刘玉海 袁昌佑/文
如果把时针拨回到本世纪初,"三农"无疑是当时中国曝光度最高,持续性最强的公共话题之一,从各级政府官员,新闻记者到专业学者,村野凡夫,加入讨论者不计其数.
然而,仅仅十余年后,风向突变:城市化成为中国涉及面最广的宏观命题.有关城市的讨论,遂如潮涌,一浪接一浪.
上海交通大学经济学教授陆铭,则是这一波波激荡至今的公共讨论中,最执着,最旗帜鲜明的学者之一.
我第一次注意到陆铭,是2014年4月.彼时,关于上海城市总体规划修订讨论正酣,首当其冲的议题,是上海城市人口规模.陆铭在一篇名为"上海太拥挤了吗?"的文章中,用专业的学术支撑为基础,力驳时论,认为上海人口规模不仅不过剩,甚至还不够!
此后,几乎每隔一段时间,都能看到陆铭在有关城市的公共讨论中出现,尤其是当有关城市的公共政策已付诸实施,不一样的声音几近销声匿迹时,陆铭依旧不退场,且一如既往的旗帜鲜明,一如既往的专业.
近日,经济观察报书评对话陆铭.
一
经济观察报:现在你给公众的印象是城市经济学研究者,但你学术经历的相当大一部分 -  - 尤其早期 -  - 是研究劳动经济学.是什么契机使你将研究的视角转向城市经济学研究的?
陆铭:我偏重劳动经济学的两个研究方向:收入分配 -  - 比较注重区域收入差距和城乡间收入差距和城乡间,跨地区间劳动力流动.后来,随着研究的深入,就转入区域经济学,研究城市问题,最近这些年,进入城市劳动经济学.可以说是长期以来研究问题的一个延续.比如,原来研究劳动力流动,肯定涉及到一个问题:中国的劳动力为什么不能自由流动?从城市里找原因,就涉及到户籍制度;在农村,则涉及到土地制度.还有一个很重要的问题是,大家始终觉得,人口流动以后,会给城市带来很大的"负担".这种"负担"有一些是观念上的 -  - 比如,外来人口会来分享公共服务 -  - 这个被我称之为"政治经济学";还有一种"负担"是,大家认为人口自由流动带来的人口增长是"城市病"的原因.如果这种看法是对的,那么就会从管制人口规模的角度去讨论怎么控制城市人口来缓解城市各种各样的问题,但我的研究是想告诉大家,其实这个问题跟人多没有什么关系,关键是城市的基础设施和公共服务投资是不是顺应劳动力流动的趋势.
总结来讲,我这若干年的研究,实际上只在讲一件事:城市人多带来的好处远远被低估了,而人多带来的坏处被放大了.
最近这几年,我又进一步提出,促进劳动力自由流动是整个国家发展的战略问题.
当前有两个流行而又根深蒂固的观念:一是城市太大了;二是认为中国区域间和城乡间的不平等,是因为经济资源过渡集中在少数地区.如果这两个流行看法是对的,那么引向政策建议就是:阻碍劳动力流动来达成所谓区域间的平衡;如果是错的 -  - 这样做,违反经济规律,既无效率又无平等.
所以,我这几年的研究,逐渐从劳动力的问题延伸到大国发展问题.大国发展强调区域与城乡间的协同发展,就逐渐变成了所谓的大国发展战略.我强调城乡和地区间的资源配置如何影响到整个国家的战略和福利的损失,并延伸到对宏观经济增长,对资源配置效率的影响,最后到对地方政府债务和人民币国际化等问题的影响.
经济观察报:你在"大国大城"这本书中和很多文章,演讲中驳斥了很多关于城市的认知错误,在你看来,人类曾经对于城市的认知错误,有哪些是最突出的?又有哪些其实根本不是认知错误,而是假装认知错误的?
陆铭:中国城市化道路走过的模式,有几个方面"后遗症"很多.
第一,中国建了太多所谓的"卫星城",新城,工业园,尤其2009年以后,全国各地把投资作为刺激经济增长的方式,大量新城建在三四线城市 -  - 人口流出地,又建得离市区特别远,密度也特别低.我的研究有实证数据表明,建得越远,密度越低的新城,当地地方政府的负债越高!道理很简单,有投入而没有产出.
