[摘要]审计是党和国家,各类组织监督体系中的重要组成部分,是一种依法监督经济权力行使的制度安排,具有鲜明的法学学科属性.推进国家治理体系和治理能力现代化,迫切需要构建中国特色社会主义审计学科体系,学术体系和话语体系,构建现代审计人才培养体系.审计学具有确定的研究对象,形成了相对独立,自成体系的理论,知识基础和研究方法,已经具备设置为一级学科的条件,应该在法学学科门类下增列审计学一级学科.
作者:刘旺洪(南京审计大学,江苏南京211815)
党中央,国务院高度重视审计工作.十八大以来,审计管理体制,审计功能定位发生重大变化,审计已成为党和国家监督体系的重要组成部分.为了更好地发挥审计在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的重要作用,迫切需要构建中国特色社会主义审计学科体系,学术体系,话语体系和审计人才培养体系.根据我国审计学科发展和人才培养的实际需求,按照国务院学位委员会,教育部"学位授予和人才培养学科目录设置与管理办法"的要求,可以在法学门类下增设审计学一级学科.
2015年,中办,国办"关于完善审计制度若干重大问题的框架意见"提出,到2020年基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制.党的十九大做出了健全党和国家监督体系,改革审计管理体制的重大战略部署.党的十九届三中全会通过的"深化党和国家机构改革方案"决定组建中央审计委员会.中央审计委员会主任强调,改革审计管理体制,组建中央审计委员会,是加强党对审计工作领导的重大举措,努力构建集中统一,全面覆盖,权威高效的审计监督体系,更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用,要加强对内部审计的指导和监督,调动内部审计和社会审计的力量,增强审计监督合力.
目前,审计学科一般设置在工商管理一级学科下的会计学科.这种学科定位不能满足新时代党和国家对审计的新定位,新要求,与现代审计的地位,作用及发展趋势严重不符.独立设置审计学一级学科,有利于中国特色社会主义审计科学研究和高层次专门人才培养,有利于为审计监督体系提供坚实的理论基础和人才队伍保障,促进国家治理体系和治理能力的现代化.
当前,审计全覆盖带来了审计内涵和外延的深刻变化.国家审计的业务已由传统的财政财务收支审计扩大到包括政策落实跟踪审计,经济责任审计,资源环境审计在内的八大审计业务类型.党的十八届四中全会通过的"关于全面推进依法治国若干重大问题的决定"提出,对公共资金,国有资产,国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖.同时,现代国防科技的发展和军队现代化建设快速推进,给军队审计工作提出了许多新的要求.
与此同时,内部审计和社会审计也发生了深刻变化.2018年审计署第11号令"关于内部审计工作的规定"要求内部审计对本单位及所属单位财政财务收支,经济活动,内部控制,风险管理实施监督和评价.内部审计已扩展到对贯彻落实国家重大政策措施情况,自然资源和生态环境保护责任履行情况等12项职责.根据中注协印发的"注册会计师业务指导目录"(2014),社会审计可以从事271项鉴证业务,149项相关咨询服务业务和17项会计服务示范基地创新业务.
总书记要求,坚持科技强审,加强审计信息化建设.现代信息技术的迅猛发展推动了审计模式,审计证据采集,审计数据分析,审计成果运用等深刻变革,催生了以现代信息技术为标志的互联网,大数据,云计算,虚拟现实,区块链,人工智能,gps,GIS等新兴审计技术方法,为审计事业发展提供了现代研究方法和手段.现代审计技术方法具有科技含量高,多学科,多技术,多方法高度融合的显著特征.
审计业务的拓展和审计技术的日新月异对审计人员的知识结构,专业素质提出了更高的要求,对审计科学研究和人才培养提出了新标准,需要对现行学科目录进行及时调整,提升审计学科在国家学科体系中的地位,独立设置审计学一级学科,着力加强审计学科建设.
总书记在第一次中央审计委员会会议上明确提出,要建设一支"信念坚定,业务精通,作风务实,清正廉洁的高素质专业化审计干部队伍".审计实践的复杂性要求审计人员具备多学科的知识背景和专业技能,不论是国家审计人员,内部审计人员,还是社会审计人员,除了掌握经济学,管理学,会计学,财政学,财经法规等专业知识外,更需要掌握法学,政治学,党内法规,社会学,公共管理学,信息科学,工学等多学科知识.这些都对我国高层次审计人才培养提出了新的要求.
