人民银行主要会计核算业务分散在营业,国库和货币金银等部门,其中90%以上的会计核算业务在营业和国库部门.目前,依托集中核算系统的建设,核算模式已从或正从分散核算向全国集中核算转变,风险管理手段日益从"人防"向"技防"迈进.
1,中央银行会计核算数据集中系统(ACS)计划于2013年5月试运行,2014年全国推广.主要核算准备金存款,缴存款,再贷款,再贴现及财务收支等业务.系统以数据集中化,流程科学化,管理信息化,服务综合化和监督过程化为目标,从会计核算处理的角度,运用信息化手段,实施刚性控制和管理,实现风险管理的程序化硬约束,把风险管理贯穿于会计核算的各个操作环节.具体做法:业务流程前后台分离,前台扫描上传凭证影像,影像要素切片,随机并发处理,后台集中数据录入;业务授权管理,事前权限分配,风险业务实时监督,重要业务重点监督,强化过程控制.
2,国库会计数据集中系统(TCBS).2008年7月建成,目前已推广至全国13个省(区,市).主要核算国库资金收入,支出,退库,更正,国债等业务.系统以防范国库资金风险为核心,确立一记双讫,原子交易,事项驱动等业务处理规则,强化系统和人工操作的安全控制,减少业务处理环节的人工干预.具体包括:重要要素(收款人名称账号,收款银行行号,金额等)第三人审核制;重要参数设置分级管理制,即影响系统的重要参数或用户由上级核算主体有权限人员进行设置和审批;用户管理由系统管理员设置维护,国库部门负责人或会计主管确认生效的双签制度.
3,货币金银管理信息系统.是人民银行第一个实行全国数据集中处理方式的业务应用系统,2005年5月试运行,2006年2月正式运行.会计核算子系统为其重要组成部分,主要核算人民币发行基金调拨,商业银行存取款,发行基金清分,残损人民币复点和销毁等业务.单式记账,专设科目,独立核算,分级管理.会计核算子系统账务处理结果与其他子系统相应信息相互牵制实现核对匹配.
人民银行会计核算监督检查主要由三个层面构成:一是营业,国库,货币金银等核算部门的事前,事中监督.核算部门的监督以事前防范和事中控制为目标,核算业务发生前,通过受理业务时的柜面监督审核外来凭证等的真实性,合规性和准确性.核算业务处理过程中,采取复核,审批,认证等方式确保核算业务安全,有序进行.二是事后监督部门对核算业务的事后监督.事后监督是会计核算的延伸,在规定时间内对营业,国库,货币金银会计核算进行全面复审和检验,并及时反馈监督结果和督促整改.事后监督部门独立于核算部门,直接对本行行长负责,监督工作具有一定的独立性和权威性.三是会计财务,支付结算,国库,货币金银和内审等部门开展的会计核算现场检查.检查定期或不定期开展,有上级行检查,本级行跨部门检查和内部分管行长或部门主管检查.检查以确保核算资金安全为重点,通过面对面对账,重要单证账实核对和会计核算规范化检查等手段,对会计核算风险进行事后防控.
目前人民银行的会计核算风险管理属于"分散控制与分散监督"模式,"分散控制"指会计核算过程控制分散于营业,国库,货币金银等多个核算部门,"分散监督"指会计核算结果控制分散于事后监督,内审及相关业务主管部门.该模式在提升人民银行会计核算质量,防范会计核算风险方面起到了一定的作用,但同时存在以下问题:
(一)风险管理组织体系不够健全,风险评估待完善.