第二,在城市内部的规划上,中国老城市原来有很多小马路,但是在旧城改造时,不同程度地把一些小马路归并,变成大街区,或者拆迁过程中拓宽马路,让城市逐渐变成为汽车服务的城市.
第三,现在中国进入后工业化时代,城市功能就变了.当城市是以工业为主的时候,城市的经济中心是外围郊区,因为GDP大量来自工业,而工业布局在郊区,这时人的居住,特别是工人们,住得离市中心比较远 -  - 这没有问题,因为他要找一个近的地方上班.现在倒过来了,中国的城市(特别是上海,北京),越来越以服务业为主,大量服务业岗位在市中心,不在郊区.现在城市一出现拥堵问题,政府就让人往外搬,而就业机会往城市中心集中,这就导致了更严重的"职住分离"和城市拥堵 -  - 但这不是人多导致的,而是跟城市规划有关.
很长时间以来,我们一直在观念上把城市当成生产中心,其实现代化的城市是一个消费中心,特别是服务消费中心 -  - 尤其当城市引领一个国家的后工业化经济的时候.作为服务消费中心的城市,一定需要人和人之间见面,这需要城市变得紧凑,但现在一些城市在搞人口疏散.越疏散,对城市提高服务效率,提高人的生活质量越不利.
另外,城市的生产性服务业需要创意和创新,也需要见面进行知识的交流和生产.因为人跟人见面带来的思维碰撞,创新,科技进步,知识产生和传播的效果,跟不见面的沟通是不一样的.中国越是要参与国际竞争,一线城市越要充分提供给大家便利交流的场所和途径,减少人和人之间见面成本和时间距离.这方面,中国也没有理解过来.
第四,社会方面:从中国城市发展的角度讲,城市居民的就业,税收,居住,公共服务,政治权利必须一体化.很简单的道理:我在这就业,是不是给这个城市做贡献了?有人说,低收入阶层,农民工没交个人所得税,虽然他们没有交个人所得税,但雇佣他们的企业交了增值税,这个增值税是他们创造的.中国居民甚至买一瓶水,里边都含消费税.就业,消费一定是和税收结合在一起.同时,大量外来劳动力在城市是交社保的.既然如此,怎能不给他们平等的公共服务?
经济观察报:现实中,一些城市的做法与你对城市的观点背道而驰,比如控制特大城市人口规模.通过行政手段限制城市人口规模,历史上有先例么?效果如何?
陆铭:世界上有没有城市管制人口的先例?有,但是不多.在管制人口的做法里只有两种情况,一种是制度原因,如南非,朝鲜,计划经济时代的苏联,以及目前受到计划经济时代影响的俄罗斯,也还有一点点.第二种是市场经济下的城市人口管制 -  - 东京曾经在80年代末,90年代初疏散首都功能,但做了三五年就放弃了.在那几年,东京人口有一个非常短暂的下滑,但很快就恢复增长了,因为发现这样是不可持续的.
当时日本成立筑波科学城的时候,就有分散东京功能的想法,结果半个多世纪过去了,筑波现在的人口是20几万.你想,如果当年不建立筑波,把20几万人塞到东京圈,有问题吗?对于3700万人口的东京都市圈来讲,这连个水泡都不会起.因此,建设筑波这个投资基本上是没有意义的;第二,这么多年,东京圈人口已经增长到3700万,而且还在缓慢增长,其人口增长数远远超过了想疏散人口所建的筑波人口总量.
所以,疏散城市人口不是市场经济国家的普遍做法.
经济观察报:你从经济学角度阐释了,城市人口规模大并不是问题,但很多人会反驳说,关于城市的相关政策不能只从经济角度考虑,要从政治的,安全的......综合考虑,比如有些人担心城市太大,一旦遇到恐怖袭击,骚乱之类的会很难解决,你怎么看?
陆铭:很多人说大城市的好处再大,也压不过一句话,即大城市会带来不安全问题.比如,有人说,上海2015年跨年踩踏事件就是城市人多导致的.这跟人多有什么关系?纽约时报广场的晚会,澳大利亚悉尼的跨年晚会,不搞得好好的吗?很多时候,我们不去从供给侧和管理方找问题,而一味地把问题归结为人多.不仅如此,主张控制城市人口规模的人往往自己就生活在大城市,以公共安全为由来主张控制城市人口规模.这相当于在说,大城市危险,你们撤退,我掩护.
