作为十二五规划的开局之年,财税改革将在2011年扮演非常重要的角色.
根据十七届五中全会通过的十二五规划建议,十二五时期税制改革的基本目标是,在继续坚持"简税制,宽税基,低税率,严征管"原则的同时,适当降低间接税的比重,提升直接税的比重,实现结构性减税与结构性增税的优化平衡.
十二五期间应该继续优化结构性减税,比如进行个人所得税改革,增值税扩围,以及对小企业,节能降耗,科技研发等的税收优惠.同时作为配套设施,应该合理实施结构性增税,比如研究推进资源税,房产税等.
所谓结构性减税,是在"有增有减,结构性调整"下侧重于减税的一种税制改革方案,旨在根据经济发展形势的需要,通过一系列"做减法"的措施,对税制结构作进一步优化,从而使税收更好地发挥其宏观调控作用.它既区别于全面的,大规模的减税,又不同于一般的有增有减的税负调整,更注重和强调有选择地减税,是为了达到特定目标而针对特定群体,特定税种来削减税负水平,把优化税制结构,服务于经济增长和经济发展方式作转变,落脚于有针对性地减轻企业和个人的税收负担之上.
归结起来,结构性减税政策的内涵有两方面:一是强调"减税",降低税负水平.其有别于税负水平维持不变的有增有减结构性调整,是在于需引出纳税人实际税负水平的下降.二是强调"结构性",即不是全面的减税,而是有选择,带有强烈的优化结构意图的减税安排.从逻辑上说,既然有一定环境,条件下的"结构性减税",便可能有一定环境,条件下的"结构性增税".
结构性减税推出的背景是2008年下半年席卷全球的金融危机.为了应付金融危机给我国经济造成的严重冲击,我国实施了旨在扩内需保增长的积极财政政策和适度宽松的货币政策.积极财政政策的内容之一是结构性减税,具体包括企业所得税"两法合一"后,又实行了增值税的转型,以及降低证券交易印花税率,暂停征收居民储蓄利息的个人所得税,下调房地产交易环节契税,连续多次上调出口退税率,减征小排量汽车购置税等等,广义上也包括清理取消不合理的收费.不断出台的结构性减税措施,成为拉动经济复苏的重要力量.据统计,2009年这方面的举措使企业,居民共减少税负5000亿元左右.
一系列减税政策相继出台,配合"一揽子刺激方案",对我国国民经济抵御外部金融危机冲击,维护较好较快增长局面,发挥了积极作用.2009年的年度GDP增幅,达到了出乎意料的9.1%,2010年1月 - 9月的GDP增幅,又达到10.6%的高位,全年有望实现10%左右的增长.
可以肯定地说,如果没有实行积极的财政政策,这样的结果是无法取得的,虽然我们还未能精确地测算出减税在其中所作贡献的量化份额,但减税的重要贡献是毋庸置疑的.
在我国遭受国际金融危机冲击的背景下,实行结构性减税作为积极财政政策的重要内容之一,也是应对金融危机的最有力手段之一,有利于实现"扩内需,保增长"的目的.结构性减税政策既符合"充分利用税收政策调整我国经济结构"的目的,又符合凯恩斯国家干预,宏观调控理论的"逆经济周期规则".
可以说,结构性减税政策的提出是我国经济转型期,尤其是遭遇全球经济危机之后经济复苏时期财政政策的一大亮点,尤其在鼓励投资,扩大消费,促进就业,调整经济结构等方面发挥了十分重要的作用.
结构性减税政策应该如何继续推进?我认为,我国目前已经采取的减税措施,应当得到进一步的贯彻落实和细化优化.
一是增值税转型后,仍有必要研讨完善资源综合利用,废旧物资回收等增值税优惠政策,并考虑何时可采取进一步允许企业投资形成的建筑物所含税金作进项抵扣的后续改革措施.
其次,所得税"两法合一"后,应进一步优化鼓励企业自主研发,节能降耗等的优惠减免规定.
在出口退税方面,也可在近年采取区别对待的松紧并举结构对策的基础上,进一步对于应鼓励出口的高科技产品,成套装备等继续给予较大力度的支持,而对于高耗能,高污染,资源型产品,继续从严不予退税.
当然,由于近年我国已采取一系列结构性减税措施,今后在这方面可操作空间已收窄,但仍需积极考虑,动态优化.从当前我国经济发展的实际情况来看,降低间接税比重已经具有迫切的社会需要,并具备了一定可能性,更多强调"能力原则"的税制调整的基础条件在逐渐成熟.
扩围面临的利益调整很多,涉及到重新确定服务业扩围后的增值税率,扩围后原实行增值税行业的税率,扩围后中央与地方的收入分配比例等.总体上来说,推行此项改革,现行的增值税,营业税的税收总量是否改变,对于改革的制度设计和实施方案的影响会有很大不同.
如果能够把降低间接税比重作为改革的配套诉求,在减少增值税,营业税总体税负的前提下推进扩围改革,对经济主体层面无疑是一个长期利好政策,也有助于降低终端消费者的负担.这项改革推动现代服务业发展,促进产业优化升级的综合效果,十分值得期待.
