BREVE ESTUDO ART. 18 AO 36 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL :: BATE PAPO
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Art. 18 aos 36 CF/88
AS DESCENTRALIZAÇÕES DA FEDERAÇÃO BRASILEIRA
Art. 18 – Neste artigo, os Municípios passam a compor o Estado Federal.
Critica ao texto constitucional:
- A rigor, não há federação de Municípios, mas de Estados, não se justificando, em princípio, sua inserção no quadro federativo, pois os Municípios não dispõem de órgão legislativo próprio, como o Senado Federal, que é Câmara dos Estados, para efetivar o princípio da participação na formação da vontade nacional, essencial à caracterização do Estado Federal.
- Os Municípios são considerados entidades intra-estaduais autônomas. Assim, além de Estados descentralizados, os Estados-Membros, por imposição constitucional são descentralizados.
- Os textos constitucionais brasileiros não identificam a União Federal como ordenamento central do Estado Federal ou da República Federativa. A União permanece oculta na cláusula da União indissolúvel, que vincula os ordenamentos parciais dos Estados e do Distrito Federal, sem explicar a presença da União Federal na composição da forma de Estados.
-Com isto, fala-se em Constituição materialmente federal, que não tem extensão da Constituição Nacional, dado o conteúdo específico de sua matéria, e de que são exemplos representativos as Constituições dos Estados Unidos, da Argentina, do Canadá e da Alemanha.
- A CF prevê, além dos entes federativos enunciados, regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerações urbanas (art. 25,§3º). Não se trata de entes federativos. Constituem agrupamentos de Municípios limítrofes, objetivando, basicamente, a resolução de problemas comuns. Pois cada uma destas tem contornos jurídicos próprios. Por exemplo, na região metropolitana sempre haverá um Município mais importante, conhecido por cidade pólo, em torno deste se reúnem os demais Municípios. Isso só haverá nessa espécie de aglomeração. Entre tais Municípios observar-se-á uma continuidade urbana, sendo densamente povoado, de contínua construção. Por outro lado, na Microrregião, existem Municípios limítrofes, todos relativamente semelhantes, sem nenhum Município que predomine, que seja mais importante. É a lei complementar que vai estabelecer uma cidade-sede, que poderá ser, um princípio, qualquer daqueles Municípios. Não há continuidade urbana. Em cada Municípios destes, haverá um núcleo urbano próprio, com o que há descontinuidade urbana. É uma área menos povoada do que aquela propensa à formação de uma região metropolitana. Por conseguinte, nos aglomerados urbanos os Municípios também se equivalem, existe uma continuidade urbana e a área também é densamente povoada. Assim, essa modalidade acaba reunindo características das duas anteriores. Não existirá, contudo, nem cidade-pólo, nem cidade-sede.
REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIA.
- Toda a estrutura federal é baseada na repartição de competências consideradas como a grande questão do federalismo, o elemento essencial da construção federal, o tema representativo de medida dos poderes políticos do Estado.
- No Estado Federal, as normas não são hierarquizadas em função da origem de sua emanação, mas em virtude de um critério de competências para editá-las, estabelecido pela Constituição Federal.
- O que coloca as leis em posição de superioridade ou inferioridade, umas das outras, é a sua espécie e o exercício de competências constitucionalmente atribuídas a cada ente federado.
Então, o que é competência?
R: são as diversas modalidades de poder de que servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções.
- O critério próprio para a repartição de competência é o "da amplitude do interesse em jogo. À União dirá respeito a tudo quanto concernir ao país em sua totalidade, abrangendo-se, sob este prisma genérico, o âmbito de suas relações internas, e o domínio de suas relações externas. Aos Estados-Membros dirá respeito tudo quanto se vincular a seu próprio território e aos interesses preponderantemente regionais.
- Pode ocorrer que interesses que outrora foi dos Estados, pode se revestir de generalidade e passar para a esfera da União.
São técnicas de repartição de competência:
repartição enumerada da competência de cada entidade política consagrada na Constituição hindu;
enumeração da competência da União e atribuição aos Estados dos poderes reservados ao não enumerados, originária da Constituição norte-americana e adotada na Constituição brasileira.
enumeração da competência dos Estados-Membros e atribuição à União dos poderes reservados, técnica constante da Constituição do Canadá.
No Brasil identifica-se os seguintes tipos de competências:
- competência exclusiva (material e legislativa);
- competência legislativa concorrente;
- competência material comum;
- competência legislativa supletiva; e
- competência legislativa complementar.
Assim, a repartição de competência preconizada na CF/88 abrange cinco planos distintos:
I – competência geral da União – art. 21, I até XXV
II – competência de legislação privativa da União – art. 22, I a XXIX, parágrafo único
III – competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios – art. 23, I a XII, parágrafo único
IV – competência de legislação concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal – art. 24, I a XVI, §§1º,2º,3º e 4º
V- competência dos poderes reservados aos Estados – art.25,§1º, e 125, §§1º,2º,3º e 4º, com acréscimo dos §§5º,6º e 7º, pela EC n. 45/2004.
