台湾省商业会顾问,现代财经基金会顾问.日本关西大学经济学博士修毕.历任中华经济研究院研究顾问,台湾综合研究院副所长,所长兼财经咨询委员会委员暨执行秘书,台湾经济研究院组长,台湾竞争力论坛学会国际经济组召集人,中华劳动与就业关系协会顾问,日本关西大学经济政治研究中心研究员等职.
壬寅伊始,国际社会在关注新冠肺炎变异殊种Omicron病毒是否蔓延,再度冲击甫逐渐复苏的国际经济之同时,无不将核心聚焦于中美两国领袖于北京时间2021年11月16日举行首度线上视讯会谈后,2022年美国对中经济政策是否将会有所调整?检视过去以来中美两国在互动往来上,除了在政治领域上因各自利益不同而存在歧见之外,在经济领域上更是因中国崛起竞争而陷入对抗,这些从拜登(Joe Biden)上任美国总统一年以来对中经济政策的战略思维加以观察似乎可以发现,仍然持续采取特朗普(Donald Trump)时代"对抗"路线,迄今并未有所缓和,恐难奢求中美两国领袖透过此次线上视讯会谈达成共识.
然而,国际社会更加关注的是,在已形成的中美"G2"竞争格局,尤其全球面对新冠肺炎变异殊种Omicron病毒肆虐,停滞性通膨危机再现,温室气体净零碳排,产业供应链重组,区域整合潮流等环境冲击下,使得此次线上视讯会谈被评估为,双方或将可以借此让过去一年以来的对抗紧张氛围获致舒缓,进而突破僵局机会.兹从贸易,科技及金融等三个不同层面,将拜登政府未来对中经济政策的可能动向分别解读如下:
拜登上任迄今,始终认为中国是最为重要的竞争敌手,在经济自主维护国家安全前提下,必须持续实施对中制裁.这些制裁措施,除了持续对中输美占比达70%(约3700亿美元)产品加征关税,追查商业间谍,严格审查赴美留学签证,驳回中国三大电信在美下市上诉等项目之外,增加包括:以技术为考量,扩大对中出口管制;提供经费补贴,鼓励美国中小电信业者汰换中国电信设备;以违反劳动人权为理由,新增新疆在地中国企业纳入"实体清单";扩大禁止投资中国企业范围,降低中国企业在美上市管道等措施.不过,国际社会认为,拜登政府持续对中采取贸易处罚措施,难以迫使北京进行"贸易结构改革".
此外,更加无法忽略的是,加征来自中国进口产品关税,并非符合美国最佳利益.再者,"经济学人"报告指出,包括国际货币基金(IMF)在内许多研究发现,长期以来美国进口厂商过度依赖中国供应链,在短期内不易选择其他更多供应链,使得美中贸易战开打以来,美国进口厂商负担超过90%以上关税成本,虽这些成本从最初美国制造及零售业者的吸收,但在利润持续降低下,逐渐转嫁消费者负担,最后导致美国物价不断上涨.诚如美国财政部长耶伦表示,加征关税在提高制造或零售业者成本的同时,却又增加消费者课税,导致最近美国通膨持续升温,工业生产价格指数更是创下12年以来高峰.
换句话说,美国特朗普时代挟藉消费市场优势,采取加征关税施压中国,或是利用新冠肺炎疫情造成许多产业供应断链,推动各国脱钩"中国供应链",进而达到重组供应链.不过,许多学者专家认为,全球产业是否因中美贸易战火延伸或新冠肺炎疫情蔓延,而加速脱钩中国供应链或重组供应链,其实难以客观解读.亦即全球在秉持自由贸易体系下所发展形成的供应体系,让美国极为不易利用对中贸易逆差及借着新冠肺炎疫情蔓延,达到脱钩"中国供应链"或重组供应链的战略目的.