根据现行学科设置,目前国内高校一般在会计学院(会计系)开展研究生层次审计人才培养,数量较少且偏向社会审计,导致审计人才数量,知识结构,实践能力,培养层次难以满足审计事业发展对复合型,高层次审计专业人才的需求.因此,应独立设置审计学一级学科,增强审计人才培养的针对性.
总书记"在哲学社会科学工作座谈会上的讲话"指出,我国哲学社会科学学科体系"存在一些亟待解决的问题,主要是一些学科设置同社会发展联系不够紧密,学科体系不够健全,新兴学科,交叉学科建设比较薄弱.下一步,要突出优势,拓展领域,补齐短板,完善体系."教育部,财政部,发改委"关于高等学校加快"双一流"建设的指导意见"提出,建立"以社会需求和学术贡献为导向的学科专业动态调整机制".这是优化学科结构,推动学科发展的根本要求和基本规律.
审计学属于新兴交叉学科,与经济学,管理学,政治学,法学,哲学,工学等学科交叉,与计算机技术,数据分析等现代技术方法深度融合,是推进审计事业发展的支撑学科.因此,独立设置审计学一级学科,是贯彻落实党中央重大决策部署和总书记重要讲话精神的现实要求,是发展新兴交叉学科的迫切需要,是构建中国特色哲学社会科学体系的客观必然,对于补齐我国学科设置中的短板,优化国家学科布局,完善学科体系具有重要意义.
总书记在哲学社会科学工作座谈会上指出,哲学社会科学体现了一个国家的综合国力和国际竞争力.随着中国全球影响力的逐步提升,中国审计的国际地位日益彰显.2007年,时任审计长李金华当选联合国审计委员会委员;2011年,时任审计长刘家义担任联合国审计委员会主席;2013年,中国承办了世界审计组织第21届大会,时任审计长刘家义当选该组织理事会主席,由中国倡导的"国家审计与国家治理"理念成为大会的核心成果"北京宣言"的共识;2018年,中国审计长胡泽君担任亚洲审计组织秘书长.基于中国国家审计实践所制定的"审计数据采集标准"已列入国际标准化组织(ISO)计划,即将成为国际标准.中国国家审计的理念,制度,模式,方法等正在引领和影响着21世纪国际审计发展的趋势,学习,分享中国审计理论和实践经验已成为许多国家特别是"一带一路"沿线国家审计机关的强烈愿望.2016年起,教育部,审计署合作设立"中国政府审计奖学金",商务部设立"援外高级学历学位教育专项计划"(审计硕士项目),为"一带一路"沿线国家培养审计硕士人才,受到这些国家的高度评价,一些国家最高审计机关还专门来函要求培养审计博士.因此,独立设置审计学一级学科,加强中国特色审计理论和实践重大问题的研究,凝练审计的中国经验,构建中国特色审计理论体系,讲好中国审计故事,传播中国审计文化,有利于为其他国家和民族的审计事业发展提供全新选择,为解决审计监督中的重大问题贡献中国智慧和中国方案,从而提升中国审计的国际影响力和话语权.
总之,审计学科设置在工商管理一级学科下的会计学科,这与审计学的学科性质和地位不相符,制约了审计科学研究与人才培养,难以适应党和国家对审计事业发展的需要.
总书记在哲学社会科学工作座谈会上明确提出,我国哲学社会科学学科建设要突出优势,拓展领域,补齐短板,完善体系."要加快发展具有重要现实意义的新兴学科和交叉学科,使这些学科研究成为我国哲学社会科学的重要突破点".审计学科是深深植根于我国改革开放和社会主义现代化建设,推进国家治理体系和治理能力现代化创新实践的新兴学科和交叉学科,具有鲜明的中国特色和时代特征,具有明确的政策依据,具有强大的生命力和良好的学科前景.
审计学是研究审计现象的本质及其发生发展规律的科学.审计是党和国家及组织治理中监督体系的重要组成部分,对象包括党和国家机关,企事业单位和其他社会组织,特定个人;内容包括资金,资产,资源使用和环境保护及特定个人的履职情况等.审计学就是以审计监督活动为确定研究对象,具有既区别于会计学,也区别于工商管理学的研究对象.
