"中国财政制度改革30年"力求对以上问题作出回答,主要任务有四:第一,回顾1978年以来中国财政制度改革的历程;第二,总结中国财政制度改革的成就;第三,归纳中国财政制度改革的基本经验;第四,探讨未来中国财政制度改革面临的机会和挑战. "中国财政制度改革30年"在讨论传统财政制度的基础之上,探讨财政改革的逻辑.中国财政改革与财力困境有关,但更多的是经济改革的要求.财政改革是制度需求者和供给者发生变化的结果.政府转型是财政改革赢得持续动力的关键. 中国财政改革从总体上看,财政体制已从财政包干制转为分税制,适应市场经济需要的税制已基本形成,财政与国有经济的关系也日趋规范化,政府预算也在按照市场经济的要求进行改革.财政改革促进了资源配置的提高,改善了收入分配状况,促进了经济稳定的财政政策机制的形成.但财政改革仍遭遇财政透明度,公共预算与国有资本预算衔接,转移支付,利益集团等一系列问题的挑战.出版社: 格致出版社,上海人民出版社; 第1版 (2008年11月1日) 丛书名: 中国改革30年研究丛书 平装: 242页 正文语种: 简体中文 开本: 16 ISBN: 9787543215351, 7543215357 条形码: 9787543215351 尺寸: 24.2 x 16.2 x 1.8 cm 重量: 458 g 杨志勇,中国社会科学院财政与贸易经济研究所研究员,中国社会科学院研究生院教授,博士生导师,中国财政学会理事.主要研究领域为财税理论与比较税制.在"财贸经济","税务研究"等学术期刊发表论文20余篇.主要著作有"比较财政学","财政理论发展纲要"等.杨之刚,中国社会科学院财政与贸易经济研究所研究员,中国社会科学院研究生院教授,中国财政学会理事,中国税务学会理事.在"经济研究","财贸经济"等学术期刊发表论文多篇.代表作有"中国财税体制的问题与出路"(与周小川合著),"公共财政学:理论与实践". "中国财政体制改革30年"主要包括以下四方面内容:第一,回顾1978年以来中国财政制度改革的历程.第二,总结中国财政制度改革的成就.第三,归纳中国财政制度改革的基本经验.第四,探讨未来中国财政制度改革面临的机会和挑战. 1 导言 1.1 1978 -  - 2007年中国财政收支:总量和结构的变化 1.2 中国财政收支变化与财政制度改革 1.3 本书的任务 2 传统财政制度的形成 2.1 逻辑起点:财政的目标 2.2 传统财政制度的基本特征:国际比较 2.3 传统财政制度与中国经济现实 3 财政改革的逻辑 3.1 三次财力困境与财政改革 3.2 中国经济改革与财政制度改革 3.3 财政改革的动力机制 4 财政改革的历程 4.1 1978 -  - 1979年的财政调整 4.2 财政体制改革:从财政包干制到分税制 4.3 税制改革 4.4 财政与国有经济改革 4.5 政府预算改革 4.6 财政改革蓝图 5 财政改革的成就 5.1 资源配置效率的提高 5.2 收入分配的改进 5.3 促进经济稳定的财政政策机制的形成 6 财政改革中的问题与难点 6.1 财政透明度 6.2 公共预算与国有资本经营预算的衔接问题 6.3 利益冲突与财政改革的推进问题 6.4 中国的财政转移支付制度问题 7 财政改革与内外部环境 7.1 财政改革与经济体制改革的整体配套性 7.2 经济的可持续发展与财政改革 7.3 财政改革与国家的法治化,民主化进程 8 中国财政改革的道路与经验 8.1 财政改革在经济改革中的重要作用 8.2 财政改革方式的选择 8.3 财政改革道路的普遍意义 9 结束语 参考文献 "中国财政制度改革30年"由格致出版社出版. 8 中国财政改革的道路与经验 财政改革是各种改革中分量最重的.