Brasília, 28 de fevereiro de 2021 - 09:38
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR) - Presidente, o tema versado no presente processo diz respeito à possibilidade de candidaturas avulsas para pleitos majoritários. A questão, Presidente, é um pouco menos simples - tanto do ponto de vista jurídico quanto do ponto de vista político - do que possa parecer à primeira vista.
O caso concreto específico é o de um candidato a prefeito que pretendeu concorrer às eleições municipais independentemente de filiação partidária. Na minha reflexão sobre o tema, eu começo com um pouco de história, a história tanto dos partidos políticos quanto da possibilidade de candidaturas avulsas ao longo da experiência brasileira.
Logo após a independência, os partidos políticos não desfrutavam de grande importância. Aliás, não foi só no Brasil. Em outros países, como nos Estados Unidos também, os partidos eram um tanto identificados com um facciosismo e com um certo descompromisso com o interesse público. Ao longo do Império, no entanto, surgem os dois grandes partidos, que eram: o Partido Conservador, que reunia sobretudo os interesses rurais dos grandes fazendeiros; e o Partido Liberal, que reunia os intelectuais e os comerciantes urbanos. Todos eles, na pior tradição brasileira, membros de uma elite patrimonialista que vivia um tanto para a apropriação privada do espaço público e que, de certa forma, tinham, como única divergência, a maior ou a menor centralização do poder.
Vem a República e, durante a República Velha, o Poder é repartido sobretudo pelas oligarquias rurais regionais, também elas, avessas a partidos políticos nacionais, e que também praticavam uma política ligada ao patrimonialismo, ao coronelismo e ao clientelismo, de uma maneira geral. Uma fase narrada com grande propriedade numa obra clássica de Victor Nunes Leal conhecida como Coronelismo: enxada e voto. Durante todo o período da República Velha, as candidaturas avulsas eram admitidas. Em alguns casos, até eram a regra.
O primeiro Código Eleitoral Brasileiro, que é o código de 1932, já subsequente à Revolução de 30, igualmente contemplava a possibilidade das candidaturas avulsas com grande liberdade. Depois sobrevém a Lei Eleitoral de 1935, que mantém as candidaturas avulsas, porém já impõe o requisito de um apoiamento mínimo para que elas pudessem ser lançadas. E a verdade é que o Código de 1935 não chega a entrar em vigor, porque atropelado pelo regime do Estado Novo, decretado em 1937 por Getúlio Vargas.
Getúlio Vargas governa, no período que vai de 1937 até 1945, sem partidos políticos, sem Congresso, sem política de uma maneira geral. Portanto, não havia partido, não havia eleições e não havia candidaturas avulsas.
Em 1945, começa uma modificação nesse domínio. Como todos sabem, o Brasil participara da Segunda Guerra Mundial na defesa de ideais democráticos; as forças e as tropas brasileiras voltam para o Brasil; e os militares pressionam Getúlio Vargas por uma abertura democrática, ainda com ele mantido na Presidência. E, portanto, o próprio Getúlio introduz modificações na Constituição de 37, como a previsão de eleições diretas, e, aí, edita ele o Decreto-Lei nº 7.586/45, que é conhecido como a Lei Agamenon.
Essa Lei Agamenon, que vai disciplinar as eleições nessa retomada democrática, prevê: em primeiro lugar, a exigência de partidos políticos de âmbito nacional; em segundo lugar, a vedação das candidaturas avulsas; portanto, elas são vedadas pela primeira vez na experiência brasileira com a Lei Agamenon, em 1945, editada via de Decreto-Lei por Getúlio Vargas; e o terceiro tópico digno de nota nessa Lei Agamenon era a possibilidade de que um mesmo candidato se candidatasse por diferentes Estados, e até mesmo por diferentes partidos. Assim, essa Lei Agamenon é que interferiu com a questão das candidaturas avulsas.
Veja-se que a Lei Agamenon foi editada ao final de um longo período ditatorial, em que inexistia vida política e vida partidária, de modo que a exigência de partidos políticos nacionais era, na verdade, uma restrição para preservar o espaço da elite política remanescente e dificultar o acesso de novos nomes à política, de uma maneira geral. E, como se exigiam partidos políticos de âmbito nacional, a vedação às candidaturas avulsas era a forma pela qual se impedia que alguém contornasse a exigência de filiação a partido nacional e pudesse furar o cerco daquela elite política, que não queria deixar repartir, digamos assim, o poder.
Essa estratégia de Vargas, antes de ser destituído pelos militares, trouxe grandes proveitos para ele próprio. Ele foi muito bem-sucedido na fórmula que encontrou para se projetar no poder, mesmo depois de dele ter sido apeado. E o próprio Getúlio, pelas regras que instituiu, é o responsável pela criação de dois grandes partidos: O PSD, o Partido Social Democrata, e o PTB, o Partido Trabalhista Brasileiro.
