Elponcho
联准会理事成员 Randal K. Quarles 于 6 月 28 日犹他州银行家协会年会演讲,对美国发展央行数位货币 CBDC 是否有必要发表看法,也对加密货币与稳定币作出评论.总体而言,他认为发展 CBDC 弊大于利,不如以现有金融支付系统搭配稳定币作为改善.
本文由链新闻翻译自联准会理事成员 Randal K. Quarles 发表文章"Parachute Pants and Central Bank Money"(暂译:降落伞裤与央行货币),若疑义请以原文为主.标题为链新闻另行制定.
我最近一直在反思美国数百年来对新奇事物的热情,它与这次演讲有关.总体来说,它使美国成为许多科学和实用创新的发源地,这些创新改变了 21 世纪的生活,使 19 世纪的生活发生了翻天覆地的变化,从而为我们和世界提供了良好的服务.
但是,美国人易受"推进主义"(boosterism) 影响和害怕错失 (FOMO,Fear fo Miss Out) 的程度也相同,特别是伴随着这样的因素,它有时也会导致我们的批判性思维大幅停摆,偶尔会导致轻率,欺骗性的狂热或短暂的风潮.
有时在事后看来,后果只是令人费解或尴尬,就像 1980 年代的那一年,数百万美国人突然开始穿着降落伞裤.但后果也可能更严重.
这让我们进入了今天的主题:"中央银行数位货币"或"CBDC".最近几个月,公众对"数位美元"的兴趣达到高峰.许多专家和评论者都建议联准会应该发行 (实际上可能需要发行) CBDC.
但在我们对新鲜事物感到不知所措之前,我认为我们需要对 CBDC 声称的作用进行仔细的批判性分析.
我对该问题以及与 CBDC 相关的其他问题发表看法时,是代表作为理事会成员的自己发言,而非代表理事会本身或任何其他联准会政策制定者.事实上,你们都已经看到鲍威尔主席最近宣布,我们正在准备一份关于这个问题的综合讨论文件,这将是进行这种批判性分析的彻底公开程序的第一步,因此我不想做预判.
但我确实想对"我认为我们在这个过程中需要解决的问题","我将如何考虑这些问题"以及"我认为创建美国 CBDC 的任何提案都必须有明确的高标准"提出一些看法.
那么,让我们从一个基本问题开始:CBDC 将解决什么问题?要回答这个问题,我们首先需要定义 CBDC 一词并评估美国支付系统的现状.
国际清算银行将 CBDC 定义为"一种以国家记账单位计价的数位支付工具,它是中央银行的直接负债(direct liability)."
我的第一个观察是,大众主要已经是以数位美元进行交易:透过在我们的商业银行账户中发送和接收电子馀额.这些数位美元不是 CBDC,因为它们是商业银行而非联准会的负债.然而,重要的是,商业银行的数位美元在联邦保险范围内最高可达 250000 美元,这意味着对于直至该金额的存款 (这意味着美国基本上所有的零售存款),它们就像中央银行的负债一样稳健.
联准会还直接向商业银行和某些其他金融机构提供数位美元.联邦法律允许这些金融机构在联准会持有账户,并接收来自联准会的支付服务.联准会账户中的余额透过为美国经济提供安全和流动的结算资产,来发挥重要的金融稳定功能.
总而言之,美元已经高度数字化.联准会向商业银行提供数位美元,商业银行向消费者和企业提供数位美元和其他金融服务.这种安排为国家和经济提供良好服务:联准会透过促进美国经济健康和更广泛金融体系稳定来维护公共利益,而商业银行则竞相吸引并有效率地为客户提供服务.
那么,鉴于美元的现有数字化,CBDC 与我们今天使用的数位美元有何不同?关键的区别在于,当大多数评论者推测联准会的 CBDC 时,他们会假设公众可以直接从中央银行获得它.这种性质的 CBDC 可以采取不同的形式.一种是基于账户的模式,联准会将直接向公众提供个人账户.就像联准会目前向金融机构提供的账户一样,账户持有人将通过签账或信用的方式,向其联准会账户发送和接收资金.
