Relatório sistêmico de fiscalização de tecnologia da informação (fisc…
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Relatório Sistêmico de Fiscalização de Tecnologia da Informação, resultante de levantamento de informações acerca da tecnologia da informação (TI) na Administração Pública Federal e da análise agregada de atividades de controle externo no Exercício 2014
1. 2014 Tecnologia da Informação Relatório Sistêmico de Fiscalização
2. Ministros Aroldo Cedraz de Oliveira (Presidente) Raimundo Carreiro (Vice-presidente) Walton Alencar Rodrigues Benjamin Zymler Augusto Nardes José Múcio Monteiro Ana Arraes Bruno Dantas Vital do Rêgo Ministros-Substitutos Augusto Sherman Cavalcanti Marcos Bemquerer Costa André Luís de Carvalho Weder de Oliveira Ministério Público junto ao TCU Paulo Soares Bugarin (Procurador-Geral) Lucas Rocha Furtado (Subprocurador-geral) Cristina Machado da Costa e Silva (Subprocuradora-geral) Marinus Eduardo de Vries Marsico (Procurador) Júlio Marcelo de Oliveira (Procurador) Sérgio Ricardo Costa Caribé (Procurador) Tribunal de Contas da União Ministros Ubiratan Aguiar, Presidente , Vice-Presidente Marcos Vinicios Vilaça Valmir Campelo Walton Alencar Rodrigues Augusto Nardes Aroldo Cedraz Raimundo Carreiro José Jorge Auditores Augusto Sherman Cavalcanti Marcos Bemquerer Costa Ministério Público Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora Júlio Marcelo de Oliveira, Procurador Sérgio Ricardo Costa Caribé, Procurador Benjamin Zymler André Luís de Carvalho Weder de Oliveira República Federativa do Brasil Secre Secre Ouvi República Federativa do Brasil Tribunal de Contas da União
3. Relatório Sistêmico de Fiscalização de Tecnologia da Informação Brasília, 2015 Relatoria: WALTON ALENCAR RODRIGUES Ministro Exercício 2014
4. © Copyright 2015, Tribunal de Contas de União Impresso no Brasil / Printed in Brazil <www.tcu.gov.br> Permite-se a reprodução desta publicação, em parte ou no todo, sem alteração do conteúdo, desde que citada a fonte e sem fins comerciais. Brasil. Tribunal de Contas da União. Relatório sistêmico de fiscalização de tecnologia da informação : tecnologia da informação / Tribu- nal de Contas da União; Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues. – Brasília : TCU, Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação, 2015. 60 p. – (Relatório Sistêmico de Fiscalização - Fisc) O conteúdo está relacionado ao Processo nº TC 019.861/2014-1 e ao Acórdão nº 228/2015-TCU- -Plenário. 1. Tecnologia da Informação. 2. Administração pública. 3. Controle externo. I. Título. II. Série. Catalogação na fonte: Biblioteca Ministro Ruben Rosa
5. 3 Mensagem do presidente O Tribunal de Contas da União, em seu contínuo propósito de aprimorar seus processos de trabalho e oferecer melhores serviços ao Estado e à sociedade, tem evoluído significativamente no exercício de sua missão constitucional. A exemplo da efetividade alcançada, ano a ano, na Fiscalização de Obras Públicas (Fiscobras), percebeu-se que sistemática semelhante poderia ser desenvolvida e aplicada em outras áreas de atuação da Corte de Contas. Formalmente, seguiram-se algumas provocações ao Plenário para que o estudo da questão fosse iniciado, a exemplo de comunicação do Ministro Raimundo Carreiro, na Sessão Plenária de 27/1/2011, bem como de manifestação deste Presidente em Declaração de Voto, proferida por ocasião do exame da consolidação do Fiscobras de 2011 (TC- 028.136/2010-1). A proposta pretendia a criação de um produto, nos moldes do Fiscobras, que oferecesse uma visão mais sistêmica das funções de governo para o Congresso Nacional, para os gestores de políticas públicas, para a comunidade acadêmica e para os brasileiros. Como efeito desse esforço intelectual, o Tribunal promoveu ajustes na sua estrutura para avançar na direção da fiscalização especializada, ampla e, sobretudo, integrada. Já em 2013, muitas fiscalizações foram conduzidas em áreas relevantes e alguns produtos desse esforço evolutivo vêm sendo apresentados em "Relatórios Sistêmicos de Fiscalização (Fiscs)". Nestes trabalhos é retratada a situação financeira e orçamentária do tema auditado, com o fim precípuo de contribuir para a evolução dos serviços públicos ofertados pelo Estado ao cidadão. Por intermédio dos Fiscs, são efetuadas análises de caráter sistêmico, capazes de identificar fragilidades na alocação de recursos ou na execução de políticas públicas. Como resultado, são apontados os principais problemas da função, na visão do Tribunal, bem como apresentadas propostas de acompanhamento de questões mais complexas, o que é realizado, ano a ano, pelo TCU, para a verificação da evolução dos achados até que eles sejam resolvidos. Agora, a intenção é que os Relatórios sejam disponibilizados ao público em sequência de publicações. Neste presente Relatório Sistêmico de Fiscalização de Tecnologia da Informação – Exercício de 2014 (Fisc Tecnologia da Informação 2014), desenvolvido pela Secretaria de Fiscalização de
6. Tecnologia da Informação, estão registradas informações que permitem acompanhar a evolução do setor, primordialmente do ponto de vista da Administração Pública, por meio de visão agregada de fiscalizações anteriores do TCU, sem esquecer de indicadores que afetam a sociedade como um todo, a exemplo da transparência e do impacto da tecnologia no setor produtivo. A experiência gradual e progressiva decorrente dessas auditorias permitirá, sem dúvida, que o processo seja aprimorado, abrindo espaço, entre outras evoluções, ao desenvolvimento de sistemas informatizados e de logística, além de aperfeiçoamento legislativo. Tal processo permitirá o fornecimento de diagnóstico por meio de análise de áreas de relevância para as Comissões do Congresso Nacional e para o Poder Executivo, a fim de que possam acompanhar e, em suas respectivas esferas de atuação, elaborar e/ou aperfeiçoar políticas públicas associadas às funções de governo correspondentes. Portanto, é com grande satisfação que disponibilizamos mais este resultado da efetiva atuação do Tribunal de Contas da União em prol do aperfeiçoamento da gestão pública. AROLDO CEDRAZ Presidente do TCU
7. 5 O presente volume apresenta Relatório Sistêmico de Fiscalização de Tecnologia da Informação, resultantedelevantamentodeinformaçõesacercadatecnologiadainformação(TI)naAdministração Pública Federal e da análise agregada de atividades recentes de controle externo. Orelatóriosistêmicoincluiresumoexecutivoconsolidadosobredespesasdetecnologiadainformação na Administração Pública Federal, indicadores internacionais referentes à TI, governança de tecnologia da informação, pessoal de tecnologia da informação, lei de informática e dados abertos. Além de análise agregada dos últimos trabalhos na área de TI realizados pelo TCU, com informações relevantes do setor, sob a perspectiva do controle externo, o relatório leva ao conhecimento do Congresso Nacional e da sociedade as principais características e a evolução das despesas de TI na Administração Pública Federal, comparativo internacional sobre a capacidade brasileira em aproveitar recursos de TI em prol do desenvolvimento nacional, e áreas em que a abertura de dados atual é insuficiente para proporcionar transparência, conscientização da sociedade e oportunidades econômicas pelo setor privado. Seu objetivo primordial é delinear a conjuntura do setor de TI na esfera federal, a fim de orientar futuras ações de controle e informar à sociedade sobre as possibilidades de melhoria na prestação de serviços públicos com o uso eficaz da tecnologia da informação. WALTON ALENCAR RODRIGUES Ministro do TCU Apresentação do Relator
8. 7 Lista de figuras Figura 1 - Evolução das despesas de TI - Empenho atualizado........................17 Figura 2 - Empenhos em despesas de TI (R$ milhões), por mês.......................19 Figura 3 - Valor empenhado de equipamentos de processamento de dados (2012 e 2013), por mês..............................19 Figura 4 - Relação entre governança e gestão...................................................34 Figura 5 – Adoção de práticas em planejamento de TI (2014)...........................36 Figura 6 – Processos de negócio e informatização............................................37 Figura 7 - Boas práticas em contratações de serviços de TI.............................38 Figura 8 - Práticas de segurança da informação na Administração Pública Federal............................................................39 Figura 9 - Etapas da cadeia de produção genérica da indústria eletrônica (adaptado de Dedrick, Kraemer e Linden)..........46 Figura 10 - Ciclo das políticas públicas...............................................................47
9. 8 Fisc Tecnologia da Informação Lista de tabelas Tabela 1 – Previsão da despesa de TI por função (2014)....................................15 Tabela 2 - Despesa de TI por modalidade de aplicação (R$ milhões)...............17 Tabela 3 - Grupo de Natureza de Despesa dos empenhos de TI (2013), R$ milhões....................................................17 Tabela 4 - Relação entre empenho e liquidação das despesas de TI, por ano, R$ milhões............................................18 Tabela 5 - Classificação das despesas de tecnologia da Informação (em R$ milhões)...........................................................18 Tabela 6 - Empenho por ano em Tecnologia da Informação (Por Órgão Superior)....................................................20 Tabela 7 - Projetos/Atividades com maior empenho em 2013...........................22 Tabela 8 – FEM/NRI - Subíndices e pilares..........................................................25 Tabela 9 – FEM/NRI - Pilares e seus significados...............................................26 Tabela 10 – FEM/NRI – comparativo entre os Brics (2014).................................27 Tabela 11 - NRI (Fórum Econômico Mundial) – Indicadores do Brasil ..............27 Tabela 12 - Critérios do Índice de Desenvolvimento de e-Gov (ONU) e desempenho do Brasil..........................................30 Tabela 13 - ONU e-gov Survey 2014 - Estágios dos serviços online.................30 Tabela 14 - ONU e-gov Survey 2014 - Extrato dos resultados...........................31 Tabela 15 - Relação entre a quantidade de falantes de um idioma e do conteúdo disponível na Internet.........................32 Tabela 16 - Grupos de organizações pesquisadas no Perfil de Governança de TI 2014..................................................34 Tabela 17 - Níveis de iGovTI e enquadramento das organizações respondentes em 2012 e 2014.............................35 Tabela 18- Quantitativos de pessoal (por poder)................................................42 Tabela 19 - Áreas de avaliação do índice Open Data Barometer.......................51
