产业政策是指国家根据国民经济发展的内在要求,调整产业结构和产业组织形式,从而提高供给总量的增长速度,并使供给结构能够有效地适应需求结构要求的政策措施.产业政策是国家对经济进行宏观调控的重要机制.
产业结构政策是根据经济发展的内在联系,而揭示一定时期内生产结构的变化趋势及过程,并按照生产结构的发展规律规定各产业部门在社会经济发展中的地位和作用,同时提出协调生产结构内部比例关系及保证生产结构顺利发展的政策措施.
产业结构政策的核心是促进产业结构的合理化,提高产业结构的转换能力.从推动产业结构合乎规律的转换中求速度,求效益.
产业结构政策包括产业计划,经济立法,税收结构,预算分配结构以及价格政策,信贷政策在内的调节系统.科学的产业结构政策反映生产结构协调性发展规律,反映生产结构的整体性发展规律,反映生产结构在时间组合上的有序发展规律,反映生产结构的企业规模结构合理化发展规律.
产业组织政策是国家根据国民经济运动规律调整产业组织形式和结构,从而提高供给总量的增长速度,使供给总量适应需求总量要求的所有政策措施及手段的总和.
产业组织政策的任务是协调生产者之间的关系及组织结构,规模结构,使之合理化和高效化,促进资源的有效分配和产业效率的提高,最终促进供给的增加.
产业组织政策的主要内容是通过利用规模经济,组织适度竞争秩序,提高产业技术等途径,实现产业组织的高效化和合理化.
产业区域布局政策即产业空间配置格局的政策.这一政策主要解决如何利用生产的相对集中所引起的"积聚效益",尽可能缩小由于各区域间经济活动的密度和产业结构不同所引起的各区域间经济发展水平的差距.
即调控产业结构,产业组织结构,产业区域布局结构,使社会资源在各产业,行业,企业,地区之间得到合理配置,逐步实现产业结构的优化.
即通过促进或限制某些产业的发展,改造产业结构,调整各产业之间的相互关系,使供给总量和结构都能满足需求,实现供给和需求的总量,结构的平衡.
在市场经济运行中,产业政策具有导向作用.这种导向作用主要是:可以调整商品供求结构,有助于实现市场上商品供求的平衡;可以通过差别利率等信贷倾斜政策对资金市场进行调节,有助于资金合理流动和优化配置;可以打破地区封锁和市场分割,促进区域市场和国内统一市场的发育和形成.
由于各国经济发展的阶段,文化与历史条件,国际环境及政治经济表势的不同,因而产业政策在各个国家相差很大.就是在一个国家,由于经济发展的阶段不同,产业政策也不相同.产业政策的制定必须充分考虑产业政策所处的历史现实.
产业政策的作用目标是鼓励和促进需要发展的产业尽快建立和扩张,限制不需要发展的产业促使其缩小或向其他产业转产,以保证供给和需求总量的平衡.
(1)产业政策存在的客观性.经济发展到一定阶段,随着劳动分工,社会出现了不同的产业.某一种产业的发展,在人类的经济活动中,最初是自发的.在商品经济的发展阶段,市场机制对经济发展的作用体现了某种自发的属性.在长期经济活动的实践中,因为逐步认识了某些经济发展的规律,人们对某一种产业的发展,就会通过自觉地干预,使之按照某种设想(政策)发展.这就是人类的认识转化为自觉的能动的作用.自发作用和自觉干预作用二者的结合,有可能促使产业高速高效的发展.自觉干预是通过直接的行政手段和各种政策实现的.因此,政策的产生和存在有一定的必然性.这儿说的产业政策存在的客观性也是这个意思.
(2)产业政策的指导性.近一二十年许多国家都自觉地制定和实施产业政策.产业政策是经济一定发展阶段的中期或长期政策,是更高层次的政策,其指导作用较具体政策更具有原发性.
(3)产业政策的通用性.产业政策对资本主义国家和社会主义国家都是适用的,它的客观存在是与特定的生产关系没有必然联系的.当然,不同国家的产业政策又有不同的特定内容.