一是在会计核算风险管理组织机构的具体设置上,缺乏一个集中统一的风险管理部门.会计财务部门虽负有全行会计管理的职责,但同级国库,货币金银和支付结算等部门会计核算管理与监督主要由上级对口部门负责,事后监督部门未实行条线管理.多个部门各自为政,职责交叉,风险管理资源共享度低,容易形成重复监督及监督真空.二是在会计核算风险评估方面,尚无一套完善的风险评估机制.风险评估方式单一,缺少定性和定量相结合的评估方法,对会计核算风险的识别,监测,评价和反馈未能统一规范.三是在会计核算风险管理信息建设方面,没有建立风险管理信息数据库.风险管理相关的资料数据不够全面和连贯,且多以简单方式存储于不同部门,信息利用率低,监督资源浪费.
(二)缺乏统一的综合业务系统,风险管理难度大.
当前人民银行的会计核算模式为"纵向集中与横向分散"相结合,营业,国库,货币金银等业务条线会计核算都趋向全国数据集中,但三大业务集中核算系统却相互独立,互不关联.系统间相关信息由于缺乏数据接口,不便统一整合,核算勾稽关系难以核验,风险管理时效性滞后.如货币金银管理信息系统的发行基金出入库发生额,余额与中央银行会计集中核算系统的发行基金往来科目相关信息的核对,多通过货币金银部门和营业部门在业务发生的次日以登记簿形式确认,一旦出现问题,难以补救.同时,一个系统需对应一套岗位,且岗位设置应符合内控制约,分离的要求.但以人民银行目前的核算业务量,基层行尤其是县支行部分刚性岗位业务不饱和,在核算人员有限的情况下,容易形成违规兼岗,产生业务"一手清"等现象,风险防控难度大.
(三)监督手段滞后于核算手段,易形成监督风险.
同会计核算电子化快速发展现状相比,事后监督手段的发展远落后于核算手段.尽管人民银行总行建设中的中央银行会计核算数据集中系统开发了相应的监督子系统,但仅能解决营业部门的会计核算监督.大部分事后监督业务尤其是占比达80%以上的国库核算事后监督业务,仍使用手工监督方式,还停留在凭证清单逐笔核验,报表账户逐项勾对上,算盘,计算器并用.简单重复的手工全面复审不仅效率低下,也大大增加了监督风险.同时,各业务主管部门和内审部门的现场检查也以手工传统操作为主,效率不高,监督力量弱化,检查效果有待提升.
目前,国内商业银行会计核算风险管理机制较先进,实践中也取得了比较成熟的经验,在管理体制,监督理念,监督手段和监督资源应用等方面均有值得吸收借鉴之处.由于工商银行和中国银行的总,分,支行三级机构设置模式与人民银行接近,所以选取工商银行福建省分行和中国银行福建省分行加以比较分析.
采用"垂直管理,分级监督"模式,总行设立专门机构负责会计核算风险管理,分行相应设立监督部门.工商银行于2010年底全面实现由省分行运营风险监控中心集中监督的模式.总行运营管理部是会计核算风险管理的主管部门,负责规范核算标准和流程,建立风险评价体系,根据省分行运营监控中心的风险识别,风险评估,质量管理,流程分析等能力对其进行考核.省分行运营监控中心负责运营风险管理的具体执行工作,根据监督结果对二级分行,支行进行核算质量考核.中国银行管理体制与工商银行相似,但集中监督职责由省级和二级分行承担.总行的运营总部负责会计核算风险管理.省分行和二级分行设立运营控制部负责重要业务授权,银企对账和事后监督等.目前一个地市级以上城市设立一个运营控制部,但运营控制正向省分行集中方面发展.
树立风险为本的监督理念,并将此理念融入监督系统建设,落实到日常监督工作中,改人海战术式的全面复核模式为依靠监督模型识别风险事件的数据分析模式,由粗放型监督管理转变为集约化监督管理.工商银行的风险导向监督无论理念上还是实践中都相对先进.以总行统一开发的业务运营风险管理系统为平台,以风险事件管理为重点,集监测,质检,履职,风险评估等功能于一体,实行风险导向和流程导向的监督.基于数据分析的监督模型为识别风险的主要方式,根据对象的风险程度,运用不同的监督流程,实施风险分类分层分级管理,投入不同的监督资源.中国银行以省分行自行开发的凭证影像系统为平台,根据集中监控模块的监控数据分析,区分不同对象的风险等级,采取重点监控,人工选择监控,集中预警等方式监督.
