完善宏观经济治理向何处发力
作者:董昀(中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员)
  中央经济工作会议要求,2022年经济工作要稳字当头,稳中求进,提出"宏观政策要稳健有效""财政政策和货币政策要协调联动,跨周期和逆周期宏观调控政策要有机结合"."中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议"在总结党的十八大以来的经济建设成就时强调,完善宏观经济治理,创新宏观调控思路和方式.在总结和继承已有经验的基础上,立足新发展阶段,聚焦高质量发展,深入贯彻中央经济工作会议精神,进一步找准完善宏观经济治理的发力点,对做好当前和今后一段时期经济工作,具有重要意义.
  科学认识"宏观调控"与"宏观经济治理"
  "宏观调控"和"宏观经济治理",这两个重要概念和提法中蕴含的深意需要仔细体会.
  "宏观调控"的关键词是"调控".一个"调"字,突出了通过间接手段进行宏观管理的长期政策取向.一个"控"字,强调在市场机制发育尚不完善的情况下,还应综合使用多种政策工具对整个国民经济体系进行有效管理.可见,使用"调"与"控"二字,意在描述政策工具的特性和功能."宏观调控"的提法强调政府应根据实际情况相机抉择,综合运用多种类型的政策工具来保持宏观经济运行的稳定.
  "宏观经济治理"的关键词是"治理".使用"宏观经济治理",意味着将政府的宏观经济管理活动作为国家治理体系的重要组成部分,将其纳入规范化,制度化,法治化轨道,推动宏观经济政策框架更加成熟,更加定型.
  综合来看,"宏观调控"的提法侧重于刻画宏观经济政策工具箱中各类工具的特性与功能,关注这些工具在熨平经济波动中的作用.相较之下,"宏观经济治理"的提法则侧重于刻画宏观经济政策框架的制度特征,将宏观经济政策框架纳入国家治理体系和治理能力现代化全局中加以系统谋划.
  改革开放以来,宏观调控在推动经济实现快速增长的过程中发挥了重要作用.特别是党的十八大以来,宏观经济治理体系建设取得了新突破,宏观调控的视野也不断拓宽,宏观调控的科学性,系统性得到进一步提升.
  从宏观调控目标看,以习近平同志为核心的党中央强调"坚持宏观政策要稳,微观政策要活,社会政策要托底,努力实现三者有机统一",将宏观政策,微观政策和社会政策视为一个有机整体,统筹考虑.我国宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡,促进重大经济结构协调和生产力布局优化,减缓经济周期波动影响,防范区域性,系统性风险,稳定市场预期,实现经济持续健康发展.保持总量平衡,维护宏观稳定,注重预期管理和系统性风险防范,是"宏观调控要稳"的具体表现.但也要看到,我国宏观经济问题不只包含经济波动问题,而且涵盖改革发展多个方面.如体制改革对宏观经济的影响,宏观调控体系的构成,长期发展与短期稳定的关系等问题,在宏观调控中同样占据重要的位置.因此可以说,我国宏观调控目标涵盖稳增长,防风险,调结构,谋发展,促改革,惠民生等各个方面,最终目标是实现高质量发展.
  从宏观调控工具看,多重目标就意味着政策工具箱里要储备更多的工具.我国是一个改革发展任务艰巨繁重的发展中大国,在体制改革和系统性风险防范化解等方面还面临较多挑战,多一些备用的,可供选择的政策工具很有必要.至于在具体施策过程中采用何种政策工具,则应当以有效地达到宏观调控目标为基本原则来确定.在实践中,随着经济体制的变革,发展阶段的变迁和外部环境的变化,宏观调控工具也必须不断拓展和丰富,以提升宏观调控政策的针对性,有效性."十四五"规划和2035年远景目标纲要提出,"健全以国家发展规划为战略导向,以财政政策和货币政策为主要手段,就业,产业,投资,消费,环保,区域等政策紧密配合,目标优化,分工合理,高效协同的宏观经济治理体系".由此可见,我国宏观政策工具箱的功能将更加强大,更趋完备.随着宏观调控工具的日渐丰富,明确各类政策工具之间的关系,构建分工合理,协同发力的宏观调控体系变得愈加重要.
