A falácia da representatividade: uma análise sobre o debate acerca de uma reforma do Conselho de Segurança no âmbito da Organização das Nações Unidas | Conjuntura Internacional
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Formada há mais de sessenta anos, a Organização das Nações Unidas (ONU) tem enfrentado os desafios internacionais sem mudanças significativas no modo de seu funcionamento. Isso se reflete não apenas na forma com que as questões internacionais são tratadas, mas também no papel da ONU na atualidade, em especial daquele exercido pelo Conselho de Segurança. O presente artigo busca refletir um pouco acerca da possibilidade de reforma do Conselho de Segurança, mostrando que repensar o sistema de representatividade seria um bom passo para solução de controvérsias que permeiam os debates acerca da questão.
Em 1945, com a reunião de 51 Estados na Conferência de São Francisco, oficializou-se a formação da ONU, com a denominada Carta das Nações Unidas. Nesse documento, ficaram definidos seus objetivos, quais sejam: manutenção da paz e da segurança internacionais por meio de um sistema multilateral e participativo; desenvolver a tolerância e a cooperação entre as nações; promover o respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais; além de ser um centro destinado a promover o progresso econômico e social de todos os povos (CARTA DA ONU, 1945, Preâmbulo).
Desde sua criação, a ONU procurou desenvolver mecanismos multilaterais para evitar um novo conflito armado mundial. Atualmente, conta com 193 países membros, sendo que quinze deles, dos quais cinco possuem poder de veto – Estados Unidos, China, Rússia, Reino Unido e França [i] – fazem parte do Conselho de Segurança, seu organismo mais importante, devido ao caráter vinculante de suas decisões. Este pequeno grupo tem o poder de veto sobre qualquer resolução da ONU, discussão que abriremos posteriormente neste mesmo artigo. A ONU é formada, ainda, pela Assembleia Geral, que tem papel consultivo, além de muitos outros organismos, como o Conselho Econômico e Social (ECOSOC), o Conselho de Administração Financeira e a Corte Internacional de Haia. Além disso, a ONU possui várias agências especializadas, como por exemplo, a UNESCO, especializada na educação, ciência e cultura, a Organização Mundial de Saúde (OMS) e o Fundo Monetário Internacional, o FMI[ii].
Devido a dificuldades trazidas por eventos históricos, como, por exemplo, a Guerra das Coreias, em 1950, o genocídio em Ruanda, em 1994, a invasão do Iraque, em 2003, e, mais recentemente, o conflito na Síria, o trabalho da ONU foi questionado e suas consequências foram interpretadas como "falha institucional". Isso porque a atuação da ONU nestes conflitos trouxe à tona questões conflituosas acerca da eficácia da Organização, bem como sobre a estrutura e o método de trabalho do Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU), evidenciando as limitações quanto ao seu papel nas resoluções de conflitos, e mesmo no alcance das ideias que defende como é o caso dos direitos humanos, ponto bastante frágil dentro do sistema internacional.
Nesse contexto de debate, alguns analistas, tais como Cogo (2011), defendem que, para a ONU superar sua crise de legitimidade, faz-se necessário garantir maior representatividade dos atores envolvidos na diplomacia internacional, redistribuindo as forças no CS (COGO, 2011), por exemplo. O presente artigo busca analisar a premissa de que o aumento da representatividade aumentaria a eficácia do Conselho de Segurança.
OS DEBATES ACERCA DA REFORMA
A questão da reforma da ONU diz respeito às "(…) importantes transformações pelas quais o mundo desde então passou" (MRE, 2013). Desde sua formação, "(…) a estrutura do Conselho de Segurança foi alterada apenas uma vez: em 1965, com o aumento de assentos não-permanentes de seis para dez" (Idem). Assim, uma nova reforma deve ser buscada, pois qualquer estrutura de governança que se encontre "(…) desatualizada compromete sua legitimidade – e, com isso, sua eficácia" (Ibidem).
Apesar do destaque que recebeu a partir dos anos 2000, o debate sobre a nova reforma da Organização da ONU é mais antigo: o Ex-secretário Geral, Boutros Boutros-Ghali (1992 – 1996), em seu relatório anual de 1995, já chamava a atenção para a necessidade de criar o Grupo de Trabalho para o Fortalecimento do Sistema das Nações Unidas e, durante o mandato de seu sucessor, Kofi Annan (1997 – 2007), surgiram vários projetos para reformar diversos órgãos da instituição, incluindo o Conselho de Segurança e a Assembleia Geral (REFORMA DA ONU, 2013). Ban Ki-moon, sucessor de Annan, ressaltou por diversas vezes a necessidade de fortalecer e aumentar a legitimidade da ONU, e também de melhorar suas capacidades de responder, de modo rápido e eficaz, às "questões globais contemporâneas", uma vez que a ordem sistêmica foi fortemente alterada com o fim da Guerra Fria, na década de 1990. Nas palavras de Ban Ki-moon:
Todos os dias somos lembrados da necessidade de uma ONU mais fortalecida, ao encararmos um crescente espectro de novos desafios, incluindo crises humanitárias, violações dos direitos humanos, conflitos armados e importantes preocupações ambientais e de saúde. Raramente as Nações Unidas foram chamadas a fazer tanto para tantos. Estou determinado a respirar nova vida e injetar confiança renovada em uma ONU fortalecida firmemente ancorada no século XXI, e que seja efetiva, eficiente e coerente. (REFORMA DA ONU, 2013).
Apesar dos frequentes apelos para restauração da legitimidade da ONU, por muito tempo tem-se postergado decisões sobre uma reforma institucional da Organização. O "Painel de Alto Nível Sobre Ameaças, Desafios e Mudança", um dos projetos de Annan, apresentou, em dezembro 2004, duas propostas de reforma do CSNU (MRE, 2013).
Um pouco antes, em setembro do mesmo ano, Alemanha, Brasil, Índia e Japão formaram o Grupo dos Quatro (G4) e se empenharam em promover a reforma do Conselho de Segurança (ITAMARATY, 2013). Sob a justificativa de tornar o órgão "mais representativo, legítimo e eficaz" estes países propunham a criação de novos assentos permanentes e não permanentes, com a participação de países em desenvolvimento em ambas as categorias (ITAMARATY, 2013). Porém, como aponta Cristina Pecequilo (2008), essa articulação que visava a ampliação[iii] do CSNU viu-se estagnada, principalmente a partir do final da década de 2000 quando, já no final do segundo mandato de George W. Bush, o governo estadunidense retomou sua agenda multilateral, declarando apoio à entrada do Japão. Ao mesmo tempo, o país se colocou contra a entrada da Alemanha, alegando que, segundo a visão da diplomacia estadunidense, sua entrada evidenciaria um desequilíbrio representativo [europeu] dentro do CSNU. Em 2010, já no governo de Barack Obama, há o apoio também à Índia, além da reafirmação do posicionamento contrário à entrada da Alemanha.
Em relação ao Brasil, na ocasião da visita de Obama ao país, que ocorreu nos dias 19 e 20 de março de 2011, o governo estadunidense demonstrou apreço pela candidatura brasileira, porém, até hoje a situação não se alterou. Podemos perceber, então, que, embora haja uma pressão expressiva dos países em desenvolvimento para reforma do Conselho de Segurança, como México, Argentina e África do Sul, por exemplo, existem ainda fatores que colaboram para manutenção da composição original do CSNU, sendo o maior deles o próprio interesse de manutenção da ordem atual por parte dos países que hoje fazem parte do Conselho Permanente. Outro importante entrave é a dificuldade de tramitação de uma mudança, devendo haver, para tanto, consentimento de pelo menos dois terços dos membros da Assembleia Geral – o que corresponde a cerca de 120 países – e anuência dos cinco membros do CSNU. Além disso, existe um debate acirrado sobre quais seriam essas mudanças e se elas de fato responderiam melhor aos problemas internacionais do sistema vigente.
O FUNCIONAMENTO DO CONSELHO DE SEGURANÇA
O órgão central da ONU, o Conselho de Segurança, tem a responsabilidade primária na manutenção da paz e da segurança internacionais, conforme disposto no Artigo 24 da Carta da ONU[iv]. Cabe ao CSNU determinar a existência de qualquer ameaça à paz, ruptura da paz ou ato de agressão, podendo, nestes casos, proferir recomendações ou decisões sobre quais medidas deverão ser tomadas a fim de manter ou restabelecer a paz e a segurança internacionais (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1945), muito embora não haja na própria Carta definições precisas do que seria considerado uma "ameaça à paz e segurança internacionais". Esse problema é parcialmente solucionado a partir da formulação das Resoluções da ONU, mas muitas vezes se mostra ineficiente quando à acuidade de seu emprego.
