DefesaNet - Especial Espaço - Perspectivas do fundo do poço: qual será o futuro dos institutos de pesquisa do MCTI?
Diz o ex-ministro Delfim Neto que a maioria dos gestores públicos só aprende quando sai do governo. Posso confirmar esta "boutade" com o sofrimento próprio. Durante seis anos e meio (2005-2012) fui diretor do INPE (Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais), tentando cumprir minhas funções de gestor dentro da tiranossáurica burocracia brasileira. Quando estamos na cadeira de gestores, o dia a dia é tão massacrante que nos impede de refletir sobre as decisões das quais depende nosso futuro. Sem o poder na mão, sobra-nos a força das ideias. Assim, minha dupla condição atual de experiência e de distanciamento permite-me confirmar a intuição que tive ao exercer o cargo de diretor: não há futuro para os institutos do MCTI no sistema de administração pública direta. Ou todos os institutos do MCTI se transformam em organizações sociais (OS), ou irão para o caminho do esquecimento e da irrelevância.
Os institutos do MCTI tem um papel essencial no Brasil. São os nossos equivalentes aos laboratórios nacionais dos EUA. Esses laboratórios, como o Jet PropulsionLab, Fermi Lab e Los Alamos, fazem pesquisa e desenvolvimento para fins públicos, cumprindo missões de Estado. No caso brasileiro, nossos institutos foram criados para dar ao Brasil competências em áreas como Pesquisa Espacial, Amazônia, Computação Científica, Tecnologia Industrial, e Biocombustíveis. Só que o modelo de gestão da maior parte destes institutos parou no tempo. Pior: este modelo está devagar e sempre destruindo o futuro destes institutos. Para entender a situação, relato a seguir o caso que vive hoje o INPE, o maior instituto de P&D do MCT.
Comecemos pelo óbvio ululante rodrigueano: o INPE chegou ao fundo do poço. Estamos paralisados pelo medo. Os órgãos de assessoramento e auditoria, que deveriam ser apoios essenciais do gestor público, tornaram-se feitores do administrador. Não basta estar certo. É preciso fazer do jeito que os outros querem. Só que esses outros não tem a menor responsabilidade em produzir novas teorias científicas, novos sistemas, novos satélites.
Veja-se o caso da relação entre o INPE a Advocacia Geral da União (AGU). A AGU foi criada pela Constituição de 1998, para assessorar os gestores públicos da administração direta e das autarquias sobre a melhor forma de cumprir as missões de cada instituição, dentro do marco legal. Só que o marco legal hoje é tão bizantino e atrasado que sua interpretação estrita não permite ao INPE operar. Assim, órgãos de assessoramento como a AGU passam a ditar o que o INPE pode fazer. Hoje, em lugar da AGU trabalhar para ajudar o INPE, é o INPE quem trabalha para agradar a AGU.
Vejamos alguns exemplos de como os pareceres da AGU, que são interpretações da Lei, restringem consideravelmente a gestão do INPE. Quase tudo não pode. Um advogado da União escreveu num parecer que é ilegal que o INPE receba recursos da FINEP. Outro mandou o INPE abrir sindicância contra um servidor que usou termos como "salvo melhor juízo" num relatório interno. Outro parecer proibiu o INPE de usar a Lei de Inovação. Doutra feita, negou-se ao INPE o direito de contratar sua fundação de apoio que está previsto no Decreto 7430/2010. Aprovou-se um parecer que diz para o INPE parar o programa de satélites sino-brasileiros CBERS e suspender os contratos industriais vigentes. Embora a Lei dê ao gestor o pleno direto de decidir de forma independente da AGU, quando ele ousa discordar da AGU, é objeto de denúncias à CGU, ao TCU e ao Ministério Público feitas pelos mesmos advogados que deveriam lhe assessorar.
Será que a AGU está errada? Ou será que é a Lei quem permite interpretações e ações como as citadas acima? No meu entender, o problema não está na AGU, mas sim numa legislação totalmente anacrônica. Na administração pública direta, todo gasto de recursos está associado a bens e serviços que tem de ser entregues nos prazos e preços contratados. Ora, esta lógica de controle prévio e de só poder comprar"bens de entrega líquida e certa" pode servir para cadeiras, mesas e serviços de jardinagem. Nunca poderia ser usada para custear atividades de P&D em tecnologia espacial, astrofísica, computação e biodiversidade. Mas é. O gestor hoje contrata o desenvolvimento de um satélite como quem compra carros.
Como dizia Millor, em tempos de opressão o livre-pensar é só pensar. Hoje, discordar e pensar diferente está proibido. O entendimento do direito administrativo foi subtraído dos gestores e passou a ser exclusivo dos órgãos de assessoramento e auditoria. A contradição se consolidou. Quando o gestor não pode mais decidir livremente em prol de sua instituição, ele deixa de ser gestor e se converte em marionete.
Também estamos estrangulados em nossa gestão das pessoas, pois o Regime Jurídico Único não funciona em instituições de Ciência e Tecnologia. O RJU opera numa lógica obtusa. Fixa um número de cargos para cada instituto, numa perspectiva de permanente reposição de servidores. Ora, o número de pessoas que o INPE precisa não pode ser fixado por Leis ou Decretos, pois depende das missões que realizamos. O que o Brasil quer do INPE é que sejamos capazes de cumprirmissões: construir satélites, produzir pesquisa de qualidade, fazer boa previsão do tempo, monitorar o meio-ambiente com eficácia. Para servir bem ao Brasil, temos de ter metas claras com prazos e recursos bem definidos.
Precisamos mudar a nossa visão. Na sociedade do conhecimento do século XXI, não faz mais sentido dizer: "Precisamos de 500 novos servidores RJU para repor os 500 que se aposentaram. Esses novos servidores serão contratados para cumprir 35 anos de serviço público". Esta postura não tem a menor chance de sucesso, pois esta lógica de contratar pessoas para a vida eterna é incompatível com os princípios de qualidade, eficiência e rapidez de resposta que o INPE precisa ter. O que devemos dizer para o Governo é: "Temos condição de realizar esta missão para o Brasil. Precisamos de X pesquisadores e engenheiros para executa-la no prazo de Y anos". Este é um acordo justo. O Governo saberá o que está contratando e o INPE saberá o que tem de produzir. Afinal, a sociedade brasileira só deve financiar o INPE enquanto cumprirmos missões que justifiquem o dispêndio de recursos públicos.
O Governo Federal já sabe qual é o caminho da eficiência. Os novos institutos no MCT (a Empresa Brasileira de Pesquisas Industriais -Embrapi- e o Instituto Nacional de Pesquisas Oceanográficas e Hidroviárias -INPOH) serão organizações sociais (OS), hoje a melhor opção que dispomos para instituições de C&T. As OS cumprem missões definidas pelo Governo por meio de contratos de gestão. Tem flexibilidade para contratar e demitir pessoal e seu sistema de licitações não segue a Lei 8666/93. Tem metas e objetivos definidos e mensuráveis, de cujo cumprimento depende a renovação dos contratos de gestão.
Nos EUA, o país de maior produção científica e tecnológica do mundo, há décadas o grosso das atividades de P&D é realizada por instituições públicas não estatais. O modelo brasileiro das OScorresponde ao modelo americano dos "FederallyFundedResearchandDevelopment Centers (FFRDCs)". Os FFRDCs são centros de P&D contratados pelo governo dos EUA, conforme as seguintes regras: