近年来证监会每年立案调查110件左右,能够顺利作出行政处罚的平均不超过60件.每年平均移送涉刑案件30多件,最终不了了之的超过一半.
建立健全"主动型"立法保障机制,加大制度供给力度.可考虑"一年一评估,两年一小改,五年一大改",及时将监管执法经验和趋势反映在立法之中.
经过20多年的发展,我国资本市场已经成为全球最大的新兴市场,在经济金融体系中的作用越来越重要,对全球金融市场的影响也越来越大.当前,要准确把握十八大以来党中央国务院对资本市场改革发展的新定位,新部署,勇于攻坚克难,加快监管职能转变,加强监管执法,切实维护市场公开,公平,公正和投资者合法权益,促进资本市场健康发展.
资本市场具有法治依赖性,需要推动法治建设,加强监管执法,保障市场运行不"脱轨".与其他要素市场不同,资本市场的双重性突出,既高效,又脆弱.如果没有有效规则,或规则得不到遵守,逐利的资本就会冲破诚信的底线.轻则导致市场萎缩和停滞,重则滋生和传导风险,危及经济运行和社会稳定.这就决定了要发展资本市场,就离不开法治,就离不开监管执法,资本市场必须走向法治市场.18世纪初期英国和法国先后发生股市"泡沫危机",引发全国陷入政治动荡,主要原因就是早期市场依靠自发自律调节,操纵,欺诈行为容易泛滥,失控.美国1929年爆发股灾,根本原因也是在此前100多年的历史中,既没有统一的成文法,也没有出面维护市场秩序的公共机构.危机促使罗斯福政府痛定思痛,制定了一系列证券法律,设立美国证监会.
资本市场投机违法行为具有伴生性,成熟市场的发展过程,就是一个不断加大执法力度的过程.资本逐利的本性决定,信息欺诈,内幕交易,操纵市场等投机违法行为是市场的伴生物,具有长期性固有性,不会因为市场成熟,加强管理就能完全消失.政府的职责就是以执法为己任,遏制违法行为的蔓延,使市场功能正常发挥.近一个世纪以来,美国国会授予证监会行使的职权,从一般行政执法权,到准立法权,准司法权,逐步扩大.近20年来,美国国会赋予证监会的执法任务还在加码,其拥有的职能超出了任何行政部门,华尔街甚至称美国证监会为三权分立之外的"第四部门".即便如此,美国证监会还经常需要请求联邦司法部,地区检察官联手行动,提供办案支持,美国社会仍然经常批评证监会执法不力.香港特区经历1998年亚洲金融危机的冲击后,为提高执法能力,借鉴英美国家增加了证监会多项权力,包括过去只有司法机构才可以行使的传唤权,搜查权,扣留权.最引发关注的是,香港证监会于2004年获得对3年以下刑事案件直接"入禀"法院的权力.我国具有后发优势,需要汲取境外的经验和教训,树立持续不断加强监管执法的治市理念."宽进严管",加强监管执法是当前我国资本市场监管转型的"着力点".党的十八大以来,党中央国务院明确指出政府职能迫切需要转变到创造良好发展环境,提供优质公共服务,维护社会公平正义上来.资本市场监管需要以此为契机,更加尊重市场客观规律,扭转"重审批,轻监管"倾向.将"主营业务"从审核审批向监管执法转型,将"运营重心"从事前把关向事中,事后监管转移.对不该管的事情,要坚决地放,对需要管好的事情,坚决地管住管好.对违法违规行为,毫不手软地追究到底,处罚到位.
我国的资本市场是"新兴加转轨"市场,在20多年来的快速发展中,注意按照"法规先行"的思路建设市场,注意不断加强监管执法.但也要清醒地看到,在经济社会转型的关键期,监管执法领域面临着严峻的形势和挑战.
违法案件越来越多,执法资源相对紧张.近年来,违法案件呈多发高发态势.2009-2012年,案件增幅年均14%,2012年同比增长21%,2013年上半年同比又增加40%.目前,内幕交易案件数量超过一半,欺诈发行,虚假信息披露案件在快速上升.同时要看到,一方面,还有为数不少的违法行为并没有得到查处;另一方面,随着多层次资本市场发展,市场规模将继续扩大,违法案件还会增多.
面对这一形势,尽管近年来执法队伍不断加强,但在监管角色尚未转变到位的条件下,人员不足,投入不足,缺乏激励的问题还长期存在.受编制,经费等各种限制,中国证监会系统目前专司执法的人员不到600人,不及职工总数的20%.而美国证监会经过2011年部门重组,执法部门人员达到1236人,占总数的32%.此外,成熟市场都在利用先进科技装备搜索调查违法行为,节约大量人力.我国在这方面投入不足,科技执法还跟不上形势发展. 违法手段越来越复杂隐蔽,执法手段相对不足.随着金融产品创新步伐加快,混合型,交叉型产品越来越多.借助互联网,违法者可以轻易实现跨市场,跨边境作案.当事人反调查的意识越来越强,内幕交易开始向隐名化,集群化,跨界化,多层传递演化,市场操纵出现短线化,多点化,合谋化和跨市场化的趋势.部分案件的社会关系复杂,不仅涉及上市公司,中介机构高管人员,还涉及到金融机构,党政机关干部.这些都对监管者提出了挑战.
