«Função pública – Funcionários – Processo "Eurostat" – Processo penal nacional – Não pronúncia – Pedido de assistência – Denunciante – Presunção de inocência – Ação de indemnização e pedido de anulação»
que tem por objeto uma ação, apresentada nos termos do artigo 270.° TFUE, de, a título principal, reparação dos danos materiais e morais alegadamente sofridos pelo demandante e de, a título subsidiário, anulação da decisão da Comissão de 28 de março de 2017, que indefere um pedido de assistência do demandante,
3 A partir de 1996, o Eurostat assegurou a divulgação ao público dos dados estatísticos recolhidos com o apoio do Serviço das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias (SPOCE), que instituíra uma rede de pontos de venda (a seguir «datashops»). Os contratos tripartidos celebrados entre o Eurostat, o SPOCE e os datashops em 1996 previam um complexo circuito de faturação, que permitia ao Eurostat receber até 55 % do preço de faturação dos referidos dados introduzidos no mercado.
12 Em 11 de junho de 2008, o demandante informou a Comissão de que tinha sido convocado pela polícia francesa para ser ouvido na qualidade de testemunha no âmbito desse processo penal. Em consequência, pediu à autoridade investida do poder de nomeação (a seguir «AIPN») para ser dispensado do dever de reserva, em conformidade com o disposto no artigo 19.° do Estatuto dos Funcionários da União Europeia (a seguir «Estatuto») e para que lhe fossem reembolsadas as despesas de deslocação do Luxemburgo (Luxemburgo) a Paris.
15 Em 22 de outubro de 2008, o demandante apresentou um primeiro pedido de assistência (registado sob a referência D/505/08), baseado no artigo 24.° do Estatuto. O demandante alegou nomeadamente que, ao solicitar a auditoria interna em outubro de 1998, agiu como denunciante e que os interesses comuns entre ele e a instituição em causa a obrigavam a prestar‑lhe assistência. Em seu entender, a Comissão devia, pois, assumir as despesas de advogado efetuadas quando foi convocado na qualidade de testemunha pela polícia francesa.
16 Este primeiro pedido de assistência foi indeferido em 17 de dezembro de 2008. A Comissão referiu ter tomado conhecimento de que o demandante tinha sido constituído arguido por ocasião da audição de 7 de outubro de 2008. Considerou que os dois requisitos de aplicação do artigo 24.° do Estatuto, a saber, a existência de ameaças, ultrajes, etc., contra pessoas e bens do funcionário e a existência de um nexo de causalidade entre esses factos e a qualidade de funcionário ou as tarefas a executar, não estavam preenchidos. A decisão da Comissão não foi contestada.
22 Em 28 de novembro de 2016, o demandante, fazendo, nomeadamente, referência ao Acórdão de 9 de setembro de 2016, De Esteban Alonso/Comissão (T‑557/15 P, não publicado, EU:T:2016:456, n.° 59) e ao Acórdão da Cour de cassation (Tribunal de Cassação) de 15 de junho de 2016, apresentou um segundo pedido de assistência ao abrigo do artigo 24.° do Estatuto, requerendo que a Comissão assumisse as despesas e honorários de advogado por ele pagos para sua defesa nos tribunais franceses. Pediu também que o estatuto de denunciante lhe fosse reconhecido por nota inserida no seu processo individual para restabelecimento da sua honorabilidade profissional. A título subsidiário, pediu a reparação do prejuízo resultante da falta de serviço da instituição, que não considerou o seu estatuto de denunciante e lhe recusou proteção.
31 Em apoio da ação, o demandante começa por alegar que o seu pedido de assistência nos termos do artigo 24.° do Estatuto era admissível e que, portanto, o seu pedido de anulação do indeferimento desse pedido também o era. Em seguida, a título principal, põe em causa a responsabilidade extracontratual da União por pretensa violação, pela Comissão, do estatuto de denunciante que lhe assiste e, a título subsidiário, pede a anulação da decisão impugnada.
34 O demandante sustenta que o facto de o prejuízo que lhe foi causado resultar de ações das autoridades francesas não obsta à aplicação do artigo 24.° do Estatuto. Afirma ter invocado a sua qualidade de denunciante para demonstrar a ilegalidade da sua constituição como arguido e do prosseguimento do processo penal contra ele.