另一种 CBDC 模型可能涉及不在联准会账户中维护的 CBDC.这种形式的 CBDC 将更接近于现金的数位等价物.与现金一样,它代表对联准会的索款权,但它可能会在人与人之间转移(如钞票)或通过中间人转移.
我对联准会是否有法律权力在没有立法的情况下追求这两种 CBDC 模式中的任何一种,是感到怀疑的.尽管如此,最近对于 CBDC 的大声疾呼,开启对它好处,成本和实用性的探索,是适切于立法后的状况的.我们先来看看联准会 CBDC 可能适合的当前美国支付系统.
联准会和私营银行间支付服务已经提供了一系列选项,以促进高效的电子美元支付.与主要的美元大额支付系统相关的一些统计数据都可作为说明.联准会的大额支付服务(Fedwire Funds Service)每天处理近 4 万亿美元的支付.这些付款会立即在联准会的银行账户中结算.一家私营实体(清算所)运营著一个大额支付系统,每天结算近 2 万亿美元的付款.这些付款不会在联准会账户中结算,但由联邦储备银行账簿上的余额支撑.
小额支付通常比大额支付结算更慢,但加快结算速度的各种方式都已经完成或正在进行中.例如:票据交换所开发了一种即时支付服务,专注于小额支付.同样,自动票据交换所(或 ACH)网络 (一种在 20 世纪早前首次开发的批量支付网络),现在已经实现 ACH 支付的当日结算.联准会正在开发一种即时支付服务:FedNow℠,该服务将很快让小额支付的接收者,能够立即取得他们在商业银行账户中的资金.
支付系统并不完美:某些类型的支付应该更快更有效.例如,跨境支付仍然是一个值得关注的关键领域,因为它们通常涉及高成本,低速度和透明度不足的问题.我担任主席的国际组织金融稳定委员会去年制定了旨在解决这些问题的路线图.此外,私营部门的稳定币(我稍后会更详细地讨论)可能会促进更快,更便宜的跨境支付.
此外,某些类型的支付尚未完全数字化,或者受到具有竞争经济利益的企业之间持续竞争的影响.例如,纸本支票仍然被广泛用于某些类型的支付(尽管银行间支票收款过程现在几乎完全是电子化的).签账卡和信用卡支付为消费者和零售商提供了一个方便的数位平台,但银行和零售商之间,谁将获得卡片交易相关费用的经济问题,仍存在相当大的争议.
最后,会有更多的美国人可以透过增加对银行服务的使用,而从数位支付中受益,而这可以利用更广泛使用低成本的基本银行账户来促进.综上所述,美国的支付系统非常好,虽然不完善,但已经在进行大幅改进.
然而,联准会 CBDC 的支持者认为,它将解决许多重大问题.例如,他们建议联准会 CBDC 可能有必要捍卫美元在全球经济中的关键角色.也有人表示,CBDC 将克服美国社会长期存在的经济不平等.
当我们联准会开始对这些问题进行分析时,我必须被说服 CBDC 是解决上述任一问题的一个极佳工具,对此我持怀疑态度.而且我必须被说服开发联准会 CBDC 的潜在好处,是大于潜在风险.
让我们来看看 CBDC 支持者提出的一些论点.第一个论点是,联准会应该开发 CBDC,一方面保护美元免受外国 CBDC 构成的威胁,另一方面抵御私人数位货币的持续传播.
首先从外国 CBDC 的威胁出发,这一论点假设会有一些外币,会因为由央行而非现有数位支付系统,提供数字化货币,对美元突然造成很大的威胁.(这些外币在当前的国际银行系统中以与美元相同的方式高度数字化,但尚未对国际货币构成重大挑战.)
我认为,随着全球经济和金融体系的不断发展,一些外币(包括一些外国 CBDC)在国际交易中的使用量将比目前更多,这是不可避免的.然而,美元作为全球储备货币的地位,或美元在国际金融交易中的主导货币地位,看起来不太可能受到外国 CBDC 的威胁.