没有财政改革,就不会有市场经济.财政改革促进了整个社会的改革,发展和稳定.中国是一个大国,财政改革走过的道路有一定的特殊性,但作为一个发展中国家,财政改革的过程也是经济发展的过程,财政改革的经验能为广大发展中国家提供有益的参考;作为一个转型国家,中国财政改革迄今所取得的成就,对于其他转型国家的转型也是有借鉴意义的. 8.1 财政改革在经济改革中的重要作用 中国经济改革一直是在财政的支持下进行的.财政改革与市场经济的形成,财政改革与经济改革的深化都有重要的关系,财政为经济发展提供外部环境保障.财政改革的关键是坚持了市场改革的取向. 8.1.1 财政放权让利改革,促进市场竞争主体的形成 通过放权让利改革,财政支持了市场竞争主体的形成.传统的公有制财政下,国家财政与国有企业财务管理是高度重叠的,财政对国有企业基本上实行的是统收统支的管理方式.企业改革一开始所实行的企业基金和利润留成制度,事实上就是财政将部分企业财务管理权限返还给企业.利改税,企业承包制,税利分流等改革进一步规范了财政与国有企业的利润分配关系."企业财务通则"和"企业会计准则"实施之后,预算外资金不再包括企业资金,国家财政直接干预国有企业财务管理的时代终告结束.这些改革与国有企业的其他改革,尤其是所有权与经营权分离改革等一起,推动了国有企业成为市场中能够自主经营,自负盈亏的经营主体,并获得自生能力,能够参与竞争.在公有制条件下,中国在一定意义上实现了公有制与市场经济的兼容.与自然形成的市场经济相比,中国改革的起点是传统计划经济体制,市场经济是逆向成长起来的,是在政府放权让利的前提下成长起来的. 为了适应对外开放的需要,结合国情,中国很快就建立了一套涉外税制.这是一套以优惠为主要特征的税制,促进了外资的流人和外资企业在中国的发展.国家对乡镇企业实施的税收优惠政策,对个体经济,私营经济所进行的税收优惠政策,也推动了非公有制经济的发展.改革开放以来,城市居民附属于单位,农村居民附属于生产组织的情况也得到了改变,个人流动性的增强,市场竞争主体不仅仅是企业,还包括个人. 多种市场竞争主体的形成,构建了市场化改革所需的微观经济基础.不仅国有企业,集体企业,非公有制企业,股份制企业等多种形式企业相互之间形成了竞争关系,而且在国有企业之间的市场竞争关系也形成了. 8.1.2 财政对价格改革和市场体系形成的支持作用 理顺价格体系,是市场取向改革的必由之路.传统计划经济体制下所形成的不合理的价格体系,导致经济结构的不合理,也影响了价格作为资源配置信号作用的发挥.不合理的偏低的农副产品价格,对农业生产带来很不利的影响,也危害着国民经济的基础.经济改革之初,国家就决定增加财政支出,提高农副产品收购价格.农副产品收购价格的提高,必然要求销售价格的相应提高.为了保证价格改革的顺利进行,国家对城市居民实行了价格补贴,包括粮油价格补贴,棉花价格补贴,肉,禽,蛋,菜价格补贴等等. 财政的价格补贴在很大程度上避免了价格调整所带来的不稳定. 价格双轨制改革对于中国经济改革来说意义重大.生产资料价格双轨制改革在保证传统体制正常运行的同时,为增量改革获得了空间.价格双轨制下,价格包括三种类型:政府定价,政府指导价,市场调节价.政府定价是与指令性计划联系在一起的,而政府指导价对应的是指导性计划.企业亏损按照形成原因的不同,可以分为经营陆亏损和政策性亏损.前者是因为企业经营管理效益不佳所导致的.后者则是由于企业执行指令性计划所导致. 财政对企业的补贴一开始是面向所有的国有企业.后来,补贴仅限于政策性了损企业.对企业的财政补贴保证了政策性亏损企业的正常生产经营,也在一定意义上促进了企业的发展.随着改革的推进,指令性计划越来越少,政府定价范围越来越窄,价格在资源配置中的信号作用也越来越明显. 