37 Quanto, por um lado, à argumentação da Comissão relativa à inadmissibilidade do segundo pedido de assistência por o demandante não ter invocado factos novos, cabe notar que o segundo pedido de assistência (v. n.° 22, supra) contém um facto novo em relação ao primeiro pedido de assistência (v. n.° 15, supra), apresentado pouco tempo depois da constituição de arguido do demandante pelo juiz de instrução do tribunal de grande instance de Paris (Tribunal de Primeira Instância de Paris).
40 É certo que, no despacho de não pronúncia, o juiz de instrução francês salientou «que o mecanismo resultante do cumprimento dos [contratos] tripartidos celebrado[s] sob a alçada do Eurostat [infringia] o artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento Financeiro», de 21 de dezembro de 1977, aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO 1977, L 356, p. 1; EE 01 F2 p. 90; a seguir «Regulamento Financeiro»), e, no seu Acórdão de 23 de junho de 2014, a cour d'appel de Paris (Tribunal de Recurso de Paris) declarou «que as regras em matéria de reutilização previstas no Regulamento Financeiro [tinham sido] violadas».
42 Além disso, ao mesmo tempo, o juiz penal francês declarou inexistir intenção fraudulenta ou desvio de fundos, tendo feito uma série de declarações, segundo as quais, primeiro, o sistema dos datashops, apesar de não ser conforme ao Regulamento Financeiro, era, de acordo com o Tribunal de Contas Europeu, «uma necessidade devido à desadequação do referido regulamento» e a «mera reprodução de um sistema já utilizado em plena legalidade pelo SPOCE»; segundo, «os procedimentos comunitários existentes não permitiam assegurar, num quadro flexível e funcional, a comercialização dos dados produzidos pelo Eurostat e[, na] falta de procedimento adequado, [foi] necessário encontrar soluções que permitiam ao Eurostat cumprir a sua missão»; e, terceiro, «o controlo financeiro, que inicialmente esteve associado à criação da rede de datashops e que não era favorável à sua constituição mediante o sistema de convenções tripartidas, se [tinha], na realidade, completamente desinteressado das modalidades de funcionamento dessa rede, o que [deixou] os responsáveis do Eurostat numa posição em que deviam e podiam atuar "da melhor maneira" [e] isto num contexto em que a estratégia da Comissão era aumentar a oferta de estatísticas devido à elevada procura» (despacho de não pronúncia; Acórdão da cour d'appel de Paris (Tribunal de Recurso de Paris), de 23 de junho de 2014.
44 Quanto, por outro lado, à inadmissibilidade do segundo pedido de assistência devido à falta de esgotamento, pelo demandante, das vias de recurso nacionais, importa observar que este argumento assenta na premissa de que o artigo 24.° do Estatuto, relativo à assistência, é aplicável no caso em apreço e que, por conseguinte, a responsabilidade sem culpa da administração por força desta disposição do Estatuto depende do esgotamento das vias de recurso nacionais contra o terceiro autor do dano.
46 O artigo 24.° do Estatuto dispõe:
47 Segundo a jurisprudência, a finalidade do artigo 24.° do Estatuto é proporcionar aos funcionários e agentes segurança para o presente e para o futuro, com vista a permitir‑lhes, no interesse geral do serviço, melhor desempenhar as suas funções (Acórdãos de 12 de junho de 1986, Sommerlatte/Comissão, 229/84, EU:C:1986:241, n.° 19; de 27 de junho de 2000, K/Comissão, T‑67/99, EU:T:2000:169, n.° 35; e de 20 de julho de 2011, Gozi/Comissão, F‑116/10, EU:F:2011:124, n.° 12). O dever de assistência que incumbe a uma instituição visa assim tanto a proteção do seu pessoal como a salvaguarda dos seus próprios interesses, pelo que assenta no postulado de uma comunidade de interesses. Assim, foi decidido que a administração não pode ser obrigada a prestar assistência a um funcionário suspeito de incumprimento grave das suas obrigações profissionais e, a este título, sujeito a processos disciplinares (Acórdão de 23 de novembro de 2010, Wenig/Comissão, F‑75/09, EU:F:2010:150, n.° 49).