10. 9 Lista de siglas APF Administração Pública Federal ATI Analista de Tecnologia da Informação Brasscom Associação Brasileira de Empresas de Tecnologia da Informação e Comunicação Brics Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul CKD Complete Knock-Down Dest Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais e-gov Governo eletrônico/digital e-part Participação eletrônica/digital FEM Fórum Econômico Mundial GND Grupo de Natureza da Despesa IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDGE Índice de desenvolvimento de governo eletrônico ICH Índice de capital humano Ideb Índice de Desenvolvimento da Educação Básica IIT Índice de infraestrutura em telecomunicações iGovTI Índice de governança de tecnologia da informação Ipea Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IPI Impostos sobre Produtos Industrializados ISO Índice de serviços online LAI Lei de acesso à informação LOA Lei orçamentária anual LI Lei de Informática
11. kWh kilowatt-hour MCTI Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação MDIC Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior MP Ministério do Planejamento MTO Manual Técnico do Orçamento NRI Networked Readiness Index OCDE Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico OGP Open Government Partnership OGS Órgãos governantes superiores OKF Open Knowledge Foundation ONU Organização das Nações Unidas PCT Tratado de Cooperação de Patentes P&D Pesquisa e Desenvolvimento PDCA Plan, Do, Check and Act PPB Processo Produtivo Básico Sefti Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação Segecex Secretaria-Geral de Controle Externo Siafi Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal TCU Tribunal de Contas da União TI Tecnologia da Informação TIC Tecnologia da Informação e Comunicação VTI Valor de transformação industrial ZFM Zona Franca de Manaus
12. 11 Sumário 1. Introdução........................................................................................... 13 2. Despesas de Tecnologia da Informação na Administração Pública Federal.................................................... 15 3. Indicadores de Tecnologia da Informação....................................... 25 3.1. Fórum Econômico Mundial - NRI..................................................................25 3.2 Organização das Nações Unidas (ONU) - Governo Eletrônico (e-gov)...........................................................................29 4. Tema acompanhado em TI – Governança de Tecnologia da Informação.......................................... 33 4.1 Metodologia e critérios...................................................................................33 4.2. Índice de Governança em Tecnologia da Informação (iGovTI)....................35 4.3. Adoção de boas práticas em governança de TI pela Administração Pública.................................................................36 5. Tema em Destaque: Pessoal de Tecnologia da Informação na Administração Pública Federal............................... 41 5.1. Motivação e histórico....................................................................................41 5.2. Metodologia e critérios..................................................................................42 5.3. Principais resultados.....................................................................................42 5.4. Acórdão resultante e principais encaminhamentos.....................................44
13. 6. Trabalhos relevantes.......................................................................... 45 6.1. Lei de Informática (Lei 8.248/1991)...............................................................45 6.1.1. Beneficiários e exigências...................................................................45 6.1.2. Objetivo da fiscalização.......................................................................47 6.1.3. Resultados observados.......................................................................48 6.2. Dados Abertos...............................................................................................49 6.2.1. Objetivo da fiscalização.......................................................................50 6.2.2. Comparando o Brasil internacionalmente............................................50 6.2.3. Iniciativas brasileiras............................................................................52 7. Conclusão........................................................................................... 53 Voto do Ministro Walton Alencar Rodrigues........................................ 55 Declaração de Voto - Ministro Augusto Nardes.................................. 59 Declaração de Voto - Ministro Vital do Rêgo....................................... 61 Acórdão 228/2015 – TCU – Plenário..................................................... 63
14. 13 1. Introdução Por determinação da Presidência do Tribunal de Contas da União, acolhendo sugestão do Ministro Raimundo Carreiro efetuada na Sessão Ordinária do Plenário de 24/4/2013, iniciou-se a elaboração de relatórios sistêmicos e temáticos sobre funções de governo específicas, visando aprimorar o controle externo exercido pelo TCU e subsidiar os trabalhos das Comissões do Congresso Nacional e de suas Casas Legislativas. Essa iniciativa reforça uma atuação do Tribunal cada vez mais focada em temas considerados relevantes, a qual decorre de um processo que vem sendo construído com sucesso pelas últimas gestões. Nesse sentido, criaram-se as secretarias especializadas na fiscalização de obras públicas, tecnologia da informação, desestatização e pessoal e, no início de 2013, promoveu-se a reestruturação da Secretaria-Geral de Controle Externo, tendo sido criadas novas unidades especializadas em áreas estratégicas ainda não contempladas, como saúde, educação, meio ambiente etc. Conforme exposto pelo Presidente do TCU, Ministro Augusto Nardes, essa especialização, além de fornecer maior identidade às secretarias de controle e fiscalização, conferirá maior foco de atuação e favorecerá a produção de relatórios setoriais sistêmicos. Tais relatórios permitirão identificar as situações de risco e relevância, bem como orientar a adoção de medidas que possibilitem aprimorar os instrumentos de governança, gestão e desempenho da administração pública. O Relatório Sistêmico de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Fisc Tecnologia da Informação) decorre de um levantamento de informações importantes acerca da tecnologia da informação na Administração Pública Federal (APF) e da análise agregada de atividades de controle externo realizadas nos últimos anos, alinhados com o objetivo estratégico do Tribunal de atuar de forma seletiva e sistêmica em áreas de maiores risco e relevância. Além disso, constitui um instrumento que pretende fornecer ao Congresso Nacional informações relevantes sobre a situação da TI na APF e os principais trabalhos recentes do TCU na área. Embora tecnologia da informação não seja uma função em termos orçamentários, ela é categorizada como subfunção, o que a faz presente em todas as funções orçamentárias. Isso se dá devido à sua relevância como viabilizadora essencial do êxito das áreas de negócio da APF, o que justifica a elaboração deste relatório sistêmico. O trabalho em tela traz a visão do Tribunal acerca da matéria e busca ampliar a divulgação de suas análises e conclusões sobre os relevantes temas fiscalizados para, além do Congresso Nacional, os gestores públicos das três esferas de governo e demais órgãos de controle. Enfim, pretende-se que este trabalho seja divulgado para todos aqueles que direta ou indiretamente estejam afetos à área,
15. 14 Fisc Tecnologia da Informação a fim de que as informações aqui oferecidas sirvam de subsídio para as respectivas atuações. Em última instância, busca-se difundir tais informações para toda a sociedade brasileira, com o intuito de dar conhecimento sobre alguns aspectos gerais da situação recente da tecnologia da informação na APF, sob a ótica do TCU. Cabe ressaltar que não se trata de diagnóstico completo da tecnologia da informação no país, mas da compilação de trabalhos realizados pelo Tribunal em temas de grande relevância para o setor e pesquisas internacionais reconhecidamente importantes. Este relatório sistêmico está estruturado em cinco capítulos, sobre os seguintes temas: •	despesas de TI na Administração Pública Federal; •	indicadores internacionais referentes à TI (competividade do setor e governo eletrônico); •	tema acompanhado em TI – governança de tecnologia da informação; •	tema em destaque - pessoal de tecnologia da informação; •	trabalhos relevantes - lei de informática e dados abertos.
16. 15 2.	Despesas de Tecnologia da Informação na Administração Pública Federal As despesas de TI passaram a ser objeto específico de previsão orçamentária, constando, de forma destacada, da Lei Orçamentária Anual (LOA) e do Programa de Dispêndios Globais (PDG), a partir de 2010, após atuação do TCU junto ao Ministério do Planejamento, decorrente de constatação de fiscalização realizada em 2007 (Acórdão 371/2008-TCU-Plenário), que concluiu sobre a inviabilidade de se identificar precisamente os gastos de TI. No Orçamento Geral da União (OGU), mais especificamente o Orçamento Fiscal e o da Seguridade Social, que inclui a administração direta e indireta, exceto as empresas estatais não dependentes, criou-se um quadro com as despesas de TI, anexo à LOA, consolidadas por programa/ação. O orçamento público é dividido em funções, as quais são o maior nível de agregação de despesas que competem ao setor público. São exemplos de funções: saúde, educação, judiciária, cultura, agricultura, transporte e energia. As funções são, em essência, vinculadas às áreas finalísticas da atuação governamental e são tipicamente executadas pela pasta ou segmento correlato. Para o exercício de 2014, o orçamento de TI totalizou R$ 16,3 bilhões, conforme informações encaminhadas ao TCU pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF) e pelo Departamento das Empresas Estatais (Dest). Desse montante, R$ 9 bilhões correspondem ao orçamento das empresas estatais não dependentes, ou seja, mais de 60% do orçamento. Os R$ 7,3 bilhões restantes são divididos entre as demais organizações públicas federais, com a seguinte distribuição por função: Tabela 1 – Previsão da despesa deTI por função (2014) Função Total (R$) 01 - Legislativa 155.808.235,00 02 - Judiciária 753.765.713,00 03 - Essencial à Justiça 187.813.910,00 04 - Administração 2.506.536.642,00 05 - Defesa Nacional 347.137.401,00 06 - Segurança Pública 323.193.958,00 07 - Relações Exteriores 41.345.500,00 08 - Assistência Social 65.480.000,00 09 - Previdência Social 440.818.219,00 10 - Saúde 496.218.034,00 11 - Trabalho 59.089.039,00 12 - Educação 616.776.727,00 13 - Cultura 55.953.183,00
