2003年4月28日,中国银行业监督管理委员会成立,2004年1月12日,第十届全国人大常委会第六次会议上通过了"银行业监督管理法".2004年2月,中国人民银行金融稳定局局长谢平表示,央行已提出设立类似美国的联邦存款保险公司的机构,方案已呈报国务院.至此通货稳定由央行负责,银行,证券和保险类金融机构也分别由专业监督管理委员会负责,但谁对11万亿城乡居民储蓄的安全负责仍悬而未决.
刚刚成立的中国经济体制改革研究会公共政策研究所日前对11万亿中国居民存款的安全问题做了风险评估并提出政策建议.
理由之一是,中国国有银行的改革在全面加速,必须辅之以存款保险制度.从中国居民几乎从不考虑储蓄是否会遭受损失的普遍心态,以及从未有存款性机构步入破产清算程序的现实来看,中国政府对存款性机构提供政府隐含担保,使居民相信国家信用保证了储蓄安全.但政府不是无条件地对国有商业银行提供隐含担保的,国有银行的存款在享受政府隐含担保的同时,其贷款体现政府意志的政策性负担.因此政府隐含担保和政策性负担是互为因果的,国有银行如果要改制成功,就必须既摆脱政策性负担的沉重束缚,同时也丧失政府对其的隐含担保,付费的明确的存款保险制度不可缺少.
理由之二是,在华外资银行因中国缺乏明示的存款保险制度而有"搭便车"之嫌,竞争格局有所扭曲.从1979年日本输出入银行作为第一家外资银行获准进入北京设立代表处以来,截至2003年7月末,外资银行在华营业性机构184家,代表处211家.日前,外资银行在华市场份额为5%左右.根据中国加入wto的银行业准入承诺,外资银行陆续介入面对企业和个人的人民币业务是必然的.理论上外资银行不应享受中国政府对其经营失败的隐含担保,外资银行也存在在华经营失败而导致其储户损失的可能性.目前外资银行的"搭便车"至少体现在它们没有清晰地向中国公众传递这样的信息:即在外资银行的存款有可能因其经营失败而使存款人蒙受损失,中国政府不必然具有补偿这种损失的义务.
理由之三是,民营银行的设立更需要明确的存款保险.民营银行在资本金,从业经验和人员素质等诸多方面更需要存款保险,否则其失败几乎就无法处置.
缺乏存款保险制度使金融监管体系呈现"三缺一"的尴尬局面,缺乏的一环是存款保险制度理由之一是,从1996年至今,中国几乎每年均出现商业银行和国际信托公司等倒闭事件,但这些机构的最终命运通常是政府主导的兼并和接管,这给人以存款性机构在中国不可能破产的假相,就中国建立存款保险制度的法律基础而言,在1993年国务院发布的"关于金融体制改革的决定"中就明确指出:"金融机构经营不善,允许破产,要建立存款保险基金,保障社会公众的利益".在1995年颁布的"商业银行法"中也明确规定:"商业银行不能支付到期债务,经中国人民银行同意,由人民法院依法宣告其破产."可见实现存款保险制度从隐含向明确的渐进转轨并不存在法律障碍.
理由之二是,目前中国央行和银监会开始分立,此背景下存款保险制度的推出非常必要.央行以通货稳定作为其利益取向,银监会以银行体系的有序稳健作为其利益取向,谁体现存款人的利益趋向?必须有明示的存款保险机制.
公共政策研究所提出的有关政策建议是:
1.建议中国建立的存款保险制度,是集保险,银行监管和破产处置为一体的制度.
央行独立负责货币政策的制定和执行,并对有流动性困难的银行系统以最后贷款人的姿态补充流动性;银监会负责银行系统的准入和监管,并待条件成熟与目前的证监,保监统合为伞形金融监管架构;而存款保险的重点在于保护存款人而不是银行,在于保障银行的有序破产而不是其存续,因此它扮演的是银行体系的"有序退出"角色.这决定了存款保险制度本身的定位是否准确.
2.建议中国存款保险制度是渐进,多层次和明示的制度.
所谓渐进,是指目前国家对银行的担保不能全部迅速撤除,这不仅可能导致银行体系的振荡,对公众也欠缺公正性.日前可考虑将国有和非国有银行区分开来,继续维持政府对国有银行的隐含存款保险,而以对非国有银行系统建立明示的存款保险为突破口,随着国有银行商业化和非国有银行的发展,最终实施对整个银行体系的明示存款保险.所谓多层次,是指中国在银行业改革进程中,可以区别对待大银行和中小银行.可先行设立专门针对中小存款性机构的存款保险,并对区域性,互助性的存款保险持扶持和引导的态度.
3.建议中国的存款保险应仅仅覆盖普通百姓的储蓄,覆盖范围不应过于宽泛.
存款保险制是为保护私人部门的小额存款人而设立的,因此,除了大额存款人之外,还有相当多的存款不应享受存款保险,我们认为,中国存款保险不必为富裕的大额存款人提供存款保险,以下款项也不应纳入存款保险,这包括:银行间存款,政府存款,银行内部人员的存款(尤其是银行董事和高管人员的银行存款),外币存款,非法存款和高息存款.根据国家统计局城市调查总队的估算,中国城市户均储蓄为5.12万元,但储蓄余额分布不均,其中最富裕的20%家庭分别拥有人民币储蓄总量的64.8%;而最贫困的20%家庭分别拥有人民币储蓄总量的1.2%.据此我们估计,覆盖中国城乡居民的存款保险上限,设置上限为单个储蓄账户人民币5万元已足够,为存款保险覆盖的城乡储蓄大致为储蓄总额的一半.但覆盖普通百姓储蓄的存款保险,也可能产生多头开户,公款私存等道德风险问题.
4.建议中国存款保险机制是充分考虑市场化因素的,否则存款保险也会带来一系列的道德风险.
在中国,存款保险费用的收取必须非常谨慎地进行设计,以免造成存款性机构之间的苦乐不均.建议央行可允许商业银行设立有保险但利息稍低的存款,和无保险但利息稍高的存款两种存款并进行差别对待,存款人可以自行衡量冒险一点多挣利息,还是牺牲部分利息保证储蓄安全.存款人也可以进行两种存款的转换,但需支付两种存款的利率差异部分.中国的银行系统则通过利率差别化争取存款,这样每家银行支付的存款保险费,不仅取决于保险存款的规模,还取决于保险存款和非保险存款的利率分布,银监会应将商业银行吸收的有保险和无保险的存款和资本充足率要求等挂钩通盘考虑.此外,中国存款保险公司还应广泛地参与商业银行监管中来,通过多重监管和监管前移使商业银行失败退出的成本最小化.
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