美元在全球经济中的作用取决于多个基础,包括美国经济的实力和规模;美国与世界其他地区之间广泛的贸易联系;深度金融市场,包括美国国债;美元长时间以来的稳定价值;将美元兑换成外币的便利性;美国的法治和强大的产权;还有可靠的美国货币政策.这些都不太可能受到外币的威胁,当然也不会因为外币是 CBDC.
CBDC 的支持者还表示,私人数位货币对美元构成威胁.私人数位货币有多种风格,但为此我将它们分为两类:稳定币和非稳定币,或加密资产 (例如比特币).让我们从稳定币开始.稳定币的价值与一种或多种其他资产相关,例如主权货币.有多种现有和将推出的稳定币与美元的价值挂钩.
一些评论者认为,美国必须开发 CBDC 才能与美元稳定币竞争.稳定币是一个重要的发展,它也提出了一些难题.例如,广泛采用稳定币将如何影响货币政策或金融稳定?稳定币如何影响商业银行系统?稳定币是否对政府在货币创造中的作用构成了根本性威胁?
在我看来,我们不需要害怕稳定币.联准会历来支持负责任的私营部门创新.
延续传统,我认为我们必须充分考虑稳定币的潜在好处,包括美元稳定币对美元在全球经济地位的帮助.例如,全球美元稳定币网络可以让跨境支付更快,更便宜,以促进美元使用,而且与 CBDC 相比,它或能更快部署,缺点更少.对于稳定币因为大量制造私有金钱,进而挑战货币主权的担忧也令人费解,因为在既存的系统中,本来就包含 (也确实依赖著) 私有公司每天所制造的金钱.
我们确实对稳定币的构建和管理方式,具有合法和高度的监管兴趣,特别是在金融稳定问题方面:(假定稳定币被足够广泛使用) 稳定币锚定价值的资产池,如果用于投资多种货币面额,将可能带来稳定性风险 ; 如果是部分准备金而不是全额准备金;如果稳定币持有人对标的资产没有明确的索款权;或者,如果资金池不是投资于像是中央银行储备和短期主权债券,这种流动性最强的主流工具.所有这些因素都会造成风险:某些触发事件可能导致大量稳定币持有者将他们的币一次性全部兑换为其他资产,而稳定币系统将无法在保持合理稳定价值的同时满足这种需求.
但这些问题显然是可以解决的,事实上,有一些稳定币的建构就是为了解决这些问题.当我们的担忧得到解决后,我们应该对这些产品说"是",而不是竭力想办法说"不".事实上,现有支付系统即将到来的改善,像是多项立即支付措施,结合架构完善,跨境效率高的稳定币,将让 CBDC 的开发变得多余.
与稳定币相比,比特币等加密资产与主权货币等资产的价值无关.相反地,他们是寻求透过其他方式在币中创造价值,通常是一些确保稀缺性的内在机制,如比特币的挖矿过程,或者是某些传统支付系统无法比拟的特征,如不可侵犯的匿名性.
一些评论者断言,美国必须开发 CBDC 来对抗加密货币的吸引力.这似乎是错误的.
用于创造此类加密资产价值的机制,也让该价值具有高度波动性:类似于黄金的波动价值,例如比特币,其价值的很大一部分来自其稀缺性,而加密资产跟比特币一样,它目前并没有在支付或货币系统,扮演重要角色.
然而,它们与黄金不同的是,黄金除了其少部分的金融作用之外,还具有工业用途和美学属性.比特币的主要额外吸引力在于其新颖性和匿名性.匿名性正好将使其成为执法部门日益全面审查的目标,而新颖性是一种快速消逝的资产.
黄金将始终耀眼,但新颖性在本质上就是会消逝.因此,比特币及其同类产品几乎仍将是一种风险和投机性投资,而不是一种革命性的支付方式,因此它们极不可能影响美元的作用或需要用推出 CBDC 做出回应.