审计学已经形成了相对独立,自成体系的理论和知识体系.经过多年艰苦的理论研究和探索,我国审计学基本形成了由审计本体论,审计价值论,审计功能论,审计运行论,审计方法论为主要内容的审计理论体系,形成了不同领域审计工作的知识体系和技术方法,与工商管理,会计学等相关学科的理论和知识体系产生了分野.随着审计范围的扩大,审计对象的多元化,审计涉及党的机关,政府部门,事业单位等,经济责任审计,资源环境审计,政策落实跟踪审计等审计业务类型,已突破工商管理的范畴;审计活动依据的信息已超出会计信息,审计评价的标准已超出会计标准,审计学已非会计学科所能涵盖.总之,审计学研究的内容和范围都发生了根本性变化,审计学科的科学性,系统性,独立性特征更加明显.
审计学的研究方法可以分为三个层次,一是哲学方法,唯物辩证法和历史辩证法既是分析问题和解决问题的世界观和方法论,又是研究和揭示审计本质,价值,内在机理和运行规律的方法;二是系统论,信息论和控制论方法,分析和揭示审计在国家和组织治理体系中的地位和功能,与其他社会子系统之间的结构功能关系,审计系统内部的结构与功能关系;三是综合运用法学,政治学,数学,经济学,管理学,信息科学等研究方法,研究审计活动的主体与客体,发生与发展,内涵与外延,本土与外域,规则与程序等.
目前,我国已有100余所高校设置审计学本科专业,55所培养单位具有审计硕士专业学位授予权,10余所高校在不同学科下培养审计方向博士研究生,审计署科研所2010年获准设立审计博士后科研工作站.全国设有审计科研院所50余个.各培养单位已形成较高水平的学科队伍;成功申报了一批高水平科研项目;积累了一批审计经典案例和审计数据库;研发了一批层次和水平较高的审计理论和实践课程;产生了一批较高水平的理论研究成果;创办了"审计研究""审计与经济研究"等一批专业学术期刊;成立了中国审计学会及审计教育分会,中国内部审计协会和中国注册会计师协会.此外,国际内部审计师协会(IIA)在全球推广内部审计教育合作伙伴项目(IAEP).以上这些都为独立设置审计学一级学科,开展审计理论研究和人才培养提供了良好的基础和平台.
近年来学界围绕审计学建立一级学科进行了深入研究,发表了"审计学科应当是法学学科门类中独立的一级学科"等系列学术论文.审计署审计科研所发布的"关于审计学升为一级学科的调研报告",得到审计署党组高度重视.中国审计学会及其教育分会先后举办多次审计学科建设研讨会,来自全国各审计院系的数百位专家学者参加研讨,对独立设置审计一级学科基本达成共识.
"审计机关中长期人才发展规划(2011 - 2020年)""审计干部教育培训改革规划(2011 - 2020年)""注册会计师行业发展规划(2016 - 2020年)"等对高层次审计人才提出了迫切需求.全国国家审计人员10万余人,根据审计署2015年度绩效报告[1],中央审计机关审计人员中本科及以下人员占54%,硕士研究生占41%,博士研究生仅占4%,地方审计机关人员整体学历层次更低;全国注册会计师审计从业人员30余万人,据财政部2017年发布的""十二五"时期中国会计服务市场发展报告"[2],我国注册会计师行业博士学历占0.15%,硕士学历占5.26%,本科学历占46.44%,大专及以下占48.15%.此外,全国还有企事业单位内部审计从业人员70余万人.
如果按照每年审计队伍人员3%的更新比例,每年需充实审计人员3万多人.目前,全国高校每年向社会输送本科以上审计专业人才不足万人.随着市场经济的发展,审计监督力度的加强,审计队伍规模还将进一步扩大.经中央军委批准,军委审计署近两年将大量招收军队审计文职人员.目前不仅审计人才培养规模不能满足审计事业发展的需要,对硕士及以上高层次审计专业人才的需求也比以往更为迫切.因此,急需加强审计学科建设和高层次专业人才培养.
多年来,全国审计系统用各种方式大力支持高校的审计学科建设和人才培养工作.国家审计署和中央军委审计署对审计理论创新和审计人才培养高度重视,为审计学一级学科建设提供了强有力支持.审计署""十三五"国家审计工作发展规划"提出"深入推进高校审计学科建设",构建中国特色审计理论体系和实践体系."审计署办公厅关于南京审计学院"十三五"发展战略初步构想建议的函"指出,"结合国家审计实际,论证'审计学'的内涵和外延,争取'十三五'期间在"学位授予和人才培养学科目录"中列为审计一级学科,并适时申请审计博士学位授予权."胡泽君审计长希望南京审计大学把审计学科办成"审计人才的摇篮,审计科学研究的高地,国家审计的智库".中央军委审计署在与南京审计大学战略合作框架协议中明确提出,全力支持审计学科建设.
