国有企业是关系到国计民生的重要领域.我们党历来重视国有企业的发展与改革问题.中共十八大以来,随着反腐败力度的不断增强,随着针对国有企业的专项巡视的开展,国有企业腐败问题不断引起关注,其中尤其是国企高管的腐败问题成为较为突出的关键性问题.
习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上指出:"要着力完善国有企业监管制度,加强党对国有企业的领导,加强对国企领导班子的监督,搞好对国企的巡视,加大审计监督力度.要完善国有资产资源监管制度,强化对权力集中,资金密集,资源富集的部门和岗位的监管."可见,解决好国企腐败问题,尤其是高层管理人员的腐败问题,对于继续深化国有企业改革具有重要意义.
制度经济理论认为,社会制度可分为两个层面或类别,即制度逻辑和治理结构.研究发现,这两个层面或类别都可能影响社会的腐败水平.具体到国有企业,作为现代企业组织,它需要建立适应市场经济的治理结构以完成其经济性目标;与此同时,作为涉及到国计民生的重要领域,它则需要强调社会目标和政治目标.相应地,这两种属性实际体现在具体的制度逻辑和治理结构上.一方面,制度逻辑强调信仰体系和相关做法,即在国有企业内部所建立和维系的组织文化,价值信仰等软性机制;另一方面,治理结构则强调所有的组织安排或机制.在国有企业中,基于企业经营和管理的各种制度建构和权力运行机制都包含于其中.在国有企业内部,当制度逻辑中的价值信仰等软性机制出现问题时,就会出现个人腐化堕落等现象的发生;当治理结构所强调的组织安排或配套机制偏离规范时,那么就会导致权力滥用,一把手缺乏监督等腐败现象的频发.
基于这样两个维度,来自于中国政法大学的李莉副教授和中国财富传媒集团中国财富研究院的云?研究员根据公开 信息整理出十八大以来厅局级以上170名高层官员腐败案例数据库(本案例库的数据搜集从2012年12月到2016年3月,数据来源为中纪委监察部网站以及新华网等官方媒体).通过对于这一数据库的深入分析,该研究显示十八大以来,厅局级以上落马的国企高管人员的数量在逐年攀升.2013年,厅局级以上落马高管有15人(8.8%),2014年和2015年分别增长到73人(42.9%),2016年截止到2月份,也已经达到9人(5.3%)(见图1).总体而言,自2013年以来,落马的厅局级以上国企高管人员共计170名,其中男性164人(96.5%),女性6人(3.5%).可见,十八大以来短短三年左右的时间内国企落马的高层官员数量已经超过了十八大之前十年的总和,这充分显示出十八大以来国有企业反腐败决心之强,力度之大,成效之显著.除数量上的鲜明特点外,该研究进一步依据建立的一手数据库总结出了十八大以来国企落马官员的三个特征.
数据统计发现,十八大以来落马的国有企业官员不仅级别高,而且学历高.首先,从级别上看,除未知案例以外,级别最高的是副部级,达到8人(4.7%),其次是正厅级别68人(40.0%),再次是副厅级79人(46.5%),最后是正处级达到7人(4.1%).(见图2)
其次,再从学历上看(除统计未知案例外),具有博士学历的高层管理人员达到19名(11.2%),研究生学历(包含在职,工商管理硕士)则有64人(37.6%),大学(本科)的则有23人(13.5%),其次是大专2人(1.2%);中专3人(1.8%)(见图3).
上述高级别,高学历的特征实际上与国有企业高层管理人员的双重身份是紧密对应的,即国企高管人员通常既是"政府官员",又是"职业经理人".与之对应的是,作为政府官员,国有企业的高层管理人员(尤其是央企)通常都具有较高的行政级别,例如在国资委网站列出的115家央企名录中,前54家企业"一把手"(指企业董事长,党委书记及总经理)多为"副部级".与此同时,作为"职业经理人",高层管理人员需要按照公司治理机制进行现代企业管理,因而需要具备一定程度的管理素养.这也就使得他们对于自身的教育予以重视.因此,从上述统计中也可以看出,学历高与高管人员的职业特征是有关联的.
与上述"双高"现象相比,统计结果还发现了"双低"特征,即低龄化和低任期现象.
