政府应努力做到几件真正有亮点的改革(上)
一个财税学者的建言-
前言: 我当然知道"人微则言轻"的道理,但从事财政教学研究工作近40年,已经不自觉的养成对政府财政状况与政策的关注与评析习惯,发现问题与缺失,如鲠在喉,很难隐忍不发.今年是选举年,不但政治上发生许多匪疑所思的谬事,财政上也出现一些光怪陆离的乱象.政治,我是庶民,外行,未敢置喙;财政,我是专家,内行,非说不可.然而,麻烦的是,财政乃庶政之母,终究无法完全摆脱政治因素的干扰,因此,谈财政改革不能在象牙塔里舞文弄墨,而是要走入现实社会,面对可能的"千夫所指",以"子规啼血"的悲心与毅力,化解争议,唤起社会对制度改革的警醒与支持. 这篇万言书,我是对拥有权力的政府说;对单纯善良的市井小民说;对充满意识型态的政党说;更是对正在忙着你争我夺的所有选举参选人说.希望大家同心协力,在财政与租税改革这个议题上,捐弃立场与成见,为下世代的国家财政延续健康,稳定的命脉.
近二十余年,台湾各级政府财政年年赤字,未偿债务余额不断攀升,这已是众所皆知的事实.但是我们要看的不仅是数字,而是背后的真正原因.如果政府财政赤字的发生,系经济景气循环的关系;景气不佳,政府收入差,支出却增加,造成入不敷出.只要经济复苏增长,政府财政状况即会改善,不足为虑.同样的,若政府财政赤字是因为一时性或突发性事件所造成,例如地震或水风灾,则只要该事件结束,政府财政亦可自动恢复平衡.是故,分析一个国家财政赤字的真相,通常皆需先将此二因素从每年的财政赤字金额中剔除.若经此调整后,政府财政仍然出现长期赤字,则即表示乃系政府财政结构或制度出了严重问题所致.非经根本性的财政改革,赤字问题难以改善,甚至将更加恶化.根据我的研究,台湾的财政早已出现结构性赤字,殆无疑义.
其次,财政赤字代表政府入不敷出,解决之道有二:一为开源,另一为节流.不论何者,皆为必要.然而,就政策效果与顺序选择而言,二者之间所强调的重点与方法则有很大不同.欲解决目前的赤字问题,到底是采用开源抑或节流才更有效?从长期的岁入岁出时间资料分析,在1990年前,政府的财政明显呈现出岁入正向影响岁出的关系;亦即开源同时会导致支出的增加,对赤字的缩减效果不佳,故节流才是上策.但1990年后的情况,则产生重大的变化;反而是岁出的增减明显地诱发岁入随之升降,亦即政府节流的同时却常伴随岁入的减少,从而削弱了其缩减赤字的效果,故解决当前赤字问题的关键乃是加强开源而非一味的节流.更何况,以目前的社经环境,政府支出压力只会益愈增加,除了努力减少浪费之外,进一步节流的可能性及缩减赤字之成效当极为有限.明(109)年总预算虽宣称可维持平衡,但主要是靠一次性(5G释照,特种基金裁撤与台商回流课税等)收入挹注,并非长治久安的开源之计.
其三,政府的主要收入来源为租税,如果租税收入占GDP的比重偏低,则表示国家财源的稳定性欠佳,容易造成财政危机.世界先进国家大致都在20%左右,台湾只有13%上下,显然偏低许多.以此观之,台湾其实是一个低税的国家.然而,为何一般民众却仍常抱怨税负太重?仔细分析发现,问题系出在平圴税负虽低,但税负的分配却极为不公所致.台湾地下经济猖獗,逃漏税严重;资本所得课税优惠多,税制明显缺失,再加上租税政治民粹,朝野政党皆无有敢大力改革者,以致不但未及"人人皆应纳税"的普遍原则,更悖离"能力高多缴税"的公平精神.
其四,台湾从1980年左右开始,所得分配不均程度逐渐恶化.其间,政府利用租税与社会福利二项措施,戮力降低分配不均的程度,并减轻其对社会的可能冲击.租税的手段,用以"劫富";社会福利措施,则用以"济贫".从资料上看,政府利用这二种工具来改善所得分配不均的力道,益愈加重.惟在1987年之前,政府利用租税改善所得分配的效果,较社会福利措施为佳.但之后,情势逐渐逆转,社会福利支出的重分配功效反而超过租税.迄今,租税的效果大概只有社福的十分之一,由此可知,租税的"劫富"效果已严重弱化.前不久,政府把综所税最高税率从45%降为40%,又把股利所得改为28%分离课税,这些都将更加削减租税的重分配效果.
