"政府投资条例"是我国政府投融资领域层级最高的法规,不同于政府文件,它是国务院条例,具有法律地位,是政府文件的上位法."政府投资条例"于7月1日正式施行,发改委于同一天发布通知加强PPP管理,确有给人以发改委借上位法重树权威之感.市场随之议论纷纷.
 这种议论,固然发改委蒙上了揽权的不实之名,但也正是这种议论,使得发改委的通知及其主要内容得到了广泛传播,被市场人士广泛知晓.从这个角度看,发改委选在这一天重申对于PPP的管理权限,虽有给人抢权之观感,但也在客观上也促进了政策内容的普及.从这个角度而言,我们也可以说,发改委深谙传播之道,以暂时牺牲自己的声名的方式,达到了宣贯政策的效果.
 其实发改委的通知,并无新的要求,通知不过是把之前的管理规定进行了集合.发改本就是管理投资建设的职能部门,PPP项目涉及固定资产的,本就是发改的管理职责.通知引起如此大的反响,我们认为,主要还是市场人士普遍缺乏对于投融资政策的系统学习,信息碎片化,而且现实中不规范的做法太多.
 一是PPP项目必须开展可行性论证和审查.---这个在"传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则"发改投资〔2016〕2231号)已有规定,并不是通知新增加的要求.而开展项目可行性研究也是"政府投资条例"和"企业投资项目核准和备案管理条例已有的要求.
 二是依法依规将所有PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台统一管理,入发改委的PPP项目库.
 这是"政府投资条例","企业投资项目核准和备案管理条例"规定的法定义务.所有投资项目,不管是政府投资还是企业投资项目,均需录入全国投资项目在线审批监管平台,取得一个项目代码,这个项目代码相当于项目的身份证号码.依托在线平台建立PPP项目库,也是发改投资[2014]2724号就有的规定,不是本次通知提出的新要求.
 三是PPP项目需履行审批,核准,备案程序.这是两个条例对所有固定资产投资项目的规定,不是通知针对PPP提出的新要求.
 发改的通知并无增加新的权力要求.实践中,金融机构此前对于财政部PPP库的项目,除了看其PPP操作流程的合规要件外,也看项目自身的审批核准备案手续,看能不能在发改的项目平台上查到.不仅对PPP项目如此,对于其他固定资产投资项目均如此.所以这并不是新的规定.
 7月1日的通知是发改委对于自身作为国家投资管理部门职责的重申,是发改委不忘初心,牢记使命的体现.通知没有增加新的权力清单,市场人士无需莫名惊诧.
 本次通知强调加强PPP投资和建设管理,管理的对象是投资建设阶段,没涉及运营阶段政府付费及可行性缺口补贴等问题,投资建设的管理,本就是发改作为国家固定资产投资管理部门的职责所在.对于运营阶段,发改主要通过诚信系统建设来监管,这也是发改的本职工作.所以,不存在发改委动了财政部的奶酪.
 另外,市场人士的许多纠结,分不清政府投资项目和使用政府资金的项目,混淆政府投资补助和运营缺口补贴,分不清审批制,核准制和备案制的适用,,,等等,其实这些在相关文件都有规定,只要认真仔细看文件原文都能明白.建议可跟随我们持续发布的系统学习政信业务活动,也可以参阅以下文章:
 核心解读:区分政府投资项目和使用政府投资资金项目|"政府投资条例"全文及解读
 一文读懂项目审批制,核准制和备案制
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 (三)使用者付费项目将与PPP说byebye?
 我的第三个感想是使用者付费项目也许将与PPP说byebye了.这里的PPP指的是狭义的PPP,即按照财政部PPP操作指南所规定的5个阶段19个环节,含编制两评一案,由省级财政部门审核,入财政部PPP项目库等程序.
