姜爱华
党的十九大报告中关于财政改革的论述中首次引入了"绩效"概念,提出要"建立全面规范透明,标准科学,约束有力的预算制度,全面实施绩效管理".政府采购制度是一国预算制度的重要组成部分,因此也要以良好的绩效作为制度诉求.但政府采购绩效如何衡量?是节约资金的多少,还是采购对象质量的高低?还是其他标准?从全球近年的发展来看,无论是国际政府采购规则还是各国公共采购的实践,都趋向于把"物有所值"作为公共采购所追求的共同目标.我国2013年全国政府采购工作网络视频会议上,财政部首次提出,在新形势下,要确立政府采购"物有所值"制度目标.未来随着我国政府采购制度逐步走向完善,这一制度目标也应得到强化.
一,"物有所值"演变为政府采购制度目标的原因考察
无论从经济学,公共管理学,还是从全球公共采购的发展趋势来看,"物有所值"(Value for Money,VfM)均为政府采购制度所追求的目标.
(一)"物有所值"是所有采购的源动力
从经济学的视角来看,资源是稀缺的,因而无论何种类型的采购都涉及到一个核心命题:怎样用最少的资源获得最大的产出,即如何实现"物有所值".从过去全球政府采购的实践与发展来看,"低价"曾经是公共采购追求的单一目标,但导致采购质量不高,而近十几年的实践表明,不以价格作为唯一考量因素的"物有所值"目标逐渐被人们所接受.
采购的最优结果应是采购对象质量最好,价格最低,风险最小,且恰好能满足采购人的需求,但现实中难以同时实现.若在政府采购中一味地追求"价低",供应商为维持合理的利润水平,只能供应质量差一些的产品或服务.特别是,政府采购是政府宏观调控的重要工具之一,承载了一些社会目标的实现,采购中更需要采购者通盘考虑,而不能绝对地以"最低价"作为取舍标准.
(二)新公共管理运动催生"物有所值"
英国较早提出政府采购"物有所值"概念.1988年,英国的格兰迪(R. Glendinning)分析了政府公共支出中"物有所值"的核心含义.随后,理论界着手研究衡量"物有所值"的定性标准和定量标准,以更好地指导实践.英国财政部近年提出"物有所值是产品或服务全寿命周期内成本和质量的最优组合,以满足使用者的需求,物有所值不是最低投标价",这一定义被很多国家效仿.
"物有所值"之所以在英国被较早提出,与始于上世纪80年代"新公共管理运动"有着直接的关系.英国是"新公共管理运动"的发源地,强调"重塑政府""再造政府",推进公共服务市场化改革,"物有所值"作为评价市场主体及其提供的公共服务质量的标准被提上日程.可以说,政府采购中的"物有所值"是新公共管理运动的必然产物,是与政府职能转变,建设服务性政府,建设效能政府分不开的.
(三)公共采购日渐追求"最佳物有所值"
2000年以来的欧美国家的公共采购中开始强调"物有所值",尤其强调不能简单地以"投标报价"作为政府采购的唯一取舍标准.2008年金融危机后,各国和地区政府尤其注重政府采购政策功能的发挥,瞄准实现采购的"最佳物有所值"(Best Value for Money).例如,通过增加国货采购力度,扩大国内需求,撬动社会总需求;发挥政府采购对创新的引导,促进国家创新能力的提升;适时调整绿色采购策略,促进经济结构调整,实现社会可持续发展,等等.意大利两位学者阿尔巴诺和斯巴罗(Albano,G.L.,Sparro,M.,2010)提出,政府采购是否"物有所值"不能仅仅考虑经济成本,而应从全社会的角度来判断(Social Value for Money).从2011年-2016年新一轮四大国际政府采购规则(即联合国"公共采购示范法",WTO"政府采购协议",欧盟公共采购指令体系以及世界银行采购规则)修订看,都毫无例外地将"物有所值"写入其中.