48 Mais concretamente ainda, e segundo jurisprudência constante, a obrigação de assistência, consagrada no artigo 24.° do Estatuto, visa a defesa dos funcionários, pela instituição, contra atuações de terceiros e não contra os atos da própria instituição, cuja fiscalização está prevista noutras disposições do Estatuto (Acórdãos de 9 de setembro de 2016, De Esteban Alonso/Comissão, T‑557/15 P, não publicado, EU:T:2016:456, n.° 45, e de 13 de julho de 2018, Curto/Parlamento, T‑275/17, EU:T:2018:479, n.° 111; v., também, neste sentido, Acórdão de 12 de julho de 2011, Comissão/Q, T‑80/09 P, EU:T:2011:347, n.° 66 e jurisprudência referida).
50 Na sequência do despacho de não pronúncia, proferido relativamente a todos os arguidos, incluindo o demandante, processo penal francês seguiu os seus trâmites por força do recurso interposto pela Comissão desse despacho, a que foi negado provimento por Acórdão de 23 de junho de 2014 da cour d'appel de Paris (Tribunal de Recurso de Paris), que confirmou o despacho, e do recurso interposto pela Comissão desse acórdão, a que foi negado provimento por Acórdão de 15 de junho de 2016 da Cour de cassation (Tribunal de Cassação).
51 Há que salientar que, como o Tribunal Geral já declarou em relação a F. De Esteban Alonso no contexto do processo que deu origem ao Acórdão de 9 de setembro de 2016, De Esteban Alonso/Comissão (T‑557/15 P, não publicado, EU:T:2016:456, n.° 49), os atos praticados pelas autoridades judiciárias francesas, em especial a constituição de arguido do demandante, não constituem ações contempladas pelo artigo 24.° do Estatuto. Não só esses atos se inserem no curso normal do processo penal em causa, como o demandante nunca alegou seriamente que tivessem constituído ataques ilegais à sua pessoa pelas referidas autoridades judiciárias francesas e, consequentemente, pudessem justificar a assistência da Comissão ao abrigo do artigo 24.° do Estatuto.
52 Ora, como resulta, em substância, da jurisprudência, embora a obrigação de assistência referida no artigo 24.°, primeiro parágrafo, do Estatuto constitua uma garantia estatutária essencial para o funcionário e não esteja sujeita à condição de que a ilegalidade das ações que levaram o funcionário a pedir assistência seja previamente demonstrada, necessário será ainda que este apresente elementos que levem a crer, à primeira vista, que essas ações o visam devido à sua qualidade e funções e são ilegais à luz da lei nacional aplicável (Acórdão de 23 de novembro de 2010, Wenig/Comissão, F‑75/09, EU:F:2010:150, n.° 48).
57 Decorre das conclusões anteriores que, uma vez que os atos relativamente aos quais o demandante solicita a assistência ao abrigo do artigo 24.° do Estatuto não são os das autoridades judiciárias francesas (atos cuja legalidade não foi, aliás, verdadeiramente impugnada, v. n.os 51 a 53, supra), mas sim os da própria Comissão, esta disposição não é, de acordo com a jurisprudência recordada no n.° 48, supra, aplicável no caso em apreço.
59 Resulta das considerações anteriores que os argumentos da Comissão em apoio da inadmissibilidade do pedido de anulação, relativos à inexistência de factos novos e ao incumprimento de um requisito de aplicação do artigo 24.° do Estatuto, devem ser rejeitados.
60 Subsidiariamente ao pedido de assistência e para o caso de ser indeferido, o demandante alegou, no seu pedido e na reclamação administrativa prévia, que a Comissão cometeu uma falta de serviço ao não ter em consideração o facto de ter agido como um denunciante. A este respeito, o demandante invocou o artigo 22.°‑A do Estatuto. A Comissão teve conhecimento, o mais tardar no momento da elaboração do relatório final do seu serviço de auditoria interna, em 2003, do seu papel na divulgação dos factos. Observou que, se fosse visado num processo disciplinar, teria beneficiado do artigo 21.° do anexo IX do Estatuto, relativo à assunção, pela instituição, das despesas de defesa do funcionário não punido no termo de um processo disciplinar.
