"20集团"(G20)即将于4月2日假伦敦举行高峰会议,针对全球经济衰退及金融市场改革等议题进行会谈,期能整合全球行动与资源对抗百年一遇的经济危机.此一全球关注与期待的国际会议,已为伦敦带来几分喧闹与焦躁,沸沸扬扬的抗议和示威活动,成为街头上另类"场景",持续相伴到高峰会结束.
全球劳工在此一经济危机中所受的冲击,从减薪到失去工作,甚至沦为无家的流浪汉,因此对贪婪的金融市场充满的忿恨,更对不确定的未来感到忧虑不已.国际工联(ITUC)和工会咨询委员会(TUAC)为表达全球劳工对经济复苏与金融改革的期待,吁请各国领袖正视劳工议题在经济重建中的急迫性与重要性,特别在高峰会议举行之前公布"全球工会伦敦宣言"(Global Union London Declaration),完整表达全球工会对抗经济危机的思维与主张.笔者肯定全球工会的企图与努力,对于宣言中所揭示的主张及论述是否能被各国领袖重视或接受,笔者虽持保留态度,但此一重要文件不仅代表当前劳工运动的主流声音,也将在日后成为国际劳工运动极具价值的历史文件.笔者不揣浅陋加以转译,借以分享国内关心国际工运的朋友.其中有关金融政策主张部分,非属笔者专业领域,提醒读者能参阅原文,以求正解.
一,源自美国房市的危机,经由缺乏管制的金融系统加以散布后,首先造成了信贷危机,并进而产生就业危机,使全球经济因而跌入全面性的三倍危机之中,而且成为复杂而危险的循环.房市价格的跌落及失业率的上升,必然加深信贷市场的危机.全球不管是工业化国家,新兴国家或开发中国家,皆笼照在全球经济危机之中.
二,2008年11月,20集团(G20)领袖首次于华盛顿会面.当时工业化国家已经面临生产衰退的阴霾,如今情况则更加恶化.从2008年第四季GDP的摇摆跌势,预估今年七大工业国家,欧盟,及其他OECD会员国的GDP将呈6%的负成长.新兴国家及开发中国家的经济成长则将停滞.2009年,由于出口大幅减少及民间投资不足,经济衰退将造成开发中区域的紧绷情势.世界货币基金会(IMF)指出,世界26个低收入的开发中国家,将因全球经济衰退的不利影响而沦为"高度脆弱"(highly vulnerable )的国家.千禧年以来,全球致力于消除贫穷根源的最低目标,已然在这波全球经济危机中被摧毁,因为10年来在降低贫穷的努力,已有数月看不到任何作为.
三,失业率自2009年1月已经继续涌现,国际劳工组织(ILO)预估全球将有5000万人被迫退出劳动市场,此一看法显然过度乐观.新兴及开发中国家的2亿劳工可能被推向极度贫穷之地,而且毫无社会安全网的支持.每日所得低于2美元的"工作贫穷"(working poor)可能高达14亿人,其中有60%是女性劳工.全世界的劳工,因金融部门的贪婪与无能(greed and incompetence),以及民营化政策,自由化及劳动市场的去管制化,无辜被迫承受经济危机而失去其工作与家庭.近十年来,工资紧缩,删减社会保障,侵蚀劳工权利,不稳定工作的增加,以及金融的相关政策,加深了劳动市场的不公平及脆弱性(ineguality and vulnerability).如果各国政府的不能迅速反应,此一1930年大萧条以来最大的经济危机,将可能转化成社会及政治的危机.
四,经济危机显示金融市场的松绑意识已经到了必须结束的时候,所谓金融的"自律",充分暴露出诈欺和贪婪,并已对经济造成扭曲.我们必须建立一套国家和全球的新规则,来重建金融市场,使其朝向提供稳定且符合成本效益的生产性投资,亦即回到其最原始的功能设计.此外,我们必须建立一套符合经济效率,社会正义及永续环境的全新经济发展模式,终结过去20年来大量创造不公平的不当政策,这就是决策的典范移转(paradigm shift in policy- making).G20必须经由多边合作的过程,加强与联合国及其他国家或机构一起努力,重塑全球经济治理,并将社会与环境议题列为与财经同等优先的顺位.
