Contratação de serviços continuados exige planejamento | Sollicita | Sollicita
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# IN05/17
LICITAÇÃO, CONTRATOS E CONVÊNIOS 02/04/2019 07:00
Como fazer? Quando não fazer? Qual a opinião do TCU?
Flávia Vianna, advogada, professora, e consultora jurídica de licitações e contratos públicos, explica que os serviços continuados são aqueles que, se forem interrompidos, poderão comprometer a continuidade das atividades da Administração.
"A dificuldade é porque o serviço continuado precisa ser caracterizado frente a cada caso concreto, não existindo uma receita de bolo. Cada entidade precisa demonstrar no caso concreto que para aquele órgão/entidade este ou aquele serviço é contínuo. A caracterização é necessária, sobretudo em face da possibilidade da prorrogação de tais serviços", diz.
Nesse sentido já orientou o TCU:
Paulo Sérgio de Monteiro Reis, advogado, engenheiro civil e consultor jurídico em licitações e contratos, destaca o que a IN SEGES-MPDG nº 5, de 2017 diz: "Os serviços prestados de forma contínua são aqueles que, pela sua essencialidade, visam atender à necessidade pública de forma permanente e contínua, por mais de um exercício financeiro, assegurando a integridade do patrimônio público ou o funcionamento das atividades finalísticas do órgão ou entidade, de modo que sua interrupção possa comprometer a prestação de um serviço público ou o cumprimento da missão institucional."
Do Acórdão n 766/2020-P, do TCU, extraímos o seguinte excerto: "31. Conforme precedente deste Tribunal, ao qual farei referência adiante, as características necessárias para que um serviço seja considerado contínuo são: essencialidade, execução de forma contínua, de longa duração e possibilidade de que o fracionamento em períodos venha a prejudicar a execução do serviço."
Conforme Reis, fundamentalmente, portanto, temos a essencialidade. "A longa duração e a impossibilidade da interrupção, sob pena de comprometimento da prestação das atividades do órgão ou entidade, como características marcantes dos serviços continuados. Se estamos diante de um serviço a ser contratado por um prazo previamente definido, curto, que, embora necessário, não seja indispensável para a administração, a qual, diante de sua ausência, poderia adotar outro procedimento sem maiores prejuízos às suas atividades finalísticas, estaremos tratando de um serviço não continuado", afirma.
Segundo Reis, a palavra chave para esse tipo de contratação é o planejamento. "Como se trata de um serviço essencial e como, diante das disposições da já citada IN 5/2017, o processo de contratação passa por várias etapas, exigindo participação de diversos segmentos dentro da administração, o que leva algum tempo para ser formalizado e finalizado, a ausência do planejamento pode fazer com que o processo acabe não tendo um desenvolvimento natural, sofra interrupções, tudo isso fazendo com que a administração não consiga concluí-lo tempestivamente, correndo o risco de ficar sem o serviço essencial ou, alternativamente, tenha que apelar para uma solução que nunca é a mais indicada, contratando por emergência", afirma.
Para ele, é sempre necessário o planejamento adequado desse tipo de contratação, com a formulação de um cronograma físico, que indique todas as etapas do processo e os respectivos prazos para sua concretização.
"A elaboração desse cronograma vai depender do comportamento histórico do órgão/entidade em suas licitações. Qual o tempo necessário para realizar um pregão, tempo contado desde o registro inicial da necessidade até a sua homologação e formalização do instrumento contratual? Esse prazo é fundamental para que o processo seja iniciado tempestivamente, proporcionando sua conclusão a tempo de evitar que a administração tenha que apelar para soluções alternativas", ensina.
Reis destaca que a contratação de um serviço enquadrado como continuado permite à administração programá-la por um prazo mais longo, evitando a necessidade de licitações anuais.
"Nos termos da Lei nº 8.666, de 1993, art. 57, o prazo total de contratação desses serviços pode alcançar 60 meses, através de prorrogações por períodos iguais e sucessivos. Isso não ocorre, por exemplo, nos serviços não continuados, que devem ser contratados por um período de tempo pré-determinado, o suficiente para que os trabalhos sejam realizados, liquidados, com o consequente pagamento da remuneração acertada. Isso pode fazer com que a administração seja tentada a enquadrar determinado serviço como continuado, para possibilitar que o prazo de vigência contratual atinja os 60 meses definidos legalmente. Trata-se, no entanto, de impropriedade, irregularidade, que não pode ser acolhida. É preciso cautela no enquadramento, de forma a preencher todos os requisitos acima elencados, não sendo possível tentar abranger em outros processos situação especial que a Lei define apenas para um caso concreto. Algumas vezes, observamos, inclusive, que esse procedimento não é adotado de má fé. Temos, apenas, um erro de interpretação. É preciso considerar que não há um enquadramento genérico para determinado tipo de serviço. Dependendo das situações específicas indicadas em cada processo, o mesmo serviço pode ser enquadrado como continuado ou como não continuado, dentro do mesmo órgão. Outras vezes, o mesmo serviço é continuado para um órgão e não continuado para outro", avalia.
No âmbito da jurisprudência do TCU, Reis que conta que encontramos situações da espécie. No Acórdão nº 1.196/2006-1ª C, do TCU, temos uma situação concreta na qual o mesmo serviço de agenciamento de passagens foi enquadrado como continuado em um órgão e como não continuado em outro.
Reis diz que a maior vantagem do enquadramento de um serviço como continuado seja exatamente a possibilidade de estender o prazo de vigência do contrato por até 60 meses, evitando, desse modo, a necessidade de realização de licitações em prazos curtos, anuais.
"Em contrapartida, o processo exige um detalhamento mais amplo, mais rigoroso, passando necessariamente pelas etapas definidas na IN nº 5/2017, o que implica em um tempo de realização bem maior".
Qual a opinião do TCU?
Segundo Reis, o órgão máximo de controle tem se posicionado, firmemente, nesse mesmo sentido.
"Aliás, o processo de contratação e a gestão contratual de serviços continuados vem merecendo uma dedicação especial do TCU, buscando auxiliar a administração a obter os melhores resultados. Desde o marcante Acórdão nº 1.214/2013-P, que trouxe várias novidades para o processo, o TCU tem procurado participar diretamente da normatização desse tipo de serviço. Sem qualquer dúvida, a IN SEGES-MPDG nº 5, de 2017, acabou sendo uma grande representante desse posicionamento do órgão de controle. É marcante a influência da jurisprudência do TCU nessa Instrução Normativa. Sem dúvida, a grande preocupação do órgão controlador era com o enorme volume de recursos despendidos pelo Erário na responsabilização subsidiária em relação aos encargos trabalhistas decorrentes desse tipo de contratação. Desse modo, regras foram postas para serem cumpridas tanto na contratação como na fiscalização da execução contratual, de modo a viabilizar a possibilidade de ser comprovada a ausência de culpa da administração, exonerando-a dessa responsabilidade subsidiária tão danosa. E, os resultados estão se apresentando de forma positiva. Ao contrário do que ocorria antes de tudo isso, tem sido possível, agora, com os novos procedimentos adotados, salvar a administração desses encargos financeiros tão danosos, tornando a terceirização algo positivo e vantajoso", conta.
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