17. 16 Fisc Tecnologia da Informação Função Total (R$) 14 - Direitos da Cidadania 26.009.430,00 15 - Urbanismo 117.300.000,00 18 - Gestão Ambiental 98.408.800,00 19 - Ciência e Tecnologia 200.787.741,00 20 - Agricultura 96.671.589,00 21 - Organização Agrária 32.263.361,00 22 - Indústria 153.029.440,00 23 - Comércio e Serviços 134.955.304,00 24 - Comunicações 21.246.126,00 25 - Energia 69.307.991,00 26 - Transporte 268.425.254,00 27 - Desporto e Lazer 10.435.741,00 28 - Encargos Especiais 12.128.093,00 Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Acompanhar as despesas com tecnologia da informação envolve acompanhar a execução orçamentária de toda a Administração Pública, em todas as suas funções, uma vez que, tipicamente, cada órgão superior possui autonomia para alocar os recursos da área. Conforme será apresentado na sequência, essa avaliação desenvolveu-se com foco nas organizações cuja execução se dá obrigatoriamente por meio do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi). De forma diversa, as estatais não dependentes não têm essa obrigação. Para o efetivo gasto, além do pressuposto de haver autorização orçamentária, a despesa pública deve passar pelos seguintes estágios: empenho, liquidação e pagamento. O empenho é a alocação, pela autoridade competente (ordenador de despesas), de parte do orçamento disponível a determinado fim, garantindo ao fornecedor ou prestador de serviço a reserva necessária para aquela compra. A liquidação, por sua vez, é realizada quando o poder público reconhece que o bem foi entregue ou que a prestação de serviço se realizou, de acordo com a forma contratada, criando-se uma obrigação. O pagamento, último estágio, é a efetiva transferência financeira ao particular. Assim, acompanhar o empenho significa acompanhar a previsão de gastos que Administração terá, ao passo que a liquidação informa sobre andamento da prestação de serviço ou da aquisição de bens. Com esse propósito, o Manual Técnico do Orçamento enumera um conjunto de subelementos da despesa recomendados para classificação das despesas de TII . As informações de execução aqui trazidas seguem esse pressuposto. É possível notar estabilidade das despesas de TI, desde 2010. Destaca-se pequeno aumento, entre 2011 e 2012, das despesas correntes, e sua redução em 2013. Quanto aos investimentos, observa-se aumento desde 2011 (Figura 1). I http://www.orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/manual-tecnico/MTO_2014.pdf, item 6.1.2
18. 17 Figura 1 - Evolução das despesas deTI - Empenho atualizado 2010 2011 2012 2013 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 Empenho de TI 0,0 Despesas correntes Investimentos milhões Fonte: Siafi Gerencial Obs: Valores de 2010 a 2012 atualizados até 12/2013 pelo IPCA Acerca da modalidade de aplicação, quase a totalidade das despesas de TI é executada diretamente (aplicação direta), ou seja, a execução da despesa de TI por meio de convênios não é usualII . Tabela 2 - Despesa deTI por modalidade de aplicação (R$ milhões) Modalidade de aplicação Despesas Empenhadas (2013) Valores Pagos Aplicações Diretas 8.334,71 4.786,41 Aplicações Diretas - Operações intraorçamentárias 0,12 0,10 Fonte: Siafi Gerencial Predominam entre as despesas de TI as chamadas despesas correntes, a exemplo de material de consumo e outras necessárias à manutenção das atividades costumeiras. Todavia, os investimentos são significativos (cerca de 36%). Classificam-se em investimentos as aquisições de instalações, equipamentos e material permanente. Tabela 3 - Grupo de Natureza de Despesa dos empenhos deTI (2013), R$ milhões Natureza da Despesa (GND) Despesas Empenhadas (2013) GND/Total 3 – Outras despesas correntes 5.369,89 64% 4 – Investimentos 2.964,94 36% Total 8.334,83 100% Fonte: Siafi Gerencial II Existem convênios alocados na subfunção"tecnologia da informação", em percentual não significativo
19. 18 Fisc Tecnologia da Informação Ressalta-se o caráter distinto de padrão de execução orçamentária entre as despesas correntes e os investimentos. Tipicamente os investimentos de TI são apenas empenhados no ano corrente, ficando as demais etapas como restos a pagar em exercícios posteriores (Tabela 4). Tabela 4 - Relação entre empenho e liquidação das despesas deTI, por ano, R$ milhões Ano Natureza da Despesa Despesas Empenhadas (E) Despesas Liquidadas (L) (L)/(E) 2010 Despesas correntes 4.363,71 3.578,46 82,01% Investimentos 1.929,38 752,34 38,99% 2011 Despesas correntes 4.781,68 3.867,44 80,88% Investimentos 1.961,26 721,37 36,78% 2012 Despesas correntes 5.273,90 3.968,05 75,24% Investimentos 2.392,12 909,29 38,01% 2013 Despesas correntes 5.369,89 4.277,72 79,66% Investimentos 2.964,94 844,75 28,49% Fonte: Siafi Gerencial A Tabela 5 apresenta os valores empenhados para os anos de 2012 e 2013, considerando a agregação de subelementos de despesaIII . Tabela 5 - Classificação das despesas de tecnologia da Informação (em R$ milhões) Despesa de TI Empenho Total 2012 (E1) Empenho Total 2013 (E2) E2/E1 Serviços Técnicos Profissionais de TI 2.200,33 2.000,73 -9,07% Equipamentos de Processamento de Dados 1.663,64 1.897,19 14,04% Suporte de Infraestrutura de TI 982,66 982,49 -0,02% Comunicação de Dados 633,45 687,78 8,58% Aquisição de Software 399,08 540,20 35,36% Manutenção de Software 439,62 512,74 16,63% Desenvolvimento de Software 337,12 502,42 49,03% Suporte a Usuários de TI 297,10 427,00 43,72% Serviços de Tecnologia da Informação 28,55 173,62 508,02% Hospedagem de Sistemas 98,75 123,28 24,84% Locação de Software 108,45 117,61 8,45% Manut. Cons. Equip. De processamento de Dados 167,95 98,96 -41,08% Consultoria em Tecnologia da Informação 35,32 25,40 -28,07% Locação de Equipamentos de Processamento de Dados 12,76 16,22 27,15% Melhoria Equipamento Processamento de Dados 0,30 8,43 2674,34% Material de Processamento de Dados 239,60 3,33 -98,61% Fonte: Siafi Gerencial (Ordenado pelos maiores empenhos em 2013, manipulado) III Foram agregados subelementos com mesma descrição, mesmo que a natureza da despesa detalhada seja distinta Positivo Negativo = ou > 50 = ou < 50
20. 19 Por essa classificação, as maiores despesas de TI são, por ordem: serviços técnicos profissionais de TI, equipamentos, suporte de infraestrutura, comunicação de dados, manutenção de software, aquisição de software, desenvolvimento de software e suporte a usuários. Ao analisar o ritmo de empenhos no decorrer do ano, nota-se que as despesas de TI se concentram nos últimos meses do exercício, notadamente em dezembro (Figura 2). Em 2013, 26% dos empenhos se concentraram no último mês; já em 2012, foram 20,8%. Figura 2 - Empenhos em despesas deTI (R$ milhões), por mês 1 2 7 8 9 2.500,00 milhões 2.000,00 1.500,00 1.000,00 500,00 0,00 2012 2013 3 4 5 6 10 11 12 Fonte: Siafi Gerencial Essa concentração é ainda mais relevante quando se analisa somente as despesas com equipamentos, as quais se concentraram em dezembro de 2013 em 38,46% dos empenhos realizados naquele exercício (Figura 3). Figura 3 -Valor empenhado de equipamentos de processamento de dados (2012 e 2013), por mês 1 2 7 8 9 milhões 100,00 200,00 300,00 400,00 500,00 600,00 700,00 800,00 0,00 2012 2013 3 4 5 6 10 11 12 Fonte: Siafi Gerencial
21. 20 Fisc Tecnologia da Informação Empenhar a despesa até 31 de dezembro assegura que as demais etapas poderão ocorrer posteriormenteIV (inscrição em restos a pagar). Os gestores, portanto, têm uma data limite para empenhar o orçamento de sua unidade. Não fazê-lo significa devolver recursos ao Tesouro Nacional e, pior, a possibilidade de que o orçamento seguinte seja reduzido, devido à percepção de que não haveria necessidade de utilização dos recursos. Essalógicaperversapodeafetarnegativamenteaqualidadedascontrataçõesrealizadas,especialmente se o gestor não tiver se planejado de maneira adequada. Aparentemente, ainda não há estímulo para que os gestores que, por alguma razão, não conseguiram executar o crédito inicialmente dotado, adotem a postura correta de somente empenhar com qualidade, mesmo que isso signifique devolver recursos ao Tesouro Nacional. Isso permitiria ter orçamentos mais realistas e que as despesas fossem executadas com o planejamento necessário. Os órgãos superiores com maiores despesas de TI, considerando o ano de 2013, são: Ministério da Fazenda, Ministério da Educação, Ministério da Defesa, Ministério da Previdência Social e Ministério da Saúde (Tabela 6). Observou-se grande variação de valores empenhados entre os anos de 2012 e 2013 em alguns órgãos superiores, especialmente o TJDFT (-64,52%) e o Ministério da Justiça (+135,68%). Tabela 6 - Empenho por ano emTecnologia da Informação (Por Órgão Superior) Código Órgão Superior 2012 (R$ milhões) 2013 (R$ milhões) 2013/2012 01000 Câmara dos Deputados 41,7 50,2 20,63% 02000 Senado Federal 24,8 23,4 -5,79% 03000 Tribunal de Contas da União 28,3 45,4 60,36% 10000 Supremo Tribunal Federal 10,2 13,2 29,61% 11000 Superior Tribunal de Justiça 29,7 56,9 91,37% 12000 Justiça Federal 171,3 197,8 15,47% 13000 Justiça Militar 7,0 8,2 16,17% 14000 Justiça Eleitoral 369,1 239,1 -35,21% 15000 Justiça do Trabalho 240,8 220,1 -8,60% 16000 Justiça do Distrito Federal e dos Territórios 55,8 19,8 -64,52% 17000 Conselho Nacional de Justiça 60,6 74,1 22,25% 20000 Presidência da República 180,9 174,3 -3,66% IV Conforme art. 36, caput, da Lei 4.320/1964
22. 21 Código Órgão Superior 2012 (R$ milhões) 2013 (R$ milhões) 2013/2012 20113 Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão 276,1 308,4 11,70% 22000 Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento 86,5 105,0 21,30% 24000 Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação 107,4 133,7 24,52% 25000 Ministério da Fazenda 2.398,9 2.404,8 0,25% 26000 Ministério da Educação 809,5 901,5 11,37% 28000 Ministério do Desenvolvimento Industrial e Comércio Exterior 176,7 146,5 -17,08% 30000 Ministério da Justiça 209,0 492,6 135,68% 32000 Ministério de Minas e Energia 73,5 104,6 42,24% 33000 Ministério da Previdência Social 619,8 530,8 -14,37% 34000 Ministério Público da União 96,0 124,2 29,34% 35000 Ministério das Relações Exteriores 47,4 50,8 7,28% 36000 Ministério da Saúde 331,9 519,0 56,37% 38000 Ministério do Trabalho e Emprego 142,3 174,3 22,53% 39000 Ministério dos Transportes 172,9 140,7 -18,61% 41000 Ministério das Comunicações 83,1 63,8 -23,17% 42000 Ministério da Cultura 34,1 59,7 74,93% 44000 Ministério do Meio Ambiente 103,2 127,9 23,94% 49000 Ministério do Desenvolvimento Agrário 32,9 34,8 5,76% 51000 Ministério do Esporte 18,0 12,3 -31,89% 52000 Ministério da Defesa 410,4 532,1 29,64% 53000 Ministério da Integração Nacional 39,7 64,6 62,81% 54000 Ministério do Turismo 29,6 22,2 -24,76% 55000 Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome 41,9 45,1 7,43% 56000 Ministério das Cidades 97,6 101,9 4,41% 58000 Ministério da Pesca e Aquicultura 5,0 6,9 36,10% 59000 Conselho Nacional do Ministério Público 2,2 4,1 82,18% Total 7.666,0 8.334,8 8,72% Fonte: Siafi Gerencial Obs.: Valores não atualizados.