再者,全球各国在国家利益优先及安全至上考量下,将会以谨慎,精准布局的手段或战术,在国内优势产业项目中维持一个具特殊目的供应链.亦即中美在爆发贸易争端后,让供应链的脱钩原形毕露,却又在新冠肺炎疫情冲击下,让供应链的重组回归调整.举例来说,稍早之前,东盟部分国家新冠肺炎疫情突如其来升温,导致这些国家工厂因疫情频传而暂时停工,使得西方国家经济解封开始复苏所增加的急剧需求,最后被迫大量转向中国安排生产供应.
毕竟,中国是美国的最大贸易伙伴,虽美国希望加速脱钩中国经济,但中美经济在极复杂的供应体系之下无法割舍,贸易争端爆发之后,在造成全球大型科技产业生态系统发生分歧的同时,却又促进中美经济呈现更加紧密连结.依据Eurasia Group分析,中美两国产品贸易金额在2019,2020两年落入谷底后,2021年则是呈现反弹走高格局,超越贸易争端爆发之前水准.其实,许多学者专家再三警告:"持续对中采取贸易制裁可能重演70年代停滞性通膨梦魇",一旦呈现停滞性通膨,加上新冠肺炎变异殊种不断蔓延,势必对美国的经济复苏带来更严重之伤害.由此显示,在现行中美两国经济关系下,恐让拜登政府部分鹰派人士未来是否持续对中实施贸易制裁,正在陷入泥沼困境.
美国对中启动贸易战以来,并未因政府换届而转为缓和,而是随着推动产业脱钩中国政策,已延伸至激烈科技战.拜登执政之后,2021年6月签署行政命令,更加扩大特朗普时代所颁布的禁止美国企业投资在美中国企业范围,例如五角大厦所管理的"中国军方企业"清单,将中国的华为技术,海康威视等在美企业列为禁止投资对象;此外,杜绝中国对美国大学及科研机构的影响,加强管制防止中国公民参与高端科技领域.亦即拜登执政迄今,中美关系并未明显好转,甚至陷入"修昔底德陷阱(Thucydides Trap)"模式,其中科技霸权主导与否,是双方角力最为关键的核心.
由于中国在科技领域上所形成的竞争的日益威胁,在此之前,美国国会也推出了对抗中国竞争法案.2021年5月18日美国众议院两大政党提出"无尽边疆法案(Endless Frontier Act)",其目的旨在"领先中国科技",亦即希望在未来五年内针对人工智能,半导体,量子计算,先进通信,生物科技,先进能源等10个关键技术领域投资1100亿美元,提高科技研究能量.接着,6月8日取得参议院通过,同时经整合相关法案后,将法案更名为"美国创新与竞争法案(U.S. Innovation and Competition Act,USICA)",以及将科技研究投资金额提高到2500亿美元,积极布局六大产业技术发展,其中包括解决晶圆短缺问题,全面提高美国科技产业竞争能力,借以在与中国的科技竞争下不落下风.
很显然地,此一法案除了呈现近年以来,美国科技产业政策频繁改革缩影之外,正在显示美国积极调整产业创新政策思维.亦即拜登政府面对中国科技竞争实力大幅迎头赶上日益威胁之下,未来将致力于重塑国家创新体系,借以维护主导先进技术全球领先地位.在某种意义上来说,中美竞争关系已经大幅创新美国政府对科学领域的态度,这些从上个世纪80年代以来,采取不加干涉,放任自由发展态度,逐渐转型为直接积极主导,前瞻规划作为,可以发现其端倪.也就是说,由于中国崛起之后,将科技创新位置于国家发展全域核心,透过创新推动经济持续发展,进而快速拉近与美国的差距,使得吾等更加认为美国在对中持续实施贸易战的同时,未来将会更进一步对中深化科技战.