五,全球工会组织要求G20的领袖,加强与其他国家及机构合作,采取下列五项策略,来对抗当前的经济危机,并为未来年代建立更公平和更稳定的世界经济.
(一)采取协调的国际复苏与稳健成长计划,经由公共投资(public investment),主动的劳动市场政策(active labor market policy),扩大社会安全网(extended social safety nets)和绿色经济投资(green economy investment)以及对开发中国家及新兴国家的援助等方式,来达到创造工作(job creation)的最大效用.
(二)立即进行破产银行的国家管理化(nationalise)行动,以恢复人民对金融系统的信心及其放贷功能.同时必须建立国际金融的新规则与控管机制,采用"完全保管者协定"(full stakeholder engagement).
(三)扩大集体协商的涵盖率及工资协调机制,以对抗工资紧缩(wage deflation),并扭转所得不公平,建立劳动市场之"体面劳动"的基础(a decent floor in labor market ).
(四)为即将于2009年12月在哥本哈根举行的GDP15奠定基础,以利于达成全球气候和缓变迁的远程国际协议.
(五)将国际劳工组织(ILO),国际货币基金(IMF),世界银行(world bank),世界贸易组织(WTO)和世界经济合作开发组织(OECD)等机构,所对国际经济及社会的建议及规范,转化成法律标竿(legal benchmark),并建立一套更有效率和责任的全球经济治理机制.
G20的领袖,首先必须借由停止全球成长如自由落体下降和逆转就业衰退,来重建信心.各国政府必须采取一切手段来达成此一目的,充分应用银行的资源来改善信贷及额外的资金流动.从2008年12月起,G7国家和部分G20国家已宣布采取许多金融手段来促进成长,如果这些手段能够妥善协调,必能对就业及成长产生两倍的效果.可惜的是,这些方法至今仍欠缺全球的协调.美国每年投入2% GDP的刺激,而欧盟则宣布于2009年2月投入欧盟1%GDP的刺激方案.我们主张至少应投入全球产出的2%来刺激全球经济复苏.各国中央银行则应降低利率,并采适当宽松的货币政策.
各国必须以国家之间为目标的手段,来达成经济成长与就业的最大效用.各国政府应绘制新的经济地图(new economic map),来确认那些部门才能提供未来最大的发展机会.各国政府必须采取近一步扩大基础公共工程的投资计划,藉收短期促进需求而中长期促进生产成长的效用,其方法包括对单薪家庭及低收入户的所得支持,以强化其购买力(purchasing power),增加福利,推动创造就业计划及减税计划案等.在经济衰退之期间,扩大社会安全网和转接地方政府在教育及健康方面的服务,其效果将二倍于减税效用.
此刻是推动联合国环境计划(UNEP)所谓"绿色新政"(Green new Deal)的最佳时机.各国政府应采取大规模的绿色基础工程投资,例如能源效率及可更新的能源(renewable energies),借以创造高品质的就业.
(一)各国政府应强化其公共部门的角色功能,作为新发展模式的一部分.优质的公共服务必须包括教育,健康,水,公共卫生,法律,安全,治安,消防及市民保护.优质化的公共服务可以促进社会和谐与公平.
(二)此刻为"投资人民"(invest in people)的时机,提供失业者合理的教育及训练,以协助其转换至需要人力的部门.世界卫生组织(WHO)预估,健康及照护部门因高龄化社会的来临,全世界将增加420万个额外就业机会.为提高小学教育的品质,在2015年前,全球必须增加教师1800万名.数百万的职业教育和技能训练教师,则是协助劳工再训练所必要的.此外,各国政府应致力于降低妇女贫穷.
积极的劳动市场政策,首要任务在于将人民留在工作岗位上,并促使劳工更主动积极.此一计划对多数国家而言,仅占其财政支出的极小部分,却扮演极为重要的角色功能.其方案应包括降低失业风险及提供损失工资的所得支持(income support).在艰困的时候,企业更应尽到社会责任,尽可能保留劳工的工作机会.根据在国际劳工组织(ILO)的规范,企业进行重整必须经由劳资对话机制,而接受公共资助的企业,更应遵守劳资政三方有关重整计划的协议,其中应包括雇用及训练项目.
政府必须采行的劳动市场政策包括:
(一)打消企业初遇困难即裁员的想法,并提供遭遇短期信贷困难的企业必要的财务支持.
