仔细地研究这几年中国财政收支运行状况,会发现其间出现了很多带有不良循环倾向的异常变化.而且,不仅仅是现象层面的,更多的属于体制,机制层面的.如果不加以调整,这种异常变化的情况还会延续下去.
每年人民代表大会在公布预决算报告时,总要比较预算数字和决算数字间的差异.上一年的决算数字,再往前追溯上一年3月份的预算,两者的差异非常大.从2004年算起,两者之间相差的幅度大约在10%上下.
为什么会出现这种变化呢?不能简单地把它归结于政府扩张支出的冲动.否则按照以往的情况,应该是由政府支出的扩张导致赤字的扩大,最终决算支出规模扩大.但是看这几年,中央财政赤字是逐渐削减的,不仅仅是绝对规模削减,而且,相对规模即赤字占GDP的比重也在削减.就是说赤字在没有增长甚至削减的情况下,决算规模和预算规模之间出现了相当大的差距,预算规模向决算规模出现了高幅的跃升.它不是以往的路线.
新的路线是什么呢?只能从收入的角度考虑.这几年的收入形势非常好,预决算比较,需要用到的不是增收的概念,而是超收的概念.每年在确定财政收入预算之后,到决算结果时,决算数字总是要比预算数字高出很多.就高的幅度而言,决算规模和预算规模之间的差距基本上是相等的.预算有超收,超收在目前的体制下自动转化为超支,超支加到预算规模之上,就形成了目前的决算规模.
问题又可做进一步归结,原定的预算收入出现了占比10%左右的超收.如果从制度上讲,其来源大体可以分为三环节:第一环节是收入预算的制定环节.在这个环节,收入增长幅度的确定,财政部和税务总局的具体办法还是在发改委规定的GDP增长的速度之下加上若干个百分点,前几年是两到三个百分点,最近这两年有点突破,但是还是那个老套子.因此,如果说GDP的增长速度留有余地,最后的比例总是要比计划增长速度高出很多.可以想见,税收收入或者说财政收入的计划增长速度的确定是留有很大空间的.比如说GDP的增速确定了8%,财政收入增速要加4个点,至多就是12%,预算收入增速就是12%.而过去的这些年中,特别是近几年增长速度更快,在1994到2006年期间,财政收入和税收收入年平均增长速度在20%左右,所以计划环节是留有增长空间的.
第二个环节,预算的执行环节.主要讲收入.税务局在征税的时候有两类考核指标,一类考核指标是同级政府和上级税务机关下达的任务数必须完成.另外一个考核指标叫依法治税,就是要应收尽收,征收的比例逐步提升.
第三个环节,按照国外正常的做法,超收部分不能用,这样不会形成进一步的麻烦.关键在于我国目前的预算法对于超收的使用规定得非常模糊.超收上来之后,可以当年全部花掉.而且,在超收转化为超支的过程当中,基本上不需要人民代表大会的授权和审批,可以先支用,后通报,或者边支用边通报.任何一级政府都不愿意花有数的钱,都愿意花能够自由支配的钱.年初通过的预算不管有多少钱,都有规定支出项目.只有这笔超收的钱,可以在本级政府的范围内根据自己的需要灵活调用.由超收转换为超支,这之间几乎没有障碍,是一种"直通车"的关系.
这些年出现了戏剧性变化,在上世纪90年代,大家都是被动地接受超收结果,这个问题相对不大.现在的问题是超收常态化了,各个方面已经改为主动追求超收目标,而且追求的比例和差距越来越大.
目前,大家可能更关注的不是财政收入的增长速度和经济收入增长速度,而是脱离了预算控制的这一块,财政的超收带来了机制层面上的推动力,我们应当关注制度层面上的问题.
为什么财政的超收,税收的超收那么容易?一般都是把它作为一种现象去研究的,但还是可以把它归结到体制和机制层面.税务总局现在解释每年财政增收时,大体归结为六个因素:经济增长,物价上涨,税源结构不平衡,区域发展结构不平衡,税收的征管以至于进出口的算账问题.但这些原因都不是中国特有的,所以一定有特殊的原因.
2004年许善达(许善达新闻许善达说吧)局长曾说,从1994到2003年中国的税收征收率提升了20个百分点,1994年的征收率只有50%多一点,到了2003年就已经到了70%.后来国家税务总局在做"金税工程"二期工程实施效果分析时又提到另一个征收率,即单讲增值税的征收率.它的提升速度就更快了,1994年时是50%多,1996年的时候是45%左右,到了2004年就已经上升为85%.
通俗地讲,税收收入一定是根据现行税制收的,但是在收的过程中依靠两个因素,一是这套税制是怎么规定的,二是税务局也就是操作这套税制的人的能力如何.这些年税制没有变,但是人的素质,技术装备和管理水平提升了,同样一套税制就能收来更多的税.这条是非常特殊的因素,税务局手中的征管空间很大,它可以在征税本领提升之后多收税.问题是,这个空间从哪儿来的?是现行税制提供的.这个空间为什么那么大呢?世界各国的税收征收率都不能做到百分之百,美国也只是80%多,在1994年现行税制出台时的征收率太低了!原因在哪儿?这和当时设计现行税制时的背景有很大的关系.一个背景是中国政府急于增加收入,当时税制设计有一个原则,叫维持原有税收收入水平不变,略有增长.第二个背景就是当时的征收率很低,并且对那套税制实施的效果心中没有太多的底.比如当时设定的1994年税收收入目标,如果是征5000块钱,那么,起码在税制框架设计上要征到1万块钱.在税收制度的设计环节预留了空间.所以,如果现行税制不做调整,可以预期税收收入增长的趋势还会延续下去.
今年第一季度税收收入的数字已经超过1.1万了,增速是25.5%,财政收入的数字已经将近1.2万了.到今年年底可以看到,超收情况和前几年相比不会有太大的变化.
新一轮税收制度改革,从2003年到现在已经推出了五六项改革,个人所得税,消费税,出口退税等都在动.但仔细看起来,基本都属于小打小闹.重头戏是,企业所得税和增值税的改革.国内增值税加进口环节所得税,内部企业所得税再加上外资企业所得税,占到2006年全部税收收入的66.1%,这才是大头.这个不动不行,但政府在推动税制改革方面的动力不是很强.
最终的税收收入都要落到财政支出.从28年来财政支出占GDP比重变化的基本轨迹来看,1978年的支出占比是31%,到上世纪90年代前期已经下降,甚至下降到了不可忍受的地步.所以,1994年搞税制改革后到1996年比重探底,是百分之十一点多.从此开始转为上升.2006年财政支出占GDP的比重大约是20%.看起来已经呈现了一种"V"字形,当然是不完全对称的.如果再考虑到真正列入到预算内的政府支出不是全部,还有社会保障,非税的收入,制度外的收入等.2006年这些收入也得在2万亿以上,还没算上土地出让金收入.2006年的财政支出是4万亿,把这2万亿再加上去,占GDP的比重就可能突破30%.这就成为完全对称的"V"字形了.也就是说中国目前资源配置格局已经出现了"体制复归"的现象,这是一个结论.
第二个结论更严峻.到目前为止,似乎人们仍在努力提升这个比重.虽然口号上很少提了,但每年总是要说这个比重又比去年提升多少.虽然现在不能肯定说这样的比重提升就是不好的,但是有一条必须论证:究竟财税体系今后的目标何在?