内容提要:上海合作组织成立十余年,在维护地区安全方面发挥了重要作用,但经济合作的功能却始终没有充分发挥.上海合作组织经济合作所面临的问题主要是项目合作较多,制度化建设较弱.分析发现,其经济合作功能弱化的主要原因在于成员国之间利益的复杂性,中俄两国不同主张等.为此,需要寻找提高上海合作组织经济合作的途径和方法,重塑上海合作组织经济功能的着力点与落脚点.首先,继续利用上合组织已有的金融,投资,贸易,能源等合作机制,创新合作办法,提升中国在上合组织框架内的发言权和主导权;其次,大力实施"走出去"战略,鼓励中国企业向中亚,俄罗斯等国开展直接投资,开展技术合作,尤其是目标国急需的关键性技术,并以此带动扩大双边贸易合作规模;再次,以战略眼光看待经济外交,尤其要重视俄罗斯,哈萨克斯坦等国的能源发展战略,尽量在能源进口和能源输送等方面掌握主动权;最后,要把加快我国西部地区的发展,更多的兼顾地方政府的诉求与利益作为上合组织合作的落脚点.
2001年6月,中国,俄罗斯,哈萨克斯坦,吉尔吉斯斯坦,塔吉克斯坦,乌兹别克斯坦六国成立上海合作组织,至今已经走过了十余年的发展历程,在维护地区安全,联合反恐,推动睦邻友好等方面发挥了重要的作用.然而,在取得辉煌与成就的同时,上海合作组织的经济功能并没有得到充分有效的发挥.中国作为一个发展中的大国,正在建设全方位,多层次,宽领域的对外开放格局,促进向西开放的广度和深度,迫切需要运用好上海合作组织的经济合作功能.为此,需要深入分析上海合作组织经济合作所面临的主要障碍,并提供合理有效的发展思路.
一,经济合作与地区安全:何为基石?
上合组织起源于欧亚大陆错综复杂的历史地缘关系,为了解决边界问题和促进军事互信,1996年"上海五国"签署边界管理和军事互信协议,这也成为联结欧亚大陆的国际组织所面临的首要任务.2000年,"上海五国"召开的杜尚别会议,标志着"上海五国"的任务正式转向多边合作,不仅要在边界和军事领域发挥作用,还要成为维护地区安全,促进经济整合,加强人文交流的国际平台.此后,随着乌兹别克斯坦的加入,2001年上合组织正式成立,经济,安全,人文也随之成为该组织的三大支柱.
众所周知,任何一个国际组织都具有相应功能,但核心的功能往往作为基础,发挥着决定组织长期存在的关键作用.上合组织也不例外,在经济合作,维护安全,人文交流中,必然共同发挥着作用,但需要确定支撑该组织长期稳定发展的基石.按照国际组织的一般发展规律,人文交流必然是从属于经济和安全功能,居次要地位.那么,经济和安全究竟何为上合组织的基石,发挥着基础性的功能和作用呢?
2001年6月15日,上合组织成立之初,就签署了"打击恐怖主义,分裂主义和极端主义上海公约",明确界定了恐怖主义的概念,并明确了成员国联合反恐,共同维护地区稳定的责任和义务.可以说,上合组织是以地区安全为主题成立的,因此安全自然成为上合组织的首要功能,维护安全也是近年来取得成就最多的领域.尽管共同打击"三股势力",联合反恐,反毒品等领域做出卓越努力,但却很难成为上合组织长期发展的基石,成员国之间的向心力始终无法强有力的凝聚起来.更为关键的是,虽然在安全方面,上合组织所取得的成效显著,但在国际社会上影响力仍然非常有限,这说明上合组织的长期发展仍然需要更加强大的基础.
从上合组织最为本质的特征看,安全功能很难成为基础性的功能.我们提出这样的观点主要基于对"上海精神"的深层次解读,虽然这是自上合组织成立之初就享誉世界的原则,并一直为成员国引以为骄傲和自豪,但其中也存在着影响上合组织进一步发展的不利因素."上海精神"提出成员国之间相互尊重,相互信任,尊重对方的选择,尊重文化多样性原则,并且上合组织与其他国家和地区之间并非对立关系.这就决定了上合组织除了在成员国地区范围内的边界管理和军事互信之外,很难在外交,政治领域形成多边领域的长效基础,维护地区安全的责任和权力都被严格限制在特定领域或范围内.
