中国政法大学何启豪:网络互助的法律边界和监管思路
 摘要:然而,我国的商业保险普及度并不高.截止到2017年末,商业险的渗透率仅为9.1%,公众的接受度始终不高,商业健康险不成规模,缺乏资源和话语权.在这样的背景下,网络互助异军突起.
 互助不是一个新话题,早在古埃及,古罗马已有之.到了中世纪西欧,互助成为了行会组织最重要的功能之一.但是,网络互助却是一个新话题.它有什么样的功能,为什么在保险业高度发达的今天还会如此大规模地发展起来,它在商业上和法律上应如何定性,监管框架应该如何建构.
 讨论网络互助,要放在健康保障体系的背景下看.现有体系仍存在较多问题.一是,老百姓医疗负担过重.2017年的数据人均每次住院花费1万3千元,占当年人均可支配收入的50%以上.如果遇到重大的疾病,比如说癌症,花费更会飙升上去.二是,社会医疗保障缺口比较大,根据瑞再2018年发布的亚洲社会医疗保障缺口报告,中国内地健康保障缺口达到8050亿美元,而且未来这个数字只会扩大不会下降.三是,医疗卫生体制改革并不顺畅,医疗社会总成本在持续升高.
 解决这些痛点,需要社会健康保障力量承担更重要的角色,以减轻国民的医疗负担,同时控制医疗的成本.然而,我国的商业保险普及度并不高.截止到2017年末,商业险的渗透率仅为9.1%,公众的接受度始终不高,商业健康险不成规模,缺乏资源和话语权.在这样的背景下,网络互助异军突起.
 俄罗斯学者克鲁泡特金在"互助论:进化的一种因素"一书中写到,互助是人类的本能,也是推进社会发展的重要因素之一.但是,传统互助跟保险公司相比,缺乏概率论与统计学等科学精算制度的支撑,在管理环节上往往只是依靠经验,许多互助社面临著破产或者是欺诈的指控.19世纪,英国出台了面向互助社的监管暂行规则;在法律层面承认互助社的法人地位,并开始加强对互助社的全面监管.在美国,有专门的法规对互助会进行规范.在行政监管关系上,互助会受各州保监局的监管.
 在中国,也存在多种形式的互助.如渔业互助.一些具有共同要求和面临同样风险的渔业从业者自愿组织起来,以分摊金的形式预交风险损失补偿.目前形成了政府引导,协会运作,渔民互助的模式.管理机构为中国渔业互保协会,其前身是中国渔船船东互保协会.这个协会是非营利性质的,跟商业保险公司不一样,所产生的互保会费结余,不用于分红,而用于补充风险准备金,增强它的偿付能力.
 网络互助的定义与性质
 那么,当前热议的网络互助又是什么呢?
 我们试著下一个定义:网络互助是以自愿加入为前提,依靠互联网技术重构信任机制,并保障规则的有效执行,通过会员之间损失共担的方式,提供健康风险保障的普惠性互助行为.网络互助具有鲜明的互联网金融特征.传统金融的风险分担机制造成越需要保障的人群,获得保障成本越高.网络互助的时代价值,就在于它利用互联网提供了新的产品形态,使信息的传递更透明,降低了穷人获得风险保障的成本.
 网络互助的兴起和发展,体现了我国现阶段新技术背景下公众日益增长的健康风险保障需求与相对滞后市场供给之间的矛盾.相对滞后的市场供给有两个层面,一个是健康险现在发展还比较弱;另一个是,有历史的欠账:我国小额寿险发展缺位.小额寿险在美国叫做Industrial life insurance,它的特点在于保额低,不体检,保费低而且是月交,非常适合工业化早期广大劳动阶层,是典型的保障型而不是储蓄型保险产品.
 网络互助存在的问题
 网络互助发展的很快,一定程度上解决了健康保障不足的问题.但它本身也带来了很多争议.例如:
 第一,经营比较混乱.有的互助平台主打便宜,30万元额度保障,不要钱,加入互助,倒送3元红包.有的互助平台扣了用户大量互助金,却连一次像样的受助人公示都没做过.另外一家已开展9个月,汇集数十万人,数百万元互助金的平台,竟无一人申请到救助.
 第二,产品不定型,几乎没有门槛.一些平台推出匪夷所思的产品,例如一个"糖尿病互助计划",19元加入,最高赔30万,不管是不是患糖尿病都能够赔.这种产品很明显是不可持续的,说句不好听的话,诈骗嫌疑非常大.可能导致更严重的破产,清退,甚至卷款跑路.
 第三,商业模式不清晰.网络互助最大的商业风险,是道德风险和逆向选择.道德风险不用解释,只要有机会占便宜的地方就会有.逆向选择的意思是,越需要健康保障的人,或者是有更大风险的人越愿意加入,导致这个平台充斥著越来越多高风险的人.久而久之,造成有分摊能力的会员流失,陷入恶性循环.
 第四,线上扩张与线下理赔有待平衡.网络互助平台不可能对每一起事件进行充分调查,因为调查,理赔很花费成本和精力;但是如果不进行充分调查,又可能出现更多的骗保事件,导致成本直接转嫁到所有会员身上.如果线上拼命扩张运营,而线下却对逆向选择和道德风险缺乏制约,那么未来可能存在很大的隐患.
 监管缺位与自律乏力
 针对网络互助产生的问题,简单回顾一下监管部门截止到目前两次比较大的动作.