二,政府采购"物有所值"制度目标的概念界定与特征
(一)有关"物有所值"目标的概念界定
围绕"物有所值",理论界的概念性观点主要有:一是认为"物有所值"是采购对象全寿命周期成本,效益,风险和质量(与目标的吻合度)的最优组合(HM Treasury,2003;Ismail等,2012);二是认为 "物有所值"的核心是管理学上的"3E",即经济性(Economy),效率性(Efficiency)和有效性(Effectiveness)(Glendinning,1998;Grimsey & Lewis,2005);三是强调"物有所值"不一定是最低经济成本,而是政府考虑所有成本后能获得的最大收益,政府通过矫正市场失灵更有效地行使职能以实现物有所值(HM Treasury,2003;Coldrey,2006).
此外,实务界对政府采购"物有所值"概念也从不同角度作了界定.如英国财政部,香港PPP指南都将"物有所值"界定为全寿命周期内成本和质量的最优组合.澳大利亚 - 新西兰政府采购协定文本中指出,"物有所值"是"满足采购实体需要的资金的最佳可获得结果".新加坡政府采购中也规定,"物有所值"意指全寿命周期内收益和成本的最优平衡,表现为"3E原则".英国官方航空指南(OAG,Official Airline Guide)中指出,物有所值是"所有者(采购方)总成本的最佳的可能结果",可见,这一界定更侧重于对总成本的考察.新西兰陆地运输采购中规定,物有所值是以有效率和经济性的方式采购产品或者服务,有效率性和经济性均包含但不限于财务上的特征.
(二)"物有所值"概念的共性特征
1."物有所值"是个多维目标体系.这种多维目标包括采购对象的成本,产品或服务质量,可能的风险,各种收益,对社会创新的撬动,对环境保护的贡献等."价格低"不是"物有所值"目标考虑的唯一因素.因此,"物有所值"不一定是投标商报价中的最低报价.
2."物有所值"关注全寿命周期成本(Whole life costs,Life-cycle cost)."物有所值"目标要考虑所采购的货物,工程和服务的全寿命周期内所发生的成本,包括初始成本,后续投入成本,处置成本等.
3."物有所值"目标通常细化为管理学上的"3E原则",即"经济性""效率性"和"有效性".
4.判断是否物有所值要以"社会成本效益分析法"为准.成本效益分析是"物有所值"分析通常采用的方法.其中"效益"的计算,既要考虑项目全寿命周期内的货币因素和经济效益,也要考虑非货币因素和社会效益.相应的,"成本"的计算既要考虑能用货币衡量的经济成本,也要考虑很难直接用货币量化的社会成本.
5."物有所值"是指导政府采购活动的"基准"."物有所值"既是目标又是标准,即,政府采购的执行要以"物有所值"为最终目标,同时评价政府采购行为和采购结果成功与否也要以"物有所值"为参考标准.
6."物有所值"是基于纳税人角度而言的.政府采购所使用的资金是财政性资金,主要表现为纳税人缴纳的税款,虽然不同的政府采购利益相关者对"物有所值"含义的理解不同,但应站在纳税人的立场上判断是否"物有所值".
三,实现政府采购"物有所值"制度目标的策略与途径
(一)制定最佳采购计划
"最佳采购计划"的制定,要求政府部门针对所要提供的服务,分清自己的核心功能和非核心功能.凡是涉及政府部门核心功能的服务项目,应由政府自身来提供;而对于政府部门的非核心功能的实现,应考虑向社会购买服务,以充分发挥市场的作用,实现资源的最优配置.对于需要向社会购买的服务,也要在不同的采购方式之间进行最优选择,如对某些设备或者设施的采购,可选的方案可能包括翻新现有设施,租赁或者购买新的设施等.
(二)拓展采购集成服务
所谓的"采购集成服务"主要是指集合政府采购规模,这一方面能够帮助采购方从大规模采购中获得折扣并获得最佳的价格,另一方面,大规模采购能够帮助政府实现宏观调控目标.采购集成服务至少涵盖两方面:一是建立专门化的集中采购机构,提供专业化的政府采购服务;二是各政府部门或采购单位之间充分沟通,实行纵向或横向联合采购.英国财政部2011年8月修订发布的"中央政府鉴定与评价"指南中提及,可以"与其他部门共用设施"以实现"物有所值".我国从政府采购制度实施伊始就建立了专业的政府采购机构,并且2012年开始实施批量集中采购,这都是通过采购集成服务,以更好实现"物有所值"的方式.
