50号文件和87号文件颁布以后,很多地方政府和平台公司感到不知所措.究竟文件为何出台?文件强调的重点又在哪里?
首先,这两个文件的出台和之前的文件有着强烈的政策延续性:规范政府举债融资,彻底割裂三种债务关系.
2010年国务院发布了"关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知"(简称国发〔2010〕19号),提出了对地方政府投融资平台进行清理,规范的要求,拉开了融资平台倾力整顿的大幕.
2014年8月份,"新预算法"颁布,对地方政府的债务管理作出明确规定.同年10月出台的"国务院关于加强地方政府性债务管理的意见"(简称43号文),提出要建立"借,用,还"相统一的地方政府性债务管理机制;用两种思路来解决政府举债融资问题.一是对于存量债务要进行甄别和划分,然后再进行置换.二是新增债务分类考虑:公益性债务通过发行地方政府债,经营性债务通过市场化的融资方式解决.对于一些准经营性的项目,可以通过发行专项债券或者PPP模式解决.
同时提出划清三条界限:中央政府与地方政府债务进行切割,地方不为地方债务兜底;地方政府和融资平台的债务要进行切割,不能代政府再融资;要处理好政府和市场之间的关系.
然而,几年来,政府融资平台转型受阻,政府举债融资规范方面也出现了亟待解决的问题,主要变现在四个方面.
一是融资平台增加,政府债务不减反增.二是政府平台公司市场化转型收效甚微.三是在加速推进PPP模式应用的背景下,部分地方突破财政预算的底线和10%地方可支配财力的红线,变相以PPP项目为名而行融资之实,可能增加更多政府债务.四是由于政府融资平台并无明确市场化主体责任,一些平台公司利用政府信用来扩大融资.
同时,目前我国实体经济的发展面临突出问题,亟待调整投资结构产业结构.其次从债务风险以及金融风控角度考虑,也需完善相关政策.因此,如何做到政策的连续性,提高政策的严肃性,当是50号文和80号文件出台的重要背景.
50号文件"打补丁"打在哪儿?重点来看,50号文针对前几年地方政府在公益性资产注入,变相放大政府财政资金杠杆,扩大项目融资和隐形增加政府债务等方面,明确提出了十四个"不得"的要求,并提出"地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金".近几年来,金融,投资机构为了引导地方政府多利用其资金,通过设立基金的方式把钱借给政府.这将造成两个后果:一是资金本身具有较大风险,二是此类基金基本都是承诺固定回报或者政府回购,依然是政府债务.
此外,50号文规定,地方政府和所属部门不得以文件纪要,领导批示的形式决定企业为政府举债和变相为政府举债.这是在原来政策基础上进一步细化,彻底堵死了融资的旁门左道.
87号文件核心内容是什么?是在推动PPP模式过程中,制止以政府购买服务的方式来规避财政预算的底线和10%控制的红线,标志着PPP模式要转向更加规范的发展阶段.规范的关键是如何运用PPP良好的政府和社会资本合作机制,在不断提高政府投资效率的前提下,有效增强地方政府提供公共产品和公共服务供给能力.因此,87号文件目的就在于:规范地方政府融资举债,规范PPP运作,防范地方财政风险,完善中央对地方政府的债务监管.