其五,各级政府皆债台高筑,表面上虽然符合公共债务法的规范,但相对于政府的偿债能力,整体"财政稳健度"(fiscal sustainability)仍令人担心.尤有甚者,中央长期采行财政集权,近二十年来,虽然逐渐下放地方,但由于放权幅度与法制改革速度过小过慢,导致中央与地方的财政关系始终处于紧张状态.以目前地方的自有财源比率观之,离地方财政自主与自我负责的目标,仍甚遥远.是故,只要触及财源分配问题,中央与地方,地方与地方之间,每每暗中角力,充满了复杂的政治算计与争议.财政收支划分法已二十年未修,今年适逢选举,行政院又决定将修正草案冻结.根本解决之日,将伊于胡底.
其六,政府透过各种收入手段,拥有大量国家资源,每笔收支皆应严格控管,发挥最大效益,此之谓财政纪律.政府为宣示维护财政纪律的决心,今年初才特别制定了"财政纪律法".该法的基本意旨即在约束政府的财政行为,于岁出,该用才用;于岁入,应收必收;于债务,确保定有经济效益.尤有甚者,所有财政收支绝对不能受到"政治或选举因素"的干扰与影响.未料今年即为选举年,近数月来,行政院被批评有"政策买票"嫌疑的动作不断,从减税,补助,公用事业价格冻涨到交通建设延伸等,琳琅满目.财政纪律法才刚热腾腾端上台面,即刻便遭到行政院自我打脸,的确令人感叹,徒法不足以自行.
财政有问题,就需要改革,但改革需要根据合宜正确的理念,且改革的思潮亦常因时因地而变.目前,对台湾而言,最需要建立的改革理念有以下几点:
一,"财政"与"财务"二者并非完全等号.所谓政府财政系指政府利用收入与支出手段,或提供公共财货与劳务给民众使用,或用以稳定景气循环,或用以提升经济成长动能,或用以改善所得分配不均."赤字",对政府而言,不仅是入不敷出的财务或数字问题而已,更是涉及政府功能的治理问题.根据研究分析,近数十年的财政赤字,已经明显地成为恶化社会所得分配不均的主要元凶之一.财政部长绝对不能把自己做小成有如企业的"财务长",政府订定任何财政政策,皆须考量其对资源配置,景气变化,经济成长,以及所得分配等的影响,能不慎乎.
二,财政政策目标虽甚多元,但政府决策重在明确的"选择"而非含糊的"兼顾".经济学家老早就告诉我们,一项政策不可能同时达成所有目标,亦即若欲追求多个目标便需要多项政策搭配来完成.我们不能企求一项财政政策有如多功能的石门水库,政府要负责任的告诉民众,不同甚或冲突的政策目标,政府考量的优先级为何,然后辅以各部会间分工互济的配套,合作促其完成.对政府而言,这不但是一项关键提醒,也是一项责任承担,更是一项重要挑战.然而,这却也是长久以来政府表现最差的部分.
三,随着网络资讯科技的快速进步,世界扁平缩小,经贸关系密切,相互链接与牵制,再加上环境永续议题与人口结构变迁,对各国政府的财政管理与租税改革,皆是一项新的考验.制度改革的速度若太慢,则旧的问题堆叠未解,新的挑战又不断加上,政府将陷入疲于奔命的困境.上个世纪末,许多国家为了维护环境永续,大力推动绿色税制,改革成效卓著.我们也曾尝试能源税的建制,然却功败垂成,迄今未再提及.另外,有关资本所得课税问题,近年虽因房地合一税的实施而稍有改善,但同时也因证券交易所得课税的再度败北以及股利分离课税的采行,而更陷入支离破碎的窘境.财产税亦复如是,中央虽特予以地方课征"囤房税"的权力,但至今地方行使成效极为不彰.房地价格仍然偏高,年轻人诉求的居住正义亦尚遥遥无期.
四,政府财政与企业不同,以"量出为入"为主要原则,毕竟有公权力做后盾,财源筹措管道较为宽广.因此,有效的财政管理首以支出的合理性与妥适性为要.不该花的钱,绝对不花;该花的钱,绝不乱花.欲做到此要求,政府一定要严格遵守预算法规,并确实履行成本效益评估.此外,减税乃系该收的钱不收,亦是一种政府支出,更须严加控管.这几年,政府每每被抨击做了许多"蚊子政策"或盖了许多"蚊子建设",都是因未能严守法纪,为谋取偏狭政治利益,以民粹手法骗取选票所致.
五,公共事务的改革,涉及各阶层民众利益,至为复杂.尤其是租税改革,事关民众口袋钱财的增减,逃避与抗拒的心态,事所必然.为解决此问题,往昔的概念与做法系一方面赋予政府课税的强制性,另方面并课以民众纳税的义务性.惟随着民智渐开以及资讯的益愈透明化,税改已不再以"愚民"为前提,而是改采"租税行销"(tax marketing)的新手法.这个转念其实道理很简单,租税有如商品或服务价格,政府要民众愿意掏钱出来购买,当然需要且有责任,经由行销推广,来说服民众对政府所提供商品或服务的了解与信任,进而提升其购买(纳税)的诱因.如此,税改才易成功.不可否认地,我们政府虽历经多次税改,但以"顾客为主"的观念与策略,仍极为欠缺,有待积极加强.