与此同时,行政执法普遍存在案件发现难,取证难,处罚难,执行难的问题.资本市场案件查实率只有60%-70%,主要就是因为执法手段不足,调查困难.当事人往往不配合调查,暴力抗法事件时有发生.
维护市场"三公"的任务艰巨,执法环境亟须改善.在资本市场中,虚假陈述,市场操纵,内幕交易等行为严重扭曲价格信号,使金融资源发生错配,这是我国市场"三公"程度不高的表现.与此同时,社会法治意识薄弱,监管执法受到干扰,违法成本低,问责不及时.据统计,目前资本市场的法规规则超过1200件,问责条款达到200多个,但其中无论是刑事责任还是行政,经济责任,没有启用过的条款超过2/3.毋庸讳言,其中既有立法修法不及时,不具体的问题,也有执法体制不适应,地方保护主义依然存在的问题;既有人情世故的原因,也有不敢碰硬,不坚持原则的原因.这些因素长期存在,致使相当一部分责任追究不了.近年来证监会每年立案调查110件左右,能够顺利作出行政处罚的平均不超过60件.每年平均移送涉刑案件30多件,最终不了了之的超过一半.
投资者保护任务越来越重,维护投资者权益的制度安排不相适应.保护投资者,就是保护市场.我国拥有全球最多,最活跃的个人投资者群体,散户占比高,缺乏金融风险识别能力,容易成为各种欺诈行为的受害者.近年来,一些大案要案,特别是上市造假类案件涉及的主体众多,受害投资者多则几十万人,少的也有一万多人.随着公众维权期望值不断提高,各方面要求监管部门有更多作为的呼声在增加,保护投资者的任务加重.
现有的执法模式程序较长,效率较低,还不适应威慑违法行为的需要,还不能尽快回应市场和社会的关切.一方面,我国还没有形成与现代资本市场节奏相适应的行政执法新模式;另一方面,我国投资者维权的渠道还不顺畅,投资者难以获得经济赔偿.现有法律法规还不适应证券集团诉讼等做法,支持投资者维权的公共机构有待健全.
推进资本市场健康发展,需要我们提高运用法治思维深化改革,推动发展,化解矛盾,维护稳定的能力,探索加强监管执法的新路子.
建立健全"主动型"立法保障机制,加大制度供给力度.资本市场的立法修法,需要反映商事规则创新多,变化快的特有规律,增强主动性,灵活性.可以考虑采取"一年一评估,两年一小改,五年一大改"的方法,及时将监管执法经验和趋势反映在立法之中.当前重点是要抓紧修订"证券法",并以"期货条例"为基础,加快制定我国期货市场的基本法.要进一步细化违法行为认定标准,提高处罚标准,丰富执法措施和手段,增强操作性和匹配性,建立行政执法和解制度,研究投资者补偿制度.更多引入刑事司法力量参与监管执法,强化"行""刑"衔接.
建立健全"高效型"行政执法机制,提高监管作为能力.大胆探索金融监管机构作为特定机构,脱离现行公务员管理模式的改革试点,在机构设置,人员编制和薪酬体系等方面实行灵活的机制,吸引和留住优秀专业人才.要进一步加大稽查执法力度,严格执法,公正执法,文明执法,大幅提高违法失信成本,坚决查处大要案.进一步充实执法力量,保障执法人员安全.向优化流程要效率,解决好日常监管,自律监管与稽查执法的职能边界及相互配合的问题,建立统一的违法线索监控监测平台,实现调查,审理,移送等执法过程标准化.建立资本市场违法违规举报激励机制,提高案件发现能力.
建立健全"制约型"查审分离机制,提高行政执法工作水平.监管机构内部实行调查和审理分开,是我国行政执法领域的探索和创新."查审分离"的目的是从不同角度对违法事实认定和法律应用进行把握,弥补执法环节中的不足与漏洞,既最大限度地提高执法的科学性和公允性,又形成内部制约制衡机制.鉴于实行"查审分离"后增加了执法环节,程序和争议,为避免影响执法工作效率,发挥好制度作用,首先要保证调查与审理环节的独立性,上级有权监督,但不干预调查部门的立案意见和审理部门的处罚意见.其次,查审两个环节既要有分工,也要有协作,要加快统一调查标准和审理标准,建立办案时限制度,对大案要案及时实行双向提前介入.此外,针对重大案件或者需要尽快回应社会的案件,要建立查审协调处理机制,及时解决调查,审理和其他执法环节之间的分歧和衔接问题,提高执法反应能力.
建立健全"紧密型"政府部门协同机制,提高风险防范和处置能力.为守住不发生系统性,区域性金融风险的底线,需要全社会共同构建"大监管,大执法"格局.要加强政府部门信息共享,促进部门协作,加强金融监管协调机制,避免监管重叠和监管盲区.2012年度,有关部门提供给证监会的涉案个人身份信息达到2100多人次,发挥了重要作用.证监会要继续加强与相关部门的合作,建立高效的信息联网查询通道.要针对资本市场重大监管事项,建立国家有关部门,地方政府共同参加的"联手行动"机制,做到对违法行为和风险及时发现,及时制止,及时立案,及时调查,及时处罚,及时公开,高效处置风险隐患.要扩大与境外监管机构的合作.鼓励自律组织等社会力量采取多种方式广泛参与,共同维护市场秩序.提高执法透明度,主动接受社会和舆论的监督. (原载于2013年第15期"求是"杂志)