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Entrevista do mês: Lavinia Hollanda
10/10/2018 - Maura Campanilli
É importante que a sociedade civil participe do debate sobre o setor elétrico
Centralizado e complexo, o setor elétrico, apesar de vital para o dia-a-dia da população, ainda é pouco entendido e pouco aberto à participação. Segundo Lavinia Hollanda, diretora executiva da Escopo Energia, empresa de consultoria de energia no Brasil, não precisa ser assim. Para a engenheira e doutora em economia, que foi coordenadora de pesquisa no centro de estudos de energia da Fundação Getúlio Vargas, é possível e desejável envolver o cidadão, para que saiba o que está pagando em sua conta de luz – na qual a maior parte são tributos – e possa ser consultado sobre as políticas públicas do setor. "Um exemplo de que é possível as pessoas entenderem toda essa complexidade é o setor de telecomunicações. Todo mundo sabe escolher o melhor pacote para si", defende. Para Hollanda, "o trabalho sobre atributos das fontes de energia que o Escolhas está desenvolvendo é muito importante nesse sentido, pois é a primeira vez que se está analisando os reais benefícios e custos de cada fonte. Ajuda a entender o que cada fonte traz de externalidades positivas e negativas para o sistema como um todo".
Escolhas – O setor elétrico brasileiro é estruturado a partir do governo federal, responsável pela formulação das políticas do setor, desde o preço da energia até a definição das fontes que poderão constar na matriz elétrica e seus percentuais, o que se reflete no Plano Decenal de Energia elaborado pela Empresa de Pesquisa Energética (EPE). Desde 1988, praticamente todos os presidentes fizeram modificações nas políticas do setor elétrico, trazendo um grande grau de imprevisibilidade a um setor que precisa de olhar para o longo prazo. Quais os efeitos disso para o país e para o próprio setor elétrico? Haveria uma outra maneira de se estruturar esse planejamento?
Lavinia Hollanda – Como todo setor de infraestrutura, o setor elétrico trabalha com um horizonte de maturação longo. Também trabalho com petróleo e gás, e são todas elas áreas onde, quanto menor a incerteza, melhor. Mas uma coisa é ter previsibilidade, outra é ter planejamento centralizado. Incerteza é o ponto mais prejudicial, pois, quem vem investir aqui, vai casar com o Brasil por 30 anos. Ver a taxa de retorno diminuir de repente por uma mudança na regulação, por exemplo, muda tudo, afeta o retorno imaginado. É como estar em um casamento do qual não pode sair. Isso não quer dizer que regulação e ambiente de negócio não possam ser aprimorados, mas as mudanças precisam ir em uma direção que investidor entenda. Caso contrário, afeta a taxa de risco do país. Sem contar que o setor elétrico já está sujeito a fatores de risco, como mudanças tecnológicas ou ambientais. Previsibilidade, no entanto, não é imutabilidade. O papel do governo é ser um ente que suaviza essas mudanças. Já o planejamento centralizado depende de como o governo do momento encara o mercado. Pode centralizar e até executar, ou criar as regras para o mercado atuar, dando condições de investimento para isso. Não quer dizer deixar tudo na mão do mercado. Pode decidir que quer investir em eólicas e criar leilões e incentivos para essa fonte. Nesse sentido, tivemos um caso bem sucedido no Brasil, que passou de 0% a cerca de 6% de eólicas na sua capacidade instalada em aproximadamente dez anos. Hoje, o próprio setor entende que houve amadurecimento da tecnologia e que dá para repensar o incentivo. A tecnologia já se estabeleceu, os projetos são dinâmicos e lucrativos e talvez o mercado dê conta disso. É hora de discutir. No último leilão, entraram vários projetos de eólicas. O governo fez a política e o mercado reagiu. Governo tem que ter políticas sólidas e ambiente previsível de negócios.