O Conselho de Segurança é constituído por 15 dos 193 membros da ONU. A República Popular da China, a França, a Federação Russa, o Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte e os Estados unidos da América ocupam as cinco cadeiras permanentes. Além destes, outros dez membros não permanentes são eleitos pela Assembleia Geral para mandatos de dois anos (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1945). No cumprimento de seus deveres, o Conselho age de acordo com os princípios e propósitos das Nações Unidas e em nome de todos os membros da Organização (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1945). Suas decisões são de caráter obrigatório – ao contrário dos demais órgãos da ONU, que proferem apenas recomendações. Uma vez que o CSNU aprove uma resolução, esta deve ser cumprida sob o risco de sofrer sanções do órgão, que dependerão do caso em questão, podendo ser apenas política, financeira ou ainda com emprego da força.
Para que qualquer decisão seja tomada, são necessários, pelo menos, nove votos favoráveis, desde que nenhum membro permanente vote contra (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1945). Esta regra da unanimidade dos membros permanentes configura o chamado "poder de veto", isto é, o direito de proibir, de forma unilateral, determinada decisão do Conselho de Segurança. As abstenções não configuram veto, ou seja, se houver abstenções, mas ainda tiverem nove posicionamentos a favor de dada sanção, esta é aprovada.
Com efeito, os membros permanentes se utilizam do privilégio do veto para derrubar resoluções que contrariam seus interesses. Talvez, justamente este fato tenha motivado as denúncias de uma "união nuclear", orientada por "interesses estratégicos" (MARQUES, 2012) – dado que seus cinco membros permanentes são países nuclearmente armados[v] – que é evidenciado nos debates promovidos pelo Conselho, uma vez que envolva interesses de países ricos ou pobres em recursos (MARQUES, 2012). Outras críticas acerca da formação atual do Conselho apontam que o Órgão tende a ignorar a importância crescente no cenário internacional dos países em desenvolvimento, cuja atuação em questões econômicas e políticas é cada vez mais presente (ITAMARATY, 2013). Ainda, desconsideram a necessidade da inclusão de potências médias não nucleares entre os membros permanentes para que haja maior democratização da Organização (MARQUES, 2012).
REFORMA DA ONU: SINÔNIMO DE MAIS REPRESENTATIVIDADE?
Explanados esses fatos, a grande questão que emerge é se o aumento da representatividade implicaria em maior eficácia do Conselho de Segurança, tal como defende, por exemplo, o Ministério das Relações Exteriores do Brasil. Segundo o MRE,
Um Conselho de Segurança mais representativo contribuirá de forma mais eficaz para uma ordem mundial mais justa e segura. Ao incluir novos atores, seu processo decisório será mais legítimo e poderá contribuir com mais vigor para a resolução dos conflitos e das crises que afligem o mundo (ITAMARATY, 2013).
A representação política, de acordo com Bobbio (1998, p. 1102), se dá basicamente de três formas. A primeira delas é a "representação como relação de delegação". Neste modelo, o representante assume o papel de um "executor privado de iniciativa e de autonomia, das instituições que os representandos lhe distribuem" (BOBBIO, 1998, p. 1102). Como vimos, este é justamente o modelo de representação encontrado no âmbito do Conselho de Segurança. Como apontado anteriormente, o CSNU tem o poder de agir em nome de todos os membros da ONU. O segundo modelo é o da "representação como relação de confiança", que supõe que a única orientação para a ação seja o interesse dos representados, da maneira como fora percebido pelos representantes (BOBBIO, 1998, p. 1102). Por fim, o terceiro modelo, o da "representação como 'espelho'" – ou "representatividade sociológica" – propende mais para o valor do todo do que para o papel de cada representante. "Ele concebe o organismo representativo como um microcosmos que fielmente reproduz as características do corpo político" (BOBBIO, 1998, p. 1102).
Nesse sentido, o segundo modelo de representação apresentado por Bobbio (1998) parece ser mais eficiente do que o terceiro. A crítica à representatividade sociológica é a de que, além de questões estritamente políticas e ideológicas, é necessário considerar as características sócio-econômicas, religiosas, culturais, étnicas, raciais, dentre outras (BOBBIO, 1998, p. 1103).