O PSD é criado com base, sobretudo, nas oligarquias locais, nos coronéis locais, e conseguiu, o PSD, criado por Getúlio, eleger para a Presidência da República, o Marechal Eurico Gaspar Dutra, candidato do PSD, eleito com o apoio de Getúlio Vargas. E, na sequência, o PSD também elegeu Juscelino Kubitschek. E o PSD foi o partido dominante na Assembleia Constituinte, que elaborou a Constituição de 1946.
O outro partido, cuja criação Getúlio coordenou e inspirou, foi o PTB, que reuniu população urbana e massa operária, em grande parte, conduzida pelo Ministério do Trabalho, pelos sindicatos por ele controlado, e com alistamento de ofício dos eleitores no partido. O PTB, também controlado por Vargas, também teve grande sucesso, porque elegeu o próprio Vargas, em 1950 e, posteriormente, elegeu, para a vice-presidência da República, em 55 e em 60, João Goulart.
O PTB foi extinto pelo regime militar. E o Getúlio Vargas, com as regras que criara, ele concorreu a senador por diversos Estados, elegeu-se também deputado federal, pelo PTB, em sete Estados. E a votação angariada por ele criou uma bancada para o PTB, que tinha pouca expressão eleitoral, mas, na esteira da ascensão do Vargas, conseguiu uma quantidade de assentos.
Portanto, o que se tem é que a proibição das candidaturas avulsas e a exigência de partidos políticos nacionais foram instrumentos utilizados por Vargas e os seus seguidores para manter o controle da política brasileira que, de fato, mantiveram – até talvez, a eleição do Jânio Quadros, mas, em verdade mesmo – até o Movimento de 64.
Veio o Regime Militar a partir de primeiro de abril de 64, e, aí, sim, se institui uma vasta regulamentação dos partidos políticos. A propósito da sua criação, a propósito do seu funcionamento e, porque tinha tudo a ver com a lógica do Regime, igualmente proibindo as candidaturas avulsas.
O Código Eleitoral de 1965 mantém essa vedação às candidaturas avulsas.
Eu fiz esse histórico para que nós pudéssemos trabalhar um pouco sobre a experiência brasileira. Tivemos uma experiência com candidaturas avulsas e tivemos uma experiência com vedação das candidaturas avulsas.
A experiência com candidaturas avulsas é um tanto associada à República Velha, a alguma fragilidade institucional e a partidos políticos fracos, ao passo que a vedação das candidaturas avulsas pode ser associada a um mecanismo que era voltado à limitação da competitividade eleitoral e ao favorecimento da manutenção de uma elite dominante no poder, sendo de se remarcar que o regime de Vargas, que começa em 45 com essa legislação, depois Dutra e, depois, Vargas volta em 50, esse foi o regime que terminou no golpe militar de 1964.
De modo que, se olharmos historicamente, o passado condena tanto uma experiência como a outra. Portanto, provavelmente, não terá sido a existência ou não existência da candidatura avulsa, em si e por si, responsável pelas dificuldades e fiascos de um ou de outro regime.
Sob a Constituição de 1988, tal como ela tem sido até aqui interpretada, subsiste a exigência de filiação partidária e, consequentemente, a proibição das candidaturas avulsas.
Não é segredo para ninguém a complexidade do momento que nós vivemos, e um momento caracterizado por um relevante e preocupante descolamento entre a classe política e a sociedade civil. Isso não é novidade, porque todas as lideranças políticas têm a percepção desse fenômeno, e, não por outra razão, nas últimas décadas, há, pelo menos, 25 anos, há esforços para se empreender uma reforma política capaz de sanar esse distanciamento entre representados e representantes e melhorar a qualidade da representação política no Congresso, de uma maneira geral.
Todas as pesquisas e estatísticas demonstram o momento de baixa credibilidade dos partidos políticos e a dificuldade representativa da classe política, de uma maneira geral. Por essa razão, quando recebi este processo e este recurso, pareceu-me bem trazê-lo para debate aqui no Plenário do Supremo Tribunal Federal.
Numa democracia, nenhum tema é tabu. E, portanto, se há algum espaço da vida institucional que não está funcionando bem, as pessoas bem-intencionadas patrioticamente devem se debruçar sobre essas questões, participar do debate e pensar soluções que aprimorem o modelo institucional. Proteger a Constituição e aprimorar as instituições faz parte do núcleo da nossa missão constitucional.
Eu trago este debate para que, a partir daqui, possamos organizar uma discussão sobre fatos, sobre experiências históricas, sobre argumentos e, com base em elementos subjetivos, fazer as escolhas para o futuro, escapando tanto do imobilismo como das falsas soluções singelas. Essa é um pouco a explicação para eu ter trazido este assunto e uma passada breve sobre os antecedentes históricos nesta matéria.