综合业务系统和监督系统均已建成使用,监督手段先进.工商银行和中国银行在监督手段上的共同特点:一是集中核算,集中监督.会计核算实现全国数据集中,涵盖网点柜面,网上银行,手机银行等电子银行以及ATM,POS等商业银行各条线核算业务.核算监督覆盖面广,集中程度高,涉及核心业务系统的全部业务,未来将延伸至电子银行,信贷等外围系统.二是运用OCR(OpticalCharacterRecognition,光学字符识别)图像识别技术实现无纸化监督.纸质凭证由网点扫描生成影像,建立凭证影像数据库.OCR识别影像信息与综合业务系统导入核算数据自动匹配,匹配不成功的剔出人工审核再处理,以保证凭证影像的完整性和核算处理的准确性,同时为后续以风险为导向的监督和分析奠定基础.三是建立风险监督模型.通过深入分析客户的交易对手,交易金额和交易频率等交易习惯,设计智能化的风险识别监督模型,实行风险评估和风险控制,实现风险区别对待,分级管理.
监督结果与风险管理有机结合,通过对监督资源的综合加工,强化风险预警,促进制度完善,推动流程优化,实现对监督结果的深层次运用.工商银行实行风险事件管理数据深加工,评估,分析和管理监督数据,定期提交风险评估报告.实施风险分级管理,风险深层揭示,区别会计核算风险程度,分别向同级相关部门和二级分行,支行反馈.同时,强化风险事件关键驱动因素的收集功能,为实施风险防控提供决策依据.属制度因素驱动的风险,通过完善相关业务制度解决;属系统因素驱动的风险,通过优化业务系统功能排除;属流程因素驱动的风险,通过调整业务流程防范.有效发挥监督资源在风险管理中的作用.中国银行根据综合加工的监督资源,对辖属支行进行风险控制评价及综合考核,并定期向相关部门通报监督情况.
2004年,美国COSO(TheCommitteeofSponsoringOrganization,全国虚假报告委员会下属的发起人委员会)对沿用了近10年的"企业内部控制――整体框架"(简称COSO报告)进行完善,出台了"企业风险管理――整体框架"(简称ERM),在原来COSO报告五要素的基础上细化和强调了风险管理要素,对风险管理进行全新定义:企业风险管理是一个动态过程,受企业董事会,管理层和其他人员的影响,应用于企业的战略及各个方面,旨在确定影响企业的潜在重大事件,将企业的风险控制在可接受的程度内,从而为实现企业战略,运营,报告和合法目标提供合理保证.COSO风险管理框架提出了内部环境,目标制定,事项识别,风险评估,风险分析,控制活动,信息和沟通,监控8个相互关联的风险管理要素.目前,国内商业银行大多根据COSO风险管理框架开展风险评估和风险管理活动.COSO风险管理框架同样适用于人民银行会计核算风险管理.基于COSO风险管理框架视角,借鉴商业银行先进的会计核算风险管理模式,建议从以下四个方面完善人民银行会计核算风险管理机制.
(一)着力构建风险管理组织体系.