当然,增值税扩围的改革势必对中央,地方财力分配关系的现状产生重大影响,在地方税体系中有支撑力的地方收入支柱税种未成型之前,增值税扩围的改革只能徐缓进行,不可操之过急.
个人所得税改革的目标应包括降低低端税负,同时强化对高端的征收调节,为达此目的,急需通盘配套设计而决不应仅限于提高个税减除费用标准.要坚持建立分类与综合相结合的个人所得税制的改革方向,设计科学合理的税收减免与扣除项目,以及更简化,得当的累进税率,真正减轻中低收入阶层的税收负担而适当增加高收入者的税负.但考虑到改革的复杂性与难度,可考虑先减少工薪九级超额累进的档次和优化税率的过渡方案.
从中长期看,如将目前的分类税制过渡到综合与分类相结合的税制,再把除资本利得单独处理之外的其它各类收入综合计税,并兼顾不同纳税人的家庭负担情况下,可考虑在税率设计上做如下安排:即使是在不提高"个税起征点"的情况下,可将第一档的税率设计为1%,使工资收入超过个税起征点不太多的这部分低收入人群,明显降低税负;在中等收入阶层这个档次上,可以按原最低档水平保持5%的税率不变;而中等收入阶层之上的高收入者,可以按照收入状况划分为15%,25%,最高不超过35%的另外三档累进税率.当然,这只是个粗线条的比喻,真正做具体设计,需要管理部门作尽可能细致的数据分析与模拟测算.
在继续落实结构性减税政策的同时,还是应该研究必要的结构性增税举措.
结构性减税在逻辑上并不排斥结构性增税,应立足于服务经济增长和经济发展方式转变,推进税制结构的调整和完善.通过增税,缓解由于大规模减税带来的财政收支平衡压力,为经济结构调整与转变经济发展方式发挥作用,从而推动经济增长.
其实,近几年的税制改革中,也实施了部分推动结构优化的"加法"措施,如实施燃油税费改革,提高成品油消费税单位税额;适时提高金属矿,非金属矿采选产品的增值税税率;较大幅度提高大排量汽车的消费税税率;提高卷烟生产环节的消费税税率,同时在卷烟批发环节加征一道消费税等.
今后的税制改革中,结构性增税方面的重点,一是可考虑完善我国的绿色税收制度体系."十二五"应是提高我国税制绿色化程度的重要时期.同国外相对完善的环境税收制度相比,我国现有税制绿色化程度不高,资源税等与环境密切相关的税种存在着征收标准过低等问题,缺少针对污染环境行为或产品课征的专门性税种.完善资源税,研究开征环境税,对建设生态文明,完善税制,深化税制改革具有重要意义.
二是加快房地产税改革.房地产税既可以给地方政府提供稳定的财源支柱,还可以按照"能力原则"适当增加"先富起来"的社会成员的税负,促进房地产业健康发展和优化我国的收入再分配.
2010年6月,中央于新疆工作会议后决定在新疆率先进行资源税费改革,将原油,天然气资源税由从量计征改为从价计征,税率为5%,为今后在全国实施资源税改革启动了第一步.
今后的改革方向,应该充分发挥资源税与初级产品价格联动的杠杆调节功能,使价格水平及其形成机制,更好地反映资源的稀缺性,更好地反映市场上资源产品供求关系和应有的完全成本,促进企业节能降耗和社会公众低碳生活.
主要包括以下几个方面:一是应尽快将新疆发行的改革推广到整个西部乃至中部,有条件时再推广到全国.二是适时扩大征税范围,将煤炭等纳入资源税的征税范围,以进一步发挥促进资源合理利用的作用.三是酌情进一步提高资源税税率.目前新疆实行的5%资源税从价税率虽然较以前税负有了较大提高,但离英国的12.5%,俄罗斯的16.5%,美国的境内外平均值14.6%的水平相比,还是差得很远,可以再作筹谋,动态优化.
房地产税改革在我国研究论证已久,并已进行了多年的"物业税"模拟评税空转试验,目前结合新一轮房地产调控新政,推出其借道现行房产税的改革试点,时机应当说已经成熟.关键是如何化解既得利益阻碍使之尽快先形成初始框架,再求改进,健全.
从降低间接税比重,提升直接税比重的需求来看,房地产税改革的必要性也就更加突出.房地产税改革在国民收入分配格局优化中的意义在于:政府在降低间接税比重的同时,强化主要针对富裕阶层的直接税,增加地方政府收入并打造与地方政府职能合理化内在契合的支柱财源;逐步将纳税重心从生产环节更多地转移,后置到财产环节.
具体到和增值税扩围改革的配合呼应,要使房地产税成为地方主体税种.从长远看,应可以为地方政府提供稳定,大宗的地方税种,使地方税体系建设得到重大推进,并为其他改革和全局配套改革的顺利推进提供支持.该税也必然成为房地产调控中至关重要的制度建设内容,有利于促进房地产业长期的健康发展.