无论是联邦制的美国,巴西,德国,还是单一制的法国,日本,这些国家的地方政府都能直接自主发行地方政府债券(市政债券).自主发行债券不仅扩大地方政府融资渠道,增加居民的金融投资渠道,还能通过信用评级,价格波动,抵押变现能力等市场机制,对地方财政管理发挥一定的约束作用.美国市政债券市场规模庞大,是金融市场约束的典范.主要措施,一是信息披露,美国是世界上政府资产负债表编制和披露最完善的国家之一.无论是联邦政府层面还是地方政府层面,都有较为详尽的会计准则予以规范;二是信用评级,地方债承销商要聘请信用评级机构对债券进行评级,并通过债券保险机构或银行的保险操作,对债券进行信用增级;三是债券保险机制,大约一半以上的美国地方债办理了保险,大大提高了债券的安全性,也有利于提高二级市场的交易活跃度,增强债券的抵押变现能力.实践表明,美国的这些措施较好地控制了风险,为发行人获得发展所需资金,投资人获得合理投资回报奠定了基础.
在债券市场中,一旦地方政府留下违约等不良信用记录,则会受到融资成本上升甚至市场禁入的惩罚.希腊作为欧盟成员国和使用欧元的国家,可以视为欧洲的一个地方政府.2009年,全球三大信用评级相继调低希腊主权信用评级.2009年12月7日,标准普尔警告,希腊的主权债务评级将从A-下调一级,8日惠誉干脆直接宣布下调希腊主权债务等级至BBB+,21日希腊10年期国债利差拉升到264个基点,希腊债务问题开始演变为债务危机.
相比于银行贷款,债券市场的约束有三大优势:一是债券市场的投资者更为分散,可以降低风险集中度.二是债券市场更透明,风险因素的披露更及时,不会拖延和积累变为"灰犀牛","黑天鹅".三是债券市场参与者对收益率非常敏感,资金价格信号传导更加通畅,当地方的财政状况发生变化时,债券价格对风险因素的反应更灵敏,可以较好地限制地方政府的财政管理行为.德国的经验表明,地方政府债务从间接融资向直接融资转变,增强了金融市场对地方政府债务的约束力.1991年前,德国地方政府主要从银行融资.德国约有2000家银行,主要是由地方政府出资成立的信用合作机构(约1200家)和储蓄银行(约450家)等地方性银行,因此很难拒绝政府融资申请.金融市场约束不力,对财政稳健性产生了负面影响,而且财政与银行"捆绑"在一起,还会相互传播风险.1991年后,德国通过建立地方政府债券市场,形成了政府举债的市场化约束.融资成本的公开化,市场化,促使地方政府巩固财政,限制债务过度增长.
尽管日本地方债的发行历史比较悠久,规模十分庞大,但是在相当长的时间里,对于地方债的信用评级工作迟迟未能展开,信用评级的缺失使得对地方债的市场约束作用无法正常发挥.其主要原因:一是审批制将风险过度集中于中央政府,导致地方债发行主体和投资主体双方均对信用评级缺乏需求;二是过度的转移支付导致各地财政的偿债能力平均化,地区差别过小,致使信用评级无法根据地区的相对差异来进行评级;三是日本自20世纪50年代后,很长一段时期没有发生过地方债偿还违约现象,这更加减小了地方债信用评级的必要性.随着经济长期停滞,各级财政状况显著恶化,改革财政投融资制度和转移支付制度,则使得各地偿债能力的差异迅速扩大,日本地方债的市场环境因此发生了巨大的变化,对地方债进行信用评级的市场需求迅速上升.为适应这一形势变化,日本著名的信用评级机构--"R&I信用评级机构"于1999年开始尝试对公募发行地方债的28个地方自治体进行信用评级.日本地方债信用评级主要关注的是:(1)能够影响税收增减的地区经济实力及其走势;(2)发债主体的债务规模与偿债资金之间的平衡;(3)地方政府的财政状况和收支结构(包括转移支付在内);(4)地方政府的财政运营能力及偿债意愿.
从法律上讲,在单一制国家,中央政府对地方政府的债务负有无限责任.为了严肃财经纪律,就应当严格分清中央政府与地方政府的财政界限,实行彻底的财政分权.一级政权就应当拥有一级事权,一级财权,一级财产权和一级举债权.由于中国没有地方自治,领导干部实际上是由上级任命,既缺乏地方官员对下负责的激励机制,同级人大的预算审议难有实质约束作用,也很难通过上级政府接管地方自治权的做法约束地方.如果在财政管理上探索建立地方自治制度,在防范和化解地方债务风险中,就具备了"谁家的孩子谁抱走"的法理基础.
