事实上,在中欧投资协定完成谈判之前,欧盟与日本的"经济伙伴关系协定"完成谈判,并于2019年2月生效.欧盟向美国传递的信号是,没有美国的领导,以多边主义为基础的合作仍然可能推进.1月20日,美国拜登新政府将入主白宫,尽管他被认为会把修复美欧关系作为优先政策选项,但美国内政高度分裂,让国内共识形成变得很困难.欧盟同时完成英国脱欧和中欧投资协定谈判,也是对美国尽快回归多边主义和自由贸易体制起到外压的作用.
2020年底,欧盟同时完成了两场重大而冗长的谈判:12月30日,中国和欧盟以及德法领导人举行视频会议,宣布完成历时七年的中欧投资协定的谈判;同时,长达四年半的英国脱欧谈判结束,2021年1月1日英国正式脱离欧洲统一大市场.
这两个谈判的结束看上去似乎没有关联,背后却隐含着欧盟对于后疫情时代的欧洲地区秩序和全球经济秩序的深刻战略考量.
作为世界上最重要的经济体,以及全球政治的主要行为体,欧盟对于未来国际秩序的战略思考和展望,对中长期的国际秩序将产生重大影响.有关中国对中欧投资协定的论述已经很多,本文主要从欧盟的角度,结合两场谈判的结束展开分析.
为什么上述持续时间很长的两大谈判,会在2020年底同时完成呢?欧盟面临成员国国内,欧洲地区以及全球三个层面的战略压力,要实现战略突围,目前是最佳的机会之窗.
首先,欧盟主要成员国国内政治将进入大选季,这可能带来内政发展大方向的漂流,为了阻止滑向政治内卷化和狭隘的民粹主义的本国优先,有必要提前做好防波堤.欧盟成员国内政发展的最大焦点,是"后默克尔时代德国",德国总理默克尔今年将结束长达15年的长期执政历史.1月16日,执政的基民盟(CDU)将选举新的党主席.尽管民调显示,目前基民盟的支持率为36%,仍居首位,第二位的绿党为20%,但德国政治中的民粹主义政党也在抬头.
没有默克尔的基民盟是否还能够保持这样的支持率,德国政治中道主流路线能否延续,具有不确定性.今年9月德国还有联邦议会选举,上述环境主义政党和民粹主义政党抬头,欧盟主要国家内部的政治生态,可能会出现较大变化.从这个意义上来说,为了保持内部的活力不走向内卷化,默克尔会希望在离任前留下一个大的战略方向,起到一个定向的作用.
第二,欧盟须通过加快开放,应对欧洲一体化向心力不足的问题.欧洲一体化的另一个牵引力量法国,将在2022年春天举行总统大选.法国的极右势力反对欧洲一体化,英国脱欧对这一进程产生了很大的冲击.
从2008年金融危机以来,欧盟可说危机不断,有主权债务危机,难民危机,英国脱欧,美欧关系不睦等,之所以能够一路走来,很大程度上靠的是默克尔,欧盟委员会前主席容克等老一代领导人的战略远见和政治决心,对反欧盟势力起到了压制作用.然而,这些人很快将退出政治舞台,没有英国的欧盟,没有默克尔的德国,这种新政治环境中的欧洲前途,让主张欧洲一体化的精英深感忧虑.
法国总统马克龙可说是新一代欧洲领导人中,欧洲一体化的坚定支持者,但新欧洲的格局是走向分裂还是统一,需要主要成员国新一代领导人之间牢固的信任关系.默克尔在任内力挺马克龙,实际上也是帮助后者树立地区性政治权威,向欧洲地区展示法德共同巩固一体化的政治信号.
第三,欧盟同时完成上述两大谈判,也是给美国和英国传递信号.首先,欧洲和美国一直在进行双边贸易投资协定的谈判,但特朗普政府中断了这个进程.同时,美国对于世界贸易组织(WTO)的态度,也让欧盟对未来的多边贸易体制感到忧虑.
在国际关系中,尽管人们一直呼吁国际合作,但是主权国家之间的合作是相当困难的,因为没有高于主权的世界政府存在.战后尽管成立了各种经济多边组织和制度安排,但这背后都有超级大国美国领导力的推动,才有国际经济上的合作.换言之,美国的霸权被默认为世界经济秩序与合作的基础,世界各国实际上在认识上也内化了美国中心思维.
