2020年以来,新冠肺炎疫情对全球经济造成了巨大冲击,主要经济体普遍面临经济增速大幅下滑的不利局面,这给宏观调控带来了前所未有的挑战.欧美国家遵循传统的逆周期调节思路,实施了超大规模的宽松货币政策与扩张性财政政策以应对疫情冲击.这虽然在一定程度上减小了经济增速的下滑幅度,但是经济复苏不及预期,同时也带来了通胀风险加剧,宏观杠杆率攀升与资产泡沫化等一系列副作用.不仅如此,未来欧美国家在大规模刺激政策退出的过程中,经济与金融体系还可能面临系统性风险的威胁.
与之不同,中国提出了跨周期调节的新思路.2020年7月30日召开的中共中央政治局会议首次提出跨周期调节,要求"完善宏观调控跨周期设计和调节,实现稳增长和防风险长期均衡",并且强调"要做好宏观政策跨周期调节,保持宏观政策连续性,稳定性,可持续性".作为创新与完善中国特色宏观调控的一项新举措,跨周期调节具有深刻内涵与重要意义,有助于中国更好地应对国内外复杂的经济局面,更好地保障经济与金融的平稳运行.
跨周期调节是一个新概念,与逆周期调节相比,两者虽然只有一字之差,但内涵存在显著差异.所谓逆周期调节,指的是使用货币政策和财政政策等稳定政策(或称为总需求管理政策),平抑短期经济波动,从而实现经济的短期平稳运行.尽管在逆周期调节思路的指导下,欧美国家的宏观政策实践取得了一定的成效,但从近十余年的实践来看,欧美国家始终难以摆脱经济增长乏力与金融风险攀升的局面,这凸显了逆周期调节的局限性.跨周期调节新思路从以下几个方面对逆周期调节进行了有益补充与完善.
第一,跨周期调节能够更好地统筹短期经济波动与中长期经济增长.逆周期调节强调对短期经济波动的调节,为了让产出缺口与通胀缺口迅速回归至零附近,可能会在一定时期内实施较大力度的货币政策或财政政策.这虽然有助于在短期内平抑经济波动,但由此带来的高债务与资产泡沫等一系列问题将不利于长期经济增长.跨周期调节新框架之下,宏观政策的考量时期不再局限于短期,而是拓展到中期甚至是长期.这意味着,跨周期调节框架下宏观政策的力度更平滑,不会过度地追求将产出缺口或通胀缺口在短期内一直保持在零附近,而是更多地兼顾中长期增长路径.比如,虽然2021年一季度经济增速大幅上升,产出缺口显著为正,但是4月30日召开的中央政治局会议明确指出宏观政策"不急转弯",这就是跨周期调节思路的体现.再如,"十四五"规划纲要强调宏观政策要"以国家发展规划为战略导向",而国家发展规划通常是针对五年甚至更长时期的规划,这也是跨周期调节思路的表现.
第二,跨周期调节能够更好地统筹经济稳定与金融稳定双重目标.2008年全球金融危机以来,虽然各界学者与政策制定者认识到宏观政策既要实现经济稳定也要实现金融稳定,但是在逆周期调节框架下,经济稳定与金融稳定两大目标经常难以兼容.以当前全球经济普遍存在的衰退式资产泡沫风险为例,货币政策需要宽松以应对经济下行压力,而宏观审慎政策则需要趋紧以应对金融风险,这就导致宏观政策短期内在稳增长与防风险之间难以权衡.跨周期调节新思路则拓宽了宏观政策的边界与维度,可以通过中长期的政策设计约束金融风险的攀升,分担宏观政策在金融稳定方面的短期压力,从而更好地聚焦于经济稳定目标,以便实现稳增长和防风险之间的长期均衡.
第三,跨周期调节能够更好地统筹政策力度与政策空间.在逆周期调节框架下,政策力度是决定宏观政策调控效果的关键,而政策空间并不是需要重点考量的因素.欧美国家的政策实践进一步表明,由于在短期内对经济进行了较大力度与较为频繁的逆周期调节,导致货币政策空间严重透支,财政政策空间大幅压缩,很大程度上限制了宏观政策未来中长期内的操作.与之不同,在跨周期调节框架下,通过短期政策与中长期政策的有效衔接,既能保证货币政策和财政政策等各类宏观政策的力度相对充足,也能为各类宏观政策预留足够的空间,以确保宏观政策的连续性,稳定性,可持续性.
第四,跨周期调节不是要取代逆周期调节,而是要更好地与逆周期调节相配合以弥补其不足.逆周期调节虽然不能兼顾长期增长,但是对短期经济波动的调节具有不可替代的作用.最近半个多世纪的政策实践已经表明,在很多情况下逆周期调节表现上佳.2008年国际金融危机之后的经济发展新形势和新环境使得逆周期调节不足以兼顾短期与长期经济增长,也不足以兼顾经济稳定和金融稳定."跨周期调节+逆周期调节"新思路能够更好地平衡经济增长,金融风险,经济结构等多个目标之间的关系,从而更好地保证经济在合理区间之内平稳运行.事实上,"十四五"规划纲要明确提出,要"搞好跨周期政策设计,提高逆周期调节能力",由此充分表明,跨周期调节并不是要取代逆周期调节,而是与逆周期调节相互配合.
