当前,有一种观点夸大我国地方政府债务对经济社会发展的负面影响,甚至将其称为即将爆发的危机.这种观点显然有失偏颇.
客观认识地方政府债务问题,首先需要厘清其统计口径及范围.我国曾于2014年按照负有偿还责任的债务,负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务三个口径,对地方政府债务存量进行清理甄别.清理甄别之后的数据显示,截至2014年末,地方政府负有偿还责任的债务余额为15.4万亿元,负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务余额为8.6万亿元.此后,我国进一步规范了地方政府举债行为,明确规定地方政府举债应采取发行政府债券方式,各级政府及其所属部门不得直接或者间接通过企业,事业单位等其他任何主体举借政府债务,也不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保.通过PPP模式转化为企业债务的,以及自2015年起融资平台公司新增债务,均不再纳入地方政府债务.这也意味着自2015年开始,不能再将融资平台的债务增加等同于地方政府债务的增加,并且地方政府将不再产生新的负有担保责任的债务.
一些人没有注意到这些统计口径的变化,甚至将一些国有企业的债务也计入统计范围,从而夸大了地方政府债务的规模.
从实际情况看,我国地方政府债务规模在风险可控范围之内.截至2016年末,我国地方政府债务余额为15.32万亿元,控制在年度地方政府债务限额17.19万亿元以内,地方政府债务率(债务余额/综合财力)为80.5%,低于国际货币基金组织90% - 150%的控制标准参考值.如果加上纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元,我国政府债务为27.33万亿元,占国内生产总值的比重为36.7%,不仅低于国际公认的政府债务负担率60%的警戒线,而且低于主要市场经济国家和新兴市场国家的平均水平.
进一步分析债务成因可以发现,西方国家的政府债务主要源于行政消耗,刺激消费以及迎合选民需求,具有"消耗性"特质.而我国地方政府债务主要是因地方基本建设投资而产生,具有"建设性""生产性"特质,不仅可以提高生产生活水平,而且能够增强未来经济发展潜力.因此,我国地方政府债务安全和风险控制状况要远优于西方国家.
在大力规范和强化地方政府债务管理方面,我国采取了许多行之有效的措施.比如,允许地方政府适度举债,同时对举债主体,举债方式,规模控制,预算管理,举债用途,风险控制,责任追究等方面作出明确规定.实施债务置换,限额管理等措施,建立地方政府债务风险评估和预警机制,应急处置机制以及责任追究制度,提升地方政府债务管理能力,挤压违规举债空间.2017年7月,全国金融工作会议提出要严控地方政府债务增量,实行终身问责,倒查责任,进一步增强了对地方政府债务的约束力.
由此可见,我国地方政府债务风险总体可控.当然,我们也不能忽视其中隐藏的风险,尤其需要重视地方政府债务对供给侧结构性改革和高质量发展的不利影响.进一步强化地方政府债务管理,既要强化流量管理,切实把债务风险关进笼子里;
更应着眼于存量调整,加快财政体制和地方融资机制改革,从深层次上解决这一问题.
(作者系中国财政科学研究院研究员,原文题为" 疏堵结合 强化管理 我国地方政府债务风险总体可控")


附:


多地政府自曝GDP造假,一场大戏才刚刚上演


作者:旺角黄局长;来源:
智谷趋势
历史总是惊人的相似.
自去年1月份辽宁首度承认数据注水之后,今年一月,北方又有两个地区自爆家丑.
据新华社消息,2018年1月3日,先是内蒙古带头披露,该区2016年规模以上工业增加值有4成是假的,需要减去2900亿元的数值.相应的,2016年地方GDP也要因此砍掉一大块.
8天后,天津市滨海新区蹦出来说,滨海新区2016年GDP也没有此前公布的一万亿那么多,实际数大概只有6654亿元,缩水约1/3.
多年来,不少地方 GDP注水早已是"传说"中的秘密.它就像皇帝的新衣,人们都怀疑它有问题,但真正能揭穿它的,最权威的还是当事人自己.
现在新年伊始就出来这些个重磅"真心话",还真让人不太适应.
其实,这反映出一个被很多人忽视的残酷真相:在中国GDP总量飙升至80万亿的关口上,我们的地方政府缺钱,实在缺钱!
很多人不知道的是,中央的政绩考核指挥棒正在悄悄发生偏移.2019年后,地方GDP将不再是各省市说了算,大家都要在国家统计局的领导下参与核算.
一句话,游戏的规则就要变了,留给地方政府的时间已经不多了!