(4)产业政策的局限性.产业政策是基于人们对经济规律认识的判断而做出的政策.当认识与经济规律相悸时,制定的产业政策或者是不适用的,或者是错误的.错误的政策对经济发展只会帮例忙.这就是说,产业政策可能导致负效应.另一方面,产业政策要借助市场机制发挥作用.当市场发育不成熟时,产业政策的实施也会受到某种限制.这就是产业政策的局限性,或者说是效用的相对性.
(5)产业政策的序列性和动态性.不同时期的产业结构是不同的,产业结构的演变有某种规律性.总的发展趋势是由劳动密集型产业占优势向资金密集型和技术密集型占优势发展.因此,产业结构的发展呈现序列性,产业政策也呈现序列性.产业结构的量的变化会引起质的变化;在量的变化阶段,产业结构是相对稳定的,产业政策也是相对稳定的.达到了质的变化,进入了下一发展阶段,产业政策要重新制定.因此,产业结构和产业政策既有序列性,又有动态性.
(6)产业政策的协调性.有三层含义.其一,产业政策有若干子政策,各产业也有各不相同的政策,从而构成了一个国家的政策体系.这些政策是相互关联的,或互相促进,或互相制约.这就是说,政策的实施目标,作用范围及手段应当互相协调.其二,政策涉及到不同行为主体(国家,部门.地区,企业,个人五个层次)的权力和利益.从某种意义上说,政策是通过调整其不同的权力和利益而发挥作用的.各项政策协调才能为各行为主体所接受和执行,从而形成台力.其三,从时序上讲,若干政策是连续的,一项政策在前,一项政策可能在后,应当先后出台和连续出台,这样才会形成续力.
(7)产业政策的依存性.在资本主义商品经济和社会主义有计划的商品经济发展阶段,产业政策的实施和市场机制作用是并存的,也是互相'依存的.产业政策的实施和市场机制作用有一个共同的目的:都是为了有效的配置资源.在资源配置实施中有不同的作用,这是并存的前提.产业结构政策,产业组织政策既有指导和协调市场作用的一面,又有借助于市场机制的作用才能实施的一面.反之,市场机制由于有自发的,滞后的弱点,其更有效的发挥,又必须依赖于产业政策的调控指导和诱发.因此,从这种意义上说,二者是互相依存的.
(8)产业政策与发展战略的异同.产业政策与发展战略的相同点是:同是人们基于对绎济规程的认识和4P据而形56的固家干预.对经济发展的影响都具有全局性,战略意义和长远意义.
产业政策作为体现国家和政府意志的具有很强计划性政府行为,实际上是从更高层次纵向深入到市场机制里面,促进市场机制和市场结构的完善与优化,是一种主要通过市场机制起作用的事先的规划和组织.具体来说,可以把产业政策的主要作用归纳如下:
1,倾斜资源配置,通过资源配置优化过程的加快来加速产业结构的演进和发展.依靠市场机制虽然可以较好地实现资源的有效配置,但市场的力量往往是盲目的,其作用也主要是事后调节,因而不可避免地伴随着大量的资源浪费.产业政策作为政府行为,完全可以根据科学的预见实现事前调节,避免不必要的资源闲置和浪费.通过制定和实施产业结构政策,政府这只"看的见的手"可以有效地支持未来主导产业和支柱产业的成长壮大.尤其对于追赶型经济的后进国家来说,可以充分利用发达国家产业结构演进的经验,发挥后发优势,通过国家干预,较快地实现资源配置的优化过程.
2,弥补市场失灵的缺陷,促进市场结构和市场机制的完善.产业政策形成的逻辑起点,在于政府有责任弥补"市场失灵"的缺陷.由于规模经济,公共产品,外部性等市场失灵等领域的存在,如果仅靠市场机制就无法避免垄断,不正当竞争,基础设施投资不足,环境污染,资源浪费等现象的发生和蔓延.历史经验表明,各国产业政策的普遍作用就是弥补市场失灵的缺陷,通过实施各种政策解决上述问题.同时,通过反垄断和促进规模经济的发展,以适度竞争的市场结构,优化市场机制的作用.在产业组织问题上,产业政策由于具有明确的指导性,实际上为企业提供了一个透明度较高的经营发展环境,减少了企业的短期行为和盲目竞争.
