地方财政破产计划出台可变卖政府资产偿债  发生四级以上地方债风险事件, 离任领导有责任也将依法追究  记者 陈益刊 发自上海  地方政府债务管理再次迈出关键一步,必要时可启动财政重整计划.  国务院办公厅14日公布了万字"地方政府性债务风险应急处置预案"(下称"预案"),对未来近17万亿元地方政府债务和8万多亿地方政府或有债务可能出现的风险,给出了应急处置工作机制,以牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线.  "这个预案类似于美国地方政府破产法,解决了债务危机爆发后如何处理的难题,它是中国地方债风险控制的最后关口,相当于地方债管理的'刹车闸',也给地方举债以警示作用."中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对"第一财经日报"记者分析.  上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣对本报记者表示,中国有近300个地级市,2800多个县以及4万多个乡镇,各地经济发展水平不一,不排除某些地区发生政府债务违约.不过,"预案"的出台并不意味着我国地方政府债务有所谓的危机,而是从规范管理的角度,防止,控制债务风险.  债务风险分级,分类处置  财政部前部长楼继伟对中国地方债风险的诊断结果是:总体风险可控,但局部地区债务比例过高,应予以重视.  为了化解地方政府债务风险,近些年中国进行了大刀阔斧的改革,包括规范地方政府举债融资机制,剥离地方政府融资平台的政府融资功能,对地方债进行限额管理,将地方债纳入预算管理并接受人大监督,以及出台超10万亿元的地方政府债务置换计划等.  根据中央预算报告,2016年地方政府债务余额限额为17.2万亿元.这是今年地方政府债务的上限.根据财政部数据,截至2014年末,地方政府或有债务规模为8.6万亿元,这包括地方政府负有担保责任的债务和负有救助责任的债务.  对于如何应对地方债务风险,上述"预案"从组织指挥体系及职责,预警和预防机制,应急响应,后期处置和保障措施等方面,给出了一套完整,系统的方案.  比如,为确保债务风险"早发现,早报告,早处置","预案"依据风险事件性质,影响范围和危害程度等,将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级(一般),Ⅲ级(较大),Ⅱ级(重大),Ⅰ级(特大)四个等级,相应实行分级响应和应急处置.  财政部有关负责人表示,对Ⅳ级,Ⅲ级债务风险,主要由市县政府立足自身化解;对Ⅱ级,Ⅰ级债务风险,除上述措施外,省级政府可依据市县政府申请予以适当救助.另外,当地方政府出现极大风险时,中央政府可适当指导.  化解风险,关键要处置好债务."预案"区分了不同的债务类型,依法分类提出处置措施,实现债权人和债务人依法合理分担债务风险.  比如,"预案"重申,对存量或有债务,无论存量担保债务还是存量救助债务都不属于政府债务.除外国政府和国际经济组织贷款外,地方政府及其部门出具的担保合同无效,地方政府及其部门不承担偿债责任,仅依法承担适当的民事赔偿责任,最多不应超过债务人不能清偿部分的50%;此外,对新预算法实施后地方政府违法违规担保承诺的债务,参照存量担保债务依法处理.  "这一规定有利于商业银行,投资者等资金融出方建立正确的投资风险意识,不再存在'万一债务违约,上级政府一定会来救助'的不良预期."郑春荣表示.  地方可启动财政重整计划  地方政府财政重整计划无疑是"预案"一大亮点.  财政部有关负责人介绍,财政重整指的是债务高风险地区,在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上,依法履行相关程序,通过实施一系列增收,节支,资产处置等短期和中长期措施安排,使债务规模和偿债能力相一致,恢复财政收支平衡状态.对债务高风险地区实施财政重整,是地方政府债务应急处置的重要内容,世界各国通常会采用类似做法.  根据"预案",在地方政府面临债务风险处置后,可以启动财政重整计划,即在保证政府基本公共服务的前提下,可以采取六大举措,分别是拓宽财源渠道,优化支出结构,处置政府资产,申请省级救助,加强预算审查,改进财政管理等.  具体来看,在财政重整计划中,地方政府可以暂停部分财税优惠政策,依法合规加大收入;采用"三公经费"零支出,大幅削减人员福利等举措,减少财政支出;卖掉政府及其部门拥有的各类经营性资产,行政事业单位资产,国有股权等,用于偿债;不得新批政府投资计划,不得新上政府投资项目,不得设立各类需要政府出资的投资基金,已经设立的应当制定分年退出计划并严格落实等.  温来成告诉本报记者,与其他国家不同的是,中国的地方政府掌握较多的资产,比如土地,经营性国有资产,以及行政事业性资产,必要时可以用来偿债.  郑春荣告诉本报记者,"财政重整计划"与西方国家的"地方政府破产"法律程序类似,包括与债权人协商,资产处置程序等.由于我国"破产法"中没有关于地方政府破产的法律条款,"预案"的相关规定弥补了法律空白.  中国社科院财经院院长助理张斌表示,财政重整计划实际是对政府预算的一种重新安排,和债务重组是不同的概念,更不是政府的破产计划.  责任厘清可追究离职领导  "预案"重申,地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央实行不救助原则.这与2014年出台的"国务院关于加强地方政府性债务管理的意见"口径一致.  不过,在出现特大债务风险事件后,省级政府偿还到期地方政府债券本息有困难的,国务院可以对其提前调度部分国库资金周转,事后扣回.  温来成表示,这种做法是阶段性缓冲地方政府债务风险,但债务责任主体仍是地方政府.  山东,四川等地此前出台的债务管理文件强调,省级政府对市县政府债务实行不救助责任.这些都有利于一级政府举债和责任统一,而不能转移给上级政府或下级政府.  郑春荣对本报记者分析称,"预案"提出省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责,是在强化省级政府责任,因为当前我国地方政府债务量最大的是地级市和县级政府.这样做有利于避免中央政府的信息不对称.  值得注意的是,此次"预案"还强化了债务责任的追究,包括离任的政府领导.过去一些地方无序举债,违规融资现象屡禁不止,重要原因在于追责不到位.  "预案"规定,只要发生四级以上的地方债风险事件,就要适时启动债务风险责任追究机制,不仅依法追究本届政府任内相关责任人的行政责任,还明确规定政府主要领导同志不得重用或提拔,对属于离任领导责任的也要依法追究.  温来成对本报记者表示,以前一些地方领导通过大量举债获得政绩,留下大量债务,强化债务追究机制将给地方政府领导举债予以警示.  "预案"的出台并不代表危机已经发生,但温来成表示,当前一些地方政府的债务率已经超过100%的警戒线,另外一些地方政府借政府和社会资本合作(PPP)模式搞"名股实债",通过政府购买服务方式隐形举债值得担忧,如果不加以控制,不排除一些地区发生债务危机可能性.