64 Na petição, o demandante mantém, no essencial, a sua posição. A inobservância da qualidade de denunciante constitui uma violação do artigo 22.°‑A do Estatuto e do dever de solicitude. O facto de esta disposição ter sido inserida no Estatuto apenas em 2004 não obstava a que a Comissão reconhecesse, em 2016, o papel de denunciante que desempenhou na altura em conformidade com as suas obrigações previstas nos artigos 11.° e 12.° do Estatuto. O dever de solicitude e o princípio da igualdade de tratamento exigiam que a Comissão distinguisse o seu caso do das demais pessoas postas em causa no processo Eurostat.
65 No entanto, observa o demandante, a Comissão, informada o mais tardar em 22 de outubro de 2003 do papel que tinha desempenhado, não assinalou esse papel às autoridades judiciárias francesas, pelo que prolongou injustamente o processo penal instaurado contra si, quando não podia ignorar que ele não tinha participado deliberadamente no sistema dos datashops. Na sua opinião, o facto de a Comissão não lhe ter evitado o prejuízo sofrido pelo simples facto de ele ser chefe de unidade no momento em que o processo Eurostat foi revelado constitui uma falta de serviço. Por último, no que se refere ao processo disciplinar instaurado pela Comissão contra ele, salienta que os motivos invocados pela Comissão para o encerrar não restabelecem a sua honorabilidade profissional, antes deixam pairar a dúvida sobre a forma como exerceu as suas funções.
66 No que respeita ao artigo 24.° do Estatuto, o demandante sustenta que é sem razão que a Comissão afirma prosseguir, mesmo na sequência do Acórdão da Cour de cassation (Tribunal de Cassação) de 15 de junho de 2016, um interesse oposto ao seu, que obsta à possibilidade de assistência.
67 A Comissão contesta a posição do demandante. O artigo 22.°‑A do Estatuto foi inserido no Estatuto apenas em 1 de maio de 2004. O demandante não pode acusar a Comissão de não lhe ter concedido um estatuto que não existia à data da nota, solicitando uma auditoria. Quanto à pretensa violação do dever de solicitude, é jurisprudência constante que o dever de solicitude não permite atribuir vantagens que o Estatuto não oferece. Quanto à pretensa agravação do prejuízo através do exercício das vias de recurso, a Comissão apenas exerceu um direito. Quanto à pretensa falta de serviço que consistiu em instaurar um processo disciplinar, é um facto que o processo disciplinar não originou nenhum ato relativamente ao demandante, o que explica não ter sido dele informado. A abertura de um processo disciplinar puramente formal que não foi tornado público e que não deu lugar a absolutamente nenhum ato de investigação não pôde causar um prejuízo ao demandante.
68 Quanto à alegada violação do artigo 24.° do Estatuto, a Comissão recorda a sua posição relativamente à inadmissibilidade do segundo pedido de assistência ao abrigo desta disposição e sustenta que, em todo o caso, o referido pedido é improcedente, uma vez que diz respeito ao reembolso de despesas que o demandante foi obrigado a efetuar para fazer valer a sua inocência numa situação em que os interesses da Comissão e os do interessado nunca deixaram de ser incompatíveis, e não ao reembolso de despesas efetuadas pelo demandante para se defender de ataques de terceiros ou de ilegalidades cometidas por terceiros.
69 O artigo 22.°‑A do Estatuto dispõe:
70 O artigo 22.° do Estatuto, que introduz, em relação a todos os funcionários, uma obrigação de informação sobre os factos que permitem presumir uma atividade ilegal ou um incumprimento grave das obrigações dos funcionários da União (v., neste sentido, Acórdão de 8 de outubro de 2014, Bermejo Garde/CESE, T‑530/12 P, EU:T:2014:860, n.os 103 a 106), entrou em vigor em 1 de maio de 2004.
