"经济社会发展带来的辖区间外溢性问题不断增多,而区域之间通过谈判解决外溢性问题的成本非常之高,区域效率,区域公平或因此受损.一个有效的办法是通过更高一级政府来解决,即事权,支出责任要上移.
单一目标下,地方政府在分税制财税体制下抓生产,促发展的积极性,主动性非常高,区域之间的良性竞争被解读为中国增长奇迹的密码;而在当前的多元目标下,地方在选择组合上面临多重不确定性,在收益与风险难以预期的情况下,地方的选择组合往往偏向于降低风险.由此来看,地方政府的辖区财政责任需要更加明确的制度安排.如何激发地方积极性,是我们现在面临的迫切需要解决的问题,这是防范化解区域风险全国化的治本之策.
 -  - 刘尚希 中国金融四十人论坛(CF40)成员,中国财政科学研究院院长*本文仅代表作者个人观点,不代表CF40立场.
财政学里很少涉及到空间维度,一般都是在假设空间是均质的条件下来考虑财政问题,以此为前提来设计财政体制.但从现实来看,经济社会空间不是均质的,而且在进一步分化.我国在1994年推出分税制改革方案时,当时提出的基本原则"财权与事权相匹配",其潜在的假设条件就是经济社会空间的均质性.只有在空间均质的情况下,财权与事权相匹配的原则才能成立.
由于潜在假设脱离我国的实际情况,故而财权与事权相匹配的原则在实施中呈现出越来越多的问题.党的十七大报告明确更改了这个原则,改为"财力与事权相匹配".从这点来看,我们从空间的维度来探讨财政体制的改革,在新发展阶段是非常必要的,也是很紧迫的,这也是全国统一大市场的建设无法绕开的问题.
多元目标下如何实现激励相容从全国统一大市场的角度来看,当前面临着多元目标下实现激励相容的问题.这与央地关系直接关联,其中的核心问题或基础性体制是财政体制.统一大市场是区域之间的横向分工与协作的问题,而其中存在的各种各样的障碍,却与纵向制度安排有直接关系.在纵向的制度安排里,中央与地方的财政关系处于核心地位.
大家知道,在过去发展的阶段,我国以经济增长为核心,GDP的发展成为单一维度的目标.当时中央对地方的考核就很简单,也很直观.而现在我们到了新发展阶段,深化改革的目标变成了国家治理体系和治理能力的现代化,从经济改革到全面改革;发展的目标也从过去追求经济高速度变成了追求发展高质量,从一维的"增长"转向多维的"发展".改革的目标,发展的目标都发生了重大变化,也就是说由过去的单一目标变成了多元目标.在这种目标多元的情况下,中央对地方怎么样进行激励,怎么样实现激励相容,这就成了一个复杂的问题.
在单一目标下促进经济增长,做大GDP蛋糕,这种激励机制的设计相对来说比较简单.而到了新发展阶段,发展目标更为多元,不仅仅有GDP的增长,还涉及到社会的公平,其中也包括了区域的公平.低碳绿化,资源节约,遏制气候变化等也成为重要的发展目标.由此,激励相容的复杂性成倍地增加.
此外,由于人口流动和家庭迁徙,公共服务成本的区域分摊日渐显现.数字平台企业的发展,税收与税源的背离也日渐凸显.如此等等都成为财政体制中需要去考虑的重大问题.
在中央各部门针对地方设定的每一个考核目标都可能存在一票否决的情况下,地方的行为选择有时候就可能会陷入一种困境.这恐怕是我们当前面临的一个十分复杂问题.随着经济发展水平不断提高,国家发展的整体性特征在上升,这意味着辖区之间外溢性的问题在增多.辖区之间的外溢性既包括正的外溢性,也包括负的外溢性.这种正的外溢性带来的收益如何内部化?负的外溢性导致的成本如何内部化?毫无疑问,这需要新的制度安排.这离不开纵向的中央与地方财政关系.如果中央与地方的财政关系不能消除这种辖区间正的外溢性和负的外溢性,那么区域市场之间就很难统一,它会存在各种隐形壁垒.当前现实当中已经发现了不少这样的问题.
所以,当前财政体制的设计需要新思路.过去是单一目标,现在是多元目标.多元目标怎么同时实现激励相容,这是财政体制需要考虑的首要问题.
动态社会公共服务成本的区域分摊过去是一个静态的社会,现在变成了一个动态的社会.市场化,工业化推动了劳动力的流动,城市化吸引了社会人口的流动和家庭的迁徙.人户分离成为当下的普遍现象,至今有5.04亿人处于人户分离的状态.流动儿童,老人成为当下的常态.这给公共服务的提供如何实现"随人走"带来了极大挑战.还有空巢老人的照顾,留守儿童的抚育也成为公共服务要面对的问题.
青壮年劳动力打工在外地,医保,养老在户籍所在地,在人的生命周期不同阶段处于不同的区域,公共服务的成本如何在区域之间分摊?一旦这种区域协商变得成本极高或不可能的情况下,就需要上一级的政府来解决和承担.这也就是后面要谈到的事权,支出责任要上移.