As mais diversas propostas de reforma do Conselho de Segurança tendem para um aumento da representatividade regional ou apelam para maior participação dos países em desenvolvimento, claramente uma característica socio-econômica. Mas são estas características do corpo social que merecem ser espelhadas no organismo representativo? A menos que surja uma proposta de reforma que seja capaz de promover o bem comum, sem atender somente a interesses individuais de uma minoria – reformulando a questão dos vetos, por exemplo –, o Conselho de Segurança continuará como espectador dos desejos dos países hegemônicos do atual sistema. Ainda, corre o risco de se tornar um mero instrumento de barganha, evidenciando as debilidades de um sistema obsoleto, que não acompanhou as mudanças da ordem internacional.
COGO, Rodrigo. Perspectivas de reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas. Uma análise sob o viés jurisdicional. Jus Navigandi, Teresina, ano 16, n. 2995, 13 set. 2011. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/19984>. Acesso em: 16 ago. 2013.
ITAMARATY. Reforma da ONU. Disponível em: <http://www.itamaraty.gov.br/temas/temas-multilaterais/governanca-global/reformada-onu&gt;. Acesso em 16 ago. 2013.
MARQUES, Laura. Críticas à atuação da ONU. Info ONU, 2012. Disponível em: <http://infoonu.wordpress.com/2012/11/16/criticas-a-atuacao-da-onu/>. Acesso em 16 ago. 2013.
MRE. Reformando o Conselho de Segurança das Nações Unidas. Disponível em: http://csnu.itamaraty.gov.br/>. Acesso: 22 de agosto de 2013.
NAÇÕES UNIDAS NO BRASIL. Reforma da ONU. Disponível em: <http://www.onu.org.br/a-onu-em-acao/a-onu-em-acao/reforma-da-onu/>. Acesso em 16 ago. 2013.
ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Centro de Informação das Nações Unidas no Brasil. Carta da Organização das Nações Unidas. 1945. Disponível em <http://www.unicrio.org.br/BibliotecaTextos.php?Texto=CARTA_E_ESTATUTO.htm>. Acesso em 16 ago. 2013.
PECEQUILO, Cristina Soreanu. Manual Do Candidato – Política Internacional. 2ª ed. Brasília. Fundação Alexandre Gusmão, 2012. 354p.
[i] Esses são os países que ocupam as cinco cadeiras de membros-permanentes (e que possuem o direito ao veto), que passam, com o fim da Guerra Fria, a dirigir a governança global. Isso já era de se prever, mesmo porque foi o que deu origem à Organização – sendo mesmo seu objetivo –, o que muitos deixam de considerar. Contudo, num mundo onde cada vez mais se fala em democracia, igualdade e respeito às soberanias, ao Direito Internacional; tais movimentos passam a ser, cada vez mais, questionados.
[ii] A ONU se autonomeia defensora da paz, dos direitos humanos, do desenvolvimento, da segurança coletiva, dentre outros objetivos de tal excelência. Contudo, a estrutura assimétrica de seu órgão mais significante, o Conselho de Segurança, demonstra claramente seu papel efetivo na manutenção do status quo em termos da posição privilegiada ocupada por algumas potências na consideração da estabilidade do sistema. Nesse ponto, é irrelevante o efeito que isto terá para a população mundial. Por isso, e porque o órgão foi criado justamente visando a defesa dos princípios almejados pelas potências mundiais, as tentativas de reforma desse Organismo pelo Brasil e por outros países de porte econômico similar (ou inferiores), enfrentam forte resistência.
[iii] A proposta inicial acerca da ampliação consistia basicamente em aumentar "esta composição de 15 para 25 membros. Destas 10 novas vagas, 6 correspondem à inclusão de novos membros permanentes, os componentes do G4, mais 2 países africanos, e as outras 4 a membros não permanentes." (PECEQUILO, 2012, p. 311).
[iv] Artigo 24; parágrafo 1: "A fim de assegurar pronta e eficaz ação por parte das Nações Unidas, seus Membros conferem ao Conselho de Segurança a principal responsabilidade na manutenção da paz e da segurança internacionais e concordam em que no cumprimento dos deveres impostos por essa responsabilidade o Conselho de Segurança aja em nome deles".
[v] O Tratado Sobre a Não-Proliferação de Armas Nucleares (TNP) define "Estado nuclearmente armado" como "aquele que tiver fabricado ou explodido uma arma nuclear ou outro artefato explosivo nuclear antes de 1º de janeiro de 1967". São eles: Estados Unidos, China, França, Reino Unido e Rússia. Estes mesmos países também integram o P5 – países Membros-Permanentes do Conselho de Segurança das Nações Unidas.
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