地方金融监管体制迎重塑
经济观察网 记者 胡群
"我们现在就是2个牌子,地方金融监督管理局和金融工作局.现在地方金融监管体制改革强化中央事权,压实地方主体责任."一位地方金融监督管理局工作人员对经济观察网表示.
根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案,地方金融监管体制将迎来重大改革."建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制,统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备.地方政府设立的金融监管机构专司监管职责,不再加挂金融工作局,金融办公室等牌子."
这将重塑中国金融监管体系中的"地方金融监管框架".2017年全国金融工作会议提出,"地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下,按照中央统一规则,强化属地风险处置责任."确保地方政府监管责任的落实,确保金融管理部门制定的监管规则的落地,成为地方金融监管体制建设的核心目标.
"地方金融监管体制改革将加强中央对于地方金融监管机构的监管能力,更有利于开展穿透式监管,从而实现金融风险监管全覆盖."中国银行法学会理事,北京大成律师事务所高级合伙人肖飒表示,近十年来金融领域风险频出,无论是之前的P2P,地方小贷风险,还是近期出现的所谓的"金融控股公司",村镇银行金融风险,都体现了各地由于监管尺度不一致而导致的种种金融监管漏洞,不法分子往往利用这种漏洞在地方进行违法犯罪活动,这无疑严重影响了我国的金融管理秩序.
优化监管体制
地方金融机构一般被称为"7+4"类机构,包括典当行,融资租赁公司,商业保理公司,地方资产管理公司,区域性股权市场,融资担保机构,小额贷款公司等7类机构,以及投资公司,开展信用互助的农民专业合作社,社会众筹机构,地方各类交易场所等4类机构.它们主要以自有资金从事放贷,保理,租赁,融资担保,资产处置等业务,或者在限定区域内组织场外股权交易,因其不具有完整的金融属性而未列为金融机构体系之内,长期以来并不在金融监管部门传统的监管范围内.但上述机构开展的实质性金融业务也会产生金融风险,必须对其进行监管.
2017年全国金融工作会议之后,我国成立国务院金融稳定发展委员会,组建银保监会,形成了"一委一行两会一局+地方监管局"的新型金融稳定治理框架.国务院金融稳定发展委员会扮演综合监管协调者的角色;中国人民银行行使央行职能;银保监会与证监会对银行业,保险业和证券业进行分业监管;国家外汇管理局履行外汇监管职责;地方金融监管局属于地方监管部门,负责监管本行政区域内的其他金融机构.
遵循这一顶层设计,地方金融监管体制各项建设工作有序推进.2021年1月7日,宁波市地方金融监管局挂牌后,所有省,自治区,直辖市,计划单列市和新疆生产建设兵团都已完成地方金融监管局的设置工作.至此中国形成由国务院金融稳定发展委员会办公室统筹协调和督导,银保监会和证监会负责规制和监督,各省(区,市)地方金融监管局负责监管实施的地方金融监管框架构建完毕.
"省级人民政府履行对地方金融组织的监督管理和风险处置职责,承担地方法人金融机构的风险处置属地责任,督促各类股东履行补充资本的义务,对省级行政区域内防范和处置非法集资工作负总责."2021年12月31日,人民银行发布"地方金融监督管理条例(草案征求意见稿)"显示,国务院金融稳定发展委员会办公室地方协调机制加强统筹协调,促进中央与地方在金融监督管理,风险处置,信息共享和金融消费者权益保护等方面的协作.省级人民政府建立地方政府金融工作议事协调机制,履行属地金融监督管理职责,负责地方金融风险防范处置.两个机制应当加强协调,形成合力.
"现在是地方金融监管局,另外还挂金融工作局或金融办公室的牌,后两个牌的职能是负责地方金融行业发展,包括金融业招商引资.发展的职能与监管的职能容易冲突,现实中往往把工作重点放在发展上,基本不监督,背离了中央要求设立这个部门的初衷."上海新金融研究院副院长刘晓春认为,大多数地方金融局把工作重点集中在金融业发展上,忽视监督.现在让地方金融局专司监管职能,应该会提高监管能力和效率.
同时,改革方案提出,统筹推进中国人民银行分支机构改革.撤销中国人民银行大区分行及分行营业管理部,总行直属营业管理部和省会城市中心支行,在31个省(自治区,直辖市)设立省级分行,在深圳,大连,宁波,青岛,厦门设立计划单列市分行.不再保留中国人民银行县(市)支行,相关职能上收至中国人民银行地(市)中心支行.
数字金融与普惠金融资深专家,CPCP联合创始人兼秘书长刘澄清称,人民银行,国家金融监管总局,地方金融监督部门三驾马车,应该有明确分工与补位功能,不能再出现伪金融创新,如"P2P"等监管真空的"不作为"监管格局.
金融稳定前沿
近年来,我国采取有效的措施防范和化解金融风险,守住了不发生系统性金融风险的底线,整体上金融风险收敛.
"我们果断接管了包商银行,坚决打破了刚性兑付,同时依法保护老百姓的利益.包商银行成为我们改革开放以来中国首例银行破产的案例.同时我们也平稳地化解了恒丰银行,锦州银行,辽宁城商行等中小金融机构的风险."中国人民银行行长易纲3月3日在国新办新闻发布会上表示,人民银行不断完善金融风险防控体制机制.按照中央的部署,推动建立地方党政主要领导负责的金融风险处置机制,各省份都已经建立了省级领导牵头的金融风险化解委员会,压实金融机构及其股东的责任,监管部门的责任和地方党政的属地责任,形成金融风险防控的正向激励.
不过,地方金融风险不容小觑,近年来出现多起资本通过并购,重组中小金融机构,滥用大股东权利,进而把持金融机构经营管理,通过银行业金融机构,私募股权或商业保理公司等层层隐蔽通道将资金挪用,致使金融机构一步步被"掏空".尤为值得警醒的是,在风险事件暴露前,相关部门并未能及时察觉,也未能及时处置.
"地方金融监管处于金融稳定最前沿."国家金融与发展实验室金融法律与金融监管研究基地秘书长,中国社科院金融研究所金融科技研究室主任尹振涛称,近年部分中小银行出现了风险,与地方金融监管不力关联度较高,地方金融监督体制改革将压实地方金融监管责任,和"金融稳定法"一致,将进一步防控中小银行的风险,防止由中小银行引发系统性风险.
2022年12月27日,"中华人民共和国金融稳定法(草案)"已提请十三届全国人大常委会第三十八次会议审议,这是该草案首次提请全国人大常委会会议审议.金融稳定法第二十六条明确,中国人民银行牵头处置系统性金融风险,履行最后贷款人职责.国务院财政部门依法参与处置系统性金融风险,并按照规定履行相关职责.国务院其他行业主管部门依法配合处置有关金融风险.省,自治区,直辖市人民政府负责处置辖区内农村合作金融机构风险,牵头处置统筹协调机制指定处置的其他金融风险.
乔安妮.凯勒曼(A.Joanne Kellermann)等人在其著作"21世纪金融监管"一书中提到,好的监管(包括管制)能够使金融市场顺畅运转并通过纠正内在市场失灵(特别是外部性,信息不对称),减少市场波动风险.信任是金融市场运行的基础,培育信任则是金融监管的中心职责所在.好的监管密切留意金融企业的稳健性,从而保护金融消费者的利益,同时促进整个金融体系的稳定和健全.大多数时候,这事实上被归结为防止金融部门发生不良事件及违约.
"防范化解金融风险尤其防止发生系统性金融风险,是金融工作的永恒主题."金融问题专家赵庆明认为,随着数字科技的应用,金融风险的突发性,外溢性,复杂性,关联性越来越强,一旦发生传染蔓延将对国民经济和社会发展造成破坏性影响.在经济形势复杂多变,风险不断积累的当下,金融行业既要不断持续抓好风险防范化解工作,遏制各类风险反弹,还要提高有效防控金融风险能力,更要增强金融业自身抗风险能力.