过去的财政标准收支以及转移支付,都是可以在假设人不流动的情况下去设计.而现在动态社会的来临,不只是作为生产要素的劳动力在流动,更重要的是家庭迁徙日渐扩大,人口分布发生了很大变化.2.9亿农民工工作生活在城市,户籍在农村,其公共服务也在农村,在当地难以享受同城待遇.尽管一般性转移支付已经考虑到了常住人口因素,也有专项转移支付与农业人口市民化挂钩,但处于流动状态的人口在上学,养老,廉租房等等方面依然难以享受平等待遇.所以,怎样转变到从动态社会角度去完善财政体制,事关城市化能否以人为核心,事关社会公平和人力资本积累.
解决辖区间外溢性问题需要事权,支出责任上移经济社会发展带来的辖区间外溢性问题不断增多.而外溢性问题的解决要靠区域之间去谈判,成本非常高.在久拖不决的这种情况下,区域效率,区域公平都将受损.一个有效的办法就是通过更高一级政府来解决,这意味着事权,支出责任要上移.
而从现实来看,恰恰是反向的,中央财政支出占全国财政支出的比重不是在提高,是在下降的,目前中央支出占比是14%多一点,地方支出比重越来越高,接近86%了.
在这种情况下,意味着更多的事情交由地方,辖区外溢性问题就越难以解决,这导致区域之间的博弈趋于非良性发展,国家治理效能也难以提升.过去单一的目标下,区域之间是竞争的,竞争的目标是怎样做大蛋糕,这种竞争可能是良性的.而现在多元目标下,辖区之间的外溢性问题本来应该由上级解决,上级把这个事权压到地方,要地方自己解决,实际上形成多元目标之间,区域之间的博弈,带来了极高成本.各种有形无形的障碍不但导致全国市场难以真正统一,区域间资源配置难以优化,而且各个地方也在强调所谓的产业链安全,以邻为壑的现象也不时出现,在疫情防控中这种现象时有发生.
由此看来,财政体制应当考虑,随着改革目标,发展目标多元化,事权,支出责任怎么上移.而这在地方还涉及到一个风险责任和责任风险问题.随着宏观不确定性扩大和公共风险水平的上升,经济社会发展成本不断提高,支出责任上移势在必行.这体现在中央的本级支出占比要上升,当前的这个占比,是新中国成立以来的一个历史最低点.
地方政府的辖区财政责任需要更加明确的制度安排正因为事权上移,对地方财政体制又提出一个问题,那就是区域财政与辖区责任的问题,或者辖区的财政责任问题.省作为区域政府,市作为城市政府,这两级政府对它辖区之内的财政能力的纵向平衡和横向平衡负有责任,而从现实来看,辖区财政责任是不清晰的.
县乡财政出现困难,不是首先体现在辖区责任上,而是中央财政一杆子插到底.这导致财政责任缺少排序的规则,会淡化省市两级财政的责任,在信息不对称,成本高,效率低的条件下,易衍生风险.所以,完善地方财政体制,需要地方区域政府承担起区域财政的纵向平衡和横向平衡的责任,区域之间的横向平衡要依赖于这种纵向平衡去解决问题,两者是相关联的.从这点来看,地方的辖区财政责任实际上是区域财政研究的一个大问题.当然,在这里面有横向转移支付问题,也是需要中央纵向地去协调,比如省与省之间横向的转移支付(如对口支援,生态补偿等),没有中央的协调就很难实行.
我们研究过一些案例,比如跨省的上下游的生态补偿问题,两个省之间的谈判能解决一些问题,但不能从根本上解决问题.类似于这样的区域之间的横向转移支付其实是需要中央政府的制度性安排的,而现实的做法是一事一议,不可预期,在横向转移支付上没有构建制度性安排.
当然,广义的转移支付不仅仅是这种跨区域河流上下游之间涉及到的横向转移支付,还包括现在发达地区对欠发达地区各种各样的支援,比如对新疆,西藏,东北等地的常年对口支援以及发生重大自然灾害时的对口支援等等,这是我国的一种政治优势,实际上也是一种横向的转移支付,但没有体现到财政制度上,不如财政上比较规范的纵向转移支付那么显性化.
现在没有一个横向转移支付的统计,数据要统计出来才可以看到,这种横向之间资源的转移规模其实并不小,但不透明.怎样形成一种激励机制,这个问题还没有研究到位.横向转移支付需要在制度上有更加明确的安排.实践中已经有一些做法,也是在探索,在摸着石头过河,在理论上对这个问题没有非常清晰的描述,在制度上也没有形成很清晰的制度路径.这就导致了不确定性,不可预期性,尤其在多元目标情况下,激励相容出现很大的不确定性.
具体表现在行为上,地方不像以往那样有积极性了.单一目标下,地方很积极,在分税制财税体制下地方抓生产促发展的积极性,主动性非常高,区域之间的良性竞争被解读为中国增长奇迹的密码.而在多元目标下,地方在选择组合上都存在不确定性,收益,风险难以预期的情况下,地方的选择组合偏向于零风险,没有文件依据的事情不敢干,更谈不上因地制宜大胆去闯.如何激发地方积极性,这是我们现在面临的且迫切需要解决的问题,这是防范化解区域风险全国化的治本之策.