到此,需进一步澄清相关概念.经典经济学教科书里通常谈到的"混合经济"概念,是指在一般竞争性部门完全由私营企业主导,但在需要较大初始投资,有一定规模经济或自然垄断特性的产业领域,如电网,电信,各类城市公用事业,或在一些特殊资源采集领域,如石油,煤炭采矿业,以及少数私人不愿意投资的部门,如原子能,宇航工业等新兴军工部门,可以考虑(但不必然)建立国企来实现政府特定的社会,经济乃至军事目标.以法国为例,从1945年起,法国开展了大规模的国有化运动,将煤矿,汽车,航空以及银行等部门中的大企业收归国有,国企在这些部门实际掌握了控制权.
上述私企主导竞争性部门,国企主导非竞争性部门,就是所谓的"混合经济".从含义上看,它与中国目前语境下私人和国有,国有与国有,乃至私人与私人相互参股的"混合所有制"差别很大.当然,即使在发达经济体中,也出现了一些企业内私人与国家相互参股的情况,但这基本上是个案,而非常例.比如,挪威北海石油公司在1990年代初按法律规定由国家百分之百控股,后来修改法律向社会转让出40%的股份.
在发达经济体中,法国因政府有较强的干预经济传统而显得相对特殊:该国国有企业的总数较高,但也只有1143家,绝大数是国有参股企业,而其中国家独资或控股的也是少数(法国规定国有股达30%以上即算为国企).法国国家控股管理局(APE)主要管理全资国有企业和25家控股企业,其中全资国企包括法国国营铁路公司,巴黎自治港,国家印刷局等,控股企业有法国电力公司(84.4%),国家邮政公司(77.1%),法国博彩公司(72%)等.需要指出,如果考察各主要发达经济体中最近几十年的表现,法国如果不是最差的,也是最差的之一.
当然,完全可以结合中国既有的实践,去找到一些案例说明,某些国企如何通过交叉持股的混合所有制改革提高了效率,并实现国有资产的保值增值,但这却未必表示这种模式能有效地推广至现有大部分国企改革中去,并成为国企改革的最终模式.相反,如果方向走错,尤其是在一些具有行政性垄断性质的行业引入少数民营股权的"混合所有制改革",很可能成为一些国企回避反垄断改革的挡箭牌.
进一步来看,即使是前述"混合经济"模式,最近几十年来在那些曾大行其道的发达经济体中也逐步式微.在这些自然垄断行业与城市公用事业领域,各国国企都不可避免地面临着预算软约束,所有者缺位,成本过高,效率低下,创新不足的问题.因此,进入1980年代之后,伴随着这些传统自然垄断行业的技术创新,在这些行业引入竞争已逐步成为可能.那些传统上被认为由国企来经营更符合社会目标的部门也逐步开始了民营化,放松行业进入管制,以及通过再管制来强化竞争的过程.
从国际经验来看,随技术进步,在那些原来被认为有自然垄断及公共服务性质的行业,如电信,电网, 交通,地方公用事业等,各国已逐步发展出一套被证明为比较有效的制度安排与监管机制,让民企进入后也可逐步建立有效的竞争性市场结构.具体而言,一些技术进步带来了企业固定资本投入的大幅度降低,从而让行业竞争成为可能,比如互联网通讯对移动乃至固话的竞争;另一些技术进步则开始进行行业的自然垄断环节与非自然垄断环节之间的业务分割,比如移动铁塔与移动通讯服务之间,铁路路网建设与客货运输服务之间,电网建设与输配电服务之间;然后在分割出来的非垄断业务环节可以直接引入民企参与的市场化竞争;甚至在那些自然垄断环节,如城市公用事业的基础建设部分,移动基站乃至电网基础设施建设部分,也完全可以通过特许经营权等方式来引入竞争,最终实现效率的提升.
现代经济学的一些重大学术研究突破,也为在这些传统自然垄断部门引入民企投资,强化竞争,抑制垄断提供了强大的理论基础.2014年诺贝尔经济学奖获得者让.梯若尔教授的一个重要贡献,就是创建了对这些行业实施激励性管制的一般分析框架.相比于基于服务成本定价的传统管制方法,梯若尔教授提出的解决方案可以让政府在信息不对称情况下对被管制企业提供更有效的激励.
