所谓设租是指权力拥有者利用权力获得非生产性经济利益的行为.设租定义 经济学者贺卫在"寻租经济学"一书中,把政府创租活动分为三类,一是政府无意创租,二是政府被动创租,三是政府主动创租.中国政府在这三个方面的创租活动都是存在的,并且在当前,政府被动创租和主动创租活动尤其需要给予特别的关注. 设租类型 1.政府无意创租 是指政府为了良好的目标而干预社会经济,但结果是创设了租金,给寻租活动创造了机会.比如,建国初期,中国政府为了赶超英美,实行重工业优先发展战略,为了实现该战略,不得不扭曲产品和要素的价格,这时任何部门和企业只要获得了低价格的资金,外汇,物资,意味着在生产开始前就获得了利润,其利润量等于资源市场价格与计划价格差额与其数量的乘积.在这种情况下,寻租活动主要表现为虚报成本欺骗上级主管部门,走后门,贿赂资源配置部门官员以及各种各样的游说.在重工业优先发展战略的约束下,需要进口大量的技术设备,政府为了应付外汇短缺,实施汇率高估政策.这一政策使得外汇价格过低,变成稀缺资源,实际上就是对进口资本品的无形补贴,鼓励企业更多地使用外汇,滥用外汇,鼓励进口,抑制出口. 由于外汇越来越短缺,政府不得不强化许可证控制和其他管制措施,如对进口品进行分类控制.随着控制强化,取得许可证和逃避管制的利益越来越大,从而诱发大规模的寻租活动,如虚报进口品用途,开低价发票,走私等.为了打击这些寻租活动,政府采取行动,对外贸进行更为严格的管制,雇佣更多的人员审查进口许可申请,打击走私,设计冗长繁琐的进口审批程序和海关报关程序.于是汇率高估政策变成了全面外贸管制的体制. 在改革过程中,由于摸着石头过河,往往先进行试点,然后强制推广的改革策略.为了鼓励改革,政府往往给试点单位以优厚的条件,于是试点单位的身价就有了额外的收益.这时,试点单位身分就成了寻租的对象.各个方面为了获得这一身分,不惜走门路,找关系,甚至进行权钱交易,对拥有试点审批权的决策部门或官员施加影响. 政府无意创租,与政府官员制定政策时知识不足是有关系的.随着知识的积累,政府的无意创租行为会逐渐减少,但只要政府不取消对经济的干预或者管制,政府创租的行为是不会减少的.因为即使政府不无意创租,有时候政府也会被迫创租,或者甚至是有意创租. 2.政府被动创租 政府创租,往往给某些寻租者带来寻租的良机,而一旦寻租者拥有了政府所创设的租金,寻租者就组成了政府创租政策的利益集团.这些利益集团为了保护自己的既得利益,竭力反对进行政策变更,减少或者取消租金.这时,如果利益集团在三个层次上都实施了渗透,那么政府实际上就成了寻租性利益集团的"俘获物".它反映了政府权威的下降,也反映了分利集团势力的增强. 比如,城乡分治,当初是为了解决粮食紧缺问题而实施的权益之计.但是,城乡分治,却给城市人口创造了巨大的租金,生为城市人口,与生为农村人口相比,前者有巨大的比较优势,即租金.在改革开放时代,即使政府意识到了这一点,认为要建设统一的劳动力市场,就需要取消导致城乡分治的户口制度,但是由于城市人口的压力,政府即使知道这种制度必须进行改革,也难以有所作为,只能在边际意义上有所作为,如实行身份证制度,暂住证制度等.城市户口存在着比较优势,因此在户口问题上存在着非常普遍的腐败,国家在户口管理上也投入了巨大的成本,在某些情况下,户籍管理部门也成了肥缺(如卖户口)等. 又比如,国家对政府官员实施全面包下来的政策,并且形成了能上不能下,能进不能出的习惯性制度安排.这种制度安排实际上为政府官员提供了不合理的保障,实际上政府也进行了无意创租的活动.