例如,在2010年吉尔吉斯斯坦发生骚乱时,上合组织遵守"不介入他国事务"原则,导致维护地区稳定的功能受限.关于这方面,已有的研究曾经提到上合组织的"两难性":"上合组织在安全上以反恐和边界安全为基本目标,不介入中亚内部事务.但可能出现一个问题:假如中亚地区出现因内部问题引起的不稳定事态,比如因国家之间矛盾或一国内部政治斗争,或者其他非恐怖主义问题使中亚稳定受到威胁,上合组织应该如何对待?在这种情况下,上合组织将面临困难的选择:如果它不介入,中亚稳定将被破坏,并可能对上合组织带来消极影响;如果介入,上合组织可能会违背它的基本原则,并将承担由此产生的政治风险".
上合组织不针对,不反对任何国际组织或国家,这是上合组织最基本的性质,由此也决定了上合组织的功能更多集中在内部,而对于成员国以外的事务则不具有较强的约束力和能动性.这既是保证上合长期稳定发挥作用的法宝,也极大的压缩了其能力范围.当然,也有例外的时候,当乌克兰和格鲁吉亚相继爆发颜色革命,并有着向中亚地区蔓延的趋势时,上合组织成员国几乎一致认为美国是这场变动的幕后推手,并且已经严重影响了中亚地区的政治稳定,因此上合组织正式对美国提出了从中亚撤军的要求.2005年,可以说是上合组织正式与美国过招的年头,美国希望介入上合组织的内部事务,甚至想成为上合组织观察员,被上合组织集体拒绝.当然,这种维护地区安全,稳定的功能只能说是成功的防御性措施,其主动性和战略性仍然无法体现.
那么,既然在上合组织"三大功能"中,落实最到位的"安全功能"无法扛起上合组织长远发展的任务,是否应当发挥经济功能来推动上合组织的发展?答案是显而易见的.纵观当今世界,大多数国际组织都是以经济合作为基础,当发展到一定程度后,国家之间的政治互信也必然得到明显加强.当然,也有单纯以军事,安全为目标的国际组织,例如"北约","集体安全组织",但是可以发现,与这些组织往往还存在着一个平行的经济组织,虽然功能单列,但成员国之间仍然保持着既有经济合作,又有外交,军事,安全合作的特征.尽管在"北约"中,美国处于核心地位,但基本上所覆盖的区域是欧洲,与之平行的经济组织自然是欧共体(欧盟).集体安全组织经济功能和安全功能的平行特征更加明显,就是存在着成员国几乎完全一致的欧亚经济共同体,当前两个国际组织分别发挥着安全和经济功能,成为独联体内部最为务实的次区域合作组织.
中国在与上合组织其他成员国的经济合作中,没有平行的第二渠道,只能依靠现有的合作框架和协议,迫切需要在本组织内部开展更加务实有效的经济合作.在这种情况下,客观上要求上合组织发挥好经济领域的各项职能和作用,并以此作为未来的基础性功能,确保该组织内成员国长期稳定的经贸往来和经济合作.而在经济功能的基石之上,构建安全合作和人文合作,必然会显著提高上合组织的国际话语权和地区影响力,也有利于增强组织内部成员国的向心力和凝聚力.
在上合组织内部,经济功能虽然早就提出,但所取得的成就却略显单薄.2001年9月,上合组织成立之初,成员国就签署了"上合组织成员国政府间关于区域经济合作的基本目标和方向及启动贸易和投资便利化进程的备忘录",提出2020年发展目标是逐步实现商品,资本,劳动和技术的自由流动.显然,首次首脑高层会晤提出的就是顺应经济全球化和区域经济一体化的发展趋势,增强成员国所属地区的经济合作的深度和广度.虽然"备忘录"不属于正式文件,没有实质性的约束力,但却昭示着上合组织成立之初成员国之间的经济合作发展方向①.令人遗憾的是,所提出的倡议非但没有得到继续的深入研究和探讨,反而呈现出逐渐淡化的趋势,如同被历史尘封一般不再提及.此后,区域经济合作一词就很少出现在上合组织的官方文件中,取而代之的是更加实际的具体经济合作项目.
上合组织在倡导区域一体化,没有收到效果的情况下,开始将注意力转向成员国之间的多边经济合作.首先被寄予厚望的是经贸合作领域,并于2003年签署了"上合组织成员国多边经贸合作纲要",但在一年的时间里,这份"纲要"都面临着难落实的问题.为此,2004年上合组织补充了"<多边经贸合作纲要>落实措施计划",2005年又出台了更加细化的"<多边经贸合作纲要落实措施计划>实施机制".如此密集的签署协议,而且一份比一份细化,却并没有从根本上改善成员国之间贸易壁垒,经贸合作也处于走走停停的状态.从更深的层面看,这些纲要,计划,机制的出台标志着上合组织成员国基本已经放弃了原本发展区域一体化的计划,转而进行较为务实的经贸合作.但经贸合作的任务也并非轻松,使得成员国不得不一次次将协议具体化,频繁的高层会议推动着国家之间的合作,但每到贯彻落实的环节,所遇到的新问题仍然是层出不穷.上合组织经济功能的弱化在最初的五年中表现得尤为突出,最大的特点就是政策措施总是出不了"圆桌会议",导致"共识多,落实少"的尴尬局面.
在经历了区域一体化,经贸合作的尝试后,上合组织的经济合作功能在一段时间内陷入制度性停滞阶段.为什么经济结构具有明显互补性的国家之间无法达成制度性合作?其中根本原因在于上合组织的"平等,协商,一致"原则,很多重大问题都会遭遇"一票否决"的问题,这种障碍在经济功能方面表现得尤为明显.与安全领域普遍存在的一致性不同,例如禁毒,反恐,打击"三股势力",早已是上合组织成员国的共同目标.而在经济领域,由于成员国利益结构复杂,国家之间经常会由于"利益博弈"而无法达成一致性意见,因此制度性建设迟迟没有进展,也决定了上合组织经济合作功能的尴尬定位.即使高层会议一致通过的意见,在实施中也经常由于经济利益的无法协调,导致方案久拖不决.
需要说明的是,以上对上合组织经济功能所面临障碍的分析,主要基于制度性建设方面,即一般区域组织开展经济合作进程中,所应当出现的阶段性发展特征,在上合组织中很少发现,因此认为经济合作功能的发挥受到了极大的制约.但在一些具体领域的经济合作看,上合组织也取得了一些较为突出的成就和效果.例如,上合组织实业家委员会和上合组织银行联合体先后成立,交通,能源,通信等领域项目合作也如雨后春笋般展开.2010年塔什干峰会上签署的"政府间农业合作协议"更是将农业合作定位提升到空前的高度.十余年中,在上合组织内部,负责经济合作事宜的专门机构有二十多个,其中较为重要的有:经贸高官会议,海关合作,交通运输合作,信息和通讯技术等工作组.可以发现这样的特征:上合组织的经济功能日益转向具体领域,而并非制度化的区域经济合作.
关于这一点,我们可以在上合组织经济功能所发挥的实际作用中进行划分,如果属于短期性质的项目建设,可以定义为经济利益较为单纯的"合作",而如果属于长期性的区域合作等功能,则可以称之为"制度".在上合组织框架内,"合作"的数量明显多于"制度",这说明短期的双边经济合作很容易达成,尤其是具有援助性的合作项目,非常容易签署,在金融层面和企业家层面的合作也很容易取得进展.但要想长期性的"制度",难度则特别大,其中主要原因就是"协商一致"的原则,现实中很难找到既不触动某个成员国利益,又能保证其他成员国获得收益的方案,自然也就无法签署具有共同利益取向的"制度".
本文责编:wangkaifeng