理顺价格体系的过程,必然带来一批相关的利益受损者,从短期来看,为避免社会不稳定,给受损者予以一定的财政补贴,支持了价格改革的进行. 在理顺了价格体系的改革,促进了市场的形成之后,中国现已形成包括商品市场,生产要素市场,劳动力市场在内的市场体系.需要注意的是,政府对一些领域的退出,加上相应的财政补贴政策,也促进了相关市场的形成. 8.1.3 建立公共财政制度,弥补市场失效 中国财政改革是财政的公共化过程,即从计划型财政向适应市场经济需要的公共财政转型的过程.建立公共财政制度,旨在弥补市场失效,为中国经济改革提供了保障,为中国经济社会的发展奠定了基础. 财政转型首先是改变财政的"越位"与"缺位"状况."越位"和"缺位"是相对于市场经济而言的,前者是指财政活动超越了市场所需要的政府干预范围;后者是指对市场所需的政府干预范围,财政没有介入或介入不足.在计划型财政中,财政包揽社会的一切活动,无所谓"越位"和"缺位".改革中的过程,意味着政府要从一些领域中"退出".但是,由于传统体制的惯性,以及配套条件的不具备等多种原因,"退出"可能遭遇一定的障碍,该退未退的领域,就属于"越位".与此同时,一些原先依附于传统计划经济体制下的制度,由于改革的推进而被打破,对应的新制度由于财力等方面的原因而没有建立起来,或者没有按照市场经济的要求真正确立,这就构成了"缺位".在经济改革进程中,正是因为"越位","缺位"问题才更加严重.财政改革从这个角度来看,是一个"归位"的过程,是财政合理定位的过程. 改革中,政府努力提供全社会所需的公共产品和公共服务就是实现"归位"的过程,是财政支出结构的调整过程.政府通过国有经济战略性改组,逐渐从一些"越位"领域中退出;通过增加在"缺位"领域的投入,填补"缺位",为市场的正常运转提供制度的保障.政府正在加大对养老,教育,医疗卫生,就业,环境保护,收入分配等的支持力度,代表了财政转型的方向.所有这些领域,属于公共产品,外部性,自然垄断,信息不对称,收入分配不公平等市场失效领域.而且,财政支出是一视同仁的,不再有城乡之分,不再有不同所有制企业之分. 为了保证弥补市场失效的财力,政府需要不再区分预算内,预算外,制度外财力,而将各种可支配收入集中,纳入统一的政府预算管理,提高政府资金的使用效率. 在财政收入上,建立以税收为主要收入形式的现代财政收入体系,建立财政收入稳定机制,在保证财政收入的同时,发挥税收的效率和公平调节作用.在财政收入占GDP较低,不足以满足财政支出需要的特殊条件下,建立财政收入稳定增长机制有其必要性.但随着改革的深入,财政收支对称,财政资金使用效率达到最高才是最为关键的问题. 财政转型还应致力于发挥财政政策在宏观经济调控中的作用.财政转型之后,传统财政体制下的直接管理让位于财政的间接调控,宏观财政政策要发挥其应有的作用. 政府间财政关系的规范化,促进中央和地方各级政府财政之间的合理分工,以最大限度发挥财政在效率,公平和稳定上的作用. 从根本上说,财政转型的真正实现有赖于财政决策法治化,科学化和民主化机制的形成. 8.2 财政改革方式的选择 8.2.1 激进改革与渐进改革 关于市场经济改革方式,一直存在两种改革方式,即激进改革(radicalreform)和渐进改革(gradual reform)的争论.苏联,东欧国家的改革是一揽子的,一步走的,总体推进的改革,通常被视为激进改革,这些国家实行的是所谓"休克疗法".中国经济改革是分步实施的,常被看作是渐进改革. 就两种改革方式本身而言,很难说清孰优孰劣.二者都有其合理之处.休克疗法背后的逻辑是一个人无法分两步跨过深渊,而在渐进主义者看来,改革只能层层推进,因为一个刚得过肺炎的病人不能迎着凛冽的寒风去跑马拉松(奥尔森,2005).