AÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO
O presente estudo científico tem por objetivo tecer considerações acerca da ação de execução fiscal no ordenamento jurídico brasileiro. O tema será abordado em linhas gerais, destacando-se o que é dívida ativa, a possibilidade de subsituição da CDA irregular, a legitimidade ativa e passiva, bem como as diversas fases procedimentais da demanda.
Palavras-chave: Direito Processual Tributário. Processo tributário. Execução fiscal.
The purpose of this scientific study is to consider tax enforcement actions in the Brazilian legal system. The topic will be approached in general lines, highlighting what is active debt, the possibility of replacing the irregular CDA, active and passive legitimacy, as well as the various procedural stages of the demand.
Keywords: Tax Law. Tax process. Tax enforcement.
A execução fiscal tributária, à luz da Lei n.º 6.830, de 22 de setembro de 1980, é objeto do presente estudo.
Buscamos, com o presente artigo, discorrer acerca dos princípais elementos caracterizadores da referida ação, indispensável para a cobrança juidicial da dívida ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como das suas autarquias e fundações públicas.
Não obstante ser possível o manejo de tal ação para a cobrança da dívida ativa tribuária, a ideia é abordar a demanda sobretudo no âmbito fiscal.
2. COLOCAÇÃO DO TEMA
No Brasil, a cobrança da dívida ativa da União, dos estados, do Distrito Federal, dos municípios e respectivas autarquias e fundações públicas se dá através de demanda própria denominada de ação de execução fiscal, a qual está disciplinada em uma lei nacional específica: a Lei n. 6.830, de 22 de setembro de 1980. Subsidiariamente, aplica-se ao aludido procedimento, no que couber, o Código de Processo Civil.
A rigor, não se fala em cobrança de crédito tributário, mas em cobrança de Dívida Ativa. Daí se extrai que o diploma legal em epígrafe servirá para a cobrança de qualquer crédito tributário ou não-tributário que se enquadre no conceito de Dívida Ativa.
Mas o que vem a ser Dívida Ativa?
Para não pairar dúvidas acerca do tema, diversos diplomas legais discorreram sobre o assunto.
A Lei de Execução Fiscal (Lei nº. 6.830/80, art. 2.º, "caput") assim discorre sobre o tema:
Art. 2º. Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou não tributária na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, com as alterações posteriores, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal
§ 2º. A Dívida Ativa da Fazenda Pública, compreendendo a tributária e a não tributária, abrange atualização monetária, juros e multa de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato.
§ 3º. A inscrição, que se constitui no ato de controle administrativo da legalidade, será feita pelo órgão competente para apurar a liquidez e certeza do crédito e suspenderá a prescrição, para todos os efeitos de direito, por 180 dias, ou até a distribuição da execução fiscal, se esta ocorrer antes de findo aquele prazo.
I) o nome do devedor, dos co-responsáveis e, sempre que conhecido, o domicílio ou residência de um e de outros;
II) o valor originário da dívida, bem como o termo inicial e a forma de calcular os juros de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato;
III) a origem, a natureza e o fundamento legal ou contratual da dívida;
IV) a indicação, se for o caso, de estar a dívida sujeita à atualização monetária, bem como o respectivo fundamento legal e o termo inicial para o cálculo;
V) a data e o número da inscrição, no Registro de Dívida Ativa; e
VI) o número do processo administrativo ou do auto de infração, se neles estiver apurado o valor da dívida.
A Lei n.º 4.320/64 (art. 39, § 2.º), por seu turno, dispõe:
§1º. Os créditos de que trata este artigo, exigíveis pelo transcurso do prazo para pagamento, serão inscritos, na forma da legislação própria, como Dívida Ativa, em registro próprio, após apurada a sua liquidez e certeza, e a respectiva receita será escriturada a esse título.
§2º. Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa não-Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multas de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de sub-rogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais.
§ 3º. O valor do crédito da Fazenda Nacional em moeda estrangeira será convertida ao correspondente valor na moeda nacional à taxa cambial oficial, para compra, na data da notificação ou intimação do devedor, pela autoridade administrativa, ou, à sua falta, na data da inscrição da Dívida Ativa, incidindo, a partir da conversão, a atualização monetária e os juros de mora, de acordo com preceitos legais pertinentes aos débitos tributários.
§ 4º. A receita da Dívida Ativa abrange os créditos mencionados nos parágrafos anteriores, bem como os valores correspondentes à respectiva atualização monetária, à multa e juros de mora e ao encargo de que tratam o art. 1º do Decreto-lei n. 1.025, de 21 de outubro de 1969, e o art. 3º do Decreto-lei n. 1.645, de 11 de dezembro de 1978.