CBDC 的支持者提出的第二个普遍论点是,联准会 CBDC 将改善目前因为开支,对银行缺乏信任或其他原因而没有持有银行账户的人,使用数位支付的机会.这是一个有价值的目标.但是,我相信我们可以透过措施,为当前成本负担沉重的人们提供更便宜的基本商业银行账户,例如与金融赋权城市基金 (the Cities for Financial Empowerment Fund) 和许多地方联盟合作开发的银行账户,从而更有效地促进普惠金融.2011 年至 2019 年期间,没有银行账户的家庭比例从 8.2% 下降到约 5.4%.银行和监管机构正在努力进一步缩小这一比例.要说服我 CBDC 是增加金融包容性的最佳,甚至是有效的方法,很差很远.
最后,一些人认为联准会 CBDC 将刺激和促进私营部门的创新.这是一个有趣的问题,值得进一步研究.然而,令我感到困惑的是,联准会 CBDC 如何以私营稳定币或其他新支付机制无法做到的方式促进创新.在我看来,在没有 CBDC 的情况下,私营机构已经为支付产业带来相当多的创新.可以想像的是,联准会 CBDC,甚至只是计划建立一个 CBDC,反而可能因为侵占该领域,而阻碍了私营机构的创新.
简而言之,联准会 CBDC 的潜在好处尚不清晰.相反地,联准会 CBDC 可能会带来重大而具体的风险.首先,联准会 CBDC 可能会给我们银行系统的结构带来相当大的挑战,目前该系统依赖存款来支持家庭和企业的信贷需求.联准会取代商业银行作为向公众提供资金的主要提供者,可能会限制信贷的可获 取得性,从根本上改变经济,并使公众面临一系列意外和不良后果.
在其他潜在问题中,占主导地位的 CBDC 可能会破坏商业银行间招揽客户的竞争,抑制消费者和其他经济利益.
联准会 CBDC 也可能成为网络攻击和其他安全威胁具吸引力的目标.不良行为者可能会试图窃取 CBDC,破坏 CBDC 网络或针对有关 CBDC 持有者的非公开信息.联准会 CBDC 的架构需要对此类威胁具有极强的抵抗力,并且需要保持抵抗力,因为不良行为者采用了越来越复杂的方法和策略. CBDC 设计适当的防御措施可能特别困难,因为与联准会现有的支付系统相比,CBDC 网络的入口点可能要多得多 (根据设计选择,世界上任何人都可能造访该网络).
至关重要的是,我们还需要确保 CBDC 不会为非法活动提供便利性."银行保密法"目前要求商业银行采取措施防范洗钱活动.政策制定者需要考虑类似的反洗钱制度,对联准会 CBDC 是否可行,但设计一个尊重个人隐私,同时适当降低洗钱风险的 CBDC 可能具有挑战性.
在一个极端情况下,我们可以设计一种 CBDC,要求 CBDC 持有者向联准会提供有关他们自己及其交易的详细资讯;这种方法将最大限度地减少洗钱风险,但会引起严重的隐私问题.在另一个极端,我们可以设计一个 CBDC,允许各方在完全匿名的基础上进行交易;这种方法将解决隐私问题,但会增加洗钱的重大风险.
最后一个风险是,开发联准会 CBDC 可能成本高昂,而且联准会难以管理.联准会 CBDC 本质上可以将联准会设置为面向公众的零售银行.这将意味着引入大规模,资源密集型的中央银行基础设施.我们将需要考虑 CBDC 的潜在用例,将联准会的职责扩展到陌生的活动中是否合理,以及政治化的风险.
总归来说,我强调三点.首先,美元支付系统非常好,而且越来越好.其次,联准会 CBDC 的潜在好处尚不清楚.第三,我认为开发 CBDC 可能会带来相当大的风险.
因此,在我们审慎评估开发联准会 CBDC 的案例时,我们已经将问题拆解开来.即使其他中央银行成功发行了 CBDC,我们也不能假设联准会应该发行 CBDC.鲍威尔主席最近发布的是一个真正开放且尚无定论的程序,尽管我显然地认为建立美国 CBDC 的门槛很高.即将发布的讨论文件构成了这一过程的第一步,重要的是征求公众的意见.我期待着审查公众对讨论文件的意见,这将为联准会对可能的 CBDC 的最终评估提供讯息.
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