Aos Municípios a Constituição reservou-se espaço próprio para enumerar a sua competência dos art. 29 a 31.
O que é competência legislativa? E competência material?
R: é aquela relacionada com a elaboração da lei, enquanto que a competência material, geral ou de execução, se acha voltada para a realização de diferentes tarefas ou serviços.
Art. 21 – Aqui trata de competência material, classificada como competência geral que são: Poderes Soberanos, Poderes de Defesa do Estado e da Estrutura Federal, Poderes de Administração e Fiscalização Econômico-Financeira; Poderes de Planejamento e Desenvolvimento; Poderes de Comunicação, Telecomunicação e Transportes; Poderes de Polícia e Segurança Federais; Poderes de Organização; Poderes de Atividade Nuclear e Monopolização de Minérios Nucleares e seus Derivados; Poder de Anistia; Poder de Regular.
Lembrete: A competência material não exclui a possibilidade de ação normativa precedente da pessoa jurídica que a titulariza. Por isto, as competências matérias da União se acham relacionadas com as competências legislativas privativas ou exclusivas constantes no art. 22.
O que é competência exclusiva material?
R: é aquela conferida a determinada entidade que a exerce em toda sua plenitude, sem interferência de outra entidade política.
Para José Afonso da Silva, podem ser divididas as competências, de acordo com a extensão, à participação de uma ou mais entidades na esfera da normatividade ou da realização material:
Exclusiva: são competências indelegáveis – art. 21
Privativa: pode ser de delegação ou suplementar – art. 22 e parágrafo único; 24 e seus parágrafos.
Kildere critica a divisão de competência de José Afonso da Silva, no sentido de distinguir competência exclusiva de competência privativa, por parecer conflitar com o significado "exclusivo" e "privativo", porque ambos os termos indicam privação, negação, ou o que é próprio da pessoa, com exclusão das demais. Sugere então os termos, para tal classificação de; competências delegáveis (art 22) e indelegáveis (art 21)
O que é competência legislativa concorrente?
R: é aquela exercida por duas ou várias entidades políticas, desaparecendo a exclusividade (art. 24). Sendo que a competência concorrente pode ser:
cumulativa ou clássica – quando não há limites prévios à atuação legislativa dos entes políticos, que podem assim legislar ilimitadamente sobre as mesmas matérias;
não-cumulativa ou limitada, quando a União fixa princípios, diretrizes, normas gerais, e os Estados estabelecem normas de aplicação, ou específicas, detalhando as normas gerais da União.
- A competência concorrente cria outro ordenamento jurídico dentro do Estado Federal, o ordenamento misto, formado pela participação do titular do ordenamento central e dos titulares de ordenamentos parciais.
Art. 24 – São assuntos de competência concorrente: Direito Tributário, Direito Financeiro, Direito Penitenciário, Direito Econômico, Direito Urbanístico, Orçamento, Juntas Comerciais, Custas dos Serviços Forenses, Produção e consumo, Florestas, caça-pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; Proteção ao patrimônio histórico cultural, artístico, turístico e paisagístico; Responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; Educação, cultura, ensino e desporto; Criação funcionamento e processo do juizado de pequenas causas; Procedimento em matéria processual; Previdência Social, proteção e defesa da saúde; Assistência jurídica e Defensoria Pública; Proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência; Proteção à infância e á juventude; Organização, garantias, direitos e deveres das Policias Civis.
_ A competência suplementar dos Municípios só caberá em relação a assuntos que digam respeito ao interesse local.
O que é competência legislativa supletiva?
R: é a que permite que os entes políticos próprios supram a legislação federal não exercida, quando a União deixa de regular determinada matéria, conforme dispõe no art. 24,§3º. Há suspensão da lei estadual, no que for contrário, por superveniência de lei federal sobre normas gerais, art. 24,§4º.
O que é competência legislativa complementar?
R: é a que os Estados-Membros, respeitadas as normas gerais ou os princípios emanados da União, exercem para complementar a legislação federal, a fim de atender as peculiaridades locais.
O que são normas gerais?
R: pelo enfoque positivo, são princípios, bases, diretrizes, que sustentam um sistema jurídico. Pelo enfoque negativo, as normas que não complementem, particularizem ou especifiquem são gerais.
R: é uma competência concorrente administrativa, deferida à União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23)
UNIÃO – NATUREZA JURÍDICA
R: é pessoa jurídica de direito público, que exerce competência própria conferida pela Constituição, seja na ordem interna, como na ordem internacional. Resulta da aglutinação de Estados Federados, fonte da federação.
- A União não é uma conjunção de Estados, Distrito Federal e Municípios.
- É um dos entes federativos que compõem o Estado Federal brasileiro.
- É unidade federativa, mas não é unidade federada.
- Exerce prerrogativas de soberania do Estado brasileiro.
O que é então Estado Federal denominado República Federativa do Brasil?
R: É o complexo constituído da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, dotado de personalidade de direito público internacional.
- o território da União abrange todo o território físico estatal.
