摘要:国务院出台的新"方案",为划转部分国有资本充实社保基金设定了具体路线图和时间表,希望改革突破既得利益的阻碍,尽快完成国企股权划转,建立新的社会保障体系,同时为国企改革闯出一条新的道路
马国川 / 文
11月18日,国务院正式对外公布"划转部分国有资本充实社保基金实施方案"(以下简称"方案").这是一个具有重大意义的改革方案,它不但意味着20多年来围绕社保体制改革的争论结束,也标志着国企改革站在了新的起点上.
早在1993年,中共十四届三中全会就提出,建立全覆盖的,多层次的社会保障体系,实行社会保障的行政管理与社会保障基金的经营分开的原则.从国际经验看,中国社会保障体制改革的基本方针是正确的,符合世界先进国家社会保障体制的一般取向,但是执行的结果却并不理想.
按照中国政府的决定,社会保障体制改革应该从建立新养老保险制度开始,问题是国有企业老职工的个人账户中没有基金积累或者积累很少.因为此前一直实行"低工资制",被强行预扣的资金形成国家积累,用来进行投资,政府就利用从国有企业上缴的利税来支付退休职工的养老金.建立新养老金制度,首先必须解决职工个人账户"空账户"问题,其实质就是解决政府对职工的隐性负债.
一个简单明快的办法,就是政府用预算资金归还欠账.因为在90年代中国政府财政窘迫,因此一些经济学家建议,在现有国有资产中切出一块划入社会保障基金,用以"做实"老职工的个人账户.但是,由于受到一些政府职能部门官员的反对,这种办法未被接受,而是从企业收取"社会统筹"来支付老职工的养老金,管理权自然仍然掌握在社会保障主管机关手中.
因为参加养老保险的企业拖欠或逃避缴费,地方政府担心损害本地企业的竞争力而不愿意把社会统筹的缴费规定得太高,导致资金短缺,社会统筹还不足以支付老职工的养老金.从1998年起,各地的养老保险基金陆续进入了当期收不抵支的困境,中央政府不得不以每年数百亿元的预算资金来填补基本养老保险的收支缺口.
2000年,时任中国国务院总理朱镕基邀请一些经济学家研究建立新社会保障体系.许多经济学家再次提议,政府用现有国有资产对国有单位已退休职工和现有职工(包括"下岗职工")进行负债补偿.当年8月,全国社会保障基金成立,负责营运全国社会保障基金.有关方面拟议划拨2万亿元(约为国有资产净值的25%)的国有经营性资产给该机构,用以"做实"老职工的个人账户.
如果这样做,将原来属于职工贡献的部分国有经营性资产拨付给老职工,就可以了断国家对老职工的社会保障欠账,有利于新养老保证制度的建立,但势必影响行政主管机关对社会保障基金的收缴,保管和发放全权处理的权力.在社会保障主管机关的极力反对下,该建议最后被搁置.
此后,政府大幅提高社会统筹的比重,降低个人账户的比重,使养老保险以社会统筹为主.这种办法是以财政加大转移支付力度为条件的,成为财政的巨额负担.而且由于行政管理机关和基金管理机关合一,只对上级行政机关负责,基金收支无需向受益人报告,也不受他们的监督.因此,腐败分子容易上下其手,以权谋私,致使贪污和挪用人民"保命钱"的行为成为的多发现象.1986年-1997年间,全国有上百亿元社会保险基金被违规动用.2006年发生的上海社会保险基金"串案"更令全国震惊.该案侵占社会保障基金金额达百亿人民币,而且牵连出众多高官.
迟迟不能建立新的社会保障体系,不能不说是改革的一大缺陷,引起了大众的强烈不满.2003年爆发"改革大争论",与此有密切关系.因此,在过去的二十多年里,经济学界一直呼吁国企股权划转社保,解决历史欠帐问题.十八届三中全会,十八届五中全会等亦多次提及"划转部分国有资本充实社会保障基金".
随着中国人口老龄化的快速到来,社保基金征缴收入难以持续保持增长,社保基金支出增长迅速,对财政转移支付造成了巨大压力.在这种背景下,国务院正式公布"划转部分国有资本充实社保基金实施方案",不失为缓解社保基金缺口问题,增强社保基金可持续性的重要手段,有利于加快建立新养老体制.
更重要的是,在国企改革掣肘过多,进展缓慢的情况下,划拨国资是引入社保基金作为多元化股东,调整股权结构的重要手段,必将有力地推进国有企业的产权制度改革.
回顾过去20多年,因为原有行政管理机关的消极对待,新的社会保障体系迟迟未能建立.现在,国务院出台的新"方案",为划转部分国有资本充实社保基金设定了具体路线图和时间表,希望改革突破既得利益的阻碍,尽快完成国企股权划转,建立新的社会保障体系,同时为国企改革闯出一条新的道路.
(作者为"财经"主笔,编辑:何刚)