这样的思维意味着各个经济体必须不断关注美国国内政治对外交的外溢效果,并且努力适应美国的变化.这背后是因为美国为主要经济体提供了最大的消费市场,同时又是最大的投资国.尽管上世纪七八十年代后欧洲和日本经济崛起,七国集团机制应运而生,但全球经济秩序的美国中心思维并没有弱化,七国集团之所以能够运转,本质上还是依靠美国的领导力.美国愿意提供这样一种创业者精神的全球领导力的公共产品,动力主要是因为可以从中大量获益.
然而,从2008年金融危机到这次疫情,美国越来越觉得这样做是自己吃亏,其他国家都在搭便车.近年来,美国接连退出国际组织和国际协定,例如退出联合国教科文组织,"巴黎协定""伊朗核问题框架协定"等,还威胁可能退出WTO.美国之所以能如此自信,背后的根本逻辑在于其认为没有美国提供领导力,国际合作就无法进行.对此,世界各国对于全球合作的战略思维范式也在发生变化,即全球秩序重建没有美国参与不可想象,但美国暂时缺席全球多边合作,国际秩序仍可以运转.这不是反美,而是最终要把美国拉回多边主义的轨道上来,稳定并且升级国际秩序.
首先,全球化已经让世界各国的联系,从纵向相连朝着横向联系的网络化方向演进.以WTO为例,2017年以来,美国拒绝任命WTO的上诉委员会委员,2019年12月出现了委员数少于三人而无法运转的情况;今年则出现了该机构总干事在任期届满之前辞职的情况.有鉴于此,今年4月,欧盟与中国,加拿大等20多个国家,开始对现有上诉委员会的替代性方案进行讨论.尽管WTO不完美,但该上诉机制类似于贸易领域的最高法院,如果长期不运转,将出现国际贸易长期法律空白,这肯定不符合国际社会的利益.
WTO前总干事拉米曾说,即使美国退出,有WTO也比没有要强.这听起来似乎极端,但反映了国际社会的紧迫感和焦虑感.尽管这两年,一些双边自贸协定似乎在增加,例如2019年底签署的日美双边贸易协定,但该协定自由化水平较低,很难满足日本这样的贸易大国的真正需求;而且日本也担心,这样的双边协定如果过多,会损害其赖以生存的多边贸易体系的权威性.
因此,全球横向联系的拓展和深化的结果,是在国际贸易等问题上,各国会更倾向于以国家利益和全球经济秩序稳定的未来为主线,共同探讨多边治理的蓝图,而任何国家拒绝参与多边主义都难以持续.
第二,在全球化的时代,拒绝多边主义会让本国在新领域的标准设定方面失去话语权和制定权.例如,以人工智能,5G等为代表的新领域中,华为等企业积极参与全球相关标准制定,并扮演重要角色.2019年5月,美国将华为列入实体清单,这不仅意味着美国公司出口产品给华为违法,也让它们无法同华为进行设定全球行业标准的互动.
然而,这些新领域的标准制定需求刚性存在,排斥华为这样的核心企业,新标准的讨论就无法进行.美国曾经是互联网全球标准的领导者,而且这种地位是在多边主义中实现的.如果美国企业不能参与新领域标准化讨论,美国损失的不仅仅是经济利益,还有软实力.
据欧洲经济学家估算,即使冠病疫苗得到普及,西方国家经济体到2022年,也难以恢复到2019年的水平.依靠金融杠杆来增加需求已经变得很困难,冠病所造成的长期性封锁和高失业率让消费需求疲软,欧盟各国政府的大规模财政扶植政策则让政府债务高涨.这意味着欧洲国家在今后三到五年会出现一个经济停滞时期,如果不能够及时开发新的增长点和新的需求,欧盟甚至会有走向"失去的十年"风险.
对欧盟来说,不可能继续等待美国的领导力来解决上述难题.相对照的是,世界银行和国际货币基金组织预测,中国经济2021年增长率可能恢复到8%.欧盟须引入中国这个外部动力和压力,来促进地区一体化的深化改革,并催生活力.
据欧洲媒体报道,中欧投资协定签署后,中国将会对金融,新能源汽车等领域的外资进入,国有企业补助金,劳动者权益保护方面有新的改革.同时,既然是双边投资协定,中国进入欧洲市场也必然会要求获得平等和公正的待遇.这反映了未来的全球经济秩序的领导力提供者将会更加多元化;这不是说美国领导力已经没有用,而是反映了各个经济体对于建立一个较少受到美国内政变化所左右,具有一定自律性的全球多边经济秩序的战略期待.