Por fim, extraímos do Código Tributário Nacional (Lei n.º 5.172/66, art. 201, "caput")116: "Constitui dívida ativa tributária a proveniente de crédito dessa natureza, regularmente inscrita na repartição administrativa competente, depois de esgotado o prazo fixado, para pagamento, pela lei ou por decisão final proferida em processo regular".
Destarte, a ação de execução fiscal de que trata a Lei n. 6.830/80 poderá ser utilizada para a cobrança executiva da Dívida Ativa, de qualquer valor, em favor da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e respectivas entidades autárquicas.
Como Dívida Ativa, portanto, se inserem: a) os créditos tributários (impostos, taxas, empréstimos compulsórios e contribuições); b) as multas criminais [«a execução da multa criminal incumbirá à Fazenda Nacional, sendo o Ministério Público parte ilegítima para propô-la, conforme entendimento esposado pelo colendo Superior Tribunal de Justiça (STJ, 1ª. Turma, Resp. 166.536/SP, Rel. Min. Garcia Vieira, Ac. de 8.06.1998]; c) as multas administrativas impostas pelos órgãos públicos e conselhos profissionais e de fiscalização, tais como as penalidades aplicadas pela Agência Nacional do Petróleo (ANP), pelo INMETRO, pela Delegacia Regional do Trabalho (DRT), pelo Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (CREA); d) as penalidades aplicadas pelo PROCON em decorrência de infração ao Código de Defesa do Consumidor; e e) os acórdãos do Tribunal de Contas da União (TCU), dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Estados e Municípios, os quais possuem natureza jurídica de título executivo extrajudicial.
A ação de execução fiscal não abrangerá apenas o crédito tributário ou não tributário, mas tambem a atualização monetária, juros, multa de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato. Os juros moratórios serão calculados tendo-se como base a taxa SELIC.
Toda execução tem por base um título executivo, líquido, certo e exigível.
O Código de Processo Civil, em seu art. 585, inc. VI, dispõe possuir natureza de título executivo extrajudicial a certidão de dívida ativa (CDA) da Fazenda Pública, a qual, obrigatoriamente acompanhará a petição inicial da ação de execução fiscal.
A Lei n. 6.830/80 (art. 2º, § 7º), no entanto, estabeleceu um privilégio em favor da Fazenda Pública. Permitiu que ela, no curso da ação fiscal, antes de ser proferida a sentença de primeira instância, promova a substituição da CDA para corrigir erros materiais nela existentes ou se corrija erros na inscrição que lhe deu origem. Caso isso ocorra, é de ser dado ao devedor novo prazo para oferecimento de embargos.
Estão legitimados ativamente a promover a ação de execução fiscal, nos termos do art. 1º da Lei n. 6.830/80, a União, os Estados-membros, o Distrito Federal, os Municípios e suas respectivas entidades autárquicas (Fazenda Pública).
Saliente-se que as empresas públicas e sociedades de economias mistas não foram incluídas no rol legal. É que tais entidades possuem regime jurídico de direito privado e, ipso facto, devem se utilizar das regras de execução comum para cobrança de seus créditos.
A Fazenda Pública, no entanto, embora autorizada para o ajuizamento da ação de execução fiscal pela Lei n. 6.830/80, não poderá dela fazer uso se não constar de certidão comprobatória de que a inscrição da dívida ativa se deu após regular apuração da liquidez e certeza do crédito, por intermédio de órgão administrativo com atribuição para esse fim92. Assim, por exemplo, se alguma autarquia bancária pretender executar um cheque, terá de se valer da ação de execução forçada regida pelo Código de Processo Civil, mas nunca pela Lei n. 6.830/80, já que na hipótese não é possível a obtenção da Certidão de Dívida Ativa.
A ação de execução fiscal poderá ser promovida em face do devedor principal ou dos co-devedores: fiador, espólio, representante da massa, sucessores a qualquer título e demais responsáveis legais (Lei 6830/80, art. 4º).
É importante salientar, outrossim, que deve figurar o nome do executado, seja ele devedor principal ou co-responsável tributário, no Termo de Inscrição da Dívida Ativa e na Certidão de Dívida Ativa. Em caso de omissão no nome de determinado devedor, recomenda-se que a Fazenda Pública, em sede de preliminar da ação de execução fiscal, comprove a corresponsabilidade do executado ou comprove qual o embasamento legal para a sua inclusão no polo passivo da demanda.
Pode-se dividir o procedimento da ação de execução fiscal em três fases: proposição, instrução e pagamento.
5.1. Proposição
A fase de proposição vai da petição inicial à citação, inclusive.
A petição da execução fiscal é muito simplificada. Nos termos do art. 6º da Lei n. 6.830/80 deverá conter apenas: a) o juiz a quem é dirigida; b) o pedido e c) o requerimento para a citação do executado.
