财政部支持深圳地方债新政策解读:何为政府偿债备付金制度?
财政部支持深圳地方债新政策解读:何为政府偿债备付金制度? 2022-11-01 20:26:51 21世纪经济报道 21财经APP 杨志锦 21世纪经济报道记者杨志锦上海报道 10月31日,财政部印发"关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意见"(财预[2022]139号). 意见提出,充分考虑举债空间,偿债能力,项目储备,使用进度等因素,对深圳新增地方政府债务限额给予积极支持,着力促进稳投资补短板.实行地方政府专项债券项目常态化储备,滚动化评审.加强地方政府债券发行管理,完善发行计划,期限结构和定价机制,合理控制筹资成本.支持深圳继续赴境外发行离岸人民币地方政府债券,推动粤港澳大湾区金融市场互联互通.探索建立政府偿债备付金制度,防范地方政府专项债券兑付风险.其中,部分提法引起市场关注. 值得注意是,深圳是计划单列市,在经济上享有省一级的经济权限.在财政安排上,计划单列市财政收入直接上解给中央,中央直接下解转移支付,与省一级往来较少,财政自主权更大.此外,计划单列市具备发行地方债的资格. 对深圳地方政府债务限额给予积极支持 在当前的实践中,新增限额分配选取影响政府债务规模的客观因素,根据各地区债务风险,财力状况等,并统筹考虑中央确定的重大项目支出,地方融资需求等情况,采用因素法测算. 此外,新增限额分配体现正向激励原则,财政实力强,举债空间大,债务风险低,债务管理绩效好的地区多安排,财政实力弱,举债空间小,债务风险高,债务管理绩效差的地区少安排或不安排. 根据中国地方政府债券信息公开平台(财政部建设的全国统一的地方政府债务/债券信息公开平台)数据显示,2015年-2017年深圳新增一般债,专项债额度均为0.不过从2018年开始,深圳获得的地方债额度开始增加,并且增速超过全国平均水平.即使在2021年,2022年全国地方债新增额度收缩时,深圳额度仍在增长. 数据显示,2020年末,2021年末深圳地方政府债务余额分别为881亿,1420亿. 据深圳市财政局披露,经财政部核定,深圳市2020年法定债务率为13.6%.经初步测算,预计2021 年法定债务率仍然维持在20%以下.对比全国其他地市,这一债务率处于很低的水平. 但其中有一个结构性问题,即专项债额度远高于一般债额度.深圳财政局相关负责人2020年曾在一个公开论坛上表示,专项债要求要有一定收益的公益性项目.深圳市场化程度比较高,收益水平比较高的项目已经实行了市场化运作,能够发行专项债的项目相对有限.所以现在面临最大的挑战就是要提高谋划项目收益的能力. "深圳一般公共预算的负债空间比较大,但是目前财政部给我们的债务限额绝大部分是专项债,只能用政府性基金来偿还,所以这两者的结构不匹配.深圳一般债总量存量不到100亿,相对4000亿左右的规模,确实这个比例比较低."前述负责人表示. 139号文提出,充分考虑举债空间,偿债能力,项目储备,使用进度等因素,对深圳新增地方政府债务限额给予积极支持,着力促进稳投资补短板. 鉴于深圳债务率很低, 后续深圳地方债额度仍可能增长,需关注一般债的比例是否会提升.全国层面来看,受赤字率约束,一般债额度也远低于专项债.不过深圳一般债额度占总额度的比例要低于全国平均水平,比如2022年全国新增一般债额度7200,占比为16%,而深圳为2%. 支持继续发行离岸人民币地方债 近年来,中央政府,大部分金融机构,企业都发行过离岸人民币债券,获得国际投资者的认购.地方政府债券由于出现较晚,离岸市场发行的案例较少.当前中国地方政府债券的信用评级略低于国债,高于金融机构债和企业债.既然金融机构和企业可以在离岸市场发行人民币债券,地方政府也可以在离岸市场发行人民币债券. 目前地方债主要有四个发行市场:银行间市场(含商业银行柜台市场),上海证券交易所,深圳证券交易所,北京证券交易所).但前述市场均为在岸市场,地方政府到境外发行离岸人民币地方政府债券是一个新的突破.去年,广东省,深圳市开启了相关实践. 去年11月21日,深圳在香港簿记建档发行50亿元地方政府专项债券.深圳此次债券发行期限为2,3,5年期,发行规模分别为11亿元,15亿元和24亿元,最终定价利率分别为2.6%,2.7%和2.9%,其中3,5年期为绿色债券.募集资金用于普通公办高中建设,城市轨道交通和水治理等项目. 深圳市今年10月24日公告称,深圳市计划于近期在香港簿记建档发行不超过50亿元离岸人民币地方政府债券,并将在香港联合交易所挂牌上市,发行期限为2,3,5年期. 139号文表示,支持深圳继续赴境外发行离岸人民币地方政府债券,推动粤港澳大湾区金融市场互联互通.后续深圳发行离岸人民币地方债券可能成为常态. 探索建立政府偿债备付金制度 139号文,探索建立政府偿债备付金制度,防范地方政府专项债券兑付风险. "政府偿债备付金制度"并非一个新提法,"国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见"(国发[2021]5号)即提出,地方政府举借债务应当严格落实偿债资金来源,科学测算评估预期偿债收入,合理制定偿债计划,并在中期财政规划中如实反映.鼓励地方结合项目偿债收入情况,建立政府偿债备付金制度.此后,部分地方结合实际,也提出要建立政府偿债备付金制度.比如湖北省的文件提出,政府举借债务应当严格落实偿债资金来源,合理制定偿债计划,建立政府偿债备付金制度,确保政府债务还本付息. 偿债备付金占本级同期政府债务余额的比例一般不低于5%. 当前全国地方政府债务余额约35万亿,如果全国按照5%的比例提取偿债备付金,那么其规模将达到1.75万亿. 海南省提出,探索在专项债券领域建立政府偿债备付金制度,对于市场化收入偿还债务的项目,结合其收入,偿债规模及年限等,扣除当年还本付息需求后,按照项目收入的一定比例安排偿债备付金,充分发挥地方政府债券的逆周期调节作用. 整体来看,目前偿债备付金制度各地仍处于前期探索阶段,其需要解决如何提,提多少,如何使用等问题.当前地方政府债务尤其是专项债的偿还高度依赖于卖地收入,而卖地收入波动较大,导致地方政府债券偿付面临一定风险,而偿债备付金有助于解决这一问题.但诸多专项债项目收益有限,扣除当年还本付息后净收益已不多,因此偿债备付金仅从专项债项目净收益中提取可能并不够.