参与全球贫困治理:中国的路径
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尽管在联合国层面,全球已就2030年消除一切形式的贫困达成共识,但从多方面分析来看,全球贫困治理仍面临巨大挑战.
全球贫困人口规模大,分布不平衡
第一,全球贫困人口规模大.截至2015年底,全世界仍有近7.36亿极端贫困人口,撒哈拉以南非洲的贫困发生率高达40%以上,且贫困人口总数一直在增加.第二,全球多维贫困严重.贫困的表现并不仅是收入或消费的不足,它往往意味着贫困人口获得义务教育,基本公共卫生,生活水平等多方面能力不足.第三,全球贫困人口分布不平衡.从区域来看,撒哈拉以南非洲和南亚是面临减贫挑战的重点区域.全球多维贫困人口中有67%生活在中等收入国家.这意味着,全球贫困治理不能仅仅关注低收入国家,中等收入国家的贫困治理问题同样不容忽视.
ODA难以满足全球贫困治理的融资需求
20世纪60年代以来,经济合作与发展组织(OECD)发展援助委员会(DAC)提供的ODA,即发达国家对发展中国家的发展援助,一直是全球贫困治理的主要资金来源.ODA通过双边和多边援助机制,最终分配给最不发达国家用于推进经济增长,应对通货膨胀,减少极端贫困等工作.目前来看,ODA主要存在以下两方面问题:第一,资金总量不足,难以满足发展中国家消除贫困的资金需求.第二,有限的ODA资金使用结构上不合理,与发展中国家的需求匹配也不精准.
现有的南南合作机制缺乏减贫共识
无论是双边合作还是联合国倡导的第三方合作,其特点都是以项目为基础,缺乏宏观设计与规划,具有临时性,单一性,规模小等特点.除此之外,南南合作还缺乏共同认可的减贫合作理念和机制.尽管联合国一直在引导发展中国家间的合作,发展中国家也达成不少共识,但长期以来并没有形成专门针对消除贫困的合作原则或机制,南南合作始终处于相对松散的状态.
发展中国家自身减贫能力不足
发展中国家自身减贫能力不足主要体现在三方面:第一,缺乏制定减贫战略规划的能力.尤其是撒哈拉以南非洲国家,自身没有能力依据国情独立自主地制定相应的减贫战略规划.国际组织在双边和多边援助项目实施过程中,其核心理念围绕良治展开,对弱势人群进行赋权成为国际组织实施减贫项目的核心理念.但几十年的经验表明,民主的改善与贫困的减少之间缺乏必然的联系.第二,缺乏贫困监测评估的能力.在世界银行贫困监测数据库中,南亚的样本覆盖度很低,一些国家既没有准确的贫困监测,更缺乏科学的贫困评估,对本国贫困状况的底数不清.第三,本国政府减贫战略和政策执行力不足.政府的缺位造成了在减贫领域的社会凝聚力不足,以及对促进减贫的跨区域基础设施和公共服务投入不足.此外,对于大多数撒哈拉以南非洲国家和南亚国家,区域性致贫原因特点突出,这些国家或地区的扶贫工作,严重依赖国际组织和非政府组织.
经济增长的利贫性和社会发展的包容性不足
长久稳健的经济增长是减贫的基础,利贫性增长的关键是贫困人口的收入及其他权利的增幅是否高于非贫困人口.从区域来看,撒哈拉以南非洲长期处于低水平且不稳定的经济增长状态,不利于减贫.受气候,灌溉,技术等条件的约束,即使农业这种最有利于减贫的产业,利贫性作用发挥的也并不好.在南亚和拉丁美洲,减贫基本制度安排上已经形成了增长不利贫的格局.同时,在贫困发生率高的国家,社会发展的包容性严重不足,政府在教育,医疗,社会保障等方面缺乏针对性政策,弱势群体的发展能力和抵抗风险的能力极弱.
改革开放以来,中国减贫工作取得了举世瞩目的成就,是世界上脱贫人口最多的国家,这与一系列符合中国国情的制度设计和做法密不可分.
探索出"三支柱"公共政策框架并率先实现消除极端贫困目标
改革开放四十年来,中国逐步形成利贫性增长,包容性发展和多维度扶贫的"三支柱"制度框架,有效地推动了中国减贫工作的开展.
第一支柱:利贫性经济增长政策.改革开放后,通过实施土地家庭联产承包责任制,建立农产品价格市场,激活了农村劳动力与土地紧密,有效的结合,提高了农业全要素生产率,实现了第一轮大规模减贫.20世纪90年代通过融入全球化,工业化进程,中国利用外国直接投资(FDI)和本国劳动力红利优势,把农村富余劳动力与劳动密集型产业有效结合,提高了工业部门的全要素生产率和农村劳动力的非农就业,实现了第二轮大规模减贫.2008年全球金融危机以来,中国利用积极财政政策,把农村富余劳动力与基础设施建设和城市化建设相结合,使农民工资性收入占家庭总收入的比例上升,实现了第三轮大规模减贫.2013年以来,中国及时提出精准扶贫,精准脱贫方略,通过打赢脱贫攻坚战,在短期内实现了第四轮大规模减贫目标.经过这四轮大规模消除贫困的减贫历程,中国形成了有利于贫困人口脱贫的经济增长框架.
第二支柱:包容性社会发展政策.中国包容性社会发展政策主要包括两个方面:一方面通过普及义务教育,开展教育扶贫,普及公共卫生服务,开展健康扶贫等措施,增加人力资本投资,推动更加公平的发展,阻断贫困的代际传递;另一方面建设覆盖城乡的最低生活保障制度,对贫困人口的基本生存给予现金救助以及推动养老,残疾,孤儿等弱势群体的保障制度.