一个例子是在公用事业行业,监管机构可以让企业在成本附加(cost-plus)和固定价格(fixed-price)两种监管与补贴合同之间进行自由选择.此时,高效率企业通常会选择固定价格型补贴,这是因为它更有能力降低成本,从而可以在固定补贴合同下获利;而低效率企业则通常会选择成本附加型的补贴,即在企业自身成本基础上政府再给一定补贴才能获利.而一旦监管机构借这种机制设计掌握了企业效率信息后,就可以制订针对性的监管政策,最后将合同签给高效率的企业.目前,欧盟竞争委员会等机构已经开始采用这些经济学的重要研究成果来推动相关行业的市场化改革.
总体来看,全球范围各个行业的新技术突破,以及各国为应对这些突破而推动的各种制度与理论创新,让那些传统上被认为难以竞争,所以由国企来运营更好的行业或业务环节,都开始引入了民企竞争.这也就是上世纪80年代以来全球在电信,电力,铁路,煤气,自来水等自然垄断产业掀起的"管制改革"浪潮. 目前,放松管制,引入竞争,产权私有,从垄断走向竞争已成为全球自然垄断行业市场化改革的主导趋势.其中不乏成功的经验,更有失败的教训,甚至还出现了管制机构被新进入的私营企业所捕获的情况,都值得中国在未来国企改革中充分学习和借鉴.
"混合所有制"到底要实现什么目标?
反观中国目前一些具有行政性垄断地位的央企所推动的混合所有制改革,不仅与相关行业领域的国际技术革新与制度变革大潮南辕北辙,而且还与中国产业升级,持续经济增长,乃至于社会大众对这些产业的期待相距甚远.
在石油,石化,电信,交通,电网领域,乃至于在医疗,教育产业中的非公益性部分,如果"混合所有制"的改革只是在其中一些非关键业务环节,甚至在关键业务环节引入少数私有股权,那么就基本不能达到打破垄断,强化竞争,增加就业的目的,更无法让国企改革在带动中国产业升级与经济持续增长中发挥应有的作用.
实际上,在上述行业的改革中,必须能真正引入民营经济作为直接参与竞争的主体,同时也要建立有效的反垄断监管框架.这不仅将是中国未来经济实现持续增长,并最终迈入发达经济体的关键性改革,也是降低政府既有债务与金融体系风险,补充社保账户潜在缺口的关键性改革,甚至还是解决大批大学生就业,保持社会稳定的关键性改革.
顺便说一句,中国目前出现大学生就业困难问题的根本原因, 并不主要在于中国大学生的供给过剩,而恰恰是因为能解决这些大学生就业的高端服务业,制造业部门的发展严重受限于国有企,事业单位的行政性垄断.
总体来看,本世纪以来中国的国企改革缺乏实质性进展.央企的五朵金花――电力,铁路,电信,石油,电网改革一直没有取得实质性突破,此外,还存在着诸如努力多年也没有造好自主车的各大国有汽车企业,重复建设和亏损严重的国有钢铁企业,以及一些在竞争领域里依靠多元化交叉补贴生存的一些国企.国企改革的缓慢进展表明,因重大利益交织与意识形态束缚,改革的阻力很大.
据媒体报道,2014年10月国务院成立了国有企业改革领导小组,负责落实国企改革的工作部署,并统筹研究和协调改革中的重大问题和难点问题,但由于利益胶着,加上对国有资产流失的担心,在一些关键问题上相关机构仍未达成共识.至今为止,中央层面的改革总文件尚未出台.
应该说,国务院国企改革领导小组的成立,肯定有利于跳出部门视角与摆脱本位主义,是未来中国国企改革的一个良好起点.有理由期待,国资改革领导小组会超越以前的一些只顾国有资产保值增值,却不利于社会财富最大化,不利于增长与就业,甚至强化央企行政性垄断,破坏全社会利益的改革;更有理由期待,由更高层级统领的国企改革,能杜绝曾经出现的,本应该作为"被改革对象"的垄断性国企自提改革方案,结果是很容易做成表面文章,甚至滑向自利式行动的情况.
由于在国企改革最终目标设定这个主要问题上,决策层内部,决策层与学术界之间,乃至学术界内部仍然在很大程度上缺乏共识.加上大批国企在不同行业分布,并为不同级别政府所有,这里很难给出非常具体的改革方案.本文不可能,也无意为国企改革提供具体的可操作方案,只是提出在国企改革整体方案设计上,政府应特别注意处理好几个关键问题.