"以利为利"1994年的分税制改革
 中国今天的经济成就主要归功于改革开放,但我们对改革开放的印象常常停留在宏达的政治叙事上:小岗村的联产承包,邓小平南巡讲话,设立经济特区,加入WTO等.对于中国从计划经济变成市场经济的具体过程,我们却缺少细节.其实除了这些重大历史事件,国企破产和现代化改革,设立股票交易所,建立现代金融体系等改革,都对中国当代的经济面貌影响重大.这其中,1994年的分税制改革又尤为重要.
 中国今天的许多宏观经济现状:土地财政,基础设施建设驱动的经济增长,国家层面的转移支付等等都可以从这次改革中找到历史源头.周飞舟的这本"以利为利:财政关系与地方政府行为"详细介绍了分税制改革的前因后果.作者分析了财政制度改革如何改变地方政府的激励和行为模式,并最终影响经济模式.对于想要了解中国当代经济史的读者这是一本极好的入门读物.
 当然,这并不是一本历史读物.周飞舟是北京大学研究社会学的教授,这本书主要是从社会学的视角,分析分税制改革的背景和发展过程,并且着重进行详实的数据分析而不是侧重于历史叙事.作者花费了很大篇幅介绍了财政制度对现代国家的重要性.所谓财政制度,主要是指政府如何向民众和企业征税,如何在中央和地方政府之间分配这些税收,以及如何将这些税收转给支付给不同地区不同群体的制度.
 分税制出现之前,中国先后采用了多种不同的财政制度.1980年代实行的财政大包干制度.从概念上说它和土地承包责任制十分相似:中央政府规定地方政府上缴的税收的额度,如果还有剩余的税收,地方政府可以全书留存.随着经济的发展,地方政府的总税收增加,但是上缴额度基本保持不变,因此留存部分反而越来越多.
 可以想见,在这样的激励下,地方政府必然充满动力扩大税源.于是80年代全中国的基层政府都在办乡镇企业,因为乡镇企业的销售收入都可以转化为税收.这么做造就了一大批不盈利且产品重复的乡镇企业.大包干制度最重要的问题是,它严重削弱了中央政府对地方政府的财政控制能力.
 地方政府越来越富有,而中央财政却越来越拮据.因为大部分税务留在了地方政府,中央政府无权干涉这些资金的使用,造成中央财政日益捉襟见肘,办事越发困难.在中国这样长期集权的国家,中央政府历来十分忌惮地方政府失控,这也是促成94年分税制改革的最重要动力.
 94年的分税制改革将不同的税务划分为国有税,地方税和共享税.这一改革之后,大部分税务都归入国有税,只有少数的税务,比如土体增值税等归地方所有.中央政府重新获得了对财政的控制,这次改革造成了三个重要后果.
 第一是国家层面的转移支付体系的建立.税收收归中央财政之后,中央政府得以在全国层面对这些资金进行中心分配,整体来说是将东部发达地区的税收向西部不发达地区转移,以平衡全国的发展.
 第二是中部地区的地方政府财政收支缺口扩大,财政运行困难.东部地区富裕税收充足,西部地区受中央财政的大力支持,但是中部地区面临的财政困难却较少得到关注.地方政府为了增加收入转而盘剥农民和农村,于是90年代后期中部地区农民负担问题变得特别严重.
 这一问题直到取消了农业税之后才得到缓解.但如此一来又带了新问题:乡镇政府的财政权力被架空.乡镇一级的财政原来主要负责从农村汲取税收,但因为农业税取消,这一功能不复存在,而大部分财政支出都已经被县一级的财政规划好,于是乡镇一级政府基本失去了财政权力.
 第三是土地财政和土地金融的兴起.传统的营业税,所得税收归国有之后,地方政府开始另辟蹊径发展税源:基于土地增值税和建筑行业营业税的土地财政开始兴起.地方政府将集体土地征收为国有,再拍卖给开发商,赚取土地增值费用,同时在开发的过程中征收建筑行业的营业税,再用获得的资金投资城市建设,带来更大的土地增值和政绩.
 除此之外,地方政府还通过将增值土地抵押给银行进行融资的方式获得信用,从而更加扩大自己的财政能力.如此循环下来,土地相关的收入在地方财政中的比例越来越大,以至于成了很多地方的财政支柱.房地产开发商也依样画葫芦:拍下土地之后,将地块抵押给银行,用获得的资金支付地块的购买费用和进行房地产开发,于是就形成了以土地为中心的金融和信贷体系.
 这本书中包含了大量的数据和细节,对此不感兴趣的读者可以跳过而不影响对主旨的理解.读者也可以阅读周飞舟与人合著的另一本书:"当代中国的中央地方关系",这本书是对"以利为利"的精简和概括.