Os demais requisitos legais deverão estar contidos na Certidão de Dívida Ativa, a qual será parte integrante da petição inicial.
Faculta-se ao exequente, inclusive, elaborar documento único em que conste no bojo da ação de execução fiscal a Certidão da Dívida Ativa.
O valor da causa será o quantum da dívida constante da CDA, acrescido dos encargos legais (Lei n. 6.830/80, art. 6º, § 4º). Tal valor, no entanto, não necessita estar inserido na petição inicial como sói acontecer com as ações de execução comuns.
Nesse sentido, assim se posicionou o STJ, "in verbis": "Execução fiscal. O valor da causa independe de atribuição na petição inicial, correspondendo sempre ao montante da dívida monetariamente atualizado e acrescido de multa e juros de mora, e demais encargos legais" (STJ, 2ª. T., REsp. 41.808/PR, Rel. Min. Ari Pargendler, Ac. de 14.11.1996, DJU de 02.12.1996, p. 47.662).
A Lei n. 6.830/80 (art. 6º, § 2º), em prol de uma maior celeridade na prestação jurisdicional, admite o ajuizamento da ação de execução fiscal eletrônica. Nesse sistema a petição inicial e a respectiva CDA são encaminhadas à justiça eletronicamente.
No município de São Paulo, por exemplo, já é praxe o uso do processo de execução eletrônico. Os dados relativos à ação de execução fiscal e à CDA são eletronicamente registrados e, a partir deles, expede-se o mandado judicial de citação e penhora. Uma vez cumprido o mandado, emite-se cópia da inicial e da CDA e realiza-se a autuação com os respectivos documentos. Se houver pagamento, após a citação, o exequente requer a extinção do processo, com baixa na distribuição, a qual se dará no exato instante em que o sistema registrar a quitação do débito.
A União, por seu turno, já está empregando o sistema de execução eletrônico nos processos em tramitação nos Juizados Especiais Federais em todo o Brasil, bem como nas execuções fiscais promovidas pela Procuradoria da Fazenda Nacional perante a Justiça Federal.
Ao deferir a petição inicial, o juiz, determinará, sucessivamente: a) a citação do executado para, no prazo de 5 (cinco) dias, pagar a dívida principal acrescida dos encargos legais indicados na Certidão da Dívida Ativa; b) a penhora, se não for paga a dívida, nem garantida a execução, por meio de depósito ou fiança. Incumbe ao oficial de justiça efetuar a penhora de oficio se o devedor não pagar nem garantir a execução; c) o arresto de tantos bens quantos bastem para garantir a execução, se o executado não tiver domicílio certo ou dele se ocultar. A citação, no caso de arresto, poderá ser promovida por edital; d) o registro da penhora ou do arresto, independentemente do pagamento de custas ou outras despesas processuais; e e) a avaliação dos bens penhorados.
O pedido da execução, em resumo, calca-se na citação do devedor para, no prazo de 5 (cinco) dias, providenciar o adimplemento, sob pena de penhora.
A citação, de regra, será realizada pelo correio, com aviso de recebimento, se a Fazenda Pública não a requerer de outra forma. Caso o aviso de recepção não retorne no prazo de 15 (quinze) dias da entrega da carta à agência postal, a citação será feita por oficial de justiça ou por edital.
Na citação por edital, o prazo editalício é de trinta dias, contados da publicação do edital no órgão de imprensa oficial. Transcorrido esse lapso temporal, inicia-se a contagem do prazo de cinco dias para o devedor pagar ou garantir o juízo.
O despacho que ordenar a citação interromperá o prazo prescricional do crédito tributário.
O executado terá três caminhos a seguir: a) pagar o débito: a execução é extinta; b) nomear bens à penhora: a execução poderá ser embargada e, com o recebimento dos embargos, a execução fiscal poderá vir a ser suspensa até o seu julgamento; ou c) não pagar nem nomear bens à penhora: o arresto, se tiver ocorrido, converter-se-á em penhora ou o oficial de justiça levará a efeito a penhora de tantos bens quantos bastem para garantir a execução.
5.2. Instrução
A instrução é a fase procedimental que vai da penhora até a arrematação.
Penhora é o ato judicial pelo qual se apreendem bens do devedor para a satisfação do crédito exequendo.
O bem pode ser empregado diretamente (adjudicação ou usufruto), bem como indiretamente (bem alienado em hasta pública) na satisfação do crédito.
Existem três correntes doutrinárias acerca da natureza jurídica da penhora: a) a penhora é medida cautelar; b) a penhora é ato estritamente executivo; e c) a penhora é ato executivo com efeitos conservativos. Predomina o entendimento segundo o qual a penhora é ato judicial estritamente executivo (ato do processo de execução).
