学术意义上,财政政策主要是指通过合理安排财政收支及其缺口,实现财政的稳定宏观经济职能.我国主动采取财政政策来稳定宏观经济,始于1990年代末期亚洲金融危机期间.自诞生之初,我国的财政政策就有诸多特点与教科书上的范本不同,颇具中国特色.例如,传统意义上财政政策有紧缩,中性和扩张之分,而我国只有稳健和积极之分,自1998年以来,仅有2005,2006,2007三年实施所谓稳健财政政策,其他年份均实施积极财政政策.
2008年全球金融危机以来,世界各国对于财政政策的功能,定位有诸多新的认识,一些传统的教条已经被突破.在中国,财政政策同样是应对经济下行冲击的有力武器.财政政策的力度一般用财政赤字率来衡量,公布的赤字率一般是指一般公共预算中新增的债务资金占GDP比重.2017年年初两会上公布的赤字率为3%,与2009年的历史最高水平一致.然而,公布的赤字率是否真实反映了积极财政政策的力度?多位学者近期陆续提出了质疑,并按照自己的口径做了新的测算.
笔者认为,产生这种争议的原因是财政赤字率本身需要从多个维度来理解.财政赤字率的高低,一个维度是反映了政府扩张宏观经济的力度有多大,另一个维度是财政风险增加了多少.按照教科书的定义,财政赤字用财政收支缺口来计算,缺口依靠债务来弥补,财政政策的力度与政府债务风险增加的程度是统一的.然而,受中国财政政策特殊的运行机制的影响,这两个维度的财政赤字率在过去很多时期是不统一的.更需要注意的是,随着新一轮财税体制改革的推进,中国财政政策的运行机制发生了诸多变化.运行机制的新变化,对于从多个维度理解中国的财政赤字率,产生了新的冲击.这些现象与问题,目前学术界尚缺乏足够的认识.
在2013年之前,中国财政政策特殊的运行机制主要表现在:其一,由于公共财政支出中存在大量存款性支出,政府收支未能实现全口径管理,通常公布的财政赤字并不能准确地反映财政政策的取向;其二,如果将"地方融资平台"形成的地方债务包括在内考察,中国的财政政策实质上被"绑架"在货币政策的战车上,在相当程度上保持着与扩张性货币政策同步的态势,基本上无法独立运作.
其一是削弱财政政策总需求扩张作用的存款性支出.财政政策对宏观经济的影响,主要体现在收支两方面:财政收入意味着居民或企业可支配收入的减少,因此收缩总需求;财政支出或者增加企业和居民的可支配收入,或者直接形成社会购买力,从而增加总需求.然而在我国的一般公共预算中,对社会保险基金,社保基金理事会的补助,补充中央预算稳定调节基金(扣除调入)的支出,结转下年的财政支出(扣除上年结转支出)等,虽然在会计账目上记为财政支出从而增大财政赤字,但实际上并不形成社会购买力,而仅是在央行或商业银行形成财政存款.在全口径预算的其他政府收入来源中,其收支的结余也具有这种性质.这种不具有扩张总需求作用的财政支出,本文将其称为存款性支出.
存款性支出累积下来,就是近些年来广受关注的财政存量资金.在不考虑财政存量资金的情况下,预算安排的财政赤字就是支大于收部分,意味着政府借钱扩充总需求.财政赤字占GDP的比例即赤字率,体现了积极财政政策的力度.在中国过去积极财政政策的实践中,长期发生一边预算安排财政赤字,一边年末财政国库存款大幅攀升的现象.这意味着年初安排的财政赤字资金,在当年并没有完全花出去形成总需求.积极财政政策的力度被存款性支出或者说财政存量资金对冲了.