23. 22 Fisc Tecnologia da Informação Outra forma de analisar as principais despesas de TI é listá-las por projetos/atividades detalhados em nível orçamentário. Aqueles que apresentaram maior valor empenhado estão relacionados à manutenção de sistemas estruturantes do Governo Federal (Tabela 7). Tabela 7 - Projetos/Atividades com maior empenho em 2013 Projeto/Atividade Órgão Superior Despesas Empenhadas (R$ milhões) Sistemas Informatizados da Secretaria da Receita Federal e do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais Ministério da Fazenda 1.354,54 Serviço de Processamento de Dados de Benefícios Previdenciários Ministério da Previdência Social 305,49 Sistemas de Tecnologia de Informação e Comunicação para a Saúde (e-Saúde) Ministério da Saúde 253,06 Soluções de Tecnologia da Informação para o Governo Federal Ministério da Fazenda 252,44 Gestão e Aprimoramento dos Recursos de Tecnologia da Informação e de Logística do Serviço Público Federal Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão 237,50 Sistemas Informatizados de Administração Financeira e Contábil Ministério da Fazenda 220,86 Julgamento de Causas e Gestão Administrativa na Justiça Eleitoral Justiça Eleitoral 213,53 Recuperação de Créditos, Consultoria, Representação Judicial e Extrajudicial da Fazenda Nacional Ministério da Fazenda 198,26 Funcionamento de Instituições Federais de Ensino Superior Ministério da Educação 155,70 Julgamento de Causas na Justiça Federal Justiça Federal 131,80 Funcionamento de Instituições Federais de Educação Profissional e Tecnológica Ministério da Educação 129,83 Implementação do Plano Nacional de Segurança Pública para a Realização dos Grandes Eventos Ministério da Justiça 128,38 Reestruturação e Expansão de Instituições Federais de Ensino Superior Ministério da Educação 125,75 Apreciação de Causas na Justiça do Trabalho Justiça do Trabalho 119,09 Sistema de Controle do Espaço Aéreo Brasileiro – Sisceab Ministério da Defesa 101,39 Gestão de Cadastros para a Previdência Social Ministério da Previdência Social 92,00
24. 23 Projeto/Atividade Órgão Superior Despesas Empenhadas (R$ milhões) Apoio ao Fortalecimento Institucional do Sistema Nacional de Trânsito Ministério das Cidades 89,97 Infraestrutura para a Educação Básica Ministério da Educação 74,29 Sistema de Integração das Ações de Emprego, Trabalho e Renda Ministério do Trabalho e do Emprego 66,77 Implantação de Sistema Integrado de Gestão da Informação Jurisdicional na Justiça do Trabalho (E-Jus) Justiça do Trabalho 64,47 Implantação de Sistema Integrado de Gestão da Informação Jurisdicional na Justiça Federal (E-Jus) Justiça Federal 60,98 Defesa do Interesse Público no Processo Judiciário – Ministério Público Federal Ministério Público da União 56,31 Tecnologia da Informação e Comunicação para a Educação Básica Ministério da Educação 53,98 Modernização da Infraestrutura da Tecnologia da Informação da Justiça Brasileira Conselho Nacional de Justiça 53,22 Fortalecimento Institucional Ministério da Fazenda 52,94 Sistema de Informações Banco Central do Brasil – Sisbacen Ministério da Fazenda 52,70 Processamento de Dados do Benefício da Prestação Continuada (BPC) e da Renda Mensal Vitalícia Ministério da Previdência Social 48,65 Defesa do Interesse Público no Processo Judiciário – Ministério Público do Trabalho Ministério Público da União 48,22 Funcionamento das Unidades Descentralizadas da Previdência Social Ministério da Previdência Social 48,07 Sistema Integrado de Monitoramento de Fronteiras – Sisfron Ministério da Defesa 45,59 Fiscalização da Aplicação dos Recursos Públicos Federais Tribunal de Contas da União 45,39 Prevenção e Repressão ao Tráfico Ilícito de Drogas e a Crimes Praticados Contra Bens, Serviços e Interesses da União. Ministério da Justiça 44,27 Expansão e Reestruturação de Instituições Federais de Educação Profissional e Tecnológica Ministério da Educação 40,99 Fonte: Siafi Gerencial
25. 25 3. Indicadores de Tecnologia da Informação Pelo tamanho de sua população e de sua economia, o Brasil é um dos grandes mercados de bens e serviços de tecnologia da informação e de comunicações. Estimativas da Associação Brasileira de Empresas de Tecnologia da Informação e Comunicação (Brasscom)V indicam que o setor de TICs representa cerca de 8% do PIB brasileiro, com viés de crescimento. Todavia, além de ser grande consumidor de tecnologia, espera-se que o país consiga utilizá-la como força propulsora dos demais setores econômicos, e que sua população seja capaz de usufruir dos diversos benefícios diretos e indiretos que a tecnologia é capaz de proporcionar. Nesse sentido, é vital conhecer os principais critérios utilizados internacionalmente para medir as condições em que a TI se encontra no Brasil. Esses dados são referência para decisão de investidores internacionais e também deveriam ser utilizados por formuladores de políticas públicas. 3.1	Fórum Econômico Mundial - NRI As alternativas oferecidas pela exploração do setor de TICs são classificadas como de alto impacto, tanto em termos econômicos, quanto em relação ao melhor bem-estar da população. Por esta razão, o índice criado pelo Fórum Econômico Mundial (FEM), intitulado Networked Readiness Index (NRI), busca aferir a capacidade que um país tem em se beneficiar de TICs, por meio de uma série de indicadores. Os indicadores utilizados podem ser categorizados em dez áreas, chamados pilares, que por sua vez podem ser agrupados para composição dos quatro subíndices do NRI (Tabela 8). Tabela 8 – FEM/NRI - Subíndices e pilares Subíndice Pilares Ambiente (A) Ambiente político e regulatório Ambiente de negócios e inovação Acessibilidade (B) Infraestrutura e conteúdo digital Acessibilidade Conhecimento Uso (C) Uso por pessoas Uso em negócios Uso governamental Impacto (D) Impacto econômico Impacto Social V http://www.brasscom.org.br/brasscom/Portugues/download.php?cod=538
26. 26 Fisc Tecnologia da Informação Cada pilar representa um conjunto de variáveis (indicadores) considerados relevantes em cada subíndice. A Tabela 9 apresenta o que cada pilar pretende aferir. Tabela 9 – FEM/NRI - Pilares e seus significados Subíndice Pilar O que pretende aferir A Ambiente político e regulatório capacidade do ambiente regulatório em impulsionar atividades de TI (ex.: independência do poder judiciário, eficiência do processo legislativo, taxa de pirataria de software). A Ambiente de negócios e inovação facilidade em realizar negócios, condições para atividade de inovação, condições de financiamento e disponibilidade de pessoal capacitado. B Infraestrutura e conteúdo digital cobertura de telefonia celular, largura de banda internacional, servidores de internet seguros, produção elétrica, acessibilidade de conteúdo digital. B Acessibilidade custo de acesso aos serviços de TICs, por dispositivos móveis e internet fixa banda larga, nível de competitividade nos setores de internet e telefonia que determinam os custos. B Conhecimento habilidade que a sociedade possui em realizar efetivo uso dos ativos de TICs, medido pela qualidade do sistema educacional, nível de alfabetização em adultos e do índice de educação secundária. C Uso por pessoas penetração e difusão de TICs em nível individual (ex.: linhas de telefonia celular, uso individual de Internet, casas com computadores, casas com acesso à internet, uso de redes sociais). C Uso em negócios uso da Internet em negócios e capacidade que as empresas têm de converter os ativos de TICs em ganhos de produtividade. Capacidade que os gerentes e funcionários possuem em identificar e desenvolver inovações em negócios. C Uso governamental número de serviços providos online, importância dada pelos governos em implementar políticas de TICs em prol da competitividade. D Impacto econômico efeito que TICs possuem na competitividade graças a geração de inovações em forma de patentes, novos produtos ou processos e práticas organizacionais. D Impacto Social presença de TICs em educação, disponibilidade de serviços governamentais aos cidadãos e participação eletrônica (e-part). Dos 148 países avaliados, o Brasil classificou-se na 69ª posição, sendo superado na América Latina por Chile (35º), Porto Rico (41º), Panamá (43º), Costa Rica (53º), Uruguai (56º) e Colômbia (63º). Também houve classificação por cada subíndice e pilar, o que permite analisar quais foram as principais virtudes e fragilidades do país. Os melhores resultados estão nos pilares de uso (47º), especialmente no uso de TICs pelas empresas (41º). Já os piores ficaram no subíndice ambiente (116º), em que o pilar "ambiente de negócios e inovação" ficou com a décima terceira pior posição (135º). Outros dois pilares em que o Brasil pontuou mal foram "acessibilidade" e "conhecimento", em ambos posicionado na 91ª posição. Em sua análise, o Fórum Econômico Mundial destaca como pontos positivos do Brasil o significante número de serviços online (32º) e uma boa participação popular (índice e-part), em 31º. Entretanto, pondera que baixos índices educacionais (136º em matemática e ciências) e um ambiente de negócios e inovação pobre limitam maiores avanços do país. Outro dado que evidencia o atraso do país na área é o baixo índice de trabalhadores engajados em atividades intensivas em tecnologia (75º).
27. 27 Ao comparar os BricsVI , nota-se que há relativo equilíbrio entre as virtudes e fragilidades dos países membros, com vantagem para a Rússia, por liderar em mais pilares, ao passo que a Índia se mostrou a pior em mais quesitos. Tabela 10 – FEM/NRI – comparativo entre os Brics (2014) Brasil Rússia Índia China África do Sul NRI (total) 69 50 83 62 70 Ambiente 116 87 91 77 31 Ambiente político e regulatório 78 100 73 56 20 Ambiente de negócios e inovação 135 73 103 115 53 Acessibilidade 76 37 85 73 98 Infraestrutura e conteúdo digital 56 47 119 86 68 Acessibilidade 91 14 1 60 112 Conhecimento 91 64 101 59 97 Uso 47 53 91 61 70 Uso por pessoas 59 46 121 80 78 Uso em negócios 41 84 51 44 30 Uso governamental 54 61 41 38 103 Impacto 57 44 60 56 89 Impacto econômico 64 41 50 81 49 Impacto Social 58 41 73 44 113 Obs.: Tradução livre. Os pilares foram codificados com cores, para distinção. A análise dos valores dos indicadores do Brasil mostra, com mais detalhes, os principais entraves, segundo a metodologia do NRI (Tabela 11). Tabela 11 - NRI (Fórum Econômico Mundial) – Indicadores do Brasil Indicador Class. Nota Efetividade das instituições legislativas (1-7) 133 2,58 Leis relacionadas a TICs (1-7) 60 4,17 Independência judicial (1-7) 65 3,86 Eficiência do arcabouço legal em resolução de disputas (1-7) 101 3,30 Eficiência do arcabouço legal em questionar a regulação governamental(1-7) 68 3,50 Proteção de propriedade intelectual (1-7) 80 3,53 Porcentagem de pirataria de software, % softwares instalados 40 53 Número de procedimentos para executar um contrato VII 126 44 Número de dias para executar um contrato 114 731 Disponibilidade das últimas tecnologias (1-7) 63 5,05 Disponibilidade de venture capital (1-7) 61 2,72 Carga tributária total como % da lucratividade 141 68,3 VI http://www.ipea.gov.br/forumbrics/pt-BR/conheca-os-brics.html VII http://www.doingbusiness.org/data/exploretopics/enforcing-contracts Melhores classificados Piores classificados
28. 28 Fisc Tecnologia da Informação Indicador Class. Nota Número de dias para começar um negócio 146 107,5 Número de procedimentos para começar um negócio 137 13 Intensidade de competição local (1-7) 70 4,98 Porcentagem bruta de escolarização terciária, % 86 25,63 Qualidade da gestão de escolas (1-7) 49 4,54 Aquisição governamental de produtos tecnologicamente avançados (1-7) 69 3,48 Produção de eletricidade, kWh/capita 73 2700 Cobertura de rede móvel, % pop. 28 99,99 Largura de banda internacional, kb/s por usuário 41 44,83 Servidores seguros de internet/população (Milhões) 59 54,28 Acessibilidade a conteúdo digital (1-7) 92 4,70 Tarifas de telefonia celular (custo médio/minuto). 140 0,64 Tarifas de internet fixa banda larga, (custo médio/mês) 14 15,76 Competição em Internet e telefonia competição telefônica, 0–2 (melhor) 1 2 Qualidade do sistema educacional (1-7) 121 2,97 Qualidade do ensino de matemática e ciências(1-7) 136 2,55 Porcentagem bruta de escolarização secundária 20 105,83 Porcentagem de adultos alfabetizados, % 85 90,37 Assinaturas de telefonia móvel /100 hab. 43 125 Indivíduos usando a internet, % 65 49,84 Famílias com computador pessoal, % 65 49,92 Famílias com acesso a internet, % 62 45,37 Assinaturas de internet fixa banda larga/100 hab. 65 9,15 Assinaturas de banda larga móvel/100 pop. 49 33,66 Uso de redes sociais virtuais (1-7) 37 6,03 Nível de absorção de tecnologia pelas empresas(1-7) 51 4,99 Capacidade de inovação (1-7) 36 4,01 Solicitações de patentes (PCT VIII ) /milhão de hab. 53 3,03 Uso da internet entre negócios (1-7) 54 5,11 Uso da internet entre negócio e consumidor (1-7) 30 5,23 Amplitude do treinamento de pessoal (1-7) 44 4,30 Importância de TIC na visão do futuro do governo (1-7) 93 3,67 Índice de serviços de governo eletrônico, 0–1 (best) 32 0,67 Sucesso do Governo em promover TIC (1-7) 88 4,09 Impacto de TICs em novos serviços e produtos (1-7) 51 4,68 Patentes (PCT) de TIC / milhão de hab. 58 0,38 Impacto de TICs em novos modelos de organização (1-7) 43 4,53 Empregos intensivos em conhecimento, % da força de trabalho 75 20,50 Impacto de TICs no acesso a serviços básicos (1-7) 88 3,92 Acesso à internet em escolas (1-7) 98 3,60 Uso de TIC e eficiência governamental (1-7) 61 4,22 Índice de participação social, 0–1 (melhor) 31 0,5 Obs.: Tradução livre. Os pilares foram codificados com cores, para distinção. VIII http://www.wipo.int/pct/pt/ Melhores resultados Piores resultados