 此次发改委通知的功效,在于将发改委系统关于政企合作(为了与狭义PPP区别,此处用政企合作,不用PPP表述)的有关规定进行了集合,使之更成体系,在此体系之下,使用者付费的PPP项目甚至可以不走财政部的PPP流程,而通过发改委的PPP流程得以落地.
 财政按照项目的回报机制把PPP项目分为使用者付费,可行性缺口补贴(使用者付费+政府补贴),政府付费三类.其中,使用者付费是指由最终消费用户付费购买公共产品和服务.与财政不同,发改将项目分为经营性,准经营性和非经营性三类,具体定义如下:
 发改
 财政
 项目分类
 定义
 项目分类
 定义
 经营性项目
 具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本
 使用者付费
 由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务
 准经营性项目
 经营收费不足以覆盖投资成本,需政府补贴部分资金或资源
 可行性缺口补助
 使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报,而由政府以财政补贴,股本投入,优惠贷款和其他优惠政策的形式,给予社会资本或项目公司经济补助
 非经营性项目
 缺乏"使用者付费"基础,主要依靠"政府付费"回收投资成本
 政府付费
 政府直接付费购买公共产品和服务
 定义依据发改2724号文及财政113号文.从中可以看出,使用者付费项目大约等于发改的经营性项目.
 另外,发改按照政企合作方式将PPP分为特许经营和政府购买服务两类,特许经营主要适用于经营性和准经营性项目.发改委有特许经营管理办法(发改25号令),该办法中提到:需要政府提供可行性缺口补助或者开展物有所值评估的,由财政部门负责开展相关工作.具体办法由国务院财政部门另行制定.---这也是特许经营项目与财政部门的主要交集,其实也意味着无需政府补贴的纯使用者付费项目,将较少与财政部门产生交集.
 在"专项债+市场化融资,PPP运动的最后挽歌"中,我们分析过,各种回归本源,求真务实之后,垃圾污水处理等使用者付费项目,可能是PPP的最后领地了.而在发改新通知之后,连这最后的领地,也可能被特许经营所替代.原因如下:
 1,从入库来说,项目入发改委的库,是"政府投资条例"和"企业投资和核准备案条例"所要求的法定义务.而入财政部的PPP库,依据是政府部门的规定.换言之,入发改的库是法定义务,而入财政的库则不是.
 2,财政文件要求,各级政府对未入库的项目,原则上不得安排财政预算.但使用者付费能够覆盖成本的项目,并不需要安排财政支出.而且,决定财政预算的是本级人大的法定权力,并非上级财政部门.
 3,走发改的流程更为简单.至少,走发改的流程,只需入一个库,而走财政的流程,则必须入两个库.
 由于财政部的文件说过,污水处理垃圾处理领域必须实行PPP.此前多数金融机构对于此类项目,均需要项目入财政的库,按财政的文件审核项目有关PPP的合规性.也有的银行,接受和认可此类项目若属于发改委说的经营性项目,在市场需求有保障的情况下,根据特许经营协议审核即可.在发改新通知广泛宣贯之后,若更多金融机构认可第二种观点,则将加速狭义PPP的瓦解.
 其实特许经营在我国已有30多年的历史,在2014广泛推广PPP之前,已经有大量特许经营项目,积累了一些成功和失败的经验,可以在总结经验教训中走向完善,行稳致远.前几年兴起的PPP运动,高潮迭起,是一种不正常的现象.
 PPP运动,落幕了.
 尽管在几年前的PPP运动之初,我们就预计到了这一天.详见链接"任它纷纷攘攘,我自不忘初心" 但真的来临,还是有些感概.这几年的高潮迭起,忽上忽下,最终又回到原点,不免令人唏嘘.
 不过,PPP运动结束,PPP理念永生.PPP所倡导的政企平等合作,物有所值,契约化,法制化,公益性与经营性结合,促进政府职能转换等理念,仍具有永恒的意义.而PPP模式,作为公共项目的一种,虽然比例会下降,仍会长期存在,起到独特的作用.