衡量财政存量资金规模的主要指标,是一般公共预算和政府性基金预算国库存款.2014年年末,央行记录的国库存款资金达到31280亿的历史高峰.出现如此大规模的财政存量资金有很多原因.定性分析大概有几点.一是正常的制度安排,如中央预算稳定调节基金等要求存下来的资金,但这类资金量较小.二是财政收入中专款专用类资金较多,如各类政府性基金在制度上就要求不能安排作他用,容易沉淀下来.三是每年预算安排的资金,但当年无法使用,只能不断结转到下一年.这里有很多制度上管理上的原因,如教育,农业,科技等领域对支出比重有要求,但实际上当年用不了,钱多了;如转移支付资金拨付时间不及时,当年也无法安排;还有编预算时都想着多要,等用的时候发现限制很多,就只能闲置下去了.这种情况在地方上更为严重.总体上,大规模财政存量资金的存在,一方面反映了现行预算制度中专项支出,专款专用支出,采取挂钩机制的法定支出比重过高等制度性原因,另一方面反映了预算编制的准确性,科学性不够,预算执行约束力不强等管理上的原因.
其二是地方融资平台的债务资金形成的财政赤字.在2015年新"预算法"实施之前,因以地方融资平台为主体的地方政府性债务未包含在一般公共预算之中,因此通常所说的财政赤字并未考虑以地方融资平台为主体的新增地方债务.但依据理论分析以及国际惯例,从政府活动对宏观经济的影响,对财政风险的影响程度这一根本出发,地方政府债务增量应被计入财政赤字.如果加上这部分,我国的财政赤字实际上非常可观.按照笔者基于两次政府债务审计报告的推算,如将地方政府承担偿还责任的新增地方债计算在内,2009年的全国赤字率实际上超过了8%,2012和2013年超过了4%,实施稳健财政政策的2005和2006两年,财政赤字占当年GDP的比重也分别达到3.4%和2.7%.
显然,这种由地方政府债务增加导致的赤字,并非中央政府的财政政策取向所能控制的.在地方政府投资冲动强烈的现行体制下,由于地方政府举债缺乏有效的正式约束机制,其债务的扩张主要受市场资金供给的影响,这使得在货币政策宽松的情况下,中国的财政政策无法独立运行.
十八届三中全会启动了中国新一轮财税改革.在新一轮财税改革逐步构建的财政制度框架下,中国积极财政政策的运行机制发生了很多新变化.典型的如,地方政府通过发行债券的方式筹资已被新预算法允许;大力推广PPP,政府基金,撬动社会资本为基础设施建设和产业发展提供资金支持;盘活存量资金,加快预算执行成为财政运行新亮点;国家审计署承担的中央重大政策贯彻落实跟踪审计,等等.这些新变化,从不同层面重塑了我国积极财政政策的运行机制.
这些新变化也引起了诸多社会讨论,突出体现在当前公布的财政赤字率是否真实,准确的反映了财政政策的力度等问题上.但正如前文所分析的,公布的赤字率与实际赤字率不一致,在十八届三中全会之前更为严重.新一轮财税体制改革已经从很多层面改变了中国财政政策的旧运行机制,如新增地方政府债务必须计入总赤字,针对存款性支出要求盘活财政存量资金等措施.2014年及之前预算报告中的赤字率,仅包含中央赤字以及新增地方政府债券,地方政府所借的其他类型债务并不包含在赤字率统计范围内.按照新"预算法"规定,自2015年开始,地方政府只能通过地方政府债的形式举借债务.也就是说,自此之后的赤字率包含了中央赤字和所有地方债增量.这些新机制都有助于让公布的赤字率更为准确地反映真实的财政政策力度,但与以前年度的赤字率并不能直接比较.
当然,比如PPP的大规模推广,国家政策性银行自2015年推行的基建金融专项债,2017年规模大幅增加的地方政府专项债等新运行机制,是否应属于财政赤字的范畴?一些新的改革措施,如盘活财政存量资金,政策贯彻落实审计等,不涉及到政府债务资金的变化,与积极财政政策是什么关系?回答这些问题,笔者认为需要从多个维度认识财政赤字率与积极财政政策力度之间的关系.