72 Todavia, importa acrescentar que, embora essa proteção devida ao funcionário o defenda de prejuízos causados pela instituição, não pode ter por objeto precavê‑lo de tais inquéritos destinados a determinar se, e em que medida, o próprio esteve implicado nas irregularidades que denuncia. Quando muito, a iniciativa tomada pelo funcionário de denunciar tais irregularidades pode, se esses inquéritos confirmam a sua implicação nos factos denunciados, constituir uma circunstância atenuante no âmbito de eventuais processos sancionatórios iniciados pela instituição na sequência desses inquéritos, tal como referido na comunicação do vice‑presidente M. Šefčovič à Comissão de 6 de dezembro de 2012, SEC (12012) 679 final, sobre as orientações relativas à transmissão de informações em caso de irregularidades graves (whistleblowing) (ponto 3, in fine).
75 No que diz respeito ao prosseguimento do processo penal, após o despacho de não pronúncia, através do recurso do referido despacho e posteriormente do recurso de cassação do Acórdão da cour d'appel de Paris (Tribunal de Recurso de Paris) de 23 de junho de 2014, que confirmou esse despacho, há que recordar que o facto de se poder invocar os seus direitos por via jurisdicional, e a fiscalização jurisdicional que implica, é a expressão de um princípio geral de direito que está na base das tradições constitucionais comuns aos Estados‑Membros e que foi igualmente consagrado nos artigos 6.° e 13.° da Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950 (Acórdãos de 15 de maio de 1986, Johnston, 222/84, EU:C:1986:206, n.os 17 e 18, e de 17 de julho de 1998, ITT Promedia/Comissão, T‑111/96, EU:T:1998:183, n.° 60), e no artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Sendo o acesso à justiça um direito fundamental e um princípio geral garantístico do respeito pelo direito, só em circunstâncias completamente excecionais poderá o facto de uma instituição intentar uma ação judicial constituir uma falta de serviço (v., neste sentido, Acórdão de 28 de setembro de 1999, Frederiksen/Parlamento, T‑48/97, EU:T:1999:175, n.° 97).
78 Quanto às preocupações do demandante, verifica‑se que, ao remeter para os artigos 22.°‑A e 24.° do Estatuto, o primeiro dos quais, como se declarou, não é aplicável ao caso em apreço (v. n.° 57, supra) e, o segundo, é inapto a precaver o demandante de eventuais processos penais ou disciplinares (v. n.° 73, supra), o demandante afirma, em substância, que não era culpado no processo Eurostat.
80 Depois de ter sido absolvido no âmbito do processo penal, o demandante observou, de resto, no segundo pedido de assistência e, depois, na reclamação administrativa prévia, que um resultado comparável num processo disciplinar lhe asseguraria a tomada a cargo das suas despesas de defesa nos termos do artigo 21.° do anexo XI do Estatuto.
81 Ora, nos indeferimentos do pedido e, depois, da reclamação administrativa prévia, a Comissão não respondeu claramente a estas preocupações do demandante. Rejeitou, por razões técnicas, as afirmações do demandante relativas aos artigos 22.°‑A e 24.° do Estatuto.
84 Por outro lado, no indeferimento da reclamação administrativa prévia, a Comissão fez apreciações segundo as quais «prosseguiu, no processo penal, um interesse oposto ao do [demandante], com a consequência de o artigo 24.° Estatuto não poder, mesmo na hipótese de um acórdão [confirmativo do despacho de não pronúncia], constituir o fundamento de um pedido de assistência para obter a reparação do prejuízo sofrido pelo, ou por ocasião, desse processo».
88 Em suma, verifica‑se, pois, que a decisão da Comissão de não assumir as despesas de defesa do demandante efetuadas no âmbito do processo nacional não resulta tanto da inaplicabilidade técnica do artigo 24.° do Estatuto, que, de resto, segundo sugere a Comissão, não terá constituído um obstáculo intransponível para a tomada a cargo das referidas despesas, mas mais da subsistência de «interesses antagónicos», portanto, da opinião persistente da Comissão de que o demandante tinha violado as suas obrigações estatutárias.