地方GDP的泡沫到底有多严重?
我们来看一下国家统计局公布的全国GDP,与各省市自己公布的GDP加总之后的偏差:


这种天量的"误差",过去我们基本不会把它归结为"泡沫",而是说出现"误差"既有技术上的原因,也有人为的因素.
技术上.虽然国家和地方统计局的计算方法基本一致,但是随着市场经济的纵深发展,越来越多的大企业跨地经营,有分公司,有子公司,这些下属机构的业务眼花缭乱,到底是"在地"还是"不在地",有时候两个省市的口径不一,就会造成重复计算.
人为上.是 "官出数字,数字出官",个别地方官员具有注水的强烈动机.而且最要命的是,他们还有这种操纵的"能力".
熟悉体制运行的人知道,地方数据造假的手段无非两种:
第一空转.比如,一笔财政资金入库后,通过假项目再支出,最后又入库回到原始位置上,来来回回都是这一笔资金,但是收入和支出都叠加了好几次,数据一下子就变漂亮了.这里头的手段有很多,想象力再丰富的编剧也写不出来.
第二是虚增.去年财政部曾公开披露辽宁数据造假手法,在2011至2014年那段"辉煌"的岁月里,辽宁通过虚构应税事项和纳税依据,虚增耕地占用税,土地增值税等地方税收收入.通常而言,地方拿来虚增的税种都是全口径归地方的税种,而不是国税,这样就不用掏出真金白银交给中央.
虽然这样做,地方政府也要付出实实在在的代价:
"吹牛要上税",在系统内凭空出现的财政收入,按照分税制有一部分需要交给中央和省里,上缴变多了;

数据高报,会影响中央对地方经济形势的判断和决策,导致中央对地方转移支付规模减少,收入变小了.
当然,对于地方政府来说,这些都不是个事.从理论上讲,只要地方财政充裕,这个游戏可以无限运作下去.
地方政府自主的钱袋子,主要由三个部分组成,一般公共预算收入,其大头是税收;政府性基金收入,大头是土地出让金;以及各类举债,包括城投债,非标融资与委托贷款等.
前几年中国经济高速增长,年年百分之七八,地方的一般公共预算收入也跟着水涨船高,中央转移少点就少点呗,只要脸上好看,能撑得住.
要是钱不够花了,卖几块地就是了.既能拉动GDP,还能充沛国库,一石二鸟.
就算再不济,不是还能举债嘛.今天是这个城投公司贷款,明天是那个国有资本运营平台融资,通过各种明里暗里的借债,还怕那些缺口填不上?
这三个环节可谓环环相扣,有一个拎得住,整个大盘就不会掉链子.在过去那种高歌猛进的时代里,地方政府注水GDP的"能力"高得不要不要的.期待各地自动挤出水分,还可能搭上自己的仕途官声,难度无异于让一个开惯豪车的富二代扔下奔驰骑摩拜.
但有一句老话怎么说的?假的就是假的.
进入新常态以后,整个大环境都在发生着变化,很多地方都开始为钱袋子头疼了.家中无粮,自然很难打肿脸充胖子.
在一般公共预算收入方面.中国的经济走势换档中低速,跨入 L 型通道的一横,地方财政收入增速碰上了缓速带.以前大手大脚花钱没问题,现在就成了毛病,得改.
通过国家统计局公布的数据,我们可以清晰看出31个省市自治区的"泳姿".


看到没有?重点看那些连续两年数据比较出现大幅下滑的.
从2013年到2016年,包括内蒙古,天津在内的很多省市区,其一般公共预算收入增速高位俯冲,从两位数降到个位数,有些还从正增长降到了负增长.全国平均增速从14%跌落到3.3%.
虽然2017年的数值还没有公布.不过按照多地调低GDP增长目标以及财政收入目标的调性来看,预计2017年的增速不容乐观.
众所周知,一般预算收入是衡量地方政府财政实力的核心指标.增速下滑,意味着地方自我造血能力大不如前.

更要命的是,各地很多花钱项目,比如公共服务方面的支出却是十足刚性的.只能多,不能少,由此造成的财政窟窿令人胆战心惊.
去年底,中国财政科学研究院发布的报告称, 2015年至2017年前三季度,样本省份的财政自给率(一般公共预算收入与支出的占比)整体下降,2015年还有54.1%,到 2017年前三季度只剩下50.8%,而地方在保工资,保民生,保运转等刚性支出比重明显上升,"一些地方收支矛盾已经十分尖锐".
国家统计局数据显示,目前的财政局面是"六省一市养全国".除了广东,江苏,上海,浙江,北京,福建六个地方,其余的二十多个省市区,财政缺口日益扩大.从2014年到2016年,25省合计的财政缺口数从31927亿,上升到48134亿,增幅51%,2017年恐怕还要攀升到5万亿.
这就是今天中国财政运转的现实.
去年12月闭幕的十九大首次没有提GDP 翻番的目标,其实也意味着中央对于地方经济状况已有了心理准备.
土地出让收入方面.2016年全国房地产迎来史上最严调控,两年时间里,110余城市(镇)出台了260多次调控政策,楼市正式迈入"五限"时代.
中央定调房住不炒,大力发展租赁市场,未来还将深入推行共有产权房,租售同权等长效机制,房地产市场持续降温.据中原地产研究中心统计数据显示,受严格的限价政策影响,2017年下半年就有261宗土地流拍.
此外,在去杠杆的大基调下,中央收紧流动性,停止大水灌溉,过往那种投资驱动的方式已经难以为继.地方无法再疯狂吃鸡.
我们以内蒙古为例.