Escolhas – As políticas do setor costumam ser decididas em discussões extremamente técnicas e pouco transparentes para a sociedade. Só participa quem é do governo, dos órgãos do setor elétrico, das empresas e consultorias de energia e instituições que as representam. À população resta pagar a conta de luz sem entender o que acontece até que a eletricidade chegue à sua casa. Como essas discussões poderiam ser mais inclusivas, para que as pessoas possam realmente entender e opinar sobre um tema tão importante para o seu dia-a-dia, sobretudo em um momento em que o Estado está em crise fiscal?
Lavinia Hollanda – O setor de energia tem de fato uma complexidade, mas não é tanta quanto parece. O que acontece é efeito de segmentos que se fecham em si mesmos, o que restringe a discussão. Não precisa ser assim, dá para simplificar. Aliado a isso, há remendos na regulação que só pioram o cenário de complexidade. Precisa estar há anos no setor para entender. Além disso, é um setor de engenheiros. Por isso, o trabalho do Instituto Escolhas é fundamental, é tão importante, no sentido de trazer o tema e torná-lo mais fácil. É preciso educar as pessoas sobre o setor. Um exemplo de que é possível as pessoas entenderem a complexidade é o setor de telecomunicações. Todo mundo sabe escolher o melhor pacote para si. No setor elétrico, dá para ter mais representações da sociedade no debate, mas essa representação está aumentando, com organizações como o Escolhas e o Instituto de Defesa do Consumidor (Idec) se envolvendo na discussão.
Escolhas – Há muito pouca clareza, para a população, também sobre a questão dos subsídios ao setor de energia. Embora existam em todo o mundo, não é claro para a sociedade brasileira o tamanho dessa conta e para quem esses subsídios estão indo, nem quais prioridades estão em jogo nessas decisões. Como analisa essa questão?
Lavinia Hollanda – Se pensarmos no consumidor de energia elétrica – que é todo mundo -, todo consumidor é também contribuinte. As pessoas, porém, não entendem o que pagam na conta de luz. Boa parte do que está ali não é energia, são encargos. Elas não sabem quais as escolhas (de políticas) estão embutidas ali, o que é uma das coisas mais nocivas do setor. Um exemplo é a geração solar distribuída, da qual a população pouco sabe. Enquanto as fazendas solares jogam a energia na rede, como as demais fontes de energia, a geração distribuída é aquela produzida nos telhados das casa, onde o proprietário consome e fornece para rede. O governo diz que é importante e faz política para incentivar, o que é ótimo, desde que se discuta com a sociedade e que a população saiba quanto está pagando. Hoje, se quero colocar energia solar na minha casa e coloco uma placa de oito unidades de energia e consumo dez, vou pagar apenas pelas duas unidades a mais que consumi. Na tarifa, porém, além do custo da energia, estão os impostos, o custo do uso da rede de distribuição. Ou seja, sobre as oito unidades que produzi, não paguei também os impostos e a disponibilidade da rede, enquanto só deveria deixar de pagar a energia. Os demais consumidores estão pagando o restante por mim. Se tiver muita gente usando esse sistema, vai onerar quem não tem geração distribuída, provavelmente alguém com renda mais baixa. Deve-se separar os componentes da tarifa, para que eu deixe de pagar apenas a energia. É preciso discutir a melhor maneira de fazer isso, mas não se discute, ninguém sabe. O problema não é o encargo, o subsídio, mas pagar sem saber o que está pagando. Essa transferência para consumidores e contribuintes é importante. É por aí que se traz a sociedade para discussão. É preciso lembrar que as distribuidores (como a Light e a Eletropaulo) fizeram investimentos que precisam ser respeitados e reconhecidos, pois sempre vamos precisar delas. Esse é apenas um dos exemplos.