 第一次是保监会在2015和16年的"风险提示"和"专项整治".保监会于2015年发布了一个"关于互助计划等类保险活动的风险提示".2016年发布了"关于开展以网络互助性是非法从事保险业务专项整治工作的通知".监管主要的目的,是严格划清互助计划与保险产品的界限,防范消费误导.
 第二次是2018-2019年,针对具体个案,也就是相互宝采取的监管动作.2019年4月12日银保监会就相互保事件对信美人寿作出了处罚决定.有意思的是,它处罚的对象是信美人寿.监管层仍然试图严格划清互助与保险的界限,净化其所监管的互联网保险市场.
 但是,这两次监管行动划清了保险与互助的界线,但是没有解决网络互助这个产品自身定位的问题.
 在缺乏监管的情况下,行业寻求自律管理.早在2016年的时候九家网络互助平台就共同签署了"中国网络互助行业自律公约",从经营和宣传两个方面著力规范互助平台的行为.
 但是这个互助公约缺陷非常的明显:
 第一,没有实质的责任条款;只是在自律公约的执行一章规定"各单位应充分尊重和自觉履行",约束力不足.对于一个自律公约来讲,不划出底线和红线,实际上是没有意义的.公约最重要的价值就是保持整个行业的最低标准,如果有害群之马破坏了规矩,不需要监管部门出手,行业自律组织就会"清理门户",让违规者活不下去.但是这个公约没有体现出这一点,这是非常遗憾的.
 第二,在网络互助计划定位上,只是强化和保险产品的自我区隔,并没有阐明和其他保险产品的异质性,并没有充分阐明网络互助计划的丰富内涵.强调跟保险不一样,一定程度上利用了大家对保险的排斥心理,尤其是对于中下阶层来讲,大部分人一方面买不起保险,另一方面不信任保险.它和保险做一个区隔,一定程度上可以吸引不喜欢保险的这批人的青睐,但是也丧失了对自己做一个很好的丰富内涵的宣示一次机会.
 第三,在自律监管规则的具体构建上,仅通过两个条文粗略框定了网络互助平台的行为界限,缺乏精确,周延,可操作性强的行为指引.这个是2016年出台的,2016年正是整个行业刚刚爆发的时候,整个行业并没有出现大的参与者,水滴没有上规模,相互保也没有出现,导致整个行业的自律公约缺陷比较多.
 现在网络互助发展到这个阶段,已经出现了几家甚至十几家比较大的网络互助组织或者平台,这时候这些大的平台有义务自我进行规范市场,自我规范行业.我们学术界希望互助平台可以共同的起草"互助公约2.0"版本.
 新业态需要全新的监管框架
 现在对网络互助的发展有三种预测:
 一是网络互助的本质还是类保险,最终应该向保险特别是相互保险靠拢.这叫作"弃暗投明".很多学者赞同这个思路.
 二是转型为纯公益性的组织,走慈善的路线;
 三是继续以网络互助平台的形式深入并升级发展.
 首先,网络互助并不是公益,民政部2017年7月就颁发了"慈善组织互联网公开募捐信息平台基本管理规范"和"慈善组织互联网公开募捐信息平台基本管理规范"两个文,这两个文件明确了公开募捐信息不应该与商业筹款,商业捐款,网络互助,个人筹资混同.
 另一方面,网络互助也不是保险,原因如下:
 第一,经营原理不同;从保险基本属性来看,保险的基本属性是风险转移,从被保险人转移到保险人.然而网络互助的基本属性是风险分摊,不具备风险转移的本质.
 第二,合同性质不同;网络互助是群体公约,保险是私人契约,千人千合同,每个人的条件和责任都不一样;一对一,多对多,在性质上有很大的差别.
 第三,经营模式不同;目前网络互助的主流是先赔付后分摊,然而这不符合"保险法"第14条的规定:"合同成立后,投保人按照约定要先交保费,保险人按照约定的时间开始承担保险责任."这种先赔付后分担任务模式,和保险法对经营模式的规定完全不同.
 前面对网络互助进行过定义,它不是保险,而应该是一种金融服务,是一种充分利用互联网,大数据,区块链等技术,发挥互助优势,整合各类服务的现代互助.对于这种新业态,监管上应该如何应对呢?三点建议:
 一是进行行为监管,防范侵害网络互助计划参与人合法权益.网络互助的参与,本身是平台对参与人提供的一项服务.监管与司法应当防止平台违反服务契约,侵犯网络互助参与人的合法权益,尤其针对事先收费的互助平台,更应该加强监管.
 二是进行保证金监管,防止网络互助平台,尤其是中小平台(相对封闭,资金来源单一),由于资金不足导致难以持续经营.甚至出现平台跑路,欺诈的情况.
 三是系统性风险监管;这主要是针对大型的网络互助平台,坐拥几千万,上亿会员的平台,监管部门应关注其商业运行的持续性.避免因其出现风险导致更大的社会问题.
 总体上说,应当支持网络互助的发展,鼓励其利用科技手段,真正成为普惠,现代的一个互助模式,发挥其对社会保障,特别是长尾人群的保障功能.监管部门应该目光更长远一点,看清楚个别违约行为不等于全行业的生态恶化;最重要的是尽快出台保障网络互助规范发展的法律法规,一方面激励平台正向发展,另一方面维护保障互助成员的利益,为平台与参与者提供多方共赢的制度保障.
 (作者为中国政法大学国际保险法研究中心(筹)执行主任.本文系作者参加2019年8月29日"网络互助法律定位与监管模式"研讨会的讲话,经作者授权摘编发表.)