A indicação dos bens a serem penhorados cabe, em regra, ao próprio devedor.
Em garantia da execução (Lei n. 6.830/80, art. 9º), pelo valor da dívida, juros e multa de mora e encargos contidos na CDA, poderá o executado: a) efetuar o depósito em dinheiro, à ordem do juízo em estabelecimento oficial de crédito, que assegure atualização monetária; b) oferecer fiança bancária; ou c) nomear bens à penhora.
A nomeação de bens à penhora obedecerá à seguinte ordem (Lei n. 6830/80, art. 11): a) dinheiro; b) títulos da dívida pública, bem como título de crédito, que tenham cotação em bolsa; c) pedras e metais preciosos; d) imóveis; e) navios e aeronaves; f) veículos; g) móveis ou semoventes; e h) direitos e ações.
A penhora é realizada mediante a apreensão e o depósito de tantos bens quantos bastem para garantir a execução, lavrando-se um ou mais autos se as diligências forem concluídas em um ou vários dias (CPC, art. 664).
A praxe forense tem recomendado que o próprio devedor seja nomeado depositário dos bens penhorados.
Antes da arrematação ou da adjudicação, o devedor poderá substituir o bem penhorado por dinheiro ou por fiança bancária. A Fazenda Pública tem a faculdade de substituir os bens penhorados por outros, independentemente da ordem legal, bem como requerer o reforço de penhora insuficiente (Lei n. 6.830/80, art. 15).
A avaliação, por sua vez, consiste na verificação do valor dos bens penhorados para se aferir se são suficientes para garantir o adimplemento do débito, bem como estabelecer um valor base para fins de arrematação, adjudicação ou remição.
Na execução fiscal, a avaliação é efetivada no termo ou auto de penhora diretamente por quem o lavrar (oficial de justiça ou escrivão).
Caso haja impugnação à avaliação, pelo executado ou pela Fazenda Pública, antes de publicado o edital da hasta pública, o juiz, ouvida a parte contrária, nomeará avaliador oficial para realizar a nova avaliação.
Arrematação consiste no ato que visa a conversão dos bens penhorados em dinheiro.
A arrematação é procedida através de hasta pública que abrange: a) leilão: é a hasta pública de bens móveis ou semoventes; ou b) praça: é a hasta pública de bens imóveis.
No procedimento da ação de execução fiscal, chama-se de leilão a arrematação de todo e qualquer bem móvel ou imóvel.
O edital de leilão, além de ser afixado na sede do juízo, será publicado no órgão de imprensa local.
Consta na lei a necessidade de duas licitações. Na primeira, deve-se observar o lanço mínimo equivalente ao valor da avaliação do bem. Na segunda, o bem poderá ser arrematado por qualquer valor, desde que o preço não seja considerado vil.
Sobre a obrigatoriedade de dupla licitação, o STJ editou o verbete de Súmula 128 que possui a seguinte redação: "Na execução fiscal haverá segundo leilão, se no primeiro não houver lance superior à avaliação".
5.3. Pagamento ao credor (extinção do processo)
Encerra-se a execução e decreta-se a extinção do processo com o pagamento ao credor. O ideal é fazer-lhe a entrega de dinheiro, mas isso nem sempre ocorre, eis que é possível que venha a adjudicar os bens penhorados.
Com efeito, a LEF prevê duas situações consideradas como de efetivo pagamento. São elas: a) entrega de dinheiro: através da arrematação em hasta pública, o produto de tal ato é destinado a pagar o principal, juros e demais despesas processuais. Se sobrar alguma importância, será ela restituída ao devedor; ou b) pela adjudicação dos bens penhorados: é modalidade semelhante à dação em pagamento; nela o credor se satisfaz com o próprio bem penhorado, isto é, ao invés de receber o dinheiro, o credor recebe o próprio bem a título de pagamento.
O art. 24 da Lei n. 6.830/80 faculta à Fazenda Pública realizar a adjudicação dos bens penhorados em duas situações, a saber: a) antes do leilão: pelo preço da avaliação, se a execução não for embargada ou se rejeitados os embargos; ou b) findo o leilão: se não houver licitante, pelo preço da avaliação ou, em havendo licitantes, com preferência, em igualdade de condições com a melhor oferta, no prazo de trinta dias.
A análise, o estudo e o debate acerca do correto manejo da ação de excução fiscal tem ensejado diversos questionamentos e debates no âmbito da doutrina e da jurisprudência brasileira.
ALMEIDA, Mayara Rayanne Oliveira de. Ação de execução fiscal no ordenamento jurídico brasileiro. Scientia et Ratio, João Pessoa, Ano I, Número 1, junho 2016. Disponível em <>. Acesso em: