从一起"顶风作案"说起
 导读: 减税的好处自不必言:稳增长,促消费,激发经济内生活力.唯独有一点,那是财政在"割肉".而且,鉴于中央和地方财政要对主要税种进行分成,地方财政事实上承担了较大的减税降费责任.
 今天,从一起"顶风作案"说起.
 近日,国务院督查组公布了一组"乱收费"的典型案例,其中内蒙古自治区满洲里口岸和部分企业违规增加收费.
 按理说,自从今年4月以来,减税降费一直是改革重点.国务院还出台了多项文件,抓政策落实,各地甚至动用纪委和监委来监督政策的执行.
 这么看来,满洲里的违规收费应该不是"一时兴起",反而有其发生的内在财税逻辑.
 这种逻辑有什么了不起?在上海财经大学公共经济与管理学院教授范子英看来,了解了这个逻辑,才有可能避免其他地方也出现"乱收费"的现象.以下是他的解读,一起来看.
 缘起
 2018年起,中国启动了以增值税为主的"大减税"政策,增值税基准由17%降至16%,2019年进一步下降至13%,短短两年内下降了1/4.
 要知道,自从1993年底确定增值税基准税率17%以来,24年的时间才有这样大的调整.
 那么,通过增值税改革,个税改革,社保费率下调等手段,能为企业和个人减轻多少税费负担呢?税务部门数据显示:仅2019年一年,就能减少近2万亿元,堪称改革开放以来的最大力度的减税.
 减税的好处自不必言:稳增长,促消费,激发经济内生活力.
 唯独有一点,那是财政在"割肉".而且,鉴于中央和地方财政要对主要税种进行分成,地方财政事实上承担了较大的减税降费责任.
 有多大呢?以第一大税种增值税为例,目前央地之间的分成比例是50:50,也就是对半分.什么意思呢?如果全国有8000亿的增值税减税规模,其中4000亿就来自地方财政的减收.
 在经济快速增长的阶段,由于应纳税额基数往往不降反升,可以抵消掉税率下调的影响,财政减收效应不会特别明显.但若经济增速放缓,情况就不同了.
 财政收入减少了,可是支出的调整空间却非常有限.地方财政的支出都是按照"基数+增长"的模式切块到各细分领域,有一些民生领域还规定了最低的增长速度.这种收支增速的不匹配,必然带来财政无法平衡的难题.
 可是呢,"预算法"又明文规定,中国的地方财政必须做到收支平衡.这样一来,地方财政的首要任务,是要为"刚性"支出筹集到足够的收入.
 从哪儿筹集呢?
 四个方向:一般公共预算,政府性基金,社保基金和国有资本经营.不过,由于各种原因,地方政府能够依赖,并灵活使用只有一般公共预算收入.
 一般公共预算收入又是什么?简单来说,它是狭义的财政收入,主要包括税收和非税收入,也就是税和费.地方政府要想增加财政收入,办法无非两个:从"税"这里往回找补,从"费"那里想办法.
 策略
 不过,"税"真不好"找补".为什么呢?还是以增值税为例.
 一方面,增值税的征管制度非常成熟,风吹草动的变化会直接带来地方收入的变化.另一方面,如果一个地方的增值税增与当地GDP增速不匹配,非常容易被上级政府督查发现.所以,在"税"这里"动脑筋"的路子,算是堵上了.
 可是"费"就不一样了,地方政府在收费方面的操作空间还是很大的.
 在2019年之前,绝大多数的非税收入都是由地方各职能部门负责征收,在国地税合并之后,虽然将非税收入也划归到新成立的税务局征收,但是依然还有很多的收费,要么由地方各部门征收,要么由这些部门核定,税务部门负责代征.
 这样一来,一个有趣的现象就出现了.它有一个看上去不明何意的名字"税费替代".不过举个例子你就明白.
 大家看下面这张图:
 2018年1-12月的税收和非税增速,1-9月份的税收收入增速为正,同期的非税收入增速就为负;10月份的税收收入增速开始为负,同期的非税增速就转为正;最后一个季度的税收增速全部为负,该阶段的非税增速就全部为正.
 纵观一年数据,好一个税和非税的此消彼长.
 这告诉我们什么呢?减税的减收部分,似乎巧妙地通过收费的方式又"找了回来".
 说到这儿,咱们回头看看满洲里的"乱收费".通过一系列数据,你会发现,满洲里的做法是非常"契合"前述税费消长逻辑的.