  从宏观经济治理取向看,党的十九大报告指出,要构建市场机制有效,微观主体有活力,宏观调控有度的经济体制.这表明,在履行稳定宏观经济这一重要职能时,宏观调控要把握好度.从调控方向上说,要相机抉择,做到雪中送炭.从调控力度上说,要把握好分寸,用好预调,微调和区间调控等手段.从调控机制上说,既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,也要更好发挥政府作用.
  以加强宏观政策协调为抓手完善宏观经济治理
  宏观调控目标多元化和工具多样化,凸显了加强各种政策工具之间的协调配合机制建设的重要性.如果缺乏有效的协调配合机制,面对经济波动,就可能眉毛胡子一把抓;如果各种政策频频出台,各个部门一起来,各类工具一起上,也可能会导致调控效果不佳,影响经济平稳运行.因此,加强宏观政策工具之间的协调配合,应当成为当前完善宏观经济治理的关键环节.
  完善宏观政策协调机制,既要搞清楚什么样的政策工具能够解决什么样的问题,实现哪一类的政策目标,也要明确各类政策工具的分工,还要完善各类政策之间的沟通,协调与配合机制.如此,才能发挥政策合力,提高政策效能,实现政策目标.进入新发展阶段,我国宏观经济治理体系已经基本成型,我们对各种政策工具的特性和功能已有初步认识,在施策过程中也已有了相对明确的分工.但还要看到,政策之间的沟通,协调与配合仍存在短板和不足.补齐这些短板,形成协同效应,是当前我国宏观政策协调机制建设的重中之重.为此,需在以下几方面发力.
  第一,坚持和完善党的领导.要充分发挥党总揽全局,协调各方的领导核心作用,加强制度化建设,提高决策科学化水平,健全决策咨询机制,完善信息发布制度,不断提高党把方向,谋大局,定政策,促改革的能力,从而使宏观调控的决策,施策与评估过程能够超越部门局限,协调各方利益,统筹各项目标,形成调控合力.
  第二,以中长期发展规划引领财政政策与货币政策.发展规划是战略导向,财政政策和货币政策是主要手段,发展规划起到的是引领财政政策和货币政策中长期取向,拓宽政策视野,稳定政策预期的作用.应强化发展规划的宏观思维,优化项目审批职能,充分发挥其对公共预算安排,金融资本运用,信贷资源配置的综合协调作用.
  第三,加强财政政策与货币政策的协调配合.财政政策和货币政策作为宏观调控的主要手段,是通过调控全社会的货币资金流动来影响国民经济运行态势的.两者之间存在诸多重要差别:财政政策直接影响实体经济运行,既影响总量又影响结构;货币政策通过影响经济主体的资金可得性和资金成本来间接影响实体经济运行,主要影响总量.上述功能差异表明,财政和货币两大政策手段需要更加紧密地合作,更好发挥各自特点和优势,形成"1+1>2"的政策合力,以应对现实中的各种挑战.
  第四,加强财政政策,货币政策与其他政策工具的协调配合.就业,产业,投资,消费,环保,区域等政策的实施,离不开国家发展规划的宏观引导,也离不开财政资金和金融资源的支持.无论是产业发展,生态环保,还是区域协调,扩大消费,都要通过具体项目来推进,而项目往往是与预算安排,信贷支持直接挂钩的.反过来,其他政策工具也会影响财政政策与货币政策.比如,产业政策直接牵涉到财政政策的预算安排与税收优惠,环保政策的变化也往往会影响信贷投向和货币政策立场.因此,财政政策,货币政策与其他政策工具之间的协调配合同样会影响宏观经济治理的效果.
  同时,还要不断提高法治化规范化水平,加强经济立法,完善宏观调控,健全宏观经济治理体系,加强政策工具之间的协调配合,增强各类调控政策出台前和执行中的协同性,系统性和有效性.