(三)实施全寿命周期采购管理
采购时,要以采购对象的全寿命周期为考察周期,来计算采购"成本"和"效益".成本的计算,不仅包括采购初期的投入成本,还应包括后续的成本投入以及废旧产品或者设施的处置成本.效益的计算也应考察全寿命周期内的全部经济效益和社会效益,特别是一些无法直接用货币衡量的成本或者效益,应通过机会成本或者影子价格等方法进行货币量化,并充分考虑全寿命周期内的风险和不确定性,折现率的选择,等等.从这个角度讲,评价采购是否"物有所值"是一份技术含量较高的工作.
(四)公布明确,科学的采购需求标准
公布明确,科学的采购需求标准,是"物有所值"制度目标实现的关键.一方面,其能够确保使用者的需求得到满足且不超标,使政府职能得到正常行使又不浪费财政资金;另一方面,明确的需求标准又能激发供应商的创新动力(310328,基金吧),使其提供更具经济性和创新性的解决方案.美国等发达国家通常通过法律形式公布采购需求标准.例如公车采购,美国在"综合拨款法"(Consolidated Appropriations Act,2010)和"联邦财产管理条例"(Federal Property Management Regulations,2011)分别从价格上限和车型标准两个层面作了需求标准规定.此外,美国联邦总务管理局(GSA)于2014年发布了"公共建筑服务设施标准"(Facilities Standards for the Public Buildings Service,2014),对建筑物的墙体寿命,屋顶寿命,木制地板硬度及材料等进行了明确规定.
(五)设计透明,竞争的采购程序
"竞争性"是实现"物有所值"的动力机制,竞争性主要通过招标采购程序得以实现.由于政府采购制度目标的多维性,针对具体采购项目,采购方(或者评标专家)需要在不同的"物有所值"要素之间做出权衡甚至取舍.这一切过程必须借助于公开透明的程序,才能使公众理解采购方的决策行为,帮助纳税人了解和理解政府采购"物有所值"目标的实现.
(六)加强对政府采购的监督
在政府采购过程中,为确保实现"物有所值",必须充分发挥各方监督主体尤其是政府采购专业监督机构的作用.要强化合同授予前,合同授予及合同履行的全过程监督;要强化对采购人,采购机构及供应商等不同采购当事人的全方位监督,确保采购人的"物有所值"和纳税人"物有所值"目标相吻合,确保纳税人的权利.
(七)引入对采购结果的第三方评估
采购中,通常由采购主体根据具体采购项目设定"物有所值"标准,但采购人眼中的"物有所值"和纳税人眼中的"物有所值"目标有可能不一致.独立,专业化的第三方评估,能够对政府采购做出"独立,客观,公正"的评判,以帮助政府采购监督管理部门和社会公众识别采购项目是否"物有所值".以英国为例,每年国家审计署(National Audit Office,NAO)会专门出具约60份公共服务物有所值分析报告.国家审计署进行"物有所值"审计的目的,是向议会提供独立,严格的分析,审查公共资金是否按照事先确定的政策目标进行支出,针对存在的问题提出进一步改善公共服务供给的建议,以帮助议会和政府获得持续改善的公共服务提供.
(八)在政府购买公共服务领域广泛应用PPP模式
近年来,以PPP模式建设基础设施(工程服务)在全球范围内盛行,这与政府采购"物有所值"制度目标的提出有着直接的关系.PPP模式能够显著改善政府公共服务供给水平,使采购更加"物有所值".Peter,Colin&Ming(2010)对澳大利亚21个PPP项目和33个传统采购项目进行了研究,结果显示,PPP模式更节约成本和时间,而且项目建设规模越大,项目内容越复杂,这种优势越明显.
在当前我国推进政府职能转变,推广政府购买服务之时,将"物有所值" 确立为政府采购的制度目标是十分必要的.但不可否认的是,我们需要为"物有所值"的实施做好一系列准备工作,如透明采购制度的实施,"物有所值"导向的审计评估机制的建立等.甚至由于"物有所值"重视产品或者服务的全寿命周期成本,要求预算的编制也不应只考虑一年的投入,中期预算框架下的滚动预算编制也应适时跟进.
(本文摘录于国管局,国采中心"学习贯彻党的十九大精神 推进政府采购创新发展论文集";作者系中央财经大学财政税务学院教授,博士生导师)