3,保护和促进民族工业,新兴工业的发展,增强产业的国际竞争力.产业的国际竞争力是建立在本国资源的国际比较优势,骨干企业的生产力水平,技术创新能力和国际市场的开拓能力基础之上的.产业政策对于提高本国企业产品的竞争力,改善进出口结构,更好地发挥本国比较优势,参与国际竞争等方面都具有重要作用.这已被许多国家经济发展的经验所证实.
4,促进产业结构技术水平的提高.即通过保护和促进企业技术进步的动力,扶持新兴产业的发展和加速产业间技术转移,有重点地适应世界新技术发展的趋势,达到产业结构技术水平不断提高的目的.
5,在世界经济全球化的进程中趋利避害,保障国家的经济安全.1997 - 1998年东南亚爆发金融危机以后,各国家政府对于本国的金融安全,经济安全等问题均予以高度重视.因为这一次金融危机的爆发进一步表明,在经济全球化的今天,"无国界经济"在促进世界资源优化配置的同时,其脆弱性和敏感性往往使各国之间经济安全关联系数增大.一国发生经济危机,就会像多米诺骨牌一样迅速殃及他国及整个地球,这对政府的施政能力提出了严峻的挑战.这种影响对于发展中国家来说尤为突出,它可能对没有任何防备和防备措施不得力的发展中国家带来深重的灾难.因此,对于各国政府来说,更好地运用产业政策,尽可能地趋利避害以保障国家经济安全的问题就显得尤我重要.
产业政策的功效是有限的.虽然,产业政策在促进国民经济持续,稳定,协调发展方面,具有其它政策所没有的政策功效,但事实上,产业政策也并不是包治百病的灵丹妙药,它的功效及其作用的发挥是有限的.
1,产业政策与其它经济政策一样,总是处于许多因素的制约之下,所以它决不是万能的.产业政策并不是可以脱离宏观控制而自由进行的.日本的经验表明,产业政策的成功需要有高素质的公务员队伍,完备的法律体系,以及健全的企业制度等相关条件,否则,再好的产业政策也难以达到预期的目标.所以,在现实经济生活中,从产业政策的执行的结果来看,既有成功的经验,也有失败的教训.在法国,开始于上个世纪70年代的产业结构调整,就是官方公开承认的不仅没有达到预期效果,反而加剧了结构性危机的政策失误.
2,就促进产业发展的目标而言,产业政策并非对任何产业都具有同等的作用.有研究表明,"产业政策只对那些所得弹性值高,生产效率好,在国际贸易上有发展前途的产业有明显的效果,而对其它产业并非如此".因此可以说,产业的发展最终取决于产业本身的素质和发展潜力,而不是产业政策.产业政策对绝大多数产业的发展来说,都首先是一种外部变量,只有当产业政策对产业内部的技术,资金,人才等生产要素的投入和运作发生积极影响时,产业才能更好地发展.
3,产业政策的实施是需要一定的成本和代价的,它作为政府的行为,也存在失败的可能.产业政策功效的实现,需要有相应的政策投入(包括资金,人力等资源)作保障.不付出相应的成本和代价产业政策难以达到预期的目标.产业政策作为政府的行为,如果它的目标违背了经济规律或者违背了产业界的愿望与要求,政策措施与政策目标不配套,政策执行不力,政策内容脱离国情,政策实施机构和人员失职,政策环境发生不可预见的巨变,等等.都可能导致产业政策失败.
4,产业政策由于受历史条件的限制,往往只能选择"次优"目标,而无法达到"最优"目标.并且,尽管在目前看来是完全正确的政策选择,也可能会有各种不良的后遗症.例如,一旦对某些产业部门采取保护和培育的政策,以后往往难以及时废除,容易产生一种消极的惰性.
在一定的产业政策基本思想指导下,选择一定时期内的产业政策目标是产业政策的一个重要内容.产业政策目标是产业政策基本思想在特定时期内的具体体现,也是今后一段时期内产业政策的行动指南,是调整和促进产业发展的重要依据.产业政策的目标不变的,而是随着不同时期的情况发生变化的.所以,产业政策目标的设计应该坚持以下原则:第一,产业政策目标的设计必须在可能选择的空间内进行,不能脱离本国经济发展阶段,产业发展水平和资源条件.第二,产业政策目标设计要建立在对产业现状和经济环境的客观分析基础上,适当地参考以往的经验加以判断.第三,产业政策目标偏好应趋于接近产业发展过程的真实偏好函数,不能过分强调选择偏好.