90 É certo que o demandante não invoca expressamente como fundamento a violação da presunção de inocência. A razão é que, convencido da sua inocência, invoca‑a diretamente contra a decisão impugnada. No entanto, esta posição implica necessariamente, a majore ad minus, e como, de resto, o demandante confirmou na audiência, a invocação da violação do princípio da presunção de inocência, nomeadamente quando este, após ter sustentado que não era culpado (v. n.° 79, supra), alegou que, com o seu comportamento, «a Comissão [deixava] pairar dúvidas sobre o modo como [tinha] desempenhado as suas funções [e] sobre a sua honorabilidade profissional».
91 Há que recordar que o princípio da presunção de inocência, que constitui um direito fundamental, consagrado no artigo 6.°, n.° 2, da Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais e no artigo 48.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais, confere aos particulares direitos cujo respeito é garantido pelo juiz da União (Acórdãos do Tribunal de Justiça de 4 de outubro de 2006, Tillack/Comissão, T‑193/04, EU:T:2006:292, n.° 121; de 8 de julho de 2008, Franchet e Byk/Comissão, T‑48/05, EU:T:2008:257, n.° 209; e de 12 de julho de 2012, Comissão/Nanopoulos, T‑308/10 P, EU:T:2012:370, n.° 90).
92 Este princípio, que faz parte dos direitos fundamentais (Acórdãos de 8 de julho de 1999, Montecatini/Comissão, C‑235/92 P, EU:C:1999:362, n.° 175, e de 4 de outubro de 2006, Tillack/Comissão, T‑193/04, EU:T:2006:292, n.° 121), sendo eles próprios, segundo a jurisprudência, princípios gerais do direito da União (Acórdão de 27 de setembro de 2006, Dresdner Bank e o./Comissão, T‑44/02 OP, T‑54/05 OP, T‑56/02 OP, T‑60/02 OP e T‑61/02 OP, EU:T:2006:271, n.° 61), é aplicável aos procedimentos administrativos, tendo em conta a natureza do incumprimento em causa e a natureza e grau de severidade das medidas correspondentes (v., em matéria de concorrência, Acórdãos de 8 de julho de 2004, JFE Engineering/Comissão, T‑67/00, T‑68/00, T‑71/00 e T‑78/00, EU:T:2004:221, n.° 178; de 27 de setembro de 2006, Dresdner Bank e o./Comissão, T‑44/02 OP, T‑54/05 OP, T‑56/02 OP, T‑60/02 OP e T‑61/02 OP, EU:T:2006:271, n.° 61; e de 5 de outubro de 2011, Romana Tabacchi/Comissão, T‑11/06, EU:T:2011:560, n.° 129). Daqui decorre que o direito à presunção de inocência aplica‑se, mesmo não havendo processo penal, ao funcionário acusado do incumprimento de obrigações estatutárias suficientemente grave para justificar um inquérito do OLAF, em resultado do qual a administração poderá adotar as medidas, se necessário severas, que se imponham (Acórdãos de 28 de março de 2012, BD/Comissão, F‑36/11, EU:F:2012:49, n.° 51, e de 29 de abril de 2015, CJ/ECDC, F‑159/12 e F‑161/12, EU:F:2015:38, n.° 154).
93 No caso em apreço, ao indeferir o pedido do demandante de assunção das despesas de defesa efetuadas no âmbito do processo penal nacional, devido, em substância, à subsistência de interesses antagónicos com este último, a Comissão violou o direito à presunção de inocência do demandante.
95 Em primeiro lugar, a existência, nos termos vagos utilizados pela Comissão, de um «processo» disciplinar aberto contra o demandante na data da decisão impugnada não só não está demonstrada como é desmentida. Com efeito, não se afigura que a abertura do processo CMS 04/002 em janeiro de 2004, na sequência de um pedido de levantamento da imunidade de jurisdição do demandante, constituísse a abertura de um processo disciplinar ou de uma investigação administrativa contra o demandante. Além disso, e de qualquer forma, o processo CMS 04/002 foi retirado da lista CMS [«Case Management System» (sistema de gestão de processos) em 2010, e posteriormente destruído em 2012, no termo do prazo de conservação dos arquivos.
99 Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Nos termos do artigo 134.°, n.° 2, do mesmo regulamento, se forem várias as partes vencidas, o Tribunal Geral decide sobre a repartição das despesas.