Depois de um pouco de história, eu, brevemente, gostaria de lançar os olhos sobre a experiência no Direito Comparado. E, aí, vamos constatar que a maior parte das democracias do mundo admitem a candidatura avulsa. A lista é muito grande, eu destaquei alguns países. Dos que adotam eleições diretas: Áustria, Chile, Finlândia, França, Irlanda, Islândia, Polônia, Portugal.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, suscito uma questão de ordem.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Por favor.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Faço a colocação, porque entendo ainda – em que pese a baixa produção do Plenário – que o tempo é muito importante. Diversos processos aguardam na fila para inclusão em pauta.
Tem-se situação muito embrionária, porquanto não houve, até agora, a chegada do recurso extraordinário ao Supremo. O que há é um agravo visando o processamento do recurso extraordinário. Não cabe, a meu ver, ao Supremo adentrar a matéria de fundo alusiva ao extraordinário sem antes o Relator prover ou desprover o agravo interposto para imprimir-lhe sequência.
Por isso coloco a questão, pois penso que o processo não está aparelhado para julgamento do tema de fundo, que será agora abordado pelo Relator, pelo Plenário.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Eu agradeço a intervenção do Ministro Marco Aurélio e já vou encaminhar a questão de ordem.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Exatamente, apenas para esclarecimento, porque o Ministro trouxe uma questão de ordem, o que imagino que vá ser o que ele...
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR) - É isso.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Questão de ordem para ouvirmos histórias sobre o Direito Eleitoral?
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR) - Obrigado, Ministro Marco Aurélio.
Portanto, eu estou contextualizando o tema, porque considero importante para o equacionamento da questão de ordem que vou submeter, Presidente.
E seguindo o que dizia, a experiência do Direito Comparado é largamente favorável às candidaturas avulsas e há, neste exato momento, diversos presidentes ou líderes políticos relevantes na Áustria, na Islândia. Na própria Alemanha, o Presidente Joachim Gauck foi eleito por meio de candidatura avulsa. Há experiências na Itália e diversas outras.
E aqui Presidente, chegamos ao ponto que eu considero mais delicado e que me motiva à questão de ordem. Eu contextualizei historicamente e contextualizei em termos de Direito Comparado para colocar as duas visões jurídicas, refletidas neste processo, sobre essa matéria. A primeira é esposada na decisão recorrida, a de que a literalidade do artigo 14, parágrafo 3º, da Constituição impede as candidaturas avulsas e, por esta razão, a pretensão não foi acolhida nas instâncias inferiores, nem o recurso extraordinário admitido. Portanto, a primeira visão se apega à interpretação do artigo 14, parágrafo 3º.
E há a pretensão veiculada no recurso, em que se pede que se interprete a Constituição à luz do Pacto de San José da Costa Rica, que, na leitura proposta no recurso e esposada, igualmente, pela Procuradoria-Geral da República, induziria a admissão das candidaturas avulsas.
Por que, Presidente, trouxe esta matéria a Plenário em questão de ordem? Eu acho que há uma grande quantidade de pontos favoráveis e desfavoráveis às candidaturas avulsas. Há quem suponha, por exemplo, que ela enfraqueça os partidos políticos e que isso seja ruim para a democracia. E há quem responda que os partidos políticos já são enfraquecidos mesmo, possivelmente pela falta de alternativa e de competitividade em face desse regime. Há quem diga que a candidatura avulsa favorece os líderes populistas e o personalismo ou o messianismo.
Há quem diga que ninguém deve ser obrigado a ingressar em um partido político, ainda mais com as estruturas viciadas e corrompidas que nós temos nos dias de hoje. Há quem entenda que essa matéria envolve interpretação constitucional, e há quem entenda que essa matéria envolve escolhas políticas que seriam atribuição do Poder Legislativo. E, ao contrário, há quem pensa que, diante da obstrução dos canais de participação política, era indispensável um debate jurisdicional sobre isso e, interessantemente, devo dizer, diversos parlamentares, a quem tive a honra de atender em meu gabinete, por esse e por outros assuntos, muitas vezes, esperam mesmo que o Supremo ajude a desemperrar esse debate que, muitas vezes, não flui na instância própria, Presidente.
Portanto, há muitas visões sobre o tema e eu acho que nós precisamos aprofundar esse debate. Meu querido e saudoso mestre, José Carlos Barbosa Moreira, gostava de dizer que, no Brasil, as pessoas acham muitas coisas sem nunca terem procurado. Assim, creio que este é o momento oportuno para nós iniciarmos este debate.
Presidente, o que eu estou propondo aqui – e é esta a razão da questão de ordem – é a atribuição de repercussão geral a essa questão. Reconhecendo a repercussão geral, nós teremos tempo de nos preparar, de estudar e de marcar um encontro com esse assunto um pouco mais à frente. Acho que essa não é uma questão que possa ser decidida de um golpe jurisdicional, acho que é preciso debatê-la com a sociedade, debatê-la com o Parlamento.