跨周期调节是新发展阶段中国特色宏观调控的一项重大创新举措,既是基于对新冠疫情冲击下国内外复杂严峻经济形势的深刻认识所形成的应对策略,也是对如何破解以逆周期调节为核心的宏观调控理论所遭遇困局的有益探索,具有重要的现实意义与理论意义.
首先,跨周期调节有助于避免新冠肺炎疫情等巨大冲击带来的干扰,增强宏观经济的中长期稳定性.在新冠肺炎疫情等巨大冲击的影响下,基数效应的扰动会导致经济指标的大起大落.比如,2020年一季度中国GDP增速因疫情影响而降至-6.8%,而基数效应导致2021年一季度的GDP增速跃升至18.3%.可以预计,在基数效应影响下2022年一季度的GDP增速又将明显下降.如果宏观调控仅遵循逆周期调节思路,就会被经济指标的短期大幅波动"牵着鼻子走",导致政策反复剧烈变化,不利于经济平稳运行.跨周期调节则可以从中长期视角对经济运行形势做出更为合理的判断,制定更有效的宏观调控方式,从而做好宏观政策跨年度与跨周期的有效衔接,防止宏观政策"急转弯".
其次,跨周期调节有助于宏观政策更好地应对"稳增长"与"防风险"的双重压力.近年来,中国经济仍面临一定的"稳增长"压力,经济恢复的基础仍需巩固.如果仅依靠加大货币政策和财政政策力度进行"稳增长",可能会加剧宏观杠杆率攀升与资产泡沫化风险,不利于"防风险"目标的实现.在跨周期调节框架下,除了使用货币政策和财政政策等短期稳定政策之外,还可以使用增长政策为经济注入增长活力,使用结构政策优化经济结构,从而扭转资金"脱实向虚"等局面,以兼顾"稳增长"与"防风险"两大目标.
再次,跨周期调节有助于预留宏观政策空间,以应对全球经济不确定性对中国经济的冲击.2021年7月30日召开的中共中央政治局会议指出"当前全球疫情仍在持续演变,外部环境更趋复杂严峻".全球经济不确定性的加大可能会对中国未来经济增长造成一定的不利影响.如果宏观调控在短期内进行过度频繁的逆周期调节,将会使得本就不断收窄的政策空间更加捉襟见肘.一旦全球经济不确定性加剧,中国将难以有效应对.跨周期调节则将使得各类宏观政策更好地统筹政策力度与政策空间,从而为应对不确定性预留较为充足的政策空间.
最后,跨周期调节作为原创性和标识性的新概念,有助于创新与完善中国特色宏观调控理论,具有重要的理论意义.新中国成立70多年来尤其是改革开放40多年来中国经济建设取得了伟大成就,在此过程中,中国特色宏观调控体系起到了重要作用,有必要系统总结中国特色宏观调控的成功经验并构建中国特色宏观调控理论.跨周期调节作为一个具有原创性与标识性的新概念,属于中国特有范畴,有助于从理论的高度总结中国宏观调控实践,进而成为中国特色宏观调控理论的重要组成部分.需要强调的是,跨周期调节不仅具有中国特色,也具有一般适用性.美联储于2020年8月提出的基于平均通货膨胀目标的货币政策新框架在一定程度上就具有跨周期调节的特征.因此,对于跨周期调节的政策实践与理论探索,也有助于为全球宏观经济治理提供中国智慧与中国方案.
上文分析表明,跨周期调节具有重要的理论意义和政策价值,而且提出跨周期调节,不是要取代逆周期调节,而是要与逆周期调节更好地配合以弥补其不足,亦即实施"跨周期调节+逆周期调节"的新调控思路.在实施"跨周期调节+逆周期调节"新思路时,短期稳定政策和长期增长政策毫无疑问是必须的调控工具,除此之外还需要结构政策的配合.究其原因,不管是中国,还是美国和日本等国家,还面临不同程度的经济结构失衡问题,尤其是实体经济部门和虚拟经济部门之间的结构失衡,而这也是经济增速放缓与资产价格泡沫并存的根源所在.经济结构失衡不仅导致实体经济增长乏力,而且阻塞了货币政策和财政政策等稳定政策的传导机制,导致稳定政策的调控效率低下.因此,要想有效落实"跨周期调节+逆周期调节"新思路,除了稳定政策和增长政策,还需要结构政策的配合,通过使用结构政策调整优化经济结构,这样才能更好地畅通稳定政策的传导机制,促进经济在最优结构下实现短期平稳运行和长期稳定增长.
然而,在传统的西方宏观经济理论中,稳定政策,增长政策和结构政策相互割裂,各行其是,这也导致"跨周期调节+逆周期调节"新思路在实施过程中面临理论层面的束缚.需要突破传统理论的束缚,重新构建稳定政策,增长政策,结构政策"三策合一"的新理论框架,将致力于中长期调控的增长政策,结构政策与致力于短期调控的稳定政策有机地统筹起来,才能更好地将"跨周期调节+逆周期调节"新思路落实到位,从而促进中国经济平稳运行,并以合理增速完成跨越中等收入陷阱与实现社会主义现代化等中长期重要发展任务.
(作者系中国人民大学国家经济学教材建设重点研究基地执行主任,经济学院教授)