政府知道这种制度安排为官员提供了不合理的租金,不利于优胜劣汰,更新干部队伍,也不利于提高官员的积极性,更不利于精简队伍.为了改变这一局面,政府下了非常大的决心,不得不实行一刀切的措施,一律精简 50%.但是,要抵制利益集团的压力谈何容易,但总理的压力又雷霆万钧.其结果是不得不用"赎买"的办法,给分流官员以优厚的待遇,比如提前退休,带工资去学校进修和学习,推荐到效益好的单位,人走住房走,没有住房的给分配住房等.这实际上是在既得利益集团压力条件下政府被动创设租金的活动. 事业单位后勤服务产业化,其阻力也是存在的.长期来,后勤服务单位在住房等服务方面为职工免费或者低租金提供住房,公共住房就成了寻租的对象;后勤部门成了肥缺,他们都能够有机会分到好房子.这是实物分房政策无意设置的租金.现在人们认识到,这种制度不利于住房的发展,因此要改为货币分房.这一改革将会损害相当多的既得利益集团的利益,或者潜在的利益集团的利益.因此,住房改革的进程一拖再拖,难以有所成就.即使有所进展,也是一次公共资产的大瓜分而已.以前政府也许是无意设租,却是政府为利益集团所迫,被动设租了. 3.政府主动设租 政府在有些情况下是无意设租的,在有些情况下是被动设租的,而在某些情况下则是有意设租的.政府无意设租,主要是因为政府知识不足,不知道自己的活动会设置租金,导致寻租活动;政府被动设租,是因为政府能力不足,分利集团势力太大;政府主动创租,则是因为政府官员本身动机不纯,其自己本身就已经成为分利集团. 设租实例 比如说,北京市公安局出入境管理处规定,申办护照者必须交外文邀请信的原件和翻译件,为了保证翻译质量,要求翻译件必须由指定的翻译公司翻译.该指定的翻译公司就是北京市公安局出入境管理处服务公司,其收费是每份100元,当天取;每份40元,两个星期取.这实际上就是有意设租的行为,该服务公司因为出入境管理处的规定而取得了垄断翻译的租金,因为只有它有翻译权,因此其价格就会高出市场价格,即使人家已经翻译好了,它象征性地改几个字就可以收取100元,其成本只要盖一个戳;而一家三封邀请信,只有抬头不同,盖三个戳,也是一份100元,共收300元.这是笔者的妻子于1999年11月去办护照时亲身经历的. 1997年我也去申请过护照,当时就没有这一规定,无疑这一租金是刚刚设置的,并且他们是明白通过这一设租行为,可以赚取多少额外利润.当然,1997年去申请护照时,护照申请表一份需要5元,不能有错,笔者只好买了3份,才保证没有错误.1999年表格变成免费发放,表格的审理放松了,但是翻译质量有了新的规定,新的租金又产生了. 在转型期,政府的活动往往被某些居心不良的政府官员用来设置租金,并以此吸引寻租者,为自己捞取好处.如水,电,煤气等部门,设置各种各样的障碍,问需要水,电,煤气的部门如北大要房子,要不到房子,就不给水,电和煤气.水霸,电霸和气霸就是这样形成的. 当然,政府主动设租,也可能是积极的.如建立学位制度,减少信息不对称,让喜欢学习的人,能够有进取之路,让有知识的人有一个身份证,取得较高的社会地位,赚取较高的工资或者收入.但是,政府设置的这种租金实际上就是拥有学位者的价格,并且学位并非所有的人都能够拥有,而是需要通过努力得来的,它不存在额外的收益.当然,如果有人通过买卖的方式,通过弄虚作假的手段,搞到文凭,并因此而获得好处,那么这就是一种寻租行为.现在,许多党校,随便办各种各样的培训班,发本科和硕士文凭,但其质量却未达到真正的本科生和硕士生的水平.这实际上就是一种寻租行为.有些干部登记表要求填文化水平的同时,还要填通过什么方式获得文凭的,大有理由.