图4显示,除未知案例外,50岁以下的落马高管有23人(13.5%),51-55岁的有37人(21.8%),56-60岁的有40人(23.5%),61-65岁的有21人(12.4%),66-70岁的有5人(2.9%).其中,50岁以下的与51-55岁之间的总计有60人,合计占35.3%.这表明国企高层管理人员落马时的年龄有三分之一的比例是在55岁以下.根据"国企"杂志2013年对近800名央企高管的年龄大调查发现,51岁到55岁的为230人,56岁到60岁的为289人.这两个年龄段人数最多,结构亦较为均衡.从统计数据也可以看出,落马的高层管理人员的年龄有低龄化特征.
与此同时,从任期来看,落马的国企高管也表现出任期时间降低的特点.图5显示,除未知案例外,担任落马前职务的任职时间分别为1年以内的7人(4.1%),2年以内的9人(5.3%),3年以内的10人(5.9%);4年以内的15人(8.8%);5年以内的8人(4.7%),6-10年的24人(14.1%),10年以上的19人(11.2%)(见图5).其中,1-5年的共计49人(28.8%),这一结果反映出落马高层管理人员在任职职位上的时间并非越长才越会落马.
统计结果还发现,在落马的国有企业高层管理人员中,属于垄断行业的人数多,属于一把手的人数多.图6显示,落马国企高管人员所在行业(领域)不仅涉及种类多,而且垄断行业也较多.首先,落马高管所在行业共有包括银行(金融),物流(运输)等在内的26个行业领域内,表明领域分布多元;同时,人数较多的主要集中在垄断性行业领域内,例如能源,化工类有32人(18.8%),媒体(新闻,出版)类的有17人(10.0%),物流(运输)19人(11.2%),银行(金融)11人(6.5%),通信(电信)11人(6.5%).
"一把手"主要是指各级党政机关,国有企业和群众团体中的主要负责人."一把手"以掌控实际权力为特征,在领导班子中处于核心地位或首位."一把手"以掌控实际权力为特征,是腐败易发多发的人群."中国共产党党内监督条例(试行)"明确把"一把手"作为监督的重点.国有企业一把手在领导班子中处于中心地位,主要是董事长,总经理,党委书记,他们对企业的人,财,物以及其他经营决策都起着决定性作用.国有企业的高管,根据"公司法"规定属于国有企业的董事会成员,总经理,副总经理等高级管理人员.他们主要是由政府委派或任命的,代表政府和国家管理国有资产.高管还包括副职和其他班子成员,关键岗位负责人,如总会计师,办公室主任等及一把手.
统计结果显示,担任一把手的有93人(54.4%),其他高管有78人(45.6%).这反映出目前国企落马官员中,一把手的比例是比较多的.
通过对于170名十八大以来落马的国有企业高层官员的案例的梳理与分析,国有企业从高层管理人员开始的廉洁治理显得更加严峻与急迫.陈明明指出"国企的目标既是市场的,又是政治的".刘智峰也指出"要解决国有企业的腐败问题,就必须认识到国有企业腐败问题的特殊性".我国国有企业的发展受到历史因素的制约与束缚,计划经济的弊端与后发国家追赶发达国家的急迫性都使得国有企业的发展不可能遵循一条自然发展道路.改革开放之后,虽然国有企业不断致力于现代企业改革,但由于历史积累的疾患众多,很难从根本上彻底解决政府与企业之间复杂的关系.这也使得具有双重身份的国有企业的高层管理人员的动机具有混合性与复杂性.基于案例库的分析也表明,针对高层管理人员的双重身份所设置的两种相应的监督权力的制度都存在执行弱化,效果不佳的问题.这些都易于衍生贪腐行为.
与此同时,上述基于案例的分析也表明,在国有企业的制度逻辑与治理结构两个层面存在的问题使得腐败现象频发.一方面,一些国企组织文化,价值信仰等软性约束机制已经不能充分发挥功用,尤其是个别掌握权力的一把手个人物质享乐主义盛行,这直接影响了该国有企业管理人员对于腐败持有较为宽泛的包容度.另一方面,在一些国有企业目前的治理结构上,监督机制未能真正切实发挥效用.纪委监督体制与国有企业的企业治理结构中的监督机制尚未能够形成良好的协作.这也使得对于高层管理人员,尤其是一把手等人的权力使用与运作缺乏有效而制度化的规范与约束.