■ 戎素梅 
    财政部近期发布"关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知"(财库〔2019〕38号,以下简称38号文),其中要求推进采购意向公开,为便于供应商提前了解采购信息,各地区,各部门应创造条件积极推进采购意向公开(涉密信息除外).自2020年起,选择部分中央部门和地方开展公开采购意向试点.在试点基础上,逐步实现各级预算单位采购意向公开. 
    什么是采购意向?采购意向和采购需求,采购计划有何区别?公开采购意向,对政府采购监督管理部门,操作执行部门有何要求?这些问题值得关注思考. 
    采购意向可理解为初步的采购需求或采购计划  
    多位受访者认为,目前政府采购业界对采购意向尚无具体,统一的定义,可将其视为预算单位的初步采购需求或采购计划. 
    关于采购需求,"政府采购法实施条例"(以下简称"条例")第十五条作出了细化规定,即"采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术,服务,安全等要求""除因技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求外,采购需求应当完整,明确"等.根据财政部国库司,条法司编著的"<政府采购法实施条例>释义"对该条的阐释,采购需求是指采购人对拟采购的货物,工程和服务的技术,规格和性能,功能及质量要求等,其基本要求为合规,完整,明确.按照"政府采购货物和服务招标投标管理办法"(财政部令第87号,以下简称87号令)的规定,政府采购货物,服务项目公开招标公告应当公开采购需求. 
    "条例"第二十九条明确,采购人应当根据集中采购目录,采购限额标准和已批复的部门预算编制政府采购实施计划,报本级人民政府财政部门备案."<条例>释义"指出,政府采购实施计划简称为政府采购计划,用以指导政府采购预算的执行.一般来说,其应包括采购项目的名称,具体构成,采购数量,技术规格,服务要求,使用时间,项目预算金额,采购组织形式和方式等内容,同时还应充分考虑如何落实政府采购政策功能,如为支持中小企业发展而需预留采购份额等.对于需要申请批准的内容,如拟采购进口产品,拟申请采用公开招标以外方式采购等内容,也应在政府采购实施计划中标明. 
    38号文明确,采购意向包括主要采购项目,采购内容及需求概况,预算金额,预计采购时间等.与采购需求,采购计划相比,其内容相对简单."可以说,采购意向是指尚未形成完整,明确的采购需求或采购计划,仅是预算部门的初步意向和安排,可定义为备案后的采购计划."广西广天一律师事务所律师沈德能的这一观点,得到了多位受访者的赞同. 
    大连海关办公室张泽明则认为,此前采购意向仅作为采购人市场调查的一部分,一直没有从概念上被提炼出来,实际操作中也大多依托于采购人员的个人经验.38号文首次提出公开采购意向,意在进一步搭建采购人与供应商之间的信息桥梁,对弥补双方的信息不对称,防范暗箱操作等行为,将起到积极作用. 
    国际采购规则对采购意向如何规定  
    在为38号文要求公开采购意向这一举措点赞的同时,中机国际招标有限公司总经理岳小川指出,此举或许是借鉴了世行,亚行等国际惯例和通行做法.据了解,在具体项目招标采购的资格预审邀请公告或投标邀请公告刊登之前,世行贷款项目需在联合国发展商业报及世行的外部网站刊登贷款项目采购的总采购通告,亚行项目需在亚行贷款月报及亚行的外部网站刊登总采购通告.总采购通告的内容包括借款人贷款的金额和用途,采购计划规定的采购范围等.如,世行计划于明年推出一个招标采购项目,其总采购通告会告知项目招标的整体进展情况,明年5月招标项目设计,明年8月招标项目总承包等.世行营商环境指标还倡导采购实体公开包括采购预算,采购项目,采购时间在内的采购计划,便于供应商提前掌握需求信息. 
    而据中央财经大学财政税务学院教授姜爱华介绍,2012年修订后的世界贸易组织"政府采购协定"(GPA)多次出现意向采购这一称谓.2012年3月,世界贸易组织政府采购委员会颁布了新版GPA协定,对1994年版GPA文本进行了简化与优化.新版GPA协定的总则部分增加了"定义"条款(即第1条),对该协定中的各种概念性名词进行了解释和说明.其中明确,意向采购公告,是指由采购实体公布的公告,用以邀请有兴趣的供应商提交投标申请书或投标文件,或者两者兼有.其第7条"公告"对意向采购公告作了详细规定,要求除第13条(即限制性招标)规定情形外,采购实体应在附录3列明的适当纸质或电子媒体上公布意向采购公告.除该协议另有规定外,每一意向采购公告都应包括采购实体的名称,地址,联系采购实体和取得采购文件所必需的其他信息,如需付费,还应包括获取这些文件的成本费用和付款条件;对采购的描述,包括拟采购货物或服务的性质和数量,或者不能明确数量时的估算量;对于重复采购合同,如有可能,公布意向采购后续公告的预计时间;交付货物或服务的时限,或合同的延续期间;将采用的采购方式,以及是否引入谈判和电子反拍等. 