就中国的改革而言,也有一些学者更愿意称之为增量改革(incremental reform),因为改革是在旧体制因阻力较大改不动的情况下,先在其周围发展新体制,随着这部分经济成分的发展壮大,经济结构的不断变化和体制环境的不断改善,再逐步改革旧体制(樊纲,1996).这种改革是在国有经济改革停滞不前的情况下,先采取修修补补的办法以维持国有经济的运转,而把主要精力放在非国有经济上,寻找新的生长点(吴敬琏,2004). 与整体经济改革有点相似,中国财政制度改革也不是一步到位的,这样的改革无疑可以视为渐进改革,从一定意义上说也是"增量改革".中国财政改革与经济改革一样,一开始并没有一个系统完整的改革方案.在这种情况下,财政改革很难实现"一步到位",因为根本不知道改革的目标在哪里.只有在市场经济改革目标确定之后,财政改革的方向才大致明朗,虽然在局部领域仍有争议.但即使如此,财政改革往往也不是一步到位的.1994年中国进行了工商税制改革.消费型增值税制无疑是增值税制改革的目标,但当时选择了生产型增值税.这不是一个最优的选择,但与产品税制相比,生产型增值税制减少重复征税.而且当时选择生产型增值税制还可以避免财政收入波动过大.1994年分税制财政体制改革目标确定之后,具体改革方案还是考虑了既得利益,保留了税收返还这一与规范的分税制不相适应的财政转移支付做法,保留了按照企业行政隶属关系划分企业所得税的做法.这种折中做法最大限度保证了财政改革方案容易得到支持,保证了财政改革的顺利进行. 考虑到改革的成本和阻力,财政改革往往先集中在难度较小或急需举办的制度和事项3z(张馨,2004).难度大的改革或者是因为改革所牵涉的部门和地方利益太多,或者是因为改革需要较大的财力支持.农村改革先行,与农村改革所需要的国家财力支持不多有着密切的关系.国有企业改革在很长时间之内停留在放权让利阶段,与企业改革所需耗费更多国家财力有关.公共支出管理改革与政府预算改革是在财政改革进入"深水区"之后才开始的,这与改革涉及的部门和地方利益太多有关.而且,即使这些高难度的改革已经开始,也是逐步推行的.先易后难的改革至少保证了一些财政制度的关键改革的起步."开弓没有回头箭".借助于各项改革的深入,当外部环境具备的时候,财政改革也就水到渠成. 从1978年算起,中国的改革开放至今已有30年.财政制度改革在中国改革开放史上具有重要的意义.中国财政改革从1978一1979年的财政调整开始,经历了放权让利,逐步建立了与市场经济基本适应的公共财政制度.现在,公共财政体制还处于进一步完善之中. 与此同时,中国财政制度改革也留下了一个又一个的谜.中国财政制度改革是怎么进行的?取得了哪些成就?有哪些经验?还面临哪些挑战?中国财政改革道路有哪些普遍意义? 本书力求对以上问题作出回答,主要任务有四:第一,回顾1978年以来中国财政制度改革的历程;第二,总结中国财政制度改革的成就;第三,归纳中国财政制度改革的基本经验;第四,探讨未来中国财政制度改革面临的机会和挑战. 本书在讨论传统财政制度的基础之上,探讨财政改革的逻辑.中国财政改革与财力困境有关,但更多的是经济改革的要求.财政改革是制度需求者和供给者发生变化的结果.政府转型是财政改革赢得持续动力的关键. 中国财政改革从总体上看,财政体制已从财政包干制转为分税制,适应市场经济需要的税制已基本形成,财政与国有经济的关系也日趋规范化,政府预算也在按照市场经济的要求进行改革.财政改革促进了资源配置的提高,改善了收入分配状况,促进了经济稳定的财政政策机制的形成.但财政改革仍遭遇财政透明度,公共预算与国有资本预算衔接,转移支付,利益集团等一系列问题的挑战.