产业政策目标体系应包括如下一些内容:
1,产业发展目标:实现经济振兴和经济赶超.为此,要形成最有利的采用结构形态;选择和扶植战略产业;促进技术开发和应用推广,提高产业效率;促进产业集中,保证规模经济效益.
2,产业效益目标.提高劳动生产率;提高资金盈利率;提高资源配置效率;实现更多的资源投入.
3,产业结构调整目标.对"夕阳产业"部门和企业进行收缩,对它们的产品进行限制和淘汰;进行新产品的开发与投资.
4,产业援助目标.对限制发展的产业减少援助,对重点发展的产业给予更多的许可和援助.
5,产业国际竞争力目标.增加对新兴技术的研究开发和成果产业化的投资,保证产业技术的领先;加强国家级信息基础设施建设,推动产业界的信息化;争取更大的出口规模;减少进口的比重,争取更多的净外汇收益.
产业政策目标的选择固然重要,但产业政策目标的实现则要通过有效的政策手段,否则再好的政策目标也会落空.历史的经验表明,产业政策的最大难点就在于政策手段的选择与配合,它比确立产业政策目标更复杂.因此,要想取得较好的产业政策效果,必须根据产业政策目标的要求,适当地选择和组合各种产业政策手段变量.从一定意义上讲,产业政策手段的设计,选择和运用是整个实施过程的关键环节,
政府可能操纵的手段,可以分为四大类:
1,间接诱导手段.这是政府启动经济杠杆进行间接管理的手段,主要有:政府投资,财政补贴,税收减免,特别财务制度等财政手段;贷款差别利率,贷款不同期限,贷款政府保证等金融手段;实行保护关税,关税减免等外贸手段;对商品和劳务的政府订购.
2,直接干预手段.这是政府按着法律运用行政权力进行直接经济管理的手段.主要有政府的行政管制和政府的行政协调两大类:政府的行政管制可分为:市场进入管制,外汇配额,信贷配额,进口配额等方面的数量管制,价格管制,技术管制,环境保护管制和生产安全管制.政府的行政协调主要是指政府以其特定的权威地位和影响力,通过各种形式协调企业的生产和经营,使之趋向于政府的有关产业发展意图.
3,信息指导手段.这是政府利用所掌握的信息进行政策引导的手段,主要有:向企业传播国民经济发展趋势信息,引导产业调整;提供信息服务;提供信息交换场所,传递市场信息.
4 ,法律规则.主要适用于比较成熟和比较稳定的产业政策,是以立法的方式来严格规范企业行为,政策执行机构的工作程序,政策目标与措施等,以保障预定产业目标的实现.
产业政策与宏观经济政策有所不同,即产业政策的目标与手段之间的关系是不明确的,对同一目标,所采取的政策也是各种各样的.产业政策的这一特点表明了它具有更大的特殊性,即更依存于具体的环境条件,而决定产业政策有效与合理的就是特殊的环境条件.在另一种情况下,最好的产业政策也将毫无结果.
由于这一原因,产业政策手段的选择具有很大的随机性,即使是实现同一政策目标,也要依据具体的环境条件选择不同的政策手段,因而政策目标与手段之间的关系就呈现出不固定性和不明确性.影响产业政策手段的因素主要有如下几方面:
1,基本经济制度的影响.各国基本经济制度对产业政策的影响,集中表现在市场机制发育的程度和其发挥作用的广度对产业政策组合的影响上.市场机制越是完善,其发挥作用的广度越大,产业政策手段中间接干预的成分就越多,直接干预运用的越少;反之,产业政策手段中间接干预的成分就有可能越少,而直接干预运用的越多.
2,经济发展阶段的影响.产业政策的选择与经济发展阶段有密切的联系,在经济起飞的准备阶段,需要政府出门组织大规模的社会基础设施建设,因而大量的重点发展手段和直接干预手段将被采用.而在经济的起飞阶段,随着经济的增长和市场机制的日趋完善,这些手段将明显减少.