中国快速崛起之后,凭借经济实力逐渐茁壮,开始从过去"引进来"策略转型为"走出去"布局,其中最为受到国际社会瞩目的莫过于2015年3月推动的"一带一路",以及2015年6月配合成立的"亚洲基础设施投资银行"计划.依据中国政府资料显示,截至2020年为止对"一带一路"计划的投资累计已经达到9.2万亿美元,与其合作的国家超过140国;中国国家开发银行放贷金额超过世界银行,已晋升为全球最大国际开发融资机构.不过,在中美爆发贸易争端后,随着双方在经济领域上角力层面不断延伸,过去几年是中国独领风骚的国际开发金融,已逐渐成为美国对抗中国之战场.
面对中国近年以来致力从事国际开发金融之下,相对美国而言,从奥巴马时代选择旁观态度,拒绝连结中国所规划的开发案件,甚至游说欧盟抵制"一带一路"计划;至特朗普时代则是采取抨击作法,指控中国利用"一带一路"计划之名,造成借贷国家难以偿还高利债务.不过,自从2017年11月特朗普政府开始推动"印太战略"计划之后,逐渐转为积极态度,同时透过美国国际发展署(USAID),国际发展财务公司(DFC)等机构推动许多措施,采取直接竞争.拜登执政之后,除了持续推动"印太战略"计划之外,更进一步加码布局国际开发金融领域,尤其是在2021年G7峰会倡议"重建美好世界(Build Back Better World)"计划,其内容涵盖包括:气候,卫生与安全,数位科技,性别平等与平权等,其规划投资范围遍及全球,包括拉丁美洲,加勒比海,非洲及印太等地区,以制衡中国在国际开发金融领域上的扩张.
其实,白宫并不讳言,欲借此举以围堵中国"一带一路"计划之扩张,直接面对中国进行制度理念竞争.很显然地,美国拜登政府已经越来越有以国际开发金融为领域新辟战场之势,甚至端出全面迎战阵仗,使得国际社会更加认为美国正在加码布局,似乎以"第二模式一带一路"或"美国版本一带一路"还治其人之身的意味.不过,由于国际开发金融存在许多不易掌握风险,包括:资源整合与定位,投资条件与诱因等许多变数,加上并无基本运作模式,尤其需要透过投资国与接受投资国之间的关系进行斡旋,是具有高度政治敏感的领域.因此,拜登政府加码透过参与国际开发金融布局,是否能够借以达到对抗中国经济势力扩张,其后续发展值得加以观察.
在此同时,回顾美国特朗普时代在经济政策上,以追求"美国再次伟大"为理念,采取美国优先的"单边"本位主义替代普世价值的"多边"共享原则,除了选择退出重要国际组织之外,借口缩减对中国的贸易逆差掀起争端,同时指责中国忽略智慧产权,实施科技封锁,借此希望美国经济脱钩中国,卯劲透过霸权手段制衡中国崛起,却也引发中国反击,甚至形成剑拔弩张.尤其过去长期以经济"称霸"全球的美国,在特朗普坚持"美国优先"理念下,选择对国际组织"退出"及冷淡事不关己的态度,造成全球化,自由化步调倒退,陷入濒临停滞,瓦解困境,导致全球多边经济体系沦为群龙无首困境.此一"离群"机会,却让经济实力从崛起逐渐茁壮的中国,借此填补美国"退出"国际场域及本位主义思维所遗留下来的真空.
整体而言,尽管拜登总统在许多公开场合批判,特朗普时代采取与中国经济冲突之做法,其实是"错误"的选择.但是无法否认的是,随着近年以来中国经济快速崛起逐渐茁壮,以及可能超越美国即将成为事实之下,未来全球各国,不论是先进国家抑或是新兴国家,已经无法忽略中国在经济转型后所呈现的基础及实力,在与中国竞争之同时,从追求国家利益与生存的考量,若有必要,将会采取与中国之"合作",甚至选择"靠拢",这些或许从近年以来美国对国际社会的影响逐渐下降现象中验证其端倪.因此,若以未来全球经济发展型态加以观察,无疑说明,并非仅有在中美双边经济上存在竞合关系,而是在多边经济上或许都将可能形成竞合趋势.