数据来源:内蒙古财政厅,统计局


数据来源:国家统计局
从2013年开始,内蒙古的国有土地使用权出让收入和房地产投资开发额直线下冲,2016年的出让收入仅为176.8亿元,不及2013年的1/2.
内蒙古当然不是孤例,类似的地方很多.
过去,地方政府是国有土地一级市场的绝对垄断者.要风得风,要雨得雨.如今房地产行业被上峰翻入了2.0时代.
这第二条路,也亮起了大红灯.
地方债务方面.近来,中央制止地方政府违法违规举债的力度不断加码,地方融资渠道要么缩紧,要么受限.
中央经济会议闭幕以后,财政部再次放出狠话,对于地方政府性债务"谁家的孩子谁抱",中央坚决不救助,地方政府要趁早打消中央政府会"买单"的幻觉,金融机构也不要产生政府会兜底的幻觉.
言下之意,过往那种设立资产管理有限公司剥离天价不良资产,或者债转股的小后门都可能要堵上了.
广东国际信托投资有限公司的历史还记不记得?海南发展银行的案例还记不记得?你们再不听话,以后就是那种下场.
在地方政府债务已是中国最大灰犀牛的共识下,各地想要拿到发债指标,莫不是求爷爷告奶奶的.
这三个大板斧砍下来,对"债孽"深重的地方来说,那简直就是砍瓜切菜.
说白了,就是以往趁钱的三条大路径都被中央摁住了.所以,让你以前装,现在看你还怎么装?不能量入为出,大大的"缺钱"两字就高悬在地方政府的面前.
除了钱的问题外,改变最大的其实是游戏规则.
2016 年 10 月,中央深改组第 28 次会议通过"关于深化统计管理体制改革提高统计数据真实性的意见".对于统计数据造假的干部,要"一票否决".
2017年6月,深改组第36次会议通过"地区生产总值统一核算改革方案","统计违纪违法责任人处分处理建议办法".除了统计机构,领导也要追究违法责任.以后再造假,就不是打屁股那么简单了.
2017年10月国家统计局宣布,从2019年开始实施地区生产总值统一核算改革.改革后,GDP数值不再是地方说了算,各省区市统计局将在国家统计局的领导下从严审核核算,以确保地区生产总值数据与国内生产总值数据基本衔接.
中央的步伐越来越紧.尤其是核算改革这招,简直是压在地方头上的最后一根稻草.
中央是要来真的了!
如果拖到最后一刻再修正,到时候公布的数字与造假数据将会离得更远,造成崩塌性的局面.这种爆炸式的冲击,地方官场上有几个人受得了?
留给各地的时间已经不多了.算完经济和政治这两本账,一些地方就只能先跳了出来.毕竟早割肉,早止血.现在就承认,说不定以后挨的板子还可以少一点,轻一点.
过去,针对地方数据造假问题,中央政府也曾试图用三个指标来判断地方经济运行情况:工业用电量,银行发放的贷款数额和铁路货运量.
英国"经济学人"将这个指数的计算公式总结为:工业用电量增速×40%+中长期贷款余额增速×35%+铁路货运量增速×25%.
对于中央的决策来说这确实是一种参考指标.但眼下中国传统工业的主导地位正在不断减弱,尤其是在第三产业发达的地区,目前,经济学人总结的这个指标在衡量中国经济产出时已没那么重要.
因此,比起地方主动挤水,当下中国更迫切,更关键的,是要早日拿出一套更为先进,更为科学的统计体系.
据新华社报道,2018年1月12日中央召开了一次全国统计工作会议.在这个可能会改写中国的会议上,国家统计局局长披露,中央正在加快构建新时代现代化统计调查体系.
未来的统计体系很可能是这样一套全新打法:有更高质量的绿色GDP评价体系,有完善的地方资产负债表,自然资源资产负债表,还有最新的幸福产业统计监测制度,形成一种能够推动经济高质量发展的政绩考核.
一种测量民生指数,宜居指数,幸福指数的绿色指标体系正迎面走来.那种以GDP论英雄的时代似乎要慢慢远去.
这无疑是一场重要的变革.
(来源:昆仑策网综合编发)