COSO风险管理框架提出要将单位战略和风险管理战略紧密结合,并要求设立风险管理部,以构建良好的风险管理内部环境并制定明确的风险管理目标.针对现行人民银行会计核算风险管理组织体系,建议:一是成立风险管理委员会.由会计财务司牵头,支付结算,国库,货币金银,外管等部门参与,风险管理委员会作为会计核算风险管理的决策机构,负责指导,组织实施人民银行会计核算风险管理工作.同时,风险管理委员会应成立专业风险评估小组,由各专业具备丰富业务知识和工作经验的人员组成,梳理人民银行核算业务风险点,并结合历年发生的资金案件进行深入分析,开展风险识别和评估,确定风险模型,并根据核算业务发展变化情况适时调整.二是设立资金风险管理部.在事后监督中心的基础上组建资金风险管理部,可以省会中支,营业管理部为单位,或以大区行为单位设立.赋予资金风险管理部具体执行会计核算风险管理的职责.负责运行,维护资金风险监控系统,将人民银行所有会计核算业务纳入监督范围.风险管理部的设立将大大降低当前基层人民银行会计核算监督成本,提高监督效率,并真正发挥监控资金风险,保障资金安全的作用.
(二)探索建立风险导向型监督模式.
事项识别,风险评估和风险分析是COSO风险管理框架提出的风险管理要素的组成部分,这也是建立人民银行会计核算风险导向型监督模式的关键.只有科学合理的风险识别和风险分析,才能准确判断风险管理状况,进而采取有效措施实施风险控制,实行风险导向监督.1,风险识别.人民银行会计核算问题根据其对资金安全的影响程度,可分为事故类风险,核算差错类风险和规范性差错类风险.2,风险评估.在对人民银行会计核算风险识别的基础上,应对各类风险实施评估.首先,对三类风险按严重程度再进行细分,如事故类风险可分为资金损失,经济纠纷,声誉受损等.其次,根据细分后的风险项目,科学确定各项目风险权重,综合运用定性与定量相结合的方法,计算出风险评估的综合分值,构建风险评估模型.风险评估模型可不断补充完善,以适应风险变化的要求.第三,依据风险评估模型,以数据分析的方式管理风险,运用不同的监督流程,实行风险导向的监督.
(三)加快建设综合业务系统和资金风险监控系统.
COSO风险管理框架要求以先进的风险管理技术为支撑.建设功能强大的综合业务系统和与之匹配的资金风险监控系统是完善风险管理机制的重要手段.一是功能设置上,整合现有横向分散的核算系统,构建以中央银行会计集中核算系统为核心,以国库,货币金银,外汇和财务等核算系统为子系统的综合业务系统,实现人民银行会计核算数据全行大集中.二是核算模式上,实行前后台分离,前台设在各级分支机构,负责受理各项核算业务,并输入相应数据信息,确保原始信息的合规性和准确性;后台可根据业务量情况,在全国集中设立若干个业务处理中心,通过OCR图像识别技术接收前台受理的业务,集中摆放账户,集中处理账务,保证账务信息的及时性和完整性.三是风险防控上,建设资金风险监控子系统.在对会计核算风险进行识别,评估的基础上,建立风险评估模型,通过与综合业务系统共享核算信息,一方面,运用风险监控子系统对核算风险实施刚性控制和管理,实现业务制度和管理规定的硬约束,另一方面,通过对风险监控子系统的参数化管理,对综合业务系统核算数据进行定性,定量分析,对不同的核算业务实行有针对性的监督,提升风险管理效能.
信息和沟通是COSO风险管理框架提出的风险管理八要素之一,深化运用风险管理资源是提升风险管理水平的有效途径,可促进风险管理工作的高效运行.一是风险管理信息的收集和处理.人民银行会计核算和风险管理过程中产生了大量的信息,应依托科技手段对原始信息进行全面收集,科学筛选,严密核对,深入分析和合理整合,以提高信息的有用性.二是风险管理信息的传递和沟通.以资金风险监控系统为信息共享平台,确定管理权限,明确信息收集,处理,传递和沟通的渠道和方式,定期风险管理报告,确保决策层能及时了解业务信息,管理信息和其他重要信息,提高决策的科学性;相关部门能动态知晓本部门外的其他重要信息,增强管理的针对性;员工能充分掌握相关信息,遵守涉及责任和义务的制度和规定,履行好工作职责,共同防范会计核算资金风险.