些地方过分依赖门票经济,门票价格"额外负担"过重问题尤为突出.对此,国家发展改革委曾多次下发相关文件,对景区门票价格问题进行政策指导,具体包括:2007年"国家发展改革委关于进一步做好当前游览参观点门票价格管理工作的通知",其中规定了政府定价或指导价,景区门票调整价格的频率不得低于3年,还限定了价格调整的幅度;2015年,又与原国家旅游局联合发布"关于开展景区门票价格专项整治工作的通知",宣布自2015年9月至2016年8月,在全国开展为期一年的景区门票价格专项整治工作,规范经营者价格行为,严格执行定价规则,程序,加强市场监管,建立景区质量等级评定与门票价格水平惩戒联动机制.
 十几年来国家有关部门多次出台文件,不断加强对国有旅游景区门票价格管理,调控和政策性指导,使国有旅游景区门票价格管理政策越来越完善.但从我国国有旅游景区开发,管理和门票价格现状来看,仍有一些具体问题没有得到根本解决,这既有经济发展水平的影响,也存在管理体制和政策体系不健全的问题;既有国家层面的因素,也有地方层面的原因.
 此次下发的指导意见确定了以"降低重点国有景区门票价格"为导向的国有景区门票价格管理基本原则和主要目标,明确了实现目标的重要时间节点,并试图建立起完善的"国有景区门票价格形成机制".指导意见的出台对于我国建立科学的国有重点景区门票价格定价,调控和管理体系具有非常重要的意义.
 但从历史经验和管理长效性来看,用文件形式进行政策性调控,管理的机制应逐步过渡,上升到国家立法层面,即用法律法规对国有资产的开发,管理,定价等问题进行规范.
 应该看到,国有旅游景区本身存在着资源性质,管理归属,经营属性等不同类型,如有风景名胜区,森林公园,湿地公园,自然保护区,文物保护单位,国家公园等等,这些单位都有相关的法律法规或政策性文件作为存在和管理的依据.而且,从过去的经验来看,以这些资源为基础开发的旅游景区中,"门票经济"是景区经营的一种常态,是历史形成的一种景区盈利模式,如何实现由经济导向向公益导向的转变,由"门票经济"向服务经济的提升,需要一个较长时间的转变过程,更需要根本性的法律和政策依据来引导,规范,制约.
 因此,解决国有重点景区门票价格问题最终需通过立法对景区性质定位,功能定位,门票价格成本构成,收益用途和分配,管理权限,政策保障,违法处罚等进行刚性的规定和系统化的设计,从而形成机制基本健全的"以景区合理运营成本为基础,科学,规范,透明的国有景区门票价格"体系.