(二)关注受到经济危机最大冲击的族群,包括青年,中高龄,无技术劳工,短期雇用,兼职劳工,妇女及移民劳工.
(三)近一步努力消除性别给付差距(gender pay gap),据统计,目前性别给付差距超过22%,値得重视.
(四)提供所得支持,特别是经由失业给付,来协助失业者维持生计.
(五)在终止劳动关系时,应确保完全遵守国家及国际劳工权利基准.
(六)加强对人民的投资,并提供训练机会来协助各年龄组劳工获得工作所需的新技术.
(七)确保移民劳工获得与本国国民相同的权利,使其免于种族攻击及陷入贫穷.
(一)当全球失业涌现之际,大多数劳工在失业后并未取得失业给付,只能依靠其储蓄或家庭的支持.经济危机显示建立尊严社会安全网的义务与机会.社会安全网如同国家的自动稳定器,但许多国家至今仍未建立,显与其经济发展程度并不相称.
(二)增加劳工所得和扩大社会保障对新兴国家的经济复苏具有特别的重要功能.新兴工业化国家在过去仰赖出口导向的发展而获得高成长,但目前则面临主要外销市场的衰退.这些国家的复苏及长期稳定成长,必须依靠其自身能力去强化内需基础.基此,这些国家必须改进劳工权利,促使工会得以经由协商来提高工资,使其工资增涨与生产力的提高调和.此外,亦应提供综合性的社会保障,包括老年年金和健康照护.经由这些策略有助于修正贸易及金融流通的全球性失衡,并扭转所得不公平的问题.
(三)当工业化及新兴经济体致力于复苏之际,应注意其对低所得国家带来的风险.这些贫穷国家的人民仍处于食物危机之中,然而全球衰退却使食品价格居高不下,例如小麦价格较2005年高出71%,使经济危机中所得下降的人民承受更多的食品危机苦难.其中尤以乡村及都市的贫户,农人,女性家计负担者,新失业者及移民劳工,感受更为深刻.维持及强化"官方发展协助"(official development assistance ,OAD)的层级是必要的,尤其对低度发展国家(LDCS)的发展协助预算,应在时间表内达到联合国的目标,即GDP的0.7%.各国政府必须将食品安全列入议程,并共同努力提供农业长期活力化,以保障全球食品供应稳定无缺.
(四)大部分开发中国家及部分新兴国家,在国际金融机构(IFIS)的金融纪律压力下,采取"可循环性的金融政策".国际社会必须支持开发中国家扩大复苏方案,防止贫穷的增加,期能提高全球需求.国际和地区的开发银行必须扮演重要角色,去确保所有地区均参与经济复苏行动.国际金融机构必须扩大原始债务的免除(debt relief initiatives)并进行治理的改革,让开发中国家有更大空间来制定其政策.
贸易衰退来自经济的紧缩,更甚于保护主义,我们应该避免重犯1930年代"向邻人乞讨"(beggar thy neighbors)的政策.贸易必须在正确的状况下才能推进经济的成长,复苏及发展,而所谓的正确状况即是恢复世界贸易系统的合法性(legitimacy)和公共支持,以及实践杜哈回合谈判所达成保护基本劳工权利的改革.同时,为确保开发中国家得以达成经济复苏,尊严就业及未来的工业发展,除开发中国家必须控制短期资本流动,各国政府对低所得国家提供温和的资助和补偿,以协助其对抗初级商品市场的不稳定性,也是必须进一步推动的机制.
G20的领袖必须采取立即行动来恢复银行系统的流动性和偿付能力,俾使银行能实现其在金融生产性投资的重要角色.此外,G20的领袖必须启动改革全球金融体系的程序,期能终结造成经济困扰的金融化.
目前银行部门有大量缺乏偿付能力的银行,各国政府对此有二种选择,其一是创立由纳税人支持的"坏资产库"(bad asset pools),允许银行处分其有毒资产;其二是将脆弱的银行由国家接管.前者选择的困难在于难以区分资产的好坏,既无法恢复人民对银行的信心,反而会使公共金融变得更糟.当前的状况,最佳恢复银行信心的方法就是由国家接管,提供公平的风险分担,并确保纳税人之利益得以在银行恢复偿付能力时获得回报.