Há uma grande insatisfação com o modelo político, mas, evidentemente, nós não queremos substituir por qualquer coisa, é preciso amadurecer as ideias, pesar os prós e contras e, só então, tomar uma decisão. Eu acho que a vida institucional não é feita nem de arroubos nem de oba-oba. As ideias e as questões precisam de um tempo de amadurecimento que permita que se olhe o passado, que se olhe para o mundo, que se considerem todas as variáveis e, até mesmo, que se considere se aqui é a instância ideal para este debate. Evidentemente, apreciar recursos em que há pretensões envolvidas, este é um papel do Supremo.
Portanto, Presidente, o que eu estou fazendo, neste momento, é, valendo-me de precedentes já existentes, propor, em Plenário, a atribuição de repercussão geral a esta questão. Qual questão?
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Agravo. Sem decidir, antes de decidir o agravo?
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR) – Não, sim, eu não estou decidindo o mérito; eu estou dando provimento ao agravo, determinando a subida do recurso e propondo que se reconheça repercussão geral a essa matéria. O caso concreto está, em si, em parte prejudicado, porque era um candidato a prefeito municipal que pretendeu concorrer às eleições sem filiação a um partido político. A candidatura foi indeferida, ele recorreu, mas as eleições já se passaram.
A verdade, no entanto, é que o prazo para a filiação partidária é de seis meses antes do pleito. Dificilmente, uma questão envolvendo candidatura avulsa conseguirá chegar ao Supremo, sem estar prejudicada, a tempo de nós nos manifestarmos. Portanto, eu estou me valendo de precedentes e me valendo da possibilidade do Código de Processo Civil e, a despeito do caso concreto, trazendo a questão jurídica, em si, para ser debatida. De modo que o que eu estou fazendo é: dando provimento ao agravo de instrumento e propondo, ao Tribunal, o reconhecimento de repercussão geral ao tema, sem avançar na discussão do mérito, porque acho que é mais importante, mais conveniente, para as circunstâncias brasileiras atuais, abrir o debate sobre esse tema, refletidamente, e não decidi-lo de um impulso jurisdicional.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, há um tema que, antes, precisa ser enfrentado.
Conforme consta do parecer da Procuradoria-Geral da República, a eleição visada – e o registro respectivo da candidatura – mediante o recurso extraordinário já ocorreu. Então, está prejudicado o recurso, a não ser que se imagine possível julgar a matéria e, talvez, entendendo, quem sabe, nesses tempos estranhos, pela viabilidade constitucional da candidatura avulsa, chegar não à conclusão sobre a obrigação de fazer – deferimento do registro –, mas sobre a obrigação de dar, de indenizar o recorrente, que não logrou o registro junto à Justiça Eleitoral.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR) – Ministro Marco Aurélio, Ministro Lewandowski, permitam-me explicitar. Há três pedidos: para admissão da candidatura, para anulação da eleição e para o reconhecimento do direito de se candidatar sem filiação partidária futuramente. Para falar a verdade, pelas razões que expus, não há como se discutir essa matéria no Supremo Tribunal Federal antes que ela fique prejudicada, por uma questão de timing. A situação é rigorosamente a mesma que nós discutimos ontem aqui: era um caso concreto que estava prejudicado, mas era importante fixar-se uma tese.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – No caso de ontem, já se tinha admitido a repercussão geral. Então, observou-se o parágrafo único do artigo 998 do Código de Processo Civil. O de hoje é diverso.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) – Naquele caso, Ministro, o recurso já estava em andamento e, quando foi arguido o prejuízo, nós estávamos na finalização do julgamento, sem que antes tivesse sido arguido.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR) – O que eu estou avisando, Presidente, é que não há como, sendo a filiação a partido seis meses antes das eleições, essa matéria chegar ao Supremo sem a prejudicialidade.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) – Mas poderá vir pela via objetiva, pelo controle abstrato.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – O Supremo não é órgão consultivo!
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO (RELATOR) – Eu considero que esse tema é relevante o suficiente, e há uma demanda social importante para que ele seja discutido. Por isso mesmo, eu não trouxe uma proposta de voto. Propus a atribuição de repercussão geral para que se possa fazer o debate acerca disso.
O novo Código de Processo Civil e toda a sistemática da repercussão geral, com a sua objetivação, permitem perfeitamente que se salte a situação, prejudicada, ou não, do caso concreto, inclusive de desistência do recurso. Já tivemos um caso aqui que estava prescrito, e nós também seguimos viagem, porque a tese é importante. Do contrário, haverá dificuldades. Por isso, eu estou propondo a atribuição de repercussão geral, Presidente.