如果拜登真的想通过制裁来影响俄罗斯的算计,美国政府就需强化关于制裁信息的确切性.美国政府应该列出将被列入黑名单的俄罗斯银行,以及要禁止的具体交易,和可能造成破产的公司.只有这样,克里姆林宫才可能会更加认真地对待美国的制裁威胁.
美国和俄罗斯的外交官就乌克兰的命运在日内瓦开始谈判,欧洲正处于战争的边缘.美国的战略是与俄罗斯谈判,同时威胁说,如果俄罗斯总统普京决定入侵乌克兰,美国将对俄罗斯实施"毁灭性"的制裁.拜登政府官员概述了他们可能对克里姆林宫实施的一系列制裁措施,从针对俄罗斯的金融体系到限制其进口技术的能力.
但是,只有在提出的经济制裁举措使俄罗斯对乌克兰采取军事行动的代价高到足以改变克里姆林宫的成本效益计算时,西方的威胁才会奏效.然而,普京认为乌克兰对俄罗斯的大国地位和他个人的政治遗产至关重要.因此,制裁要想奏效,其代价必须高于普京在控制乌克兰方面所认定的巨大利益.
值得注意的是,在拜登政府官员升级威胁后,俄罗斯股市和卢布几乎没有变化.金融市场的动态反映出克里姆林宫的观点,即美国不会执行它所威胁的严厉制裁.俄罗斯政策制定者知道,许多可能严重伤害俄罗斯的策略 -  - 比如限制俄罗斯商品出口或将俄罗斯银行列入黑名单 -  - 对西方国家来说也是代价高昂的,这使得拜登是否会执行这些制裁变得不确定.最后,经济上的严厉制裁将需要中国的默许,而这可能会给美国带来一系列其他问题.
过去,普京曾表示,为了重新确立俄罗斯对前苏联卫星国的主导地位,他愿意忍受代价适度的制裁.在俄罗斯于 2014 年夺取克里米亚并占领乌克兰顿巴斯的部分地区后,美国和欧洲对几家俄罗斯大公司实施限制,不让它们进入国际资本市场,据国际货币基金组织称,这使俄罗斯的 GDP在一定程度减少了1.0% - 1.5%.美国还禁止公司在克里米亚开展业务,并禁止出口某些石油钻井技术,这导致俄罗斯的石油产量下降,但幅度不大.克里姆林宫得出结论,这是为得到克里米亚和顿巴斯地区所需要付出的合理代价,而且无论这些制裁持续多久,都不打算归还这两个地区.
这一次,俄罗斯设定了更高的目标.不只是夺取乌克兰的两大块领土,而是迫使整个乌克兰成为自己的势力范围.为此,俄罗斯在乌克兰边境集结了一支庞大的入侵部队,能够洞穿乌克兰的防线,直抵基辅.与此同时,俄罗斯保持着对乌克兰各地目标发动导弹袭击和空袭的能力.如果克里姆林宫认为俄罗斯GDP的1%对克里米亚和顿巴斯来说是一个合理的价格,它肯定会愿意付出更多来"收购"这个国家的其他地方.
拜登表示,如果俄罗斯入侵乌克兰,他准备让俄罗斯付出"毁灭性"的经济代价.一位官员最近告诉"纽约时报",美国政府威胁要采取"强力影响,快速反应"的制裁措施.但即便是政府官员发表的最详细的声明,也只是强调了美国可能采取的措施,而非承诺采取什么措施.美国官员已经讨论了严厉的措施,如切断俄罗斯与环球银行金融电信协会(SWIFT)的联系,但这将需要欧洲的支持,因此可能很难实施,尽管一些欧洲领导人已经表示,他们对考虑此类措施持开放态度.
与此同时,华盛顿承诺在制裁问题上与盟友合作,这可能被视为一种软弱的表现,而非展示实力.出于对盟友,尤其是德国的尊重,拜登今年早些时候放弃对北溪2号天然气管道(从俄罗斯向德国输送天然气)的相关制裁.现在,德国和法国正在抵制欧盟的一项努力,欧盟想要明确如果普京真的入侵乌克兰,欧盟将实施哪些制裁.德国新任总理奥拉夫·朔尔茨上任伊始就呼吁与莫斯科进行对话,这在德国的外交辞令中往往意味着"让步".西方盟国发出了危险的相互矛盾的信息:除了经济上的惩罚,他们愿意采取任何措施.