简单而精准的说,财政改革是一项巨大工程,千头万绪,困难重重.政府支出有如一个庞大的"共同资源"(common resource),每一个人都将之视为无穷,故必贪得无厌,在民粹政治操弄下,甚易造成资源浪费不效率的结果.相反地,政府收入,尤其是租税,则有如一项重大的"共同责任"(common responsibility),每一个人都将之视为嫌恶,故必钻营逃避,在民粹政治操弄下,甚易导致责任负担的不公平.其实,政府只是人民的"白手套";所有的钱来自于民众,所有的钱也应用之于民众.但就在这一收一支之间,民众的负担与利益产生剧烈变化,从而乃引发了人世间最难解决的财富或所得分配问题.
政府支出效能决定于事前的评析,执行的监控,与事后的审核;政府税收丰瘠则关键在税制的建构与稽征的实效.我国未来财政改革的重心有二:
一,提升政府财政绩效,强化审计最后一哩路功能.
这次总统与立委选举在即,除了因为蔡政府自诩109年度总预算为22年来第一次的平衡预算以及选前连续释出多项政策利多,被在野党强烈质疑"撒钱买票",而引发些许零散的争辩与攻防之外,似乎完全没有任何一位参选人,对国家财政与租税体制的改革与未来发展,提出任何前瞻的具体主张.
政府支出的控管原则有二,一是该用的钱,要用在刀口,避免无效率;另一是不该用的钱,就不应花,不可以浪费.钱该或不该用,决定于事前的严谨计划与成本效益评估;钱有否用在刀口,则依赖执行中的详尽监督与审核.这些要求在预算法,公债法,会计法,审计法,财政纪律法等中均已有相关规定,问题在于政府真正落实执行的程度.
我国实施的是五权宪法,行政,立法,司法之外,监察与考试二权特别独立出来.如此设计的目的是希望在政府治权间,可以发挥更公正有效的监督与制衡功能.然而,数十年运作的结果却是事与愿违;社会早就将这二个机构讥讽为盲肠.未来是否应由五权改为三权分立,固然系宪改的重大议题,但在体制未改变前,监察院与考试院仍然可以发挥些积极作为.
例如监察院下的审计部,乃是一审核监督所有各级政府决算的独立机关,惟检视每年审计部的决算审查报告,几乎皆沦为官样文章.报告中固然会针对政府执行预算的绩效进行整体评估,但最终大多只是提出些改善建议,甚少有严厉的责难与批评,更遑论追究责任的处分(包括弹劾,纠正,纠举等).历任政府盖了多少浪费民脂民膏的"蚊子建设",除非其中有涉及弊案者,吾人从来未见审计单位寻本溯源,认真追查,并对失职官员提出弹劾与惩处.审计部根据职权本就有责任,诚实告诉民众政府财政状况的真相以及谴责选举撒币行为的不当.根据财政纪律法第17条规定,"公务员违反本法规定者,应移送监察院弹劾或纠举".身为该法执行机关之一的审计部,若能以公正第三者的立场,针对近来政府的一些选举前急就章措施,挺身出面提出质疑甚至纠正,则必可为我国财政风纪树立典范并开创分权制衡新猷.
台湾从1968年开始,进行第一次大规模的租税改革,此后,大约每隔20年左右,会有一次重大税改的推动,迄今共计三次.其间,还夹杂着一些个别与零星的改革项目.每次重大税改政府都会成立一正式的委员会,为期一至二年,主要是研提改革方案,没有决策执行的权力,采行与否全系于行政部门的意愿与选择.我有幸亲身参与了后二者,最近(2008年)的这次,还担任副召集人,实际负责规划整个赋税改革的目标,远景与蓝图.可惜当时适逢全球金融海啸,国内经济备受威胁,从而限缩了原本规划的改革力道.其中,最重要的就是取消了实施20年的促进产业升级条例减免税优惠(除保留研发投抵外),替代之以企业营所税率从25%调降至17%.但同时间,却也在强大压力下,通过了我个人坚决反对的遗赠税修法,将原累进课税改成单一税率10%,从而导致后续的房地产价格飙涨等社会民怨,迄今问题仍在.
为改善所得税减免严重侵蚀税基,我于2004年起致力推动"最低税负制"成功.随后,在担任立委期间(2012-2016),戳力协助完成"房地合一课税"制度的建立,为台湾税制公平性的提升,略尽棉薄贡献.[明日待续]