- em sentido jurídico, o território estatal brasileiro, como âmbito de validade da ordem jurídica do Estado Federal, é mais amplo do que o território da União. Quer dizer, a ordem jurídica do Estado federal – da República Federativa do Brasil – é mais do que a ordem jurídica da União, porquanto abrange também as ordens jurídicas particulares das unidades regionais e locais autônomas. A ordem jurídica da União difere das ordens jurídicas dos Estados federados e dos Municípios. Esclarece o art. 18 que a República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, portanto, a União é apenas um dos entes federativos que compõem o Estado Federal brasileiro.
- A União age em nome próprio, como em nome da federação.
Agindo em nome próprio: é dotada de autonomia, pois exerce parcela de competência que lhe é atribuída pela Constituição.
Agindo em nome da federação: encarna o Estado Federal, manifesta-se soberana, quando, por exemplo, celebra tratados internacionais.
- internamente a União atua em nome da federação, como em nome próprio:
1) em nome da federação: revela a vontade da federação, ao editar leis transitivas, ou seja, as que alcançam todos do território nacional: leis civis, processuais, trabalhistas,etc
2) em nome próprio: ao editar leis intransitivas, que incidem apenas sobre os jurisdicionados da União, como as leis que tratam de servidores federais, ou quando intervém em Estado-Membro.
- é da competência exclusiva da União manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais, porque os sujeitos de Direito Internacional são os Estados soberanos e as organizações internacionais.
- há que salientar, que nada obste ao direito internacional que o Estado soberano, na conformidade de sua ordem jurídica interna, vista seus componentes federados (os Estados) de alguma competência para atuar no plano internacional, na medida em que as outras soberanias interessadas tolerem esse procedimento, tendo consciência de que, na realidade, que responde pela província é a união federal.
A União exerce competência:
a) material exclusiva (art. 21)
b) legislativa privativa ou exclusiva (art. 22)
c) material comum (art. 23)
d) legislativa concorrente (art. 24)
O que são poderes implícitos da União?
R: são aqueles que se desdobram em consonância com os expressos, de maneira a permitir sua realização.
São competências materiais exclusiva da União (art. 21)
competência internacional ou de relações internacionais: Incisos I, II e IV;
competência de política de segurança ou de defesa nacional: Incisos, III, V, VI, XIV, XVII e XXII;
competência econômico-social e financeira: Incisos VII, VIII, IX, XX, XXIV, XXV;
competências de cooperação: incisos IX, XIII, XVIII, XX;
competência de comunicações e de prestação de serviços: incisos X, XII, a, b, c, d, f, XV, XVI, XIX, XXI;
competência nuclear: Inciso XXIII, a, b, c
- O artigo 21 não esgota o elenco de competências materiais exclusivas da União. Outros dispositivos constitucionais desdobram ou prevêem novas competências.
Art.23, inc. I a XII – enumera matéria da competência comum, tratando da prestação de serviços que deverão ser compartilhado entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Tais entes políticos exercerão ação conjunta de cooperação na execução de tarefas e objetivos comuns a eles conferidos pelo texto constitucional.
Critica ao artigo 23:
Para Raul Machado Horta, a Constituição ampliou os objetivos da competência comum, transformando-a em competência nacional, descaracterizando a competência local e estadual. Atribuiu à lei complementar competência de regular e articular a cooperação entre a União e os entes de Direito Público Interno, nos casos não expressamente contemplados nas competências geral e de legislação privativa da União, com isto, ao instituir lei complementar federal para instituir competência dos encargos dos Estados e Municípios, o texto constitucional incursionou na autonomia de um e outro, o que é vedado à lei federal, ainda que complementar, pois só a norma constitucional poderia dispor a respeito.
Outro ponto é que o parágrafo único do art. 23 silenciou quanto à possibilidade de celebração de convênios entre a União, Estados e os Municípios, para execução, por intermédio de servidores federais, estaduais ou municipais, de serviços administrativos.
- o sistema de execução de serviços, no Brasil, conforme a CF/88 é o imediato, pois fica a cargo da burocracia de cada esfera federativa a execução, pelo seu próprio corpo de servidores, aos serviços administrativos que lhes cabe.
- a competência material comum pressupõe normatividade precedente. A maioria dos temas inclusos na competência material comum é de competência legislativa concorrente, cabendo a União editar regrar gerais e às demais esferas do poder a legislação suplementar (art. 24)
Art. 24 – Competência concorrente.
Além do estampado no art. 24, o art. 22 nos seus incisos IX, XXI, XXIV e XXVII, também o inciso I, na parte que fala do Direito Processual, tem competência concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar sobre custas, neste último caso, dos serviços forenses, bem como o inciso VI, X, XI, XII do art. 24 e XXIII do art. 22. Os mencionados incisos do art. 22, supracitados, referem-se a matérias em que à União cabe legislar, não em toda sua extensão, mas apenas sobre regras gerais ou diretrizes.
Critica ao artigo24
Diz Kildare ser erro grave de técnica constitucional, a inserção de assuntos de competência da União, dos Estados e do Distrito Federