备受关注的收入分配改革方案,已明确将在2012年第四季度制定,力争年底前出台.
对这一酝酿多年的改革方案,社会各界给予厚望,期盼能以此启动新一轮的改革,改变中国收入差距过大,收入分配不公等痼疾.
自上一轮改革在2003年启幕,九年间,中国的政策大致遵循"提低,扩中,调高"的思路分层次推进.不可否认,政府在"提低"方面做出了大量努力,如提高低保待遇,调高养老金水平,完善社会保障制度,减轻农民税负,加大对教育,医疗的投入等;"扩中"与"调高"则涉及多方面利益,与政治体制改革亦密切相关,始终难有实质性突破.
对于新一轮的改革,公众应该有何期待?政策方面还应做出哪些调整?中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南就此接受了财新记者专访.
财新记者:收入分配改革方案已酝酿多年,现在终于有了明确的日程表.对于这样一个方案,究竟有何亮点值得公众期待?
苏海南:这个方案研究制定的时间确实比较长.这是因为中国的收入分配问题非常复杂,牵涉面广,要把这个事情看清楚比较困难.各方面对于中国收入分配的问题究竟是什么,原因是什么,深化改革的思路,原则又是什么,一直没有形成共识,高层就很难下决心.
在十八大期间,有发改委领导指出:总的改革思路已经确定,就是从基本国情出发,在发展中调整收入分配结构,在调整中促进经济发展.对于这个方案,老百姓确实很期待.但要认识到,这是一个全国性的总体方案,是一个顶层设计,主要就中国收入分配改革的大方向,主要目标,基本思路,原则和总体框架性做出一个部署.因此我判断,这个方案不可能,也难以就一些具体的收入分配问题做出具有操作性的回答.
所以社会各界不要把这个方案当成包治百病的灵丹妙药.否则方案一出来,可能就会觉得这个方案不解渴,不好操作.落实这个顶层设计方案,需要各部委,各级政府,根据这个方案的方针原则,再去分别制定各自主管领域内的具体政策,由此形成一个大的收入分配政策体系,为总体方案的大政方针落地提供具体政策依据.
财新记者:这样一套政策体系,必然涉及初次分配,二次分配的各个领域.公众最为关注的,是对高收入群体的调控.在这方面,政府还可有何作为?
苏海南:我认为还是要"提低调高"."调高"任务有三:调控某些垄断行业的过高的收入;调控部分企业高管过高或偏高的收入;调控社会上某些群体的过高收入.
对于垄断行业,首先要进一步打破垄断,让社会资本进入到不是直接关系国家安全的行业,形成一个平等竞争的局面.这里尤其要规范资源配置制度.早些年在山西,一些国有煤矿资源以低价承包给个人,此种不合理的资源配置,给某些行业,企业及个人带来暴利.如果资源配置公平合理,且制度化,规范化,市场主体能够平等,依法竞争,那么后续的收入分配问题会明显减少.
打破垄断会是一个比较长的历史过程,在这个过程中,我们要通过多种经济手段,调节某些行业,企业通过行政垄断,资源垄断等获得的过高收益.这些措施包括资源占用税制度,国有企业税后利润上缴制度,销售价格控制制度等.如通过控制其销售价格减少获取暴利,征收其占用的资源税,让它们将税后利润的大部分上缴给国家,这都可以从源头上调节行业之间不合理的收入差距.而当前,鉴于具有行政垄断,资源垄断地位的基本都是国有企业,就需要用工资总额预算管理制度等办法,调控其薪酬总额和薪酬水平的过快增长.工资总额预算管理就是将国有企业的薪酬投入产出情况与行业平均劳动分配率,人事费用率等指标进行比较,据此设定调控上线,中线和下线,为国有企业确定合理的薪酬水平.如果一家企业的薪资水平高于合理标准,从现实操作上很难降低待遇,但原则上可不再为其工资预算做增资安排,这样就能让高收入行业的薪酬少增或不增,调控其与其他企业,行业的差距;而某些国有企业薪酬水平低于合理标准的,则可以增加预算.这一调控措施应实现"全口径",不仅涵盖工资待遇,也应将福利,补充保险等囊括在内.其实一些垄断行业平均薪酬水平偏高或过高,但其内部很不平衡,因此,还应该调整内部不合理的差距,让干活多,贡献大,收入却偏低的一线职工特别是劳务派遣工等人员的薪酬水平在调控的薪酬总量中多占份额.
财新记者:有观点认为企业高管的薪酬问题是企业内部治理的问题.政策的调节应该如何介入?
苏海南:政策应主要针对国有企业高管和上市公司高管.至于私企,外企,只要企业经营行为合法合规,企业老板给管理者高薪乃是其自由,无须干涉.
在2001年以前,大多数国企高管的薪酬是偏低的.在2001年前后,相关政策鼓励让国企高管获得与其管理要素相应的回报,提出逐步提高国企高管薪酬.此后到2006年,国企高管的薪酬有了很快的提高.而在2006年后,便出现了部分国企高管薪酬过高,偏高的情况.2009年,多部委下文规范央企高管薪酬管理,这一管控取得了比较好的效果,应该说国务院国资委直接监管的央企高管薪酬都处于比较合理的水平.但央企下属的二三级公司,特别是地方国有企业的高管,仍有部分处于监管不到位甚至有些实际上是处于自定薪酬的状况.而建立健全对这部分企业高管薪酬监管制度,将是下一步的工作重点.
对于上市公司高管的薪酬管理,当前已有明确的制度规定:上市公司的高管的薪酬,由董事会的薪酬委员会提出方案,董事长审定批准,再提交股东会讨论通过.但这一看似严谨的制度设计,事实上存在诸多问题.美国的不少跨国企业,就是采用这样的相关程序确定高管薪酬,但事实上仍然是高管"自定薪酬".董事会薪酬委员会的主席,一般是由董事长聘用的独立董事,听命于董事长.董事会批准的薪酬方案,实际上还是内部人操作.这一个方案上提交到股东大会后,中小股东实际上是缺位的,无法对对董事长主持召开的大股东的决策产生制衡.
这样的问题在国际金融危机时期,在华尔街的跨国公司里得到充分的体现,在一定程度上可以说,国际金融危机就是那些华尔街金融精英们为捞取天价薪酬设计出所谓次贷金融衍生品折腾出来的.中国的上市公司亦如此.此前上市公司高管高达几千万的天价薪酬,也是通过这样一个"合法程序"产生的.这就需要建立相应制度,让中小股东能够在股东大会上,就高管的薪酬方案充分表达自己的意见,因为他们是股东,是利益相关者,有权就可能损害自身利益的事项发表意见.可以在相关法规中补充规定,在高管薪酬方案提交股东会前,设置必须将方案向所有股东披露的程序,中小股东对方案有意见,可以用网络投票形成制衡;中小股东在上市公司年报里发现高管薪酬过高的问题时,有反对意见的中小股东在合计股本达到上市公司全部股本一定比例情况下,也有权提出动议召开股东大会重新表决.
至于社会上的高收入群体,首先要有手段摸清其收入底数;同时规范他们的灰色收入,打击非法收入,加强银行的监管,财务会计制度的管理.在此基础上,再通过个人所得税调节;在条件具备时,通过开征房产税,遗产税,赠与税等方式来调节其过高收入.
财新记者:此前政府的政策重点,感觉是放在"提低"上面,在再分配领域做出不少努力.但也有观点认为大规模的民生投入效率不高,公平性不足.对此你怎么看?
苏海南:最近十年,政府在社会保障,再分配领域做了大量工作,成效是明显的.
例如社会保障体系,从无到有,从有到全,在今年全国城乡居民均可覆盖,社保水平有了明显提高,如扶贫线提高到人年2300元,与国际标准基本衔接;企业退休人员八年连续提高退休金等,公平性比之以前上了一个台阶.同时社会保障的公共服务体系也在健全,提供比以前更便捷的服务;社保基金的监督管理也比以前更加周全,等等.当然,这个成绩和部分老百姓解除后顾之忧的期盼还存在一定落差.目前社会保障领域比较突出的问题有两个,一个是企业退休人员与机关事业单位退休人员的待遇差距仍然偏大;另一个是逆向分配的问题,例如保障房的分配,有的时候并没有分配给真正无房的,困难的居民手里.甚至有人开着宝马车也去领了保障房.这些问题引人关注,也让人气愤.
对这些问题,我想首先要在制度上研究怎么逐步破除退休待遇双轨制,同时在有关制度的制定和执行上要更加周全,让被保障对象的认定,更加公开透明,准确合理.
财新记者:在"提低"方面,还有何难点问题需要解决?
苏海南:一个比较难的问题是,如何在劳动密集型中小企业中建立工资增长机制.因为劳动密集型企业的经营状况不大好,企业收益差,附加值低.因此,政府首先应该利用政策杠杆,改善这些企业的生产经营环境,帮助解决融资难,促进技术革新改造,提高员工素质,提高劳动生产率,还有继续减免税费等问题.只有做好这些措施,才能帮助这些企业把蛋糕继续做大,在这个基础上建立工资集体协商制度,才能分好蛋糕.
另一个需要关注的是农民的增收问题.相较城镇居民而言,农民的收入水平相对偏低.这需要加大对农业的扶持,建立相应的基本农产品补贴制度,绿色通道等降低农产品运输成本的制度等来促进提高农民收入;还要让农民能够更容易的融入城市,加快城镇化建设进程,让更多的农民更容易的转变为市民,这些都是提低很重要的措施.
财新记者:控高和提低方面,政府作为空间依然很大.但是对于"扩中",又能有何具体的政策手段?
苏海南:扩中是一个跨度时间更长的工作.它与产业结构,职业结构的调整紧密相关,与劳动者文化,技能,知识水平的提高是紧密联系在一起的.可以说,只有我们的第三产业越来越大,白领岗位,灰领岗位越来越多,劳动者的知识文化技能水平有了比较好的提升,他们的劳动生产率也明显提高,相应地他们的薪酬福利待遇也会大幅度提高,扩大中等收入群体才有比较坚实的基础."扩中"还有比较重要的一点是通过"提低",让一部分低收入群体进入到中等收入群体,这才是我们"扩中"的可行之路.
记者点评:收入分配体制改革涉及国民生活的各个方面,将贯穿于中国政治经济体制改革的始终.而国民经济收入的增加,终究是一个市场问题.下一轮改革的重点,除了为社会最底层的弱势群体更好的"兜底",无疑仍是如何转变政府职能,创造良好,公平,多方制衡的市场分配秩序上.改革之路仍然漫长.