29. 29 No âmbito do subíndice "ambiente", destacam-se negativamente os relacionados à capacidade do Estado em mediar conflitos. A eficiência do arcabouço legal em solucionar disputas ficou em 101º lugar. Já a quantidade de procedimentos necessários para executar um contrato, segundo a metodologia, deixou o Brasil em 126º lugar entre os pesquisados, pois seriam necessários, em média, 44 procedimentos até a resolução da pendência. Um indicador que reflete a visão segmentada dos serviços governamentais é a quantidade de procedimentos para iniciar um negócio, avaliada em 13 etapas, o que deixa o Brasil entre os últimos (137º), correspondendo, em média, ao prazo de 107 dias desde o início do processo. Em relação à acessibilidade, o país possui números contraditórios, pois está em 28º em cobertura de rede móvel, mas em 140º nas tarifas desse tipo de telecomunicação. Fundamental para desenvolver e usar tecnologia, os indicadores educacionais possuem forte impacto negativo no índice brasileiro, especialmente em qualidade do sistema educacional (126º) e qualidade da educação em ciência e matemática (136º). A infraestrutura tecnológica das escolas também deixa muito a desejar, conforme medido pelo indicador acesso à Internet nas escolas (98º). A explicação da posição relativamente boa do subíndice "uso" se dá pelo alto uso de redes sociais (37º), uso da Internet em relações empresa-consumidor (30º) e na capacidade de inovação (36º). 3.2 Organização das Nações Unidas (ONU) - Governo Eletrônico (e-gov) Um dos maiores benefícios da aplicação de TIC pelo governo é a melhora na prestação de serviços públicos. Pelo uso de aplicações de governo eletrônico (e-gov), é esperado que a Administração Pública ofereça maior transparência a suas ações e incremente a eficiência dos serviços públicos. A definição utilizada pela ONU para e-gov é "uso de TIC e de suas aplicações pelo governo para prover informação e serviços públicos à coletividade". De acordo com o documento "E-Gov Survey 2014 - E-Government for the Future We Want"IX , entre as principais tendências do e-gov, estão as perspectivas que o uso das novas tecnologias (mídias sociais, cloud computing, big data, serviços digitais online) podem trazer ao uso tradicional de e-gov, o qual pode ser subdividido em três tipos de interação (Governo-Governo, Governo-Cidadão e Governo-Empresa). Critérios de classificação A seguir, são apresentados os critérios de avalição utilizados pela ONU para formação do Índice de desenvolvimento de governo eletrônico (IDGE). Ressalta-se que, diferentemente dos índices de IX Disponível em http://unpan3.un.org/egovkb/en-us/Reports/UN-E-Government-Survey-2014
30. 30 Fisc Tecnologia da Informação telecomunicações e de capital humano, o índice de serviços online foi construído por pesquisa realizada por especialistas, não sendo indicadores de aferição direta (Tabela 12). Cada subíndice representa 1/3 do IDGE. A coluna mais à direita apresenta os valores atribuídos ao Brasil para a avaliação de 2014. Tabela 12 - Critérios do Índice de Desenvolvimento de e-Gov (ONU) e desempenho do Brasil Índice de desenvolvimento de governo eletrônico (IDGE) Critérios Avalição do Brasil (2014) Índice de infraestrutura de telecomunicações (IIT) – por cada 100 habitantes Usuários de Internet 49,85 Assinaturas de Internet Fixa 22,3 Assinaturas de Internet Móvel 125,00 Assinaturas de telefonia fixa 9,15 Assinaturas de telefonia celular 37,22 Índice de capital humano (ICH) Alfabetização de adultos 90,38 Taxa de registro escolar bruta 87,47 Anos esperados de estudo 14,23 Média de anos de estudo 7,2 Índice de serviços online (ISO) - % de conformidade Estágio 1 100 Estágio 2 68 Estágio 3 28 Estágio 4 26 Os estágios utilizados para classificar os serviços eletrônicos representam os quatro níveis de desenvolvimento dos serviços online (Tabela 13). Tabela 13 - ONU e-gov Survey 2014 - Estágios dos serviços online Estágio do serviço online Atributos típicos do serviço prestado 1 – Emergente Provê informações sobre políticas públicas, governança, leis, documentos relevantes e tipos de serviços governamentais providos. Possui links a ministérios e entidades. Cidadãos podem obter informações atualizadas sobre o governo e ministérios e podem seguir links para obter mais informações 2 – Aprimorado Sítios proveem comunicação aprimorada de mão única ou básica de mão dupla entre governo e cidadão, como formulários a baixar para uso em serviços governamentais. Estão disponíveis limitados serviços ao cidadão. 3 – Transacional Sítios proveem comunicação de mão dupla com os cidadãos, incluindo requisições e recebendo contribuição em políticas públicas, programas, regulamentos, etc. É necessária alguma forma de autenticação do usuário para completar a comunicação. Sítios processam transações financeiras ou não financeiras. 4 – Conectado Sítios são proativos em capturar informação e opinião dos cidadãos. O foco está nas necessidades do cidadão e não na organização governamental. A informação transita entre as entidades governamentais de forma transparente ao cidadão, por meio de soluções e serviços integrados. O ambiente estimula o cidadão a se envolver nas atividades governamentais, havendo voz popular nos processos de decisão.
31. 31 Nota-se que o estágio mais desejável, o quatro, é aquele em que o cidadão é o foco do projeto, pensado para solucionar necessidades típicas dele. Não há, entretanto, obrigatoriedade de que o sítio realize operações transacionais, pois nem sempre o assunto tratado assim o exige. Em relação aos serviços propriamente ditos, dos 54 sítios brasileiros avaliados, todos atingiram o 1º estágio de avaliação (Tabela 13). Entretanto, apenas 68% obtiveram classificação aprimorada. Dos sítios avaliados, 28 podem ser considerados transacionais, ou seja, possibilitam algum serviço de forma online, como pagamento de multa, requisição de algum benefício ou documento. Por fim, 26% dos sítios podem ser considerados conectados, atuando de forma proativa e fornecem informações e serviços com a visão do usuário e não das organizações. Resultados observados Nota-se que, das 193 nações avaliadas, o Brasil ficou em 57º, sendo superado pelas principais economias da América do Sul (Uruguai, Chile, Argentina e Colômbia). Entre os Brics, apenas a Rússia se encontra à frente, com razoável vantagem em todos os componentes (Tabela 14). Tabela 14 - ONU e-gov Survey 2014 - Extrato dos resultados Ranking País IDGE ISO IIT ICH 1 Coréia do Sul 94,62% 97,64% 93,50% 92,73% 26 Uruguai 74,20% 85,04% 56,07% 81,48% 27 Rússia 72,96% 70,87% 64,13% 83,88% 33 Chile 71,22% 81,89% 49,40% 82,36% 46 Argentina 63,06% 55,12% 48,35% 85,71% 50 Colômbia 61,73% 78,74% 32,97% 73,48% 57 Brasil 60,08% 59,84% 46,68% 73,72% 70 China 54,50% 60,63% 35,54% 67,34% 93 África do Sul 48,69% 38,58% 34,66% 72,82% 118 Índia 38,34% 54,33% 13,72% 46,98% Ao analisar os componentes do índice, a principal debilidade do Brasil está em sua infraestrutura de telecomunicações. Embora o indicador "assinantes de telefonia fixa" seja baixo no Brasil, aparentemente não é o mais preocupante, pois mesmo países desenvolvidos como Canadá e Estados Unidos possuem índices relativamente baixos (menores que 30%), o que é um indício de que o indicador não possui correlação significativa com o êxito do e-gov.
32. 32 Fisc Tecnologia da Informação Por outro lado, nota-se que o indicador "usuários de Internet", com apenas 50% da população, é preocupante, pois representa delimitação de beneficiados pelos serviços eletrônicos, e, embora se saiba que é comum a usuários excluídos digitalmente receber a ajuda de terceiros eventualmente, isso compromete o usufruto de todas as possibilidades. Países desenvolvidos apresentam números superiores a 80% para esse indicador. Sobre o índice de capital humano, os indicadores utilizados pela ONU são quantitativos. Ainda assim, comparativamente a outros países, o Brasil possui um caminho para melhorias. Diversamente do exigido no índice NRI, não são feitas aferições à qualidade da educação oferecida. Ao falar em termos gerais, a ONU destaca, acerca da exclusão digital, as enormes limitações que usuários com baixa compreensão de inglês possuem. Estima-se que 56% do conteúdo disponível na rede seja publicado em inglês, apesar de apenas 27% dos usuários o compreenderem. Considerado aqueles cujo único idioma seja o português, estima-se que esse público tenha apenas 2% do conteúdo total acessível (Tabela 15). Dessa forma, embora seja considerado que os padrões de exigência educacional para uso dos serviços de e-gov em idioma nativo sejam suficientes, esses usuários possuem severa limitação no acesso à informação disponível, em que pese a melhoria dos motores de tradução nos últimos anos. Tabela 15 - Relação entre a quantidade de falantes de um idioma e do conteúdo disponível na Internet Idioma % de usuários por idioma % do conteúdo da Internet Inglês 27 56 Chinês 25 4 Espanhol 8 4 Português 4 2 Alemão 4 6 Árabe 3 1 Francês 3 4 Russo 3 6 Fonte: http://w3techs.com/technologies/overview/content_language/all
33. 33 4. Tema acompanhado em TI – Governança de Tecnologia da Informação Por meio do Acórdão 2.308/2010-TCU-Plenário, o TCU determinou à Sefti que instituísse processo de trabalho com fim de realizar, a cada dois anos, levantamento para traçar o perfil de governança de TI da Administração Pública Federal. Essa determinação consolida um processo e permite que se acompanhe a evolução da adoção das melhores práticas de governança e de gestão de TI. No total, foram realizados levantamentos nos seguintes anos: 2007, 2010, 2012 e 2014. As informações obtidas permitem identificar os pontos mais vulneráveis da governança de TI na APF, orientar a atuação do TCU como indutor do processo de aperfeiçoamento da governança de TI e, ao mesmo tempo, auxiliar na identificação de bons exemplos e modelos a serem disseminados. 4.1 Metodologia e critérios O levantamento é baseado em questionário, submetido ao responsável designado pelo dirigente de cada instituição, dividido para abordar os aspectos de governança, gestão e resultados de TI. Omodeloadotadobaseia-se,principalmente,noCobit5econsideraqueagovernançaéresponsabilidade da alta administração, a quem cabe o estabelecimento dos processos de liderança, cujo objetivo é dirigir os esforços da instituição para a obtenção de resultados em benefício da sociedade. A "gestão" diz respeito à atuação de pessoas designadas pela alta administração no exercício dos papeis definidos e suas respectivas responsabilidades. O modelo se preocupa em verificar se a alta administração garante a existência dos mecanismos de controle da gestão (também chamados de controles internos) suficientes para assegurar que a missão, os objetivos e as metas serão cumpridos. O ciclo das atividades de governança, portanto, não se confunde com o ciclo das atividades de gestão, popularmente conhecido pelo acrônimo em inglês PDCA (planejar, executar, controlar e agir). Cabe à governança definir a estratégia, por meio da avaliação dos cenários disponíveis e dos resultados obtidos e desejados, direcionando os esforços das "unidades de gestão", monitorar seu comportamento, por meio dos resultados obtidos, de acordo com as metas previstas e com a expectativa das partes interessadas (Figura 4). Mais informações sobre governança e gestão podem ser obtidas por meio do Referencial Básico de Governançax . X http://portal3.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/governanca/entendendo_governanca/referencial