我国金融市场的现状是,间接融资为主,国有金融机构为主.在这种情况下,恰如日本曾经经历过的,地方政府融资以银行信贷为主,金融市场很难对地方政府产生约束作用,不得不依赖中央政府干预地方财政管理.虽然2015年实施的新"预算法"已经允许地方政府自行发债,但地方债务实行面临严格的中央审批制度.一方面,地方发债的权利限制在省一级政府,而实际的资金使用主体是城市政府,因此,我国的地方政府债务还不是真正的市政债券.另一方面,相对于庞大的存量地方债务余额和年度融资需求而言,现在每年经过预算批准的地方政府债券额度太小,是一个卖方市场,投资者缺少选择空间.而且,在市场投资者看来,中央政府的审批权限往往也意味着对地方债务负有连带偿还责任,从而形成对中央救助和"刚性兑付"的迷信,更加难以严肃对待地方债务的风险,也就不能有效发挥市场约束作用.2017年全国金融工作会议指出,"要把发展直接融资放在重要位置,形成融资功能完备,基础制度扎实,市场监管有效,投资者合法权益得到有效保护的多层次资本市场体系."在这方面,扩大地方政府债券的自主权是一个突破口.将自主发债的权利下放到直接花钱的市,县级政府,使举债,用钱,偿债主体保持一致.取消中央政府对地方发债的规模控制,扩大地方政府债券的发行规模,能否发得出去,以什么价格发出去,都要接受金融市场的甄别和筛选,不必担心地方乱发债.
对转移支付的依赖会导致地方政府软预算约束和"中央兜底"预期,日本的经验表明,改革转移支付体系,提高地方政府债务风险的可识别程度,金融市场才能对地方政府财政状况进行有效的信用评级.为此,必须提高我国地方政府收入与支出的匹配程度,改革转移支付制度,减少地方政府对中央转移支付的依赖程度,真实反映地方财政收支状况,债务风险等.我国疆土辽阔,各地资源状况和经济社会发展水平差异较大,逐步缩小不同地区之间在工资待遇,养老金,医疗福利等方面的差异,需要较长的时间.当前如果过分强调地区间的均等化,富地方支持穷地方,既不公平也不可持续.事实上,人员自由流动,商品自由流通是发挥市场机制促进公共服务均等化最基本的条件,在这些方面我国与发达国家还有很大差距.因此,关键措施是破除地方保护,维护国内统一市场;打破户籍制度限制,促进劳动力在统一市场内自由流动.比如,提高养老金缴费计入个人账户部分的比例,增强养老金账户的可携带性.
在没有地方政府破产制度的情况下,风险是无法实现局部隔离的,也就是说,无论支付危机缘何而起,最终的债务人都将是中央政府.对于遭受地方债务压力的我国来说,建立"地方政府财政破产"机制最大的意义在于明确政府决策责任的分级模式,让责任模式回归到"谁借谁还"的风险承担的范畴之内,倒逼各级政府在举债谋发展时,必须明确有多大财力制定多大的发展目标.这种把发展目标确定在财力允许的范围内的"量体裁衣",会有助于推动城市化的可持续发展.同时,还要完善官员选拔制度,落实对地方官员的终身追责,有效约束地方政府的财政运营.中国的官员通常在不同的地区间,部门间轮转升迁,要持续接受组织部门,纪检部门的约束.如果按照全国金融工作会议"严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任"的要求,在干部考核和选拔任用中加入财政管理绩效的指标,将有效管住地方政府债务.
中国探索地方政府破产制度,各级政府财政收支出了问题,需要明确责任划分.普通民众不应该承担财政破产的损失.财政破产不是政府破产,治安,教育,医疗,养老等公共服务事项应予以保障.地方政府内部应当自我承担损失并强化问责.对决策层要终身追责,普通公职人员的工资,养老待遇也要承担一定的损失.金融市场在地方政府破产和财务重组的利益分配和责任分担中发挥作用.一是不能盲目相信地方政府的刚性兑付能力,要甄别地方政府的信息透明度,促使地方政府形成竞相推进财政改革的良好氛围,提高整个财政运行管理的透明度.二是有效识别地方政府的融资能力和风险信用等级,对不同地方的融资需求有保有压,实现防风险与稳增长的平衡.三是投资者要承担地方财政破产的损失,才能切实发挥市场约束作用.自国发[2014]43号文以来,中央政府反复强调不救助地方政府债务的原则,但是很难扭转市场预期,因此必须有像底特律破产这样的具体案例,允许地方国有企业和政府破产,投资者才会真正相信中央政府要阻断隐性担保.(作者为中国人民银行研究局局长)