经济观察报:关于中国城市存在的问题,有哪些是经济,城市发展过程中出现的,也许过一阵子就消失?又有哪些是计划经济体制和思维导致的?
陆铭:中国城市化的速度远远超越了人们思维更新的速度,城市化进程在经济力量驱使下,中国城市逐渐往世界的潮流发展 -  - 就是城市大型化,向沿海地区集中,然后出现城市群和都市圈,但我们整个的思维方式和政策决策系统,都在试图把城市化过程往回拉.这些思维方式的根源,一个是计划经济的传统,一个是农业社会的传统.
计划经济传统体现在什么地方?十八届三中全会讲,市场成为配置资源的决定性力量,政府更好地发挥作用 -  - 那是需要顺应市场经济的方向,而不是反着市场经济的规律来.而我们现在做的很多事情是反着来的,这是典型的计划经济.市场经济的本质是什么?就是供给不断适应需求.只要不违法 -  - 甚至可以违当下的法,只要不符合"人民对于美好生活的向往",法律可以再改.否则,为什么要修法?修法就是不断调整供给以适应需求 -  - 但现在的有些实践是反着来.有时,政府用一些法律告诉民众,市场是错的.比如街边店,政府说这是居住型用地,而不是商业用地,违法.其实街边店体现的是老百姓的需求,是人民对美好生活的向往,但政策制定者不这样想.这就是计划经济思维.
第二,是农业社会的思维.城市和农村最大的差别是什么?传统农村的生活和生产基本上以家庭为单位,不那么需要人与人之间的分工和见面,但是制造业和服务业,尤其是服务业,需要天天人跟人见面.那通过什么来满足?高密度.但现在我们城市建设的模式不是往高密度走,是往人口疏散这个方向走.真往这个方向建设,以后城市的运营成本就高了.包括新城建设也是这样,我们老觉得城市就应该修建得像花园一样 -  - 城市像花园一样,也不能算错 -  - 但是,是不是建大公园,大绿地,然后宽马路,没有人,没有车,这就叫花园城市?实际上正好相反.像巴西利亚,就是因为这么建,运营成本非常高,且还产生拥堵,碳排放等问题.
现代社会的治理体系,第一是靠法律,第二是靠非正式制度,而这个非正式制度的根本,就是价值观.我们这两者都有巨大的改进空间.
二
经济观察报:对于当前中国城市的热点问题 -  - 房价相对于收入的过高,你认为主要是土地供给不足造成的,并追溯到2003年开始的建设用地指标分配机制 -  - 人口流入地的建设用地指标被严格控制,而中西部地区则拿到太多指标,且不能跨区域交易指标.这个制度出台的背景是什么?如果改革这个制度,突破口在哪里?
陆铭:经过上世纪九十年代市场经济改革以后,中国的家底有点厚了,在2003年之前,经济的发展也的确导致了一些问题:
一方面,经济往沿海地区(特别是大城市)集中,另一方面,人无法自由流动到东部去.这样一来,沿海地区就越来越富,欠发达地区会抱怨,沿海这么发达,而我这边人口都在流出.这导致2003年中央政府开始加大对于资源的控制和调配力度,而不是去改革户籍制度,促进劳动力流动.于是,就开始将建设用地指标倾向于那些人均GDP低的,人口密度低的地方,也就是人口流出地.相对来说,这些地方得到了建设用地指标,然后转化成后来的工业园建设和新城建设;而在人均GDP高,人口密度高的人口流入地,建设用地指标却相对收紧.这就是资源严重的误配置.
这两个资源一向欠发达地区流转,2003年的劳动力流动方向就开始发生变化:往东部走的速度放缓了.因为欠发达地区开始有补贴,有就业机会了,人口外流就慢了;相应地,东部则出现了劳动力短缺的情况.