与此同时,在美国国内,国会关注的是不会对经济造成严重影响的制裁.一些国会议员专注于取消北溪2号,这项措施给俄罗斯带来经济代价接近于零.如果北溪2号被取消,俄罗斯将继续通过现有路线向欧洲输送天然气.管道输送能力已经过剩,因此俄罗斯对欧洲的天然气销量将保持不变.克里姆林宫可能认为,对北溪2号的关注表明,美国并没有认真考虑成本问题.
另一项得到国会大力支持的措施 -  - 制裁俄罗斯寡头和普京的亲信,同样不太可能改变克里姆林宫的算计.有充分的理由阻止他们通过西方金融体系洗钱,但这样做不会对克里姆林宫的外交政策产生什么影响.俄罗斯的商业精英更愿意继续前往西方国家,并保留他们的外国银行账户.但他们并不能决定俄罗斯的外交政策:普京在一小群安全部门负责人的建议下决定俄罗斯的外交政策,而他们中的大多数人已经受到了制裁.
考虑到美国国内的争论集中在低成本措施上,而且欧洲在是否支持代价高昂的制裁上存在分歧,普京可能会认为美国在威胁实施严厉制裁时只是在虚张声势.华盛顿有强大的制裁手段,比如将俄罗斯银行列入黑名单.美国过去曾对伊朗和朝鲜采取过这类措施.毫无疑问,美国可以将俄罗斯从全球金融体系中踢出:美国官员已经讨论过将俄罗斯主要银行列入黑名单,阻止银行将卢布兑换成美元,并切断俄罗斯与环球银行金融电信协会下银行间通信网络的连接.但对欧洲盟国来说,实施这些措施中的任何一项都将付出高昂代价.这也将直接影响到中国 -  - 俄罗斯大宗商品的最大消费国.这可能会造成拜登政府希望避免的复杂局面.
2014年,美国无需仔细权衡中国对制裁克里姆林宫可能做出的反应.这在很大程度上是因为这些措施没有对中国造成实质性的影响.中国制造的商品几乎没有受到出口管制的影响,中国在克里米亚也没有什么投资.因此,北京可能会谴责这些制裁,但在制裁措施对商业活动影响较小的情况下,会允许中国企业遵守制裁.
但如果华盛顿实施更严厉的制裁,中国的反应可能会大不相同.毕竟,中国是俄罗斯最大的贸易伙伴.目前还不清楚中国公司是否会停止与一家被美国列入黑名单的大型俄罗斯公司进行交易.这样做将有助于加强美国的金融实力,并证明这些工具的效力,这些工具在未来很容易被用来对付中国.俄罗斯和中国已经合作建立替代支付机制,以防美国的制裁阻碍它们的银行系统.如果中国拒绝美国的制裁,这将使华盛顿陷入困境.中国公司将违反美国法律,但针对它们的任何法律行动都需要采取高风险的升级措施,比如对中国大型公司进行惩罚.然而,另一种选择将是接受中国不需要遵循美国的制裁,这将极大地削弱美国的经济影响力.
同样的困境也适用于拜登政府威胁切断俄罗斯购买半导体,智能手机或航空零部件的能力.例如,智能手机大多是在中国生产的,因此,只有中国愿意实施智能手机零部件的出口管制,才会奏效.北京可以抵制美国的制裁,并挑战华盛顿的报复 -  - 这将在大国金融战争中开辟第二条战线.
中国此前曾作出妥协,以避免违反美国的制裁.例如,在美国对香港行政长官林郑月娥实施制裁后,中国国有银行拒绝为她开户.然而,美国的制裁有可能改变克里姆林宫的盘算,这可能迫使北京重新考虑.如果有什么时机来削弱美国的金融实力,那就是这个时候.
毕竟,就对全球经济的影响而言,对俄罗斯实施严厉的金融制裁,很可能是自二战前美国针对日本金融和石油进口实施制裁以来规模最大的一次.这就是为什么俄罗斯可能认为美国在威胁实施大规模制裁时是在虚张声势.克里姆林宫认为,它对风险的容忍度远高于美国或欧洲国家.
克里斯 · 米勒(Chris Miller)塔夫茨大学弗莱彻学院(Fletcher School at Tufts University)国际历史助理教授,也是该学院俄罗斯和欧亚项目的联合主任.本文译自"外交事务"网站.