Responsabilidade civil do estado: análise histórica - Jus.com.br | Jus Navigandi
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Nesse sentido, tem-se que, para a devida compreensão do fenômeno, é mister a análise de sua evolução histórica, tendo em vista que o Direito, como produto humano, sofre inexoravelmente as influências das coordenadas de espaço e tempo em que está inserido. E, no caso particular da responsabilidade civil do Estado, avulta-se a importância dessa compreensão histórica, sobretudo porque, atualmente, nota-se que essa evolução não se deu na forma de superação de fases, como é comum em outros institutos jurídicos. Na verdade, hoje ainda convivem teorias gestadas nas mais diversas fases, as quais, como se defenderá, são inadequadas para enfrentar os problemas da contemporaneidade.
2.Teorias da Irresponsabilidade
Ora, a conclusão era lógica: quando a coletividade causava dano a um cidadão, não se poderia distinguir, realmente, entre o agressor e a vítima: pois aquele seria apenas uma expressão da vontade coletiva, do interesse de todos, inclusive do próprio lesado. Assim, alguém reclamar contra a coletividade seria como reclamar contra si mesmo.
2.1. Exceções às teorias da irresponsabilidade
Deve ser registrado que, mesmo entre os adeptos da teoria da irresponsabilidade, não era incomum a adoção de limites, ainda que em caráter excepcional. Nesse sentido, admitia-se a responsabilidade em caso de existência de previsão legal expressa, ou quando a culpa resultasse de fundamentos especiais, a exemplo do compromisso contratual de indenizar ou da natureza particular de determinado negócio; em casos de danos ocasionados em atividades privadas do Estado ou por atos praticados no interesse de uma propriedade do Estado; ou quando se tratasse de funções relativas à missão acessória (atividades-meio) do Estado, e não à sua função natural (atividades-fim)[1].
Tomando por exemplo o ordenamento francês, traz-se à lume a Lei 28 Pluvioso do ano VIII, que previa a responsabilidade do estado por conta de obras públicas. Admitia-se, ainda, a responsabilização direta do funcionário, caso a vítima pudesse comprovar sua culpa. Contudo, o art. 75 da Constituição do ano VIII previa que o manejo de ação indenizatória, em ambos os casos, dependia de autorização do Conselho de Estado[2], nem sempre concedida, o que comprometia tal responsabilização, de todo já excepcional (CAMPOS, 2011, p. 4).
2.2 .Críticas às teorias da irresponsabilidade
O argumento no sentido de, por ser o Estado o órgão tutor e criador do direito, imunizado estaria contra a obrigação de indenizar contradiz a própria noção do Estado democrático de direito, podendo caber apenas nas antigas monarquias absolutas, nos quais a vontade expressa do soberano era o próprio direito.
3. Teorias Civilistas
Nesse sentido, os atos de império (jure imperii) eram os praticados pelo Estado dentro do exercício de funções que lhe são essenciais ou necessárias, que visam assegurar a própria manutenção da ordem jurídica e a existência do próprio Estado. Tratava-se dos atos os atos imputáveis ao rei (que não podia errar), a exemplo da proibição de exportação de certas mercadorias, o estabelecimento ou modificação de tarifas aduaneiras e da mudança de limites de fronteira em consequência de convenções diplomáticas (SOURDAT, 1876, p. 419). Nessas condições, age o Estado no exercício de sua supremacia, em caráter supra-individual (CAHALI, 2007, p. 22). Como consequência, não respondia quanto aos de império, pois estes eram protegidos pelas então vigentes normas protetivas da figura estatal.
Já os atos de gestão (jure gestionis) eram os atos por meio dos quais o Estado agia como uma pessoa privada, equiparando-se ao particular na gestão patrimonial (SERRANO JÚNIOR, 1996, p. 54). São os atos que visam satisfazer necessidades sociais, mas que se contém em funções estatais facultativas ou contingentes (CAHALI, 2007, p. 22). Agia assim o Estado nas mesmas condições de uma empresa privada, que respondia pelos atos de seus representantes ou prepostos, como nos casos de administração de bens do domínio do Estado, administração de estabelecimentos de indústria monopolizada, de obras públicas civis ou militares. (SOURDAT, 1876, p. 420). Nesse sentido, era necessário distinguir se havia ou não culpa do funcionário, a fim de reconhecer ou não, respectivamente, eventual responsabilidade estatal.
3.1.Panorama da evolução legislativa pátria
Interessante notar que o direito brasileiro não chegou a admitir a teoria geral da irresponsabilidade do Estado[3]. O princípio da responsabilidade jamais foi posto em dúvida em sendas pátrias, que se achava submetido ao direito comum quanto aos efeitos de suas relações com as pessoas do direito privado (CAVALCANTI , 1905, p. 493). Isto porque, apesar de suas origens profundamente marcadas pela influência do direito romano, a evolução jurídica foi modificada pelo concurso dos elementos liberais que intervieram na educação do pensamento nacional. Como acentuado mesmo por Ruy Barbosa, ainda no final do século retrasado,
Tal concepção foi refletida na redação final da Constituição Política do Império do Brasil, de 1824, a qual, em seu art. 99, declarava a inviolabilidade e irresponsabilidade da pessoa do Imperador[4], e no art. 129, a irresponsabilidade do Regente e da Regência[5]. Contudo, no seu art. 179, XXIX, constava expressamente a responsabilidade dos empregados públicos pelos abusos e omissões praticadas no exercício de suas funções, e por não fazerem responsáveis os seus subalternos. Como expôs Maximiliano, "a lei brasileira, adeantadissima neste particular, desde o tempo do império, tem sido liberal para com os cidadãos e rigorosa com os empregados públicos (1923, p. 738)".
3.2 .Superação das teorias civilistas
Ademais, o advento da teoria do órgão – que teve em Gierke um dos maiores expoentes – ao supor a existência de uma só pessoa, a do Estado, feita presente por um agente que lhe é vinculado, fez superar as dificuldades das doutrinas do mandato ou da representação, que pressupunham duas pessoas distintas (CAHALI, 2007, p. 24). Na verdade, o preposto, quando comete uma falta, esta, por sua natureza, seria imputada a si próprio. Contudo, essa responsabilidade é atribuída o comitente, por uma presunção de culpa, seja na escolha do preposto, seja na fiscalização de suas atividades (DUEZ, 1958, p. 20-21). Assim, no caso, há uma dualidade de culpas que se sobrepõem, o que não pode ser aplicado ao Estado, por não haver, na relação que mantém com seu funcionário, essa dualidade de personalidades.
BARRETO, Lucas Hayne Dantas. Responsabilidade civil do estado: análise histórica. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 17, n. 3300, 14 jul. 2012. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/22187>. Acesso em: 19 nov. 2018.