(一)各国政府必须修正金融架构的民主不足(democratic deficit).过去赖以进行金融体系改革的"金融稳定论坛"(FSF),其专家即是造成金融衰退问题的当前系统设计者.论坛长期疏于与工会,公民社会或其他利害关系人的协力(包括UN和ILO),明显不再具备适当治理的结构,专才及资源.
(二)当前的危机暴露出委任监督的局限,此时应改采强制性法令来确保公共控制及监视所有金融制度,生产和交易活动.我们提供下列八项行动计划:
强制规则应涵盖金融系统的制度,生产及交易,特别是对民间资本及资产管理基金的规范.以信用为基础且不公平的交易形式应加以禁止.信用评等机构也必须受到规范,以防其评估产生利益冲突.
2.结束避税与规则的天堂(End tax and regulatory havens),创立新的国际化税制.
3.确保开发中国家得以公平和稳定运用国际金融的路径,方法包括国际货币基金的"特别提款权利(Special Drawing RightsSDRS)方案,加速地区性的通货合作,以及改向的资本流动.
4.改革私营银行的营业模式,防止资产泡沫与降低杠杆风险.
5.控制董事,股东及其他金融中介的报酬.
6.保护劳动家庭对抗掠夺性的放贷.
7.强化监督机构的公共责任,授权及资源.
G20的领袖应该采取行动来保障劳工的准备年金计划,经济危机已对无限制投入影子金融部门的劳工年金带来危害,2008年,以OECD为基础的年金基金损失3.3兆美元的市值,约其20%,即将退休的劳工更能感受到危机的立即影响.政府应确保劳工享有适当的退休准备年金计划,包括提高雇主对年金的风险承担,强化政府保证,以及扩大年金基金的投资规范
一,过去25年来,劳动市场弹性化(flexibilisation)已经增加工资紧缩的风险,造成购买力的降低和不安全性的增加.各国政府不应重蹈1930年代的错误政策,放任竞争性工资被削减,政府应该强化劳动市场的基础来防止所得及价格的紧缩.保护劳工的核心权力,扩大集体协商和鼓励制度的重建,来帮助所得及财富分配更公平.最低工资应该高到足以提供劳工及其家属享有体面生活条件,借以预防未来出现更多的"工作贫穷".妇女劳工的劳动条件极不稳定,促进性别平等及消除对女性劳工的歧视,应成为各国政府及国际政策的优先议题.
二,在此次经济危机之前,所得不公平早已在各国与国际间上升.OECD指出,已开发国家的工资增加率远低于生产力增加率(仅三分之二),而且各国工资占其全国收入的比例也在降低之中.世界银行观察指出,59个开发中国家有46个国家的所得不公平性比过去严重.在愈来愈糟的经济情况下,世界食品系统的危机将加深不公平性.我们需要一套新的经济发展模式,来促使实质工资与生产力平衡增长.我们要求更公平的税制,把税源从劳动转向资本.
三,大部分发中国家的劳动市场制度极为脆弱,劳工从事"非正式经济活动"的比例相当大,而且完全没有任何形式的保护.基本劳动市场的法规如最低工资,最高工时,失业时的生存给付,短期契约的限制等,都是保护劳工所必要的,完全遵守核心劳动基准,方能使劳工得以经由组织工会及集体协商来改善其工资及劳动条件.国际金融机(IFIS)不能在开发中国家继续推动劳动市场的去管制化.面对当前的经济危机,去管制化,只会造成劳动状况的恶化,特别是开发中国家劳工缺乏所得支持方案,实难以承受更糟的情况.因此,国际金融机构(IFIs)应加入国际劳工组织(ILO)的努力,共同促进具有合理工资和社会保障权利的安全就业.
四,就更长期的观点,过去30年来提供经济高度成长及改善战后生活条件的政,经,社三方结构(tripartite structure),必须进行再造.导入劳工代表参与就业和经济成长的决策,不仅符合民主原则,更能使经济更理性.(make good economic sense).新自由模式(neo-liberal model)让我们重蹈1920和1990年代的错误,金融的不稳定和股市的灾难已经使得不公平呈现螺旋上升.
一,各国政府必须应用全球财政的协调,朝向"绿色经济议题"前进,为今年将在哥本哈根举行的气候协议创造良好的条件.为避免全球平均温度上升超过2℃所带来的灾难,最好能从此刻起减少全球5%的产出,最差的是,任由现行经济与环境的互动模式来造成社会的衰退.G20高峰会必须传递达成哥本哈根协议的强烈讯息,此协议包括已开发国家必须减少GHG的排放量,并将有效减少或控制低碳的方法推展到发中国家.
二,各国政府必须体认到达成气候变迁协议,取决于对目标及方法有更广泛及稳定的政治共识.协议必须清楚呈现各签约国政府完全理解其对社会及经济的效应,包括就业的挑战及其潜在的共同利益.此外,各国政府必须商讨规划及采取"及时转换"的策略(just transition strategy),来保护最脆弱的危险,并使用减缓变迁的方法.此一策略必须包括制定一个条款,来促进劳资和公民社会的共同咨商,技术发展方案,保护政策及经济的分散化.
一,1944年,世界主要国家出席布列敦森林会议(Bretton Woods),建立一套新的全球财政协议,提供战后经济复苏的重要支持.如今,我们必须展现更大的企图,亦即变革必须超越财政规范.经济危机已经暴露出全球经济治理机制的严重缺失.目前缺乏一套适合全球的治理的政策,因此各国政府应确认全球在环境,财政,发展援助,移民,劳工,健康和能源等方面,须具有一致性的行动,任何单一国家的努力都是不充足的.新世界制度架构必须是超级全球处置(grand global deal).如果贸易议题向前推进,更强的社会支柱(social pillar)就更显必要,才能使就业移动更平顺,并消除竞争的紧张关系.G20虽已将这些内容纳入议程,但仍以财政议题为重,有关尊严劳动及降低贫穷等议题依然处于边陲,占全球三分之ㄧ人口的国家并没有机会参与会议,也没有任何方法足以影响G20的运作.
二,我们需要一个具有效率,合法及责任的经济与社会改革的决策性论坛,而最可能的起点,就是将OECD,WTO,ILO,IMF和世界银行有关全球经济和社会治理的文件转化成宪章及法律规章.这些可参考的标准,包括ILO的核心劳动基准(Cole labor standards)和OECD的MNE纲领,反行贿公约和合作治理原则.这些有关市场行为的规则,应具有ILO"体面劳动议题"所揭示的"就业与企业发展,社会保障,人性化劳动条件,有声音的劳动关系和工作权利"的要素.
三,各国政府必须开始运作,而非将问题留给闭幕后的财长会议处理.工会已做好准备为高峰会献身,并要求各国政府给予工会一个席位.工会必须拥有在OECD同样的参与咨询与治理的地位.依据2008年国际劳工会议修正通过的"公平全球化的社会正义宣示"(Declaration on Social Justice for a Fair Globalization)之规定,国际劳工组织必须居于多边架构的中央,经由就业安置,社会优先与从决策中心提高体面劳动,才能有效反应当前全球市场分化的危机.
四,我们必须增加贫穷国家在全球制度和程序中的代表性和力量.新兴和开发中国家必须完全参与新经济秩序机构,特别是世界银行,必须给予开发中国家在投票权上,能与工业化国家具有平等地位.而国际货币基金会(IMF)也同样必须修改其治理架构,提供给开发中国家更多的代表性.当G20领袖同意提供国际金融机构(IFIS)更多的资源,世界银行及IMF就必须停止强迫新兴及开发中国家采取再循环金融政策,以免损害这些脆弱国家在金融流通上的效用.有关"体面劳动"及"核心劳动基准"等,必须成为新协议的支柱.而非洲联盟(AU),东盟(ASEAN),OAS(organization of American states)等区域性组织,也应有机会像欧盟一样参与G20的运作.
长期以来,经济与社会制度未获平衡重视,对金融市场的管控,脱序而无能,导致金融的基本功能受创,因而无法对经济需求及体面劳动等提供必要的支持.
各国政府和社会伙伴的共同努力,加上国际组织如ILO的投入,我们必须创造一个新的经济的世界规则,这须要决策的典范移转(paradigm shift)以人民为优先(put people first).我们对政府及银行能否走向正途尚乏信心,我们认为劳动者必须在会议桌上拥有该有的席次,完全的透明,揭露及咨询是我们所必要的,全球工会已经做好参与建立更公平(fairer)与更绿色(greener)之未来的准备.