具体到土地制度改革,如果改革是走边际改良的路径,基本上就一定会走到我说的路上来 -  - 改变建设用地指标在全国范围内的配置效率.改进方式有两种:一种比较市场化,就是政府把土地指标给地方,由地方来交易使用建设用地的权利,这就是"科斯定理".这是比较自由的,只要土地的产权界定出来了,借助市场机制配置就行.另一种是政府模拟市场 -  - 在土地指标增量的配置上,盯住几个指标 -  - 比如房价和住房库存,因为这也是个信号.其实国土资源部从去年就开始提,土地供应要盯住住房库存,实际上已经在用政府模拟市场的做法了.
经济观察报:你在著作中的观点是,土地指标分配这个政策实际上不仅没帮到中西部,也限制了东部,怎么理解?
陆铭:这个政策本来是想照顾或者优惠中西部/欠发达地区,但实际上既拖累了东部,也拖累了西部.东部受到土地供应收紧的影响,地价上涨,成本上升.而在欠发达地区,建设用地指标给得多了,超标建设了很多工业园和新城,以及相应的基础设施,结果是借了大量的债,用于投入,却没有足够多的回报.虽然给定中国体制下,债务最后都是收到中央的.但债是地方政府借的,如果现在中央说,这个债是公司债,我不管,要打破刚性兑付预期,实际上最后地方债都是地方政府的负担,除非赖账.那这是在帮他?还是害了他?
经济观察报:除了建设用地指标,你觉得还有哪些不适宜的优惠政策不仅无助于促进相对落后地区的发展,甚至会拖累东部?
陆铭:直接的产业政策和补贴,超标的基础设施建设.
一个典型的市场经济国家,企业选址一定是将收益与成本做比较.而中国的地方政府是先有土地指标,再有项目.在这个过程中,政府通过控制资源,企业补贴,产业政策等,增加中西部(特别是中小城市)的资源投入.产业政策里包括低地价政策,甚至零地价,负地价.有的补贴(包括减免税)是地方政府提供的,有的直接由中央政府提供,带着一些大项目就去中西部了.这是一种严重的资源误配,结果越是中央产业指导目录里要发展的产业,越是在全国遍地开花,产能过剩.光伏是最典型的例子.今天全国好多地方都在搞大数据中心,某种程度上,汽车工业,生物医药,也都存在重复建设的情况.
再讲基础设施.市场经济国家,基础设施的修建主要是两个目的:首先是效率,其次是兼顾公平.但中国有些地方的基础设施,一无效率,二也不是出于社会公平的考虑.比如,一些地方修建了连接工业园的路,政府想着是为了给当地经济发展提供基础,问题是本地区的制造业本身没有那么大体量,那建那么多公路干嘛?是否可以将修建高速公路和工业园的路的经费用于其他一些项目上?
经济观察报:你对区域经济平衡的观点颠覆了公共舆论常见的认识,最近党的十九大,对社会主义新时期的主要矛盾表述是:人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分发展间的矛盾.你怎么理解这个判断?
陆铭:这里涉及到三个关键词:美好生活,人民和不平衡不充分.人口向城市,特别是大城市的集中,表明了人们对于美好生活的向往,说明人们在追求更高的收入,更好的生活质量,以及更加高质量和多样化的服务.在城市发展的过程中,"对美好生活向往"的人民,是指全体常住人口,而不应只是指户籍人口.城市发展的公共政策要致力于最大化常住人口的福利.这才符合世界发展的趋势和现代文明社会的价值观.城市发展的不充分,应该通过增加基础设施和公共服务的供给,并且调整其结构来适应人口增长的趋势和差异化的需求.而地区之间和城乡之间的平衡发展,要通过更加自由的人口流动来实现.这就是我一直强调的"在集聚中走向平衡"的思想.平衡发展不是经济和人口的均匀分布,而是城乡和地区之间人均收入水平和生活质量的均等化.欠发达地区的发展必须融入整个国家的发展,通过适当的人口流出来提高人均资源占有量和人均收入水平.国家的转移支付要用于提高人口流出地的公共服务水平,而不是去帮他们发展一些违背经济规律和缺乏竞争力的产业.
三
经济观察报:除了城市,你从劳动力的角度对中国"机器换人"式产业升级现象的批判令我印象深刻,这促使我思考:中国的产业升级,目标究竟是什么?什么才是好的产业升级?除了"机器换人",还有哪些坏的产业升级的苗头需要警惕?