34. 34 Fisc Tecnologia da Informação Figura 4 - Relação entre governança e gestão Estratégia GOVERNANÇA GESTÃO Monitorar Controlar DirecionarAvaliar Planejar Executar Agir Accountability Acerca dos controles internos, são abordadas no questionário práticas sobre pessoas, informação e diversos processos relacionados à gestão da TI (gerenciamento de serviços, gestão de riscos, segurança da informação, processo de software, gerenciamento de projetos e contratações). É importante lembrar que as respostas são declaratórias, dado o universo de 355 organizações pesquisadas em 2014, as quais são divididas em agrupamentos para efeito de comparação (Tabela 16). A avaliação de governança de TI, todavia, não se esgota com a realização do levantamento. O processo continua com a realização de auditorias específicas em uma amostra das organizações participantes, com o intuito de validar as respostas apresentadas ao questionário, aprofundar a análise de aspectos revelados críticos e identificar boas práticas de governança adotadas pelas organizações. Tabela 16 - Grupos de organizações pesquisadas no Perfil de Governança deTI 2014 Poder/ agrupamento Qtd organizações Descrição EXE-Dest 62 Empresas públicas e sociedades de economia mista EXE-Sisp 214 Administração direta, autarquias e fundações, integrantes do Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática (Sisp) JUD 65 Poder Judiciário Federal LEG 3 Poder Legislativo Federal MPU 6 Organizações do Ministério Público da União (MPU) Terceiro Setor 5 Organizações que não se enquadram nos demais grupos
35. 35 4.2. Índice de Governança em Tecnologia da Informação (iGovTI) Com o propósito de facilitar o reconhecimento da adoção das boas práticas criou-se, a partir do levantamento de 2010, o índice de governança de tecnologia da informação (iGovTI). As diversas práticas são classificadas, considerando sua relevância, atribuindo valor numérico a cada dimensão analisada, que varia de 0 a 1, significando que, sob a ótica do TCU, quanto mais próximo de 1, mais adesão há às boas práticas e, por consequência, aumenta-se a probabilidade de haver governança satisfatória de TI. Nesse sentido, o iGovTI deve ser entendido como orientador, não existindo um valor de iGovTI ideal para todas as instituições. Da mesma forma, não é recomendável a persecução de um índice específico caso não haja correlação com os objetivos institucionais e com a maturidade da organização em avaliar as práticas adequadas ao momento, e também na possibilidade de converter os instrumentos disponíveis em benefício dos resultados da instituição. Tabela 17 - Níveis de iGovTI e enquadramento das organizações respondentes em 2012 e 2014 Nível Faixa iGovTI Organizações (2012) Organizações (2014) Aprimorado 0,7 -1 7% 9% Intermediário 0,5 – 0,69 31% 32% Básico 0,3 – 0,49 49% 39% Inicial 0 – 0,29 13% 20% De uma forma geral, verificou-se em 2014 uma tendência de evolução, considerando que 41% das organizações foram classificadas nas capacidades intermediária ou aprimorada (índice igual ou superior a 0,50), ou seja, um crescimento de três pontos percentuais em relação a 2012. Há que se ressaltar que, a partir de 2014, seguindo a evolução da legislação e das boas práticas, o índice sugere que a boa governança de TI depende do equilíbrio das dimensões avaliadas, com peso um pouco maior para as dimensões que abordam aspectos de liderança e de processos de gestão de TI. As dimensões informação e resultados ficaram com peso mais significativo em relação ao iGovTI 2012, passando de 3% para 16% e de 6% para 12%, respectivamente. Por essa razão, as organizações com maior dificuldade para governar TI (níveis inicial e básico) foram mais penalizadas, pois espera-se que as mais maduras estejam mais aptas a atingir os padrões de sustentação da TI aos processos organizacionais e de transparência da gestão e, especialmente, tenham mais condições de obter os resultados esperados. Em que pesem as alterações, ainda há muitas organizações na faixa inicial de governança de TI, o que está distante do aceitável, tendo como referência a ausência de adoção de diversas práticas de governança de TI, algumas das quais já disciplinadas na legislação.
36. 36 Fisc Tecnologia da Informação 4.3.	Adoção de boas práticas em governança de TI pela Administração Pública Além do panorama geral, é de interesse o acompanhamento da adoção de algumas boas práticas, pela relevância e pelo efeito indutor em relação às demais. Informação completa sobre o levantamento de governança de tecnologia da informação pode ser obtido no sítio http://www.tcu.gov.br/perfilgovti. Acerca dos documentos de planejamento mais relevantes, ainda surpreende que 16% das organizações não possuam processo de planejamento institucional. Já em relação ao planejamento de TI, 25% não adotam processo de planejamento de TI (PPTI), embora 67% disponham de um plano vigente (Figura 5). Em outros termos, as ausências mencionadas significam que há risco elevado de que os projetos e atividades executados pela área de TI não estejam correlacionados com as prioridades da instituição, ou pior, de que essas prioridades não estejam suficientemente claras aos envolvidos. Figura 5 – Adoção de práticas em planejamento deTI (2014) executa processo planejamento estratégico institucional executa processo de planejamento de TI (PPTI) o PPTI está formalmente instituído define e comunica papéis e responsabilidades prioriza as ações de TI com apoio do comitê de TI possui plano de TI vigente Integralmente Parcialmente Não 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0 66 18 16 25 17 58 41 12 47 33 30 37 52 21 27 23 10 67 De forma complementar, é pesquisado como são priorizadas as ações de TI. É característico de organizações imaturas que as priorizações sejam feitas pela própria unidade de TI ou outros atores pouco relevantes, tipicamente pela ausência de envolvimento da alta administração, que ainda não se reconhece como responsável pela definição de diretrizes e pela hierarquização das prioridades. Nesse sentido, apontou-se falha na definição e comunicação de papéis e reponsabilidades, integralmente adotada por apenas 37% das organizações.
37. 37 Em geral, como consequência, tem-se a frustração das áreas clientes de TI, por não terem suas necessidades atendidas e por não haver perspectiva de atendimento. Prática recomendada, a participação de um comitê no planejamento de TI é referenciada por apenas 74% das organizações (parcial ou integralmente). Espera-se a existência de instância consultiva (tipicamente um Comitê de TI) que auxilie a alta administração na tomada de decisão. Seria tarefa do comitê elencar e debater todas as necessidades da organização, considerar sua relevância para o atingimento das metas institucionais, e consolidar as opções disponíveis. Figura 6 – Processos de negócio e informatização identifica e mapeia os principais processos de negócio os principais processos de negócio são suportados por sistemas informatizados designa responsáveis da área e negócio para gestão dos sistemas informatizados há catálogo publicado com informações dos sistemas informatizados Integralmente Parcialmente Não 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0 26 40 34 42 48 10 29 33 38 57 26 17 Sobre o atendimento das áreas de TI, nota-se que ainda há muito por fazer no chamado processo de informatização do setor público. Apenas 42% das organizações suportam os principais processos de negócio por meio de sistemas informatizados. De forma surpreendente, o percentual de organizações que informaram mapear os principais processos de negócio é menor (26%), o que sugere que muitos sistemas foram concebidos ou são mantidos sem garantia de que atendam as principais necessidades e de que façam isso de forma documentada. O fundamental envolvimento das áreas de negócio ainda é deficiente, sendo adotado integralmente por apenas 29% dos pesquisados. Já em relação aos usuários, em 57% das organizações não há qualquer catálogo com os sistemas disponíveis, o que pode limitar a atuação dos servidores e empregados públicos.
38. 38 Fisc Tecnologia da Informação De forma complementar às deficiências no processo de priorização das ações, verifica-se, na Figura 7, que, embora 93% declaram que as contratações de serviços de TI se baseiam nas necessidades de negócio a serem atendidas, 27% das organizações mencionaram que não possuem qualquer indicador de negócio associados. Em outros termos, é possível que as contratações de serviços de TI não suportem adequadamente as áreas de negócio ou que sua manutenção não se justifique. Mesmo que haja alinhamento da contratação com a área de negócio a ser atendida, é necessário avaliar a viabilidade da solução adotada, por meio de estudo técnico preliminar (58% responderam que realizam integralmente), o qual concluirá pela adequabilidade das soluções possíveis à demanda ou pela impossibilidade de atendimento. Por fim, quanto à necessidade de renovação contratual, como critério para renovação, apenas 78% mencionaram que os benefícios da contração são avaliados (integral ou parcialmente), evitando-se a manutenção de contratação não vantajosa à Administração. Figura 7 - Boas práticas em contratações de serviços deTI realiza estudos técnicos preliminares para avaliar a viabilidade da contratação explicita as necessidades de negócio que se pretende atender com a contratação explicita os indicadores dos benefícios de negócio que serão alcançados realiza análise dos benefícios reais obtidos, utilizando-a como critério para prorrogar o contrato Integralmente Parcialmente Não 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0 58 31 11 72 21 7 42 31 27 22 29 49
39. 39 Uma das áreas com adoção mais baixa de boas práticas é segurança da informação. Segundo dados de 2014, 34% das instituições não possuíam uma política de segurança da informação, ou seja, não havia documento em que a alta administração definisse sua visão sobre o assunto, com diretrizes para nortear a atuação das áreas de negócio e de TI, bem como definir responsabilidades e eventuais sanções. Figura 8 - Práticas de segurança da informação na Administração Pública Federal dispõe de uma política de segurança da informação formalmente instituída executa processo para classificação e tratamento de informações executa processo de gestão de riscos de segurança da informação a organização executa processo de gestão de aditivos, assegurando a definição de responsabilidades e a manutenção de inventário dos ativos Integralmente Parcialmente Não 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0 51 15 34 17 19 64 9 17 74 44 38 18 Outro número preocupante é o baixo percentual de organizações que gere adequadamente seus ativos, o que inclui um inventário atualizado periodicamente (18%). Pelo menos 44% das organizações desconhecem a quantidade e a localização dos ativos e, por definição, terão comprometida sua capacidade de análise de riscos, pela simples incompletude de sua análise. Esse quadro se correlaciona com o pequeno índice de execução de processo de gestão de riscos de segurança da informação, ausente em pelo menos 74% das organizações. Em termos de transparência e de divulgação de informações sensíveis, preocupa que apenas 17% das instituições classifiquem suas informações, havendo risco de exposição de documentos e informações indevidamente, uma vez que a Lei de Acesso à Informação estabelece que, por definição, as informações não classificadas são públicas e, portanto, acessíveis a qualquer interessado.
40. 41 5. Tema em Destaque: Pessoal de Tecnologia da Informação na Administração Pública Federal Pela primeira vez, o TCU realizou levantamento específico para traçar o perfil de pessoal de TI na Administração Pública Federal. Uma adequada governança de tecnologia da informação pressupõe a existência dos viabilizadores: princípios e políticas; processos; estrutura organizacional; aspectos culturais, comportamentais e éticos; informação; aplicações, serviços e infraestrutura; pessoas e suas competências. Sob essa ótica, as pessoas de uma organização possuem destaque por sua interferência direta no êxito dos demais requisitos. 5.1. Motivação e histórico Apesar de ser a primeira pesquisa sobre o tema, o TCU se preocupa com as condições dos recursos humanos de TI há muitos anos. Em 2006, foi expedido alerta ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão sobre a necessidade de prover os setores de informática dos órgãos e entidades da Administração Pública, da estrutura organizacional e de quadro permanente de pessoal que fossem suficientes para realizar o planejamento, a definição, a coordenação, a supervisão e o controle das atividades de informática (item 9.8 do Acórdão 786/2006-Plenário). Em 2008, ciente da continuação do problema, o TCU recomendou de forma semelhante que as funções críticas de gestão já mencionadas fossem adequadamente providas. Também recomendou- se a criação de uma carreira específica, que veio a ser a de Analista de Tecnologia da Informação (ATI), por meio do Acórdão 2.471/2008-TCU-Plenário. Além da criação de 350 cargos de ATI, a Lei 11.907/2009 criou 750 gratificações a serem acrescidas à remuneração dos servidores do Poder Executivo da área de TI. Todavia, nas palavras do Ministro Augusto Sherman, no voto revisor do Acórdão 1.200/2014-TCU- Plenário: "a remuneração mensal continuaria incompatível com os valores pagos pelo mercado privado, sendo preciso avaliar se essas condições são suficientes para manter no serviço público os profissionais de TI de que o Estado necessita, capazes de conduzir a Administração Pública Federal aos melhores níveis de governança de TI".
41. 42 Fisc Tecnologia da Informação Assim, embora importantes, as medidas empregadas não vêm sendo suficientes para solucionar os problemas atualmente vivenciados pela Administração Pública, especialmente pelo Poder Executivo, dificuldade comumente relatada por gestores de vários órgãos que reclamam da ausência de profissionais qualificados em seus setores de TI, fundamentais para atingir os resultados institucionais. 5.2. Metodologia e critérios Para traçar panorama da situação de pessoal de TI da Administração Pública Federal, o TCU encaminhouquestionárioaosórgãoseentidadesfederaiscom87perguntassobreáreascomo:pessoal; carreira e funções comissionadas; lotação e origem da força de trabalho; atividades desempenhadas pelos funcionários; política de pessoal e forma de preenchimento das vagas. Foram levantadas informações de 440 órgãos e entidades da Administração Pública Federal Direta e Indireta, de todos os poderes. 5.3. Principais resultados De um total aproximado de 1,3 milhão de servidores e empregados públicos, apenas 62 mil são das áreas de TI (4,7%), sendo pouco mais de 60% (38.114) do quadro efetivo, o que representa 2,9% da totalidade de servidores e empregados públicos. Sob esse parâmetro, não há diferença significativa entre o pessoal de TI e o pessoal em geral, conforme Tabela 18. Tabela 18- Quantitativos de pessoal (por poder) Pessoal em geral Pessoal de TI Poder Total (A) Efetivos (B) % (B / A) Total (C) Efetivos (D) % (D / C) EXE 1.808.604 1.152.856 63,7% 53.634 32.529 60,6% JUD 143.003 91.443 63,9% 6.142 4.066 66,2% LEG 31.115 9.129 29,3% 1.105 602 54,5% MPU 30.098 21.392 71,1% 1.065 917 86,1% Totais 2.012.820 1.274.820 63,3% 61.946 38.114 61,5% Esse percentual de profissionais de TI está sensivelmente abaixo da média do indicado na pesquisa com governos nacionais "IT Metrics: IT Spending and Staffing, Report 2013", do Gartner GroupXI , cujo índice médio, entre 133 pesquisados, foi de 8,3%.
42. 43 Destaca-se, nesse sentido, que apenas 47,5% das organizações possuem estudo que demonstre o quantitativo necessário de pessoal de TI, o que pode significar contratações em excesso ou em patamares aquém do necessário. Nota-se que o estudo em questão não está relacionado com a lotação autorizada de um cargo, geralmente fixada em lei e que, não raro, não corresponde ao total de servidores efetivamente em exercício. Considerando o orçamento obtido no âmbito do Levantamento de Governança de TI 2014, a área de TI responde por R$ 16,3 bilhões, conforme Tabela 1, o que corresponde a um orçamento de R$ 12.786,11 por servidor/empregado efetivo total. Emboranãosejapossívelumacomparaçãodiretaentrevaloresemdólares,devidoaopoderdecompra, custo dos insumos e tributos envolvidos, a média entre os 133 pesquisados internacionalmente foi de US$ 20.662,00 por servidor/empregado efetivo. O número nacional pode ser ainda menor, se for considerado que parte do orçamento autorizado não é executado. Entre as principais conclusões do trabalho, destacam-se: •	cargos sensíveis (aqueles responsáveis por tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e controle)naáreadeTIocupadosporagentesestranhosaosquadrospermanentesdasorganizações; •	especificamente na área de defesa nacional, há considerável presença de servidores temporários, provavelmente contratados por meio de mera análise curricular, ocupando cargos sensíveis; •	das 440 instituições respondentes, apenas 114 instituições (26%) possuem cargos, estudo quantitativo e planejamento objetivando o preenchimento contínuo de vagas de TI, colocando sob suspeita a eficácia do planejamento para a APF como um todo; •	há possibilidade de aposentadorias de no mínimo 16,8% do quadro de profissionais de TI da APF até o ano de 2018; •	a "remuneração inferior à de outras carreiras de TI da APF" e a "ausência de cargo estruturado em carreira própria" são as principais causas apontadas pelos pesquisados como dificuldade, tanto na seleção quanto na retenção de pessoal de TI; •	o nível de retenção de pessoal nos anos de 2010 a 2012, analisados isoladamente ou de forma cumulativa, é baixo, havendo, inclusive, áreas de atuação da APF em que a retenção foi negativa, quando a quantidade de saídas de servidores foi maior que a de entradas; •	não há uniformidade na área de TI da APF em termos de concessão de incentivos financeiros, não financeiros ou adicional de especialização, notando-se predominância do Poder Judiciário em termos de incentivos financeiros e adicional por qualificação (acompanhado do Ministério Público nesse último), enquanto o Poder Executivo lidera a concessão de incentivos não financeiros, com ocorrência em mais de 80% de suas organizações; •	apesar de as principais causas de rotatividade de pessoal serem a baixa remuneração, quando comparada com a de outros cargos da APF, e a ausência da carreira estruturada que permita desenvolvimento, as principais ações adotadas são voltadas para o incentivo à qualificação, demonstrando falta de sintonia entre o problema existente e a solução apresentada. XI http://www.gartner.com/
43. 44 Fisc Tecnologia da Informação 5.4. Acórdão resultante e principais encaminhamentos Como resultado do levantamento de pessoal de TI foi prolatado o Acórdão 1.200/2014-TCU- Plenário, da relatoria do Ministro Raimundo Carrero. Foram expedidas determinações e recomendações aos chamados Órgãos Governantes Superiores (OGS), a saber: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Conselho Nacional de Justiça, Conselho Nacional do Ministério Público, Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais, sobre assuntos referentes ao provimento de cargos estratégicos por pessoas estranhas ao quadro de servidores/empregados públicos, realização de estudos acerca da necessidade de quantitativo de pessoal de TI, capacitação, entre outros.
44. 45 6. Trabalhos relevantes Contextualização Entre as ações de controle externo mais relevantes do ano, o TCU realizou auditoria operacional com o objetivo de analisar as condições que os gestores dispõem para avaliar os instrumentos e benefícios da Lei 8.248/1991 (Lei de Informática). Outro tema fundamental para consolidação da democracia é a análise da transparência das informações, especialmente ao serem armazenadas em recursos de TI. Com o advento da Lei 12.527/2011 (Lei de acesso à informação – LAI), ações que buscam disponibilizar os dados governamentais (open government) passaram a ser obrigação da Administração Pública. O TCU pode, entretanto, ir além disso, apresentando os benefícios da maior disponibilidade de informações e possíveis aplicações que podem ser desenvolvidas internamente ou pela sociedade. 6.1. Lei de Informática (Lei 8.248/1991) Criada no bojo do processo de abertura econômica e de forma a se tornar alternativa de estímulo à indústria de hardware após o término da antiga Política Nacional de Informática, a Lei 8.248/1991 se fundamenta na desoneração do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), da ordem de R$ 4 bilhões por ano. 6.1.1. Beneficiários e exigências São beneficiárias as empresas que produzem em território nacional, conforme definição do Processo Produtivo Básico (PPB) estabelecido para o produto incentivável, e que invistam em P&D, seja em seu próprio departamento de engenharia ou por convênio com institutos de pesquisa ou universidades. O PPB é o conjunto mínimo de operações em estabelecimento fabril que caracteriza a efetiva industrialização de um produto. Os PPBs são estabelecidos por ato conjunto dos Ministérios do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) e da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI),podendoseralteradossemprequefatorestécnicosoueconômicosindicaremessanecessidade. É importante mencionar que os PPBs também são utilizados pela Superintendência da Zona Franca de Manaus (ZFM) para obtenção dos benefícios concedidos pelo Decreto-Lei 288/1967 e alterações.
45. 46 Fisc Tecnologia da Informação É possível, portanto, escolher se um determinado bem de informática será produzido em Manaus com os benefícios da ZFM (regulamentados pelo Decreto 6.008/2006) ou em outra localidade do país, com os benefícios da Lei de Informática. Embora um mesmo produto possua uma portaria para bens produzidos na Zona Franca e outra para o restante do país (incentivados pela Lei de Informática), na prática, nota-se que o conteúdo de ambas é idêntico, para a maioria dos casos. As portarias que estabelecem os PPBs podem ser divididas em duas partes. Primeiramente, as atividades fabris mínimas necessárias são definidas, geralmente em seu art. 1º. Após isso, dependendo do bem incentivado,háumconjuntoderestriçõesespecíficassobresoscomponentesneleutilizados.Porexemplo, é possível definir quais desses componentes deverão ser produzidos no país e em que percentual. É comum que as exigências se alterem com o tempo, de modo que a indústria fabricante possa se adaptar paulatinamente, e que a indústria fornecedora possa atender à nova demanda. As etapas mínimas são comuns a vários equipamentos, sendo as exigências de montagem, de soldagem e de integração a configuração mais usual observada. É possível interpretar que as exigências do PPB atuam essencialmente sobre as duas primeiras etapas de agregação referentes à cadeia de produção genérica da indústria eletrônica (fornecimento de componentes e montagem), conforme Figura 9 a seguir. Figura 9 - Etapas da cadeia de produção genérica da indústria eletrônica (adaptado de Dedrick, Kraemer e Linden) Fabricação Fornecedor de Componentes Contract Manufacture (montator) Engenharia, Projeto, Marketing Dona da Marca (vendedor) Distribuidor Distribuição, vendas, pós-vendas Revendedor Consumidor
46. 47 A outra grande exigência da Lei 8.248/1991 (art. 4º, caput) é o investimento em atividades de pesquisa e desenvolvimento, que, na definição dada pelo Decreto 5.906/2006, constituem-se em amplo leque de possibilidades, incluindo capacitação de recursos humanos, desenvolvimento de produtos, programas de computador (software) e seus aperfeiçoamentos. Conforme dados de 2011 informados pelas empresas beneficiadas, a Lei de Informática financiou gastos de R$ 1.300.000.000. 6.1.2. Objetivo da fiscalização O objetivo da auditoria foi analisar as condições que os gestores da política pública possuem para avaliar o desempenho dos instrumentos estabelecidos, especialmente considerando o longo tempo de execução dos instrumentos a serem avaliados. Nesse sentido, procurou-se analisar a Lei 8.248/1991 sob a perspectiva das etapas do ciclo de gestão de políticas públicas (planejamento/formulação, monitoramento, avaliação e revisão), conforme Figura 10. Figura 10 - Ciclo das políticas públicas Ciclo de Gestão de Políticas Públicas PlanejamentoRevisão Avaliação Execução e monitoramento Problema ou demanda da sociedade Além disso, abordaram-se as condições que possibilitam eficiência para o trabalho dos gestores: o suporte tecnológico disponível e os principais processos administrativos necessários para a execução da política (procedimentos de concessão de benefícios e procedimentos de prestação de contas).