Escolhas – O setor elétrico no Brasil, assim como em todo o mundo, tem que lidar com novos desafios, como o das mudanças climáticas, que afetam a provisão de algumas fontes de energia – principalmente as hidrelétricas – e limitam o uso daquelas baseadas em combustíveis fósseis. Mas por que o setor costuma ser tão pouco sensível aos efeitos sociais e ambientais de seus projetos e obras, encarando o que chama de externalidade – ou risco não técnico – somente depois que a decisão de investimento já está tomada?
Lavinia Hollanda – Esse assunto é mais profundo do que queremos acreditar. Parece que dividimos o país entre engenheiros de um lado e ambientalistas do outro. Não pode ser assim. De um lado, quem sempre fez obras no país, trabalhou com consultas limitadas à sociedade. Mas a sociedade mudou, principalmente em relação às comunidades, e é necessário modernizar o processo de consulta. No setor de petróleo, chamamos isso de licença social para operar. É um processo que vem amadurecendo em vários lugares do mundo, inclusive aqui, mas ainda há muito para avançar. O outro lado, porém, precisa entender que há escolhas que precisam ser feitas. Só com renováveis, não conseguiríamos suprir a demanda. Se precisamos de pequenas hidrelétricas ou geração térmica, tem que haver regras. Térmicas vêm com combustíveis fósseis, têm emissões de gases de efeito estufa, mas é preciso encontrar maneiras de conversar. O trabalho sobre atributos das fontes de energia que o Escolhas está desenvolvendo é muito importante nesse sentido, pois é a primeira vez que se está analisando os reais benefícios e custos de cada fonte. Ajuda a entender o que cada fonte traz de externalidades positivas e negativas para o sistema como um todo.
Escolhas – Ao mesmo tempo, porém, o setor precisa superar desafios tecnológicos para permitir a ampla utilização de fontes renováveis de energia – como vento e sol -, seja para permitir o armazenamento da energia gerada, seja para criar modelos de gestão de um sistema que possa contar com um mix de fontes flexíveis, com padrões de fornecimento variáveis. O que tem sido feito nessa linha? O setor elétrico brasileiro está preparado para esse desafio?
Lavinia Hollanda – Na questão de inserção de novas tecnologias, é preciso pensar nos recursos de investimentos, pois temos que investir também na infraestrutura que se adapte a essas tecnologias. Por exemplo, na geração distribuída, precisa mudar o medidor das residências; os veículos elétricos, precisam ter locais para carregar a bateria. Outro gargalo é regulatório. Uma empresa investe em inovação se achar que terá ganho. Para incentivar, precisa que ela possa recuperar o que investiu, como acontece com as patentes. Tem que permitir que a empresa possa capturar parte dos gastos da inovação. Com a regulação atual, falta incentivo para inovar. Por exemplo, em relação às distribuidoras, há potencial para redes inteligentes, com serviços associados à infraestrutura digital. Mas, pela regulação atual, todo ganho que houver deve ser revertido para tarifa ao consumidor. Só que quem fez investimento, precisa ser remunerado. A inovação vai entrar em algum momento, pois seus custos estão baixando. O setor está pronto, mas regulação não. A conta tem que fechar para todo mundo.
Escolhas – Diante desse cenário, o setor elétrico no Brasil precisa estabelecer padrões mais objetivos de concorrência entre as fontes de energia, avaliando de forma justa e técnica os atributos de cada uma, com suas vantagens e desvantagens, de forma clara e transparente. Tudo isso está em discussão na proposta de reforma proposta pelo governo Temer, que está em discussão no âmbito da Consulta Pública 33. Qual a sua visão sobre a proposta que está sendo discutida?
Lavinia Hollanda – A modernização regulatória do setor elétrico é oportuna e bem-vinda, mas mais lenta do que a consulta pública se propôs. Prevê mudanças tecnológicas e de comportamento. Gostaria de ver implementada ao longo dos próximos anos, depois de amplo diálogo com setor. Ela vai na direção da modernização, pois tem bom entendimento de como o setor deve funcionar.