3,经济发展战略的影响.经济发展战略对产业政策手段选择及其具体组合的影响,主要表现在对外经贸关系的处理方式上,实行外向型经济发展战略的国家,其产业政策往往对支柱产业和主导产业产品的出口持积极鼓励的态度,而实行内向型经济发展战略的国家,其产业政策往往只对有关产品的进口施以较强的干预.
厂商所进行的各种生产,至少应该使私人成本与社会成本,私人收益与社会收益相等.为了实现这一点,政府应该采取一些必要的政策措施.
各国政府都制定了各种各样的法令,规则来限制和调节厂商的生产.例如,环境保护法要求厂商治理生产中引起的污染,要求各种产品达到一定的环境保护标准(诸如限制汽车排出的废气量与噪声量).
对生产的私人成本小于社会成本,而私人收益大于社会收益的厂商,通过税收来进行调节.例如,对香烟等商品征收重税以限制其生产和销售,对带来环境污染的厂商征收附加税等.对那些能给社会带来很大收益,而私人收益低的产品的生产者减税或给以补助.
对那些社会收益小或社会成本大的产品进行限产或在价格上进行限制,减少其私人收益,从而使厂商自动转产或停产.
这些政策有利于消除厂商生产对社会的某些不利影响,但也会有副作用.过多的法令或规定会使企业的经营活动受到限制,从而削弱企业的活力.对产品的质量限制会提高成本,削弱产品在国内,外的竞争能力.例如,美国对汽车生产规定了严格的排废气量和噪声标准,使汽车的成本提高,减少了对新型汽车的研制费用,因而竞争力不如日本或德国.从社会的角度看,对厂商的生产进行适当的限制是必要的,但限制过多也会适得其反.
市场经济中的一般情况是既有垄断,又有竞争.在经济发展中,政府曾采取过种种政策促进生产的集中与积聚,也就是鼓励垄断,以便获得大规模生产的好处.这些政策对垄断的形成和经济的发展起到过积极作用,但是垄断的形成也带来种种弊端.垄断组织凭借其垄断地位剥削中小生产者与消费者的行为,引起了社会的广泛反对,这样政府就不得不以各种方法宋对垄断进行限制.
在这些限制方法中,最主要的是实行反托拉斯法.反托拉斯法是反对垄断,保护竞争的立法,目的在于禁止或限制垄断.另一种反垄断的政策是有效竞争.这种政策主张对不同的产业部门采取不同的反垄断政策.具体来说,对主要由中小企业组成的轻工部门与零售商业部门,自由竞争是有利的,应采用禁止性的反垄断政策;对公用事业和其他某些天然具有垄断性的部门,则实行国家垄断;对重工业部门,垄断有助于最优规模经济的实现,因此只适宜实行有限的反垄断政策,即允许垄断的存在,只是对它的行为要进行适当的管制.具体的办法是利用国际竞争来限制垄断或利用工会,消费者协会来与垄断组织对抗,限制垄断行为.
按传统的微观经济理论,生产是由私人厂商进行的.但随着经济的发展,也需要国家直接从事生产活动或者把某些过去由私人从事的生产活动转归国家,这就是国有化政策.实行国有化的行业,或者是对国家利益关系重大的行业,如军工,重要的工业,尖端科学等;或者是私人不愿经营或无力经营的行业,如交通,邮电及其他公用事业;或者是一些新兴的,风险大的行业.
国有化的优点如下.
第一,有利于促进经济增长.国家直接投资可以为经济发展提供一个良好的基础设施,建立起完善的通信,交通,卫生,教育等设施.这些设施只有国家才有能力兴办,才能实现规模经济,并能从全社会的角度来充分利用资源.
第二,有利于经济的稳定.国有企业可以作为政府稳定经济的调节器,对克服经济的周期性波动,稳定物价和就业都有一定的积极作用.
第三,有利于社会财产分配与收人分配的均等化.
第四,有利于对抗私人垄断,对垄断起到限制与对抗的作用.
但是,国有化也产生了许多问题,这主要是:国有企业官僚主义严重,生产效率低下;国有企业的亏损增加了政府财政的负担.对于国有化和民营化的选择在不同的历史时期和经济制度等因素的影响下,世界各国采取的处理方式和方法也各不相同.