 从国务院督查组公布的数据来看,满洲里违规收取的口岸设施维护费,每车进口煤的收费标准为560元.
 2019年国家实施的增值税减税,减税红利为804元.考虑到增值税还会影响附加税收入和其他税收收入,满洲里收取的560费用,几乎等于减税降费对其收入的影响幅度(804元的50%+其他相关税费).
 另外,满洲里海关下属的融合检测技术服务有限公司,将熏蒸收费标准提高了212元,也接近增值税降税幅度的50%(降税幅度540元).
 合规
 在减税的压力之下,地方政府通过"违规收费"的方式来筹集财政收入,是需要严厉打击的.但是与"违规收费"相比,更需要警惕的是"合规"的税费增加.
 中国的税费政策一直实行"宽打窄用"策略,制定较高的标准,即"宽打",但执行中难免打折扣,即"窄用".
 这种立法,执法层面的差异,与中国地方经济的发展模式有很大关系.长期以来,各地以税收优惠,作为招商引资的工具.如是反复,"宽打窄用"的情况便越来越严重.
 不过恰恰是这种做法,为税费收入的合规增加,提供了操作空间.怎么讲呢?
 在减税降费,做实税基,征管技术手段得到提升的今天,过去没有严格执行的税费政策,如今可以加大落实力度,过去没有依法依规征收的税费收入,如今可以追缴.
 最重要的是,这是完全合规的.地方职能部门强化征管,是其贯彻相关税费政策的职责所在.
 因此,我们需要特别警惕两种类型的合规税费.一是跟征管力度紧密相关的税种,如企业所得税.它在过去的20年间增长了42倍,是中国主体税种中,增长最快的一种.
 二是跟属地管理的监管职能相关的收费,如环保,生产安全,市内交通违规等等.现有的行政法规,对企业和个人的相关违规行为,制定了较严格的处罚措施(特别是罚款).
 不过,过去几年的执行情况较为宽松.一旦职能部门严格执行,很多市场主体会因为违规行为支付高昂罚款,从而增加地方财政的非税收入.
 治本
 收费,无论是违规,还是合规,若跟减税降费的政策大方向不一致,会在实质上降低减税降费的经济刺激效应.
 更麻烦的是,我们还不能用对付违规收费的方法,去消除合规收费.
 上世纪90年代以来,地方政府出现过多次税费"不合理"增加.但事后调查的结论,却无一例外都是:这些税费增加的尽都合规.
 这边减,那边开口子.减税降费的政策效果还怎么实现?要解决这个问题,需要从地方财政的激励出发,从根源上消除其增收动机.
 地方政府的"乱收费",本质上受困于"以支定收"的财政平衡规则.因此解决方案无非两种:要么打破收支平衡规则,要么降低"刚性支出".
 在现有的财政制度框架内,直接打破平衡规则,会造成地方政府放弃最基本的财政纪律,带来更大的问题. -  - 此路不通.
 那就换个间接方式.比如说,可以增加地方债务发行规模,将现阶段的财政压力推迟到未来,待到宏观经济回暖,应纳税额基数扩大时,便可解决遗留问题.
 不过,发债毕竟是短期的应对策略,不确定性和风险都比较大.因此,最有效的方案还是降低财政支出规模:财政支出下降了,对财政收入的需求就没有那么强了,减税降费才能真正"落地生根".
 当然,财政支出的下降也是最困难的,因为我们很难真正知道哪些领域的支出具有削减空间.
 如果让财政部门牵头制订减支政策呢?又难免会遇到各部门的讨价还价,最终的方案要么是完全无法落地,要么就是"一刀切" -  - 后者是我们万万不想见到的减支方式.
 就现阶段来说,理想的做法是,及时启动地方财政预算支出的调整工作.启动越早,对地方经济的负面影响就越小.
 具体要怎么执行呢?不妨参考这个办法:
 上级政府除了规定一些民生领域的必要支出之外,其他调整空间留给地方政府,由地方"一把手"负责选择具体的减支领域,他们最清楚当地的财政支出的紧迫性,也具备协调不同部门的权力.
 另外,上级政府可以制订一个通用的减支规则,确保减支力度与各地减税降费的减收力度相匹配.
 事实上,合理的减支政策,能够发挥深远的积极作用.自党的十九大以来,中国开启了预算绩效管理,通过加强财政绩效管理来提高财政支出效率,再根据财政支出效率来配置财政资源.
 如果此次能够推动地方政府减少不同领域的财政支出,则预算绩效管理再上新台阶,则是大概率事件.
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