距离PPP业务停滞已经将近半年的时间了,尽管PPP相关项目存在一些问题,但被彻底打入冷宫的可能性不是很大,经笔者与多位业内人士交流,综合各方面信息来看,PPP项目在年底前将会有一些动作.
8月22日至24日在南非杉藤举行了金砖国家领导人第十五次会晤,在随后公布的"金砖国家领导人第十五次会晤约翰内斯堡宣言"中提出,"我们将继续支持政府和社会资本合作(PPP)及基础设施工作组分享基础设施有效开发和交付方面的知识,良好做法和经验,使各成员国从中受益.在这方面,工作组整理了指导原则,推动基础设施交付采用务实方式,并在基础设施建设和交付中使用政府和社会资本合作等混合融资方案.我们期待于今年晚些时候举行基础设施投资研讨会,与金砖国家政府,投资者和融资方讨论如何与私营部门合作,促进在基础设施交付中使用绿色,转型和可持续金融."
---一,面临问题
(一)审计发现问题
2023年6月公布的"国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告"中对PPP项目审计情况显示,重点抽查了18省市本级及187个地区计划总投资1.53万亿元的408个项目,主要问题包括入库环节审核不严,履约环节不尽诚信,建设运营环节不当推责揽责,形成损失浪费等方面问题.
综合概括就是一句话,各地方政府为了让PPP项目入库,政府(国有企业)承担了不应该承担的责任和义务.
(二)项目模式问题
在PPP项目回报机制中,主要为三类:
1.政府付费.政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务.其与使用者付费的最大区别在于付费主体是政府,而非项目的最终使用者.适用条件为不具有向公众或终端用户收费的功能,如市政道路,综合流域治理等纯公益性项目.
2.使用者付费.以"谁使用,谁管理,谁受益"原则,使用者付费由最终消费直接付费购买公共产品和服务,用于项目的建设运营及回报.在此类付费项目中,项目公司一般会承担全部或部分项目需求风险.如高速公路,地铁,市政供水等经营性项目.
3.可行性缺口补助.一般为项目本身不足以覆盖资金本息,由政府给予项目公司一定的资金补助,以弥补使用者付费之外的缺口部分,项目由运营单位和政府共同负担.如文化及体育场馆,保障房及等准经营性项目.
按目前各地财政情况来看,第一种政府付费模式继续生存的可能性不是很大.
(一)模式优化调整.PPP重出江湖之后,必须有一定的改变,很有可能首先在模式上进行优化,即对原有模式进行升级改造.比如调整政府付费模式,对使用者付费进行双重甄别,绩效考核体系重新搭建等.
(二)存续项目调整.由于PPP项目库被封存之后,很多在建项目由于资金问题没有继续建设,如果一棍子打死,恐怕也是对现有经济环境的不利因素.很有可能是通过对可行性缺口补助过高,使用者付费测算不准,项目实施的必要性等关键性问题进行审计调查与项目自查,对项目进行分类识别与考核,从而决定项目去与留.
(三)政策文件修订.PPP项目中部分文件已经超过使用年限,相关政策急需制定和完善.2020年2月,财政部印发了"中华人民共和国财政部令第103号--财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录(第十三批)的决定"中,对"关于印发"PPP物有所值评价指引(试行)"的通知(财政部以财金〔2015〕167号)""关于印发"政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引"的通知(财金〔2015〕21号)""关于印发"政府和社会资本合作模式操作指南(试行)"的通知(财金〔2014〕113号)"三个文件均在目录中.
结合目前国家很积极利用财政政策工具来看,引领投资方向,扩大内需,吸引社会(民营)资本是主流方向,尤其国家发改委增设民营经济发展局,作为促进民营经济发展壮大的专门机构,国家对民营经济的重视程度又有了质的提高.PPP不同于政府专项债,专项债的主体责任人就是省级政府,而PPP业务本身来看,吸引社会资本投资也是项目的立足点和存在意义,比如"平急两用"公共基础设施类.笔者大胆预测,未来的PPP将会是"以使用者付费为主,可行性缺口补助为辅"的总体格局,至于政府付费类,有可能会以另一种形式出现.