    另据了解,美国1974年颁布的"联邦采购条例"B章分8个部分介绍了政府采购计划编制的全过程,包括开展市场调研,根据需求对外宣传采购意向,发布采购需求相关信息,提出竞标要求,明确对承包商资质的要求等."纵观国际采购规则,在招标公告正式发布之前,基本都会公布采购意向,38号文应该是受此启发提出公开采购意向这一要求的."一位业内专家推测. 
    公开采购意向有其必要性  
    "一方面,等到项目要组织招标采购了才发布公告,供应商可能没有足够的时间去准备;另一方面,供应商的信息渠道受限,目前他们大多通过查询各地的招标采购公告寻找项目,具有较大的盲目性,还有的供应商通过'公关'从采购人,采购代理机构处获取项目信息,这对其他供应商来说也不够公平."岳小川认为,公开采购意向有其必要性,且相对可行.预算单位的年度预算批复后,其实是可以公开年度采购意向的.某预算单位这一年大概要组织几次招标采购,金额多大,何时组织,基本能够确定下来,当然不排除临时取消或调整项目安排等情况,毕竟这些只是初步的计划,内容相对简单,没有采购需求,采购公告那么细致. 
    而据记者了解,实践中,还存在暗中公开,指定公开采购意向的做法,容易滋生腐败,也从反面说明了公开采购意向的必要性.典型的如某省教育厅原副厅长受贿案.在该省中小学教材教辅采购项目开始之前,这位副厅长向某些供应商透露了这一采购意向,后来一位据此投标的供应商被判定为无效标.该供应商不服,向代理机构提起了质疑;质疑被驳回后,又提起了投诉.在投诉处理的质证会上,该供应商拿出了采购人此前为其提供的一份初步采购需求说明,说自己就是按照这个需求说明准备的投标,为什么还被评为无效标?参加质证会的各方当事人都感觉该供应商通过不当手段提前获得了采购项目信息,采购人单位可能有人会"出事".果然,过了几年,该副厅长就因为在政府采购中犯受贿罪被处理了. 
    沈德能告诉记者,长期的采购实践中,不少政府采购从业人员都不同程度地感知到公开采购意向的需求,尤以采购人的感知最为强烈.比如,经常有供应商咨询采购人是否有相关项目,项目的具体情况,采购人倒不如直接公开采购意向省时省事.公开采购意向,为所有潜在供应商提供同等的信息和参与竞争的机会,还能够帮助采购人对采购需求进行修改完善,规避风险.与此同时,将采购意向或称备案后的采购计划作为政府采购信息公开链条的首个环节,而不止是从采购公告开始公开,体现了政府采购信息公开的又一进步. 
    "按照"政府采购法","条例",87号令等法律法规文件要求,目前政府采购信息公开的内容已涵盖项目预算,采购文件,采购需求,采购结果,验收结果等,这些将在具体项目的执行过程中予以公布,在决算中还会公开实际采购的总体情况.预算,执行以及决算三个环节的信息公开,构成了政府采购全流程信息公开的完整链条."姜爱华认为,38号文要求公开采购意向,将政府采购信息公开链条进一步向前延伸,预算单位的初步采购需求或采购计划也被涵盖进来,有利于畅通信息交互,加强社会监督,打造全流程"阳光"采购. 
    沿着采购信息公开先行者的足迹挺进  
    事实上,实践中已经有了公开采购意向的类似做法.据了解,一些预算单位会在其门户网站上公开近期或某些重要采购项目的初步采购计划,目的是就采购需求征求意见,便于供应商提前了解采购信息. 
    此外,还有一些地区在转发38号文时就公开采购意向提出了进一步要求.如,北京市财政局明确,该市将于2020年开始落实采购意向公开工作,市属各预算单位和区财政局应提前做好相关工作的研究和准备.天津市财政局鼓励采购人根据已批复的部门预算,将本部门,本单位当年度所有政府采购项目的采购预算,采购内容,需求概况及预计采购时间等列入采购意向,并向社会公开(涉密信息除外).该市财政局还将按照财政部统一部署,依托天津市政府采购网设立采购意向公开专栏.贵州省财政厅要求采购人完善内部管理制度,加强本单位年度采购意向统计工作. 
    "理论上讲,采购意向的公开渠道应该是财政部门指定的政府采购信息发布媒体,公开的难度也不大,只要按照强制性规定执行即可."沈德能指出.他同时建议,预算单位的采购计划在备案后,可按照采购意向的要求进行"改造",并于备案后两个工作日内公开,这样一来,采购预算,采购计划,采购意向的衔接性更强,更便于操作执行. 
    张泽明提醒,在执行层面,公开采购意向可能面临收集到意向如何处理,意向在形成规范的采购需求中应发挥怎样的作用,相关人员在公开采购意向时如何平衡保密要求与采购意向的公开度等具体问题.这些不仅需要相关操作细则予以指导,也对采购人员的专业度提出了更高要求,甚至将推动采购官制度的建立.