学科是科学发展到一定阶段的产物,是规律性,系统性的知识体系,属于认知的范畴.审计学学科是对审计实践的规律性,系统性的认知,它产生于审计实践,因而学科设置不能偏离审计实践[3].
1990年版的"学位授予和人才培养学科目录"将审计学置于会计学科之内,1997年版的"学位授予和人才培养学科目录"中未提及审计学,2011年版的"学位授予和人才培养学科目录"只列示了一级学科,对审计学科没有明确定位.同时,早期的审计学科建设实践中,相当一部分审计师资是会计专业出身,受"注册会计师审计"专业的路径依赖,审计学科建设一直依存于会计学科.这种学科定位带有明显的局限性,与审计事业发展现状并不相符.目前国家审计开展的主要业务如党政领导干部和企业领导人员经济责任审计,自然资源资产离任审计,政策落实情况跟踪审计等业务所需要的知识体系,已经远超出会计学科的范畴.
审计监督已被作为党和国家监督体系的重要组成部分,审计监督实践不断推动审计学科体系的完善与发展,并超越了工商管理学科的范畴.从研究对象看,工商管理学科研究以企业或经济组织为主体,而审计学学科研究对象涉及的组织不仅包括企业,还拓展到党政机关,事业单位和社会组织等.从研究内容看,工商管理学科聚焦于企业或经济组织的各类管理问题;审计学学科研究国家治理和社会治理体系中的审计现象,管理问题和治理现象之间的不同决定了审计学学科与工商管理学科之间的差异.从基础理论和研究方法来看,工商管理学科以经济学和行为科学为主要理论基础,以统计学,运筹学等数理分析方法和案例分析方法等为主要研究手段,而审计学学科的理论基础以哲学,法学,政治学,公共管理,工商管理为主,研究方法则是以借鉴和融合的交叉学科研究方法为主.可见,当前将审计学学科设置于管理学门类的工商管理学科,已不符合审计实践发展的需要.
一是审计教学机构设置在会计学院(系),导致多数高校的审计学师资队伍建设,教材建设滞后.一般情况下,高校根据一级学科形成专业类,设立相应的学院,根据二级学科设立专业.由于现行审计学科对会计学科的依附性,在教学机构设置方面,许多高校审计学一直是会计学院(会计系)下的一个系(室);在审计学教师方面,很多教师从会计学转行而来,审计教育自然向"注册会计师审计"倾斜,不利于审计学科建设发展和审计人才培养.
二是课程设计受制于"工商管理"一级学科,审计人才培养需要的课程在现有课程体系中难以安排.审计学专业人才培养方案的课程设计一般包括公共基础课,学科基础课,专业课及实践课,其中,公共基础课由"管理学"类规定,学科基础课由"工商管理"一级学科规定.审计需要的法学,政治学,心理学等课程难以在公共基础课,学科基础课中体现.现有的建立在会计学基础上的审计学历教育,课程设置不能根据审计业务需求或审计学科发展的需要进行调整,不利于审计学科建设发展和审计人才培养.
2016年教育部发布的"国务院学位委员会关于下达2014年学位授权点专项评估结果及处理意见的通知"中,5所985高校和1所211高校的审计硕士专业学位点评估被亮"黄牌",暂停招生限期整改.其关键原因是,由于审计学科被设置在工商管理学科下,依附于会计学科,无法体现审计学人才培养的差异性和专业性,更无法满足审计实践对审计专业人才的需求.
学科专业目录是项目申报,经费申请,课题申报,人才培养,成果鉴定和职称评定的重要依据,审计学科设置不合理,不科学必然影响学术资源配置,进而影响审计理论研究和审计学科发展.
一方面,教育部和相关部门一般以学科层次考核绩效和配置经费资源,由于审计学科地位较低,审计学的课题数量远远低于相关学科的课题数量,与审计相关的科研项目和经费也比较少,从而影响审计理论研究和审计学科发展.以2016年度国家社会科学基金年度项目立项为例,有关审计的立项课题为5项,远低于会计方面的立项课题124项.近三年国家社会科学基金立项课题中含有"审计"的课题共立项23项,占三年总立项数11522项的0.2%;其中青年项目占比更低,为0.06%.在2014年1044项青年项目立项中,没有一项是直接研究审计的课题.