47. 48 Fisc Tecnologia da Informação 6.1.3. Resultados observados O TCU identificou que os gestores envolvidos não desempenhavam efetivamente a atribuição de formuladores de políticas públicas, tendo seu tempo focado nas etapas burocráticas de concessão de benefícios e análise das prestações de contas, as quais eram quase sempre intempestivas e, por essa mesma razão, não contribuíam para o acompanhamento das mudanças tecnológicas e das estratégicas do setor produtivo. Não foram observados objetivos claramente definidos para a política pública, o que prejudica a definição de indicadores de desempenho dos instrumentos e, por consequência, o monitoramento por parte dos gestores. Em relação às etapas exigidas, identificou-se que predominam aquelas de baixa complexidade (soldagem, montagem e embalagem), cujo valor agregado é pequeno percentualmente. Os maiores percentuais ficam com os setores de pesquisa, concepção, projeto, marketing e distribuição final, geralmente associadas aos proprietários das marcas (vendors). A política pública é omissa em relação aos fabricantes nacionais que decidiram terceirizar a fabricação ao exterior. A grande mudança que ocorreu no setor eletrônico desde a década de 1990, com a terceirização das etapas de produção especialmente para o leste asiático, maior produtor de componentes e semicondutores, não foi considerada pelas atualizações da Lei 8.248/1991. Em termos econômicos, os resultados da Lei também não são animadores. Apesar de haver faturamento local da ordem de R$ 64 bilhões entre as empresas incentivadas, o déficit comercial do setor é elevado (US$ 23 bilhões). Apesar de serem produtos "made in brazil", os componentes utilizados são importados. Outro dado preocupante é a baixa capacidade de exportação dos produtos nacionais, o que implica dizer que a Lei de Informática beneficia empresas que atuam basicamente no mercado local, com contribuição desprezível em termos de melhorar o balanço de pagamentos. Sob o aspecto administrativo, observou-se que o sistema de informações disponível é precário, limitando-se aos formulários eletrônicos de solicitação de benefícios e de prestação de contas. Não há auxílio aos gestores sobre a execução da política, seja por meio de relatórios ou de outras ferramentas de pesquisa. Ademais, a análise das prestações de contas anuais (relatórios demonstrativos anuais) apresentada pelas empresas é intempestiva, geralmente anos após a execução do projeto. Além de comprometer a qualidade da análise e impossibilitar a avaliação in loco, não acrescenta ao conhecimento dos gestores da política pública, que ficam defasados em relação ao que a indústria está fazendo no momento. Uma das causas apontadas para a defasagem é de que a atual sistemática prevê a análise de todos os relatórios, todos os anos, não havendo previsão para o acompanhamento sob algum critério de risco. Demais informações sobre o trabalho podem ser obtidas por meio do Acórdão 458/2014-TCU- Plenário, de relatoria do Ministro André Luís de Carvalho, ou pelo sumário-executivo, disponível no sítio www.tcu.gov.br/fiscalizacaoti.
48. 49 6.2. Dados Abertos A LAI regulamenta direitos previstos na Constituição Federal, relativos ao acesso à informação, a saber: •	recebimento dos órgãos públicos de informações de interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (inciso XXXIII do art. 5); •	acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo (inciso II do § 3º do art. 37); •	consulta à gestão da documentação governamental a quantos dela necessitem (§ 2º do art. 216). Do ponto de vista das ações a serem tomadas em cumprimento à LAI, destaca-se que o Brasil é um dos primeiros membros da Open Government Partnership (OGP), um compromisso por um governo aberto, que deve seguir quatro princípios: transparência; participação cidadã; responsabilização e prestação de contas; e importância das novas tecnologias no fomento à inovação. Diversas áreas se beneficiam das iniciativas da OGP, chamadas de desafios: yy melhoria dos serviços públicos; yy aumento da integridade pública; yy gestão mais efetiva dos recursos públicos; yy criação de comunidades mais seguras; yy aumento da responsabilidade corporativa. De acordo com a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)XII , para a construção de um governo aberto, existem três princípios-chave a serem levados em consideração: yy Responsabilização e Prestação de Contas (Accountability) – É necessário que existam mecanismos que possibilitem aos cidadãos fiscalizarem o governo quanto ao desempenho de suas políticas e de seus serviços; yy Transparência – Disponibilização de informações confiáveis, relevantes e tempestivas sobre as atividades do governo, de forma que os cidadãos compreendam as ações realizadas por ele; yy Participação Social – O governo deve escutar os cidadãos e levar em consideração os seus anseios, tanto no desenho, quanto na implementação das políticas públicas e dos serviços públicos prestados. Dessa forma, a transparência das ações governamentais possui como requisito a adoção de um governo aberto, que, por sua vez, pressupõe dados governamentais abertos. Todavia, não é suficiente qualquer disponibilização de dados. Ela precisa ser útil, reutilizável em termos computacionais e disponibilizada de forma acessível. A definição da Open Knowledge Foundation esclarece que "dados são abertos quando qualquer pessoa pode livremente usá-los, reutilizá-los e redistribuí-los, estando sujeito a, no máximo, a exigência de creditar a sua autoria e compartilhar pela mesma licença". XII http://www.oecd-ilibrary.org/governance/open-government_9789264019959-en
49. 50 Fisc Tecnologia da Informação Do ponto de vista tecnológico, pressupõe-se que os formatos utilizados sejam não proprietários, que os dados sejam disponibilizados na menor granularidade possível, sem agregações ou transformações, e que seja indexável, ou seja, tenha seu conteúdo pesquisável por palavras-chaves. Ressalta-se, porém, que os benefícios dos dados abertos vão além da transparência e do controle social, instrumentos que por si só justificam o esforço adicional às áreas de TI em disponibilizar as informações à sociedade. 6.2.1. Objetivo da fiscalização Dado o contexto apresentado, a fiscalização teve como objetivo conhecer as principais iniciativas de dados abertos na Administração Pública Federal, bem como apresentar exemplos internacionais que se constituem em potencialidades ainda não exploradas internamente. A seguir, são apresentados os principais resultados. 6.2.2. Comparando o Brasil internacionalmente Hoje, dezenas de países adotam a abertura de dados a cidadãos e empreendedores como política pública. Existe um índice internacional criado pela Open Knowledge Foundation (OKF), o qual se baseia em dez temas governamentais, entre eles orçamento, gastos, resultados de eleições e registro de empresas. O Reino Unido lidera esse ranking, com pontuação superior ao dobro da brasileira, que corresponde ao 36º lugarXIII . Já o índice do Open Data BarometerXIV considera 14 áreas, cujas informações são as mais relevantes para o sucesso de uma implementação de dados abertos. O Brasil possui classificação avançada em duas áreas (censo detalhado e dados detalhados da despesa pública) e rudimentar em oito (mapeamento completo oficial, propriedade de imóveis em nível nacional, dados detalhados do orçamento público, registro empresarial, legislação, horários de transporte público, performance do sistema de saúde e estatísticas criminais). XIII index.okfn.org/country/overview/Brazil XIV opendatabarometer.org
50. 51 Tabela 19 - Áreas de avaliação do índice Open Data Barometer Brasil África do Sul Argentina Chile China Colômbia EUA Índia RU Rússia Mapas 15 15 45 50 15 75 90 5 100 5 Propriedade de imóveis 5 15 5 5 15 5 90 0 100 45 Censo 75 15 75 0 15 15 80 65 95 60 Orçamento Público 15 15 15 80 15 15 95 65 95 65 Despesa Pública 80 15 15 80 5 50 80 15 95 75 Registro empresarial 5 5 5 15 15 15 0 15 100 15 Legislação 15 15 15 80 15 15 95 15 90 15 Transporte público 0 75 5 15 15 0 75 15 90 15 Comércio Internacional 60 15 70 75 15 55 95 65 90 65 Saúde (performance) 5 15 45 45 15 75 95 65 95 65 Educação (performance) 60 0 65 75 15 45 85 65 95 50 Estatísticas de crimes 5 15 5 15 5 0 85 15 95 65 Estatísticas ambientais 60 0 60 5 15 45 100 65 95 15 Resultados das eleições 65 75 95 15 0 15 95 15 95 15 Nota-se que a abertura de dados relacionados com políticas públicas permite avalição de desempenho da respectiva área, seja de forma direta (porque se espera a divulgação de índices de desempenho), ou indireta (por serem subsídio para compor quadro de análise). Esses mesmos dados possibilitam o uso por empresas, organizações não governamentais, pesquisadores e demais interessados, que poderão criar suas próprias visualizações e aplicativos, algo que as organizações governamentais podem não ter recursos necessários ou interesse em desenvolver. Uma das mais potentes ferramentas que ganha enorme impulso é o que se convencionou chamar "big data". Trata-se de técnica computacional que permite tratar, analisar e correlacionar enormes massas de dados, de fontes diversas, mesmo que possuam estruturas computacionais distintas ou não estruturadas. Tais técnicas já são largamente utilizadas por instituições financeiras e por grandes empresas para predizer comportamentos e direcionar seus investimentos aos públicos mais propícios. Apurou-se que o uso por parte da Administração Pública Federal ainda é pequeno, e esse resultado é agravado pelas deficiências na abertura de dados das organizações. Por consequência, o uso pelo setor privado também fica reduzido. Melhores índices Piores índices
51. 52 Fisc Tecnologia da Informação 6.2.3. Iniciativas brasileiras A pesquisa sobre as iniciativas de dados abertos na esfera federal mostrou heterogeneidade do nível de abertura entre órgãos e entidades da APF. O Portal Brasileiro de Dados Abertos (www.dados.gov.br) contém catálogo sobre dados abertos produzidosoucustodiadospelosentesdaadministraçãopública,incluindoorientaçõestécnicassobre o tema, destinadas tanto ao público interno, quanto à sociedade, especialmente os desenvolvedores de aplicações. Outro sítio relacionado ao tema é o Portal da Transparência (www.portaltransparencia.gov.br), administrado pela Controladoria-Geral da União para aumentar a transparência da gestão pública e o controle social, e que disponibiliza vários conjuntos de dados em formato aberto, permitindo ao usuário obter planilhas com os dados apresentados no portal (receitas e despesas públicas, informações de convênios e de servidores públicos). Entre as entidades brasileiras provedoras de dados e informações, destacam-se as iniciativas do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), ao permitir acesso aos dados de séries estatísticas por ele geradas ou custodiadas (IpeaDataXV ). As informações abrangem dados econômicos, financeiros, demográficos, geográficos e indicadores sociais, podendo ser consultadas por temas, fontes dos dados e outros filtros. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), por sua vez, disponibiliza informações provenientes de dados oficiais oriundos de pesquisas por ele realizadas e de outras fontes governamentais. Embora ainda de forma tímida, o país já conta com alguns aplicativos cívicos. Como exemplo, cita-se a solução QEduXVI , da área educacional, como um portal aberto e gratuito, com informações sobre o nível do aprendizado dos alunos do 5º e 9º anos nas escolas municipais e estaduais do Brasil. Utilizando os dados da Prova Brasil, do Censo Escolar e do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb), o QEdu apresenta informações sobre a infraestrutura escolar; o perfil dos alunos, professores e diretores; e alguns indicadores sobre aprendizado dos alunos e qualidade de ensino. Maiores informações podem ser obtidas em consulta ao Acórdão 2.569/2014-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler. XV http://www.ipeadata.gov.br/ XVI http://www.qedu.org.br/