冯俏彬:做好基层"三保"要进一步加强省级政府的主体责任
做好保基本民生,保工资,保运转的"三保"工作,历来是政府工作和财政管理的首要任务.近年来,受多重因素影响,基层"三保"压力不断加大.省一级政府上承中央,下接市县区,是做好基层"三保"工作的关键主体.建议结合新一轮省以下财政体制改革,统筹省级财政资源,用好财政资金直达机制,加强指导,进一步做好基层"三保"工作.
  近年来我国基层"三保"成绩显著
  近年来,我国各级政府通过制度创新,管理创新,技术创新,较好地完成了基层"三保"工作,有力地维护了基层安宁与社会稳定,成绩比较显著.
  "三保"项目,标准,范围规定明确."三保"是保基本民生,保工资,保运转三者的简称,包括的内容十分广泛,既包括公教人员的工资福利,津贴补贴,也包括基础养老金,医保补助和困难群体救助等,还包括各级政府运行的公用经费.得益于多年来中央政府的高度重视和财政管理的不断加强,各级政府都出台了明确的"三保"保障清单,纳入保障的事项,标准,范围,设立或取消的程序等都有明确的规定,制度比较健全,基础比较扎实.
  中央与地方支出责任比较清楚.纳入"三保"范围的各支出事项,大多有明确的中央地方责权划分.以县级基本财力保障机制而言,既有国家统一制定的工资政策,民生政策,也有因地制宜的机关事业单位公用经费,地方津贴补贴等.中央财政每年按照标准收入,标准支出来确定对各地的财力补助标准,地方根据本地实际安排支出,各司其职,事权和支出责任比较清楚.
  技术管理水平比较高.近年来,随着数字技术在全社会的广泛应用,各级政府的财政管理水平显著提高.纳入"三保"的各项支出,都有从预算编制,预算执行到绩效评估,审计的全流程管理,形成了日常监测,定期评估,应急处置的完整监管机制.特别是2020年中央推出了财政资金直达机制以后,"三保"范围的多数事项均被纳入,资金可以直接到达企业和居民的账户上,信息全过程留痕,上一级政府可随时随地监控,极大地提高了"三保"的稳定性和财政资金的使用效益.
  受多重因素影响,基层"三保"压力正在不断加大
  尽管取得了很大成绩,社会和老百姓对"三保"工作总体上是满意的,但是必须看到,近年来受多重因素影响,基层"三保"压力正在不断加大.
  经济下行,对财政增收造成影响.近年来,受国际国内多重因素影响,特别是2020年以来的新冠肺炎疫情,对我国经济正常运行,财政增收造成了较大影响.根据经验值,一般情况下一个百分点的GDP对应着20000亿元 - 30000亿元的税收收入,2019年我国GDP增速为6.1%,2020年下降到2.3%,2021年为8.1%,经济运行的波动幅度异乎寻常,财政收入随之剧烈波动.
  疫情持续,需要纳入救助的事项和人数显著增加.由于经济下行,特别是疫情发生以来我国产业链,供应链受到冲击,相当部分的中小微企业陷入经营困难,需要政府出手救助的事项较前几年显著增加."三保"本身所涉及到的是一个极其庞大的群体,疫情发生以来,我国失业率抬升,大量小微企业和个体工商户现金流中断,家庭生计出现困难,需要政府救助的人数不断增加.
  多重压力,影响基层财政的风险因素恐"水落石出".主要有:一是债务还本付息的支出压力.2015年 - 2020年,我国政府债务的付息支出从3552亿元飙升至1.35万亿元,年均增速在20%以上,已成为新的财政刚性支出.二是"土地财政"消退之后的减收压力.土地财政风光不再,一些原来对此依赖度过高的地方正步入减收困境.三是近年来减税降费的政策性压力."十三五"期间,全国累计减税降费达8.6万亿元,2022年预计为2.5万亿元,这在大幅度为市场主体减负的同时,也带来了明显的财政压力.四是地方国库流动资金紧张的周转压力.相对于中央,地方国库的资金体量,流动性,调度能力明显偏弱.对于一些债务负担沉重,财力薄弱,腾挪空间狭窄的基层财政而言,稍有不慎,上述冲击就可能转变成现实的风险.
  支出增加,基层财政在"吃饭"与"建设"之间左右兼顾周全的难度不断加大."三保"支出多涉及到职工和老百姓的切身利益,是刚性很强的支出,往往能升不能降.当前宏观经济大盘不稳,政府为了稳增长,或连年出台减税降费政策,或将财政资金更多用于基础设施投资等方面,财政在"吃饭"与"建设"之间左右兼顾周全的难度不断加大.一旦那些连续多年都有所提高的"三保"支出 -  - 如基础养老金,医保补助资金,最低生活保障等出现停滞或下降,就可能引发社会不满.
  强化省级政府责任,有力有效做好基层"三保"工作
  基层"三保"关系基层政府有效履职和人民群众切身利益,是促进地区经济协调发展的基础,是保持社会稳定的"压舱石".省一级政府上承中央,下接市县区,对本地区"三保"工作负有辖区责任,是做好基层"三保"的关键主体.
  统筹好省级财政资源,进一步推动财力下沉.研究发现,分税制以来,以一般公共预算计算的中央与地方收入分成比例大体在50:50,但以一般公共预算,政府性基金预算,社保基金预算,国有资本经营预算"四本账"计算的中央地方收入比例则大体在30:70(不考虑今年刚启动的基础养老保险统筹).换言之,在我国现行财政体制下,省一级政府有较好的财力调控空间.应结合新一轮省以下财政体制改革,合理划分省以下各级政府之间的事权,财权和支出责任,进一步优化省内横向,纵向财力分配格局,积极下沉财力,推动财力向困难地区和基层倾斜,支持做好基层"三保"工作.
  适当增加地方"三保"支出的灵活性.大多数的"三保"支出都既有统一的国家标准,也有因地制宜的地方标准.在国家标准之外,各省区市对于列入本地区"三保"保障清单中的项目,要加强标准和范围等方面的审查,防止不切实际的承诺和寅吃卯粮的透支.特别是在一些经济发达地区,地方标准通常高于国家标准,可考虑对这部分支出设置前提 -  - 如经济增速,财力水平等或明确期限,适当增加一些后期调整的灵活性,避免因标准固化而难以应对后期可能出现的财政收入波动.
  用好财政资金直达机制.财政资金直达机制是近年来卓有成效的管理创新,要将其融入推进预算管理一体化系统的建设工程之中.各地可以此为抓手,建立和完善"三保"资金管理的长效机制.要继续用好财政资金直达机制,将符合条件的省级财政资金纳入直达范围,更好地发挥常态化财政资金直达机制的作用.要将"三保"的相关制度和规则嵌入预算管理一体化系统之中,硬化预算编制,执行,评价的各个环节,借助现代技术手段提升"三保"管理的质量与效益.
  加强对基层"三保"工作的分类指导,分类管理.我国地域广大,即使在一个省的范围内,也多有经济发达地区和落后地区之分.要加强对基层"三保"工作的分类指导,分类管理,省级政府可根据各地经济发展程度,财力状况等,对本地履行"三保"工作情况进行分类,就不同类别地区用于"三保"保障的财力倍数,库款倍数等指标下达指导性标准,并纳入检查考核的范畴.要进一步优化省级国库管理,扩大资金调度范围,提高资金调度能力,为做好基层"三保"工作保驾护航.
  及时有力处置基层"三保"风险.面对经济下行,风险隐患增多的实际情况,各级政府要进一步提高风险意识.要加强对本地区财政状况特别是流动性资金的经常性评估,努力保持财政健康.要结合收入,债务,支出情况,加强对本地区"三保"风险点位的研判,对可能出现的"三保"风险早发现,早处置.要进一步建立健全"三保"应急机制,对出现"三保"支付困难的地区及时实施救助或财政整理,防止酿成影响社会稳定的恶性事件.