另一方面,由于学科的设置,审计学研究一直被认为是会计学研究领域的一个分支,这使得研究队伍小众化,这与审计实践快速发展,大量的审计理论问题亟待解决的现实极不相称.加之管理学和经济学领域的学术研究实证化倾向严重,以规范性研究为主,交叉学科研究方法并存的审计理论研究论文难以发表在高层次学科期刊,这既影响审计理论研究,也影响了审计学师资队伍的职称评定,不利于审计科研队伍建设.
作为交叉学科,审计学与管理学,经济学,法学等学科均具有相关性,但从学科本质属性看,与法学关系更为密切,在法学门类下设置审计学一级学科更为合适[4].
从学科性质看,审计学应归属法学门类.党的十八届四中全会提出,全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家.建立严密的法治监督体系是社会主义法治体系中五个子体系之一.审计监督既属于国家监督体系,又属于法治体系,法治体系是整个国家治理体系的组成部分.
法学门类是与国家和社会治理,权力的行使和监督相关联的学科的集合.现有法学学科门类下设的一级学科包括法学,政治学,社会学,民族学,马克思主义理论,公安学.审计是党和国家,各类组织监督体系中的重要组成部分,是一种依法监督经济权力行使的制度安排.审计权本质上是一种监督权,执纪执法权,直接服务于国家和组织治理,保障经济活动的真实性,合法性,效益性和廉洁性.作为以审计为研究对象的审计学具有与法学门类的直接关联,归属于法学门类更为合理.
从中国审计史看,审计与监察,司法关系十分密切.在古代,审计的职能是"审计重举,明画深图,不可相诬",专司对官员经济权力的监督.唐代形成了"比部专审,御史兼审,三司内审"的审计体系.明代设立的都察院具有审计职能,纠劾百司,考核百官,提督各道.清代实行监审合一体制.民国时期,审计隶属于监察院.可见,审计始终与国家治理紧密相连,审计研究也与法学研究紧密相连.
从国外审计发展来看,审计具有明显的司法特征.目前全球有法国,意大利,西班牙等30多个国家以"审计法院"命名国家审计机关,德国审计院,欧洲审计院也具有司法特征.这些审计机关的主要官员和业务骨干多具有法学,审计学教育背景,享有法官待遇,审计判决具有法定性,在宪法地位上与高等法院并列.可见,审计与司法紧密相关,审计学具有鲜明的法学特征.
总之,审计是通过专门实施经济监督实现和强化国家治理,依法治国的一种法律制度安排.因此,审计学在法律框架下对经济监督活动进行研究.
理论审计学是审计学的基础理论学科,主要研究审计的基础理论问题,包括审计需求理论,审计本质理论,审计功能理论,审计目标理论,审计主体理论,审计客体理论,审计内容理论,审计模式理论,审计环境理论等[5].
应用审计学是理论审计学基础理论在不同审计领域的具体应用,按审计主体可分为国家审计学,内部审计学,社会审计学;按审计领域可分为财政审计,金融审计,企业审计,工程审计,环境审计,资源审计,政策审计,领导干部经济责任审计和领导干部自然资源资产离任审计;按审计内容可分为财务审计,绩效审计,合规审计,制度审计和综合性审计等.
审计法学是指以审计法律现象为研究对象的科学,包括审计法基本理论,审计法基本制度和专门审计法制度研究.其中,审计法基本理论研究审计法概念,审计法功能,审计法历史,比较审计法,审计法律关系和审计法律体系等;审计法基本制度研究审计法律主体,审计法律行为,审计法律程序,审计法律证据,审计法律责任和审计法律救济等;专门审计法制度研究国家审计法,社会审计法和内部审计法.
审计技术学是研究审计过程中所使用的技术与方法的科学.按审计过程可分为,风险评估的技术与方法,控制测试的技术与方法,实质性测试技术与方法,总体复核的技术与方法等;按审计业务类型可分为,财务审计技术与方法,绩效审计技术与方法,合规审计技术与方法,内部控制鉴证技术与方法,信息化与大数据审计技术与方法等.
军队审计学是专门研究军队审计理论和方法的学科.主要研究:军事审计基本理论,军事工程审计,军事装备审计等.
综上,根据国务院学位委员会,教育部"学位授予和人才培养学科目录设置与管理办法",审计学设置为一级学科的条件已经具备,可以在法学学科门类下增列审计学一级学科.