第三支柱:多维度开发式扶贫政策.中国实施的开发式扶贫政策主要包括三方面.第一,针对贫困地区基础设施,生产条件的区域扶贫开发,提升贫困地区的经济增长能力,带动贫困人口增收脱贫.第二,针对贫困人口劳动,就业能力的开发,通过教育,技能培训,劳动力转移就业,健康扶贫等措施,提升贫困人口的增收,就业能力和人力资本.第三,针对贫困人口的生产生活环境,开展路,水,电,光纤等多方面的通村入户基础设施和公共服务建设.此外,中国自1986年开始实施开发式扶贫以来,还建立了覆盖城乡贫困人口的最低生活保障制度.
坚持"要想富,先修路"的基础设施普适路径
可靠,有效的基础设施是经济增长,社会发展的关键因素,对利贫性增长作用明显.从"国家八七扶贫攻坚计划"开始,中国政府始终将贫困地区的基础设施建设作为重点工作,在中西部的深山区,石山区,高寒地区以及革命老区和少数民族地区大力开展基础设施建设,修道路,建水坝,架桥梁,成为中国消除极端贫困的一条基本经验.
40多年来,中央和地方政府不断加大对水,电,路,网(简称"四通")等基础设施和公共服务建设投资力度.在打赢脱贫攻坚战中,基础设施建设的范围已经拓展到包括路,水,电,信,网等在内的更广泛的基础设施,特别是数字基础设施建设已经成为消除贫困的一项重要内容.
始终坚持农业,农村,农民优先发展的次序
农业,农村发展是实现稳定就业,良好减贫的主要途径.中国长期重视"三农"问题,并在漫长的农业发展过程中积累了丰富的经验.无论是土地制度改革,农村劳动力转移,农业技术推广,培育新型农业经营主体,还是当前正在推动的乡村振兴战略,都是根据不同的发展阶段,针对农业,农村,农民存在的突出问题,以问题为导向,调整国家"三农"政策,把农业,农村,农民的发展放在优先位置.
作为负责任的大国,中国可以通过双边,多边合作,第三方合作等方式探索自身参与全球贫困治理的路径,为推动联合国"2030年可持续发展议程"作出贡献.
强化政府主导减贫理念,增强合作伙伴减贫能力
中国在减贫战略规划,多维度的综合扶贫政策制定,贫困监测评估等方面都积累了丰富的经验,可以作为全球可持续发展领域的公共知识产品,为增强合作国家减贫能力提供可借鉴的经验.中国在减贫领域加强南南合作,可以应对一些减贫领域国际发展合作的结构性挑战.一方面,助力合作国家增强本国政府根据国情制定减贫战略规划和相应的政策体系,使得国际组织和外国政府的官方发展援助更加有效地服务于本国减贫战略目标.另一方面,助力合作伙伴方开展贫困监测,评估领域的能力建设,帮助发展中国家建立自己的贫困监测,评估体系,使得国家主导减贫具有科学客观的依据.
超越援助,以投资和贸易促进合作伙伴的利贫性增长
一个国家消除贫困的前提条件是实现经济增长方式向利贫性增长转型.中国参与全球贫困治理强调与其他发展中国家平等互惠,合作共赢,是一种"横向合作".这种合作共赢,为合作国家经济增长方式向利贫性增长转型提供动力,因此必须更加强调通过开展投资和贸易合作,培育合作伙伴国家经济增长的动力,特别是私营经济的增长动力,推动合作伙伴国家建设有利于穷人的经济增长环境.
加大人力资本合作力度,促进合作伙伴的包容性发展
中国在消除极端贫困的过程中,始终坚持普及义务教育,保障基本医疗卫生服务.这也是中国"开发式扶贫"中始终坚持对人的开发这一根本经验,同样也是中国参与全球贫困治理应该坚持的路径之一.为提高其他发展中国家的人力资本,中国的援外项目中包含了大量的培训项目.除了在已有的双边,多边发展合作机制下,加强人力资本合作外,依托"一带一路"倡议,以合作伙伴方的人力资本需求为导向,加强医疗卫生,基础教育和职业技能领域的合作,对促进合作伙伴方包容性发展至关重要.在数字"一带一路"的时代背景下,需要充分利用数字技术边际成本低,普及性快的特点,加强互联网教育,互联网医疗等领域的人力资本投资合作.
坚持多维度综合减贫理念,促进合作国家综合发展
致贫的原因是复杂多元的,因而减贫的理念也应该是多维的.中国自1986年开始有组织,有计划,大规模地开展扶贫开发以来,一直坚持多维扶贫理念和路径.政府各个部门通过制定政策"组合拳",改善贫困人口交通,电力,饮水,灌溉,教育,健康,住房等多方面的困难,最终使贫困人口多维度综合减贫.这种综合减贫的经验应该成为发展中国家消除贫困,特别是缓解多维度贫困的一条宝贵经验.
加强农业对外合作,夯实发展中国家消除极端贫困的基础
极端贫困永远与饥饿现象伴生,消除饥饿必须夯实农业基础.既要增加合作国家的农业生产能力,又要改善合作国家的粮食供给和分配体系.中国参与全球贫困治理,一方面充分发挥农业科学技术优势,另一方面也可通过知识分享和能力建设传递粮食供给和分配的经验和知识.此外,也需要注重发挥农业援助,投资,贸易的综合作用,鼓励私营部门和民间组织助力发展中国家实现2030年消除极端贫困的目标.
(作者单位:北京大学经济学院;复旦大学六次产业研究院."国际问题研究"2019年第3期.