其一是扩张总需求的力度.积极财政政策的基本出发点,是政府通过以债务资金为主体的财政手段,扩张总需求达到稳定经济的功能.从这个维度看,当前公布的赤字率确实未能很好的体现积极财政政策的力度.在一般公共预算之外,政府还采取了多种财政或类财政手段,如归属于政府性基金的地方专项债,属于类财政手段的金融专项债,为基础设施建设提供资金.这些债务类资金,按照现行规定不统计在财政赤字之中.还有如盘活财政存量资金用于当年财政支出,虽属于一般公共预算,但并非动用债务资金,按现行规定也不属于财政赤字统计范围之内.从这个维度看,当前中国的积极财政政策手段更为丰富,扩张总需求,支撑宏观经济的力度很大,公布的财政赤字率并不能真实反映这种力度.
其二是财政风险增加多少.按照传统概念,财政赤字依靠债务资金来弥补,因此关注财政赤字,不仅要看其正面的稳定经济职能,还要看其负面的增加财政风险的危害.从财政风险的维度看,无论是地方专项债,还是金融专项债,按要求项目本身产生的收益能够覆盖项目债务资金,并不直接,显性增加政府债务.再如盘活财政存量资金,就是要求将过去已安排但未发生实际支出的存量资金,真正花掉,或重新安排支出.盘活财政存量资金在宏观经济上与财政赤字的效果是一样的,都是额外的财政资金进入实体经济,起到扩张总需求的效果.从这个维度看,当前支撑宏观经济的财政或类财政手段虽然很多,但很多并非直接增加政府债务.因此可以说,公布的财政赤字率,较好的反映了财政风险的增加程度.有所争议的是,部分PPP项目中涉及到地方政府承诺的未来财政补贴或回购支出,但按现行规定未计入政府债务之中.近期财政部已出台相关政策解决这一问题.
其三是如何提升财政政策的有效性.赤字规模或者债务资金规模一样,是否积极财政政策的力度和效果就一样?教科书式宏观经济分析不会涉及这一问题.从中国近几年的实践来看,恰恰这一领域的政策空间很大.2017年中央经济工作会议提出了"财政政策要更加积极有效",首次对积极财政政策提出"更加有效"的要求.依笔者的理解,所谓财政政策的"有效",就是要在不增加政府财政风险的前提下,让财政收支对宏观经济的支撑作用更大,能够更好的激活实体经济的内生增长动力.
从这个维度看,中国已进行了很多有益的探索,特别是将推进供给侧结构性改革与落实积极财政政策相结合起来,以提高积极财政政策的有效性.比如,明确提出减税降费与适度扩大支出规模并重,注重通过减税降费激活供给侧的内生增长动力;财政支出中安排专项资金支持供给侧结构性改革的去产能.经过几年的努力,盘活财政存量资金已经取得实质的效果,国库存款已经从高峰期的2014年31280亿,下降到2016年年末的25060万亿,等等.如前所述,财政存量资金的累积不单单是资金管理问题,背后反映的是财税体制诸多深层次的矛盾.因此财政存量资金的大幅下降,反映的是通过深化体制机制改革提升财政政策有效性的努力.财政政策的时滞较长是其明显缺陷,而2014年重大政策贯彻落实跟踪审计,通过发挥政策落实督查员的作用,可以有效缩小财政政策的时滞进而提升积极财政政策的力度.大力推行PPP,不仅仅是要吸引社会资本投入基础设施建设,更重要的目标是利用社会资本的高效管理好基础设施.这些探索所形成的新机制,其目标指向均是提高财政政策的有效性.
总之,当前围绕积极财政政策,特别是财政赤字率的争议,恰恰是来自于财政政策实践的复杂性.新一轮财税体制改革进程中所形成的诸多积极财政政策新运行机制,还需要更多的理论总结,需要从更多维的视角进行分析.突破传统思维的约束,理论跟上实践的步伐还需要更积极.