陆铭:什么是最优的产业升级路径?就是一定得按照生产要素相对丰裕度和相对价格来升级.当劳动力充分的时候,劳动力便宜,那应该是发展劳动密集型企业;当资本积累以后,资本的价格变得相对便宜,劳动力的成本相对上涨,那么就要开始以资本替代劳动,这是最优的产业升级路径.中国现在的产业升级不是这样,而是管制利率,将资本人为压低.在中国经济增长最快的2003年到2008年期间,GDP年均增长率是10%,而贷款利率(扣除通胀率的实际利率)大概只有4%.那时候,很多投资回报率,每年可以轻松达到20%.在市场经济国家,如果是这么高的资本回报率,那贷款利率是往上走的.与此同时,劳动力无法自由流动,这就导致了中国东部劳动力工资的上涨.如果工资不正常地上涨,而利率又被压低,那就会出现"资本替代劳动"的现象.这离最优经济增长路径是更远了.所以我把它称之为"扭曲资源配置"和过早的产业升级.但是,社会公众和政府官员的思维方式是,和过去相比,我们的产业是升级了.我不是认为不要产业升级,而是认为,如果不是因为价格本身是扭曲的,资本替代劳动式的产业升级速度要放慢一点.如果让更多的劳动密集型产业在中国再存活几年,那么中国今天的杠杆率,负债率就不会那么高,投资回报率则会更高.
市场经济国家的产业升级一定是两件事:第一,让市场成为配置资源的决定性力量,以追求企业利润最大化的目标.第二,政府要在公共领域里更好地发挥作用.美国政府现在做这几个事:建基因库,建大数据库,改革金融和产权保护等制度 -  - 这带有公共物品性质,企业都做不了.这就叫市场成为资源配置的决定性力量,政府更好发挥作用.
中国告诉你,这是好的,那是差的,差的不能做.现在已经到要淘汰落后产能的时候了.问题是,如果这些企业仍在合法地挣钱,那政府用什么标准来判断这是落后产能?相反,政府大力鼓励的产业最后往往成为产能过剩和大面积亏损的产业.如曾经的光伏等产业.虽然政府大力鼓励的产业,技术水平好像更高一些,但这也是政府干预市场,政府在破坏市场成为资源配置的决定性力量,这是违背市场经济规律的.
所以,根本的问题是,到底产业升级的机制是什么,是市场,还是政府?另外,讨论问题的参照系到底是什么,是只要升级就可以,还是要讨论一下用什么方式和速度实现最优的升级?
经济观察报:对此,你开的"药方"是要素市场改革.要素市场改革,以往的情况是,出一个改革文件,然后不了了之.那么,制约要素市场改革的主要因素究竟是什么?突破口在哪儿?
陆铭:中国商品市场中的问题其实并不严重,接下来的确是要素市场改革,即劳动力市场,户籍制度,土地制度,还有资本市场改革.
要素市场改革根本就不难.可以这样反问,这比八十年代的农村家庭联产承包制,比九十年代的国有企业下岗更难吗?当年的农村家庭联产承包制最初是"违法"的,搞不好,是要死人的.要素市场改革有什么难的?真正的问题是,既然知道了生产要素市场改革的重要性,但仍旧存在很多因素阻碍市场化改革.
有人认为,在劳动力市场,只要市场一放开,就会导致人口过度集中在少数地区,城市过大,进而导致农村出现凋敝.但全世界的城市化程度都在提高,人口都在从农村搬到城市,只有中国不可以?
在利率市场,我们也认识到了企业存在问题,但大量的低效率企业都是国有企业.但我们仍旧认为国有企业创造了大量的税收和就业.这是讨论问题的思维方式不对.如果让民营企业自由成长,如果民营企业能够得到更多的资源,那政府得到的税收和就业会更多.但政府又会认为,国有企业是社会主义的基础.问题是,民营企业如果得到更多资源,获得更公平的市场竞争条件,发展更好之后,执政基础有可能会更强.相比之下,目前大量资源配置扭曲的结果是经济增速出现多年的下滑,政府的压力越来越大.
所以,改革不是技术层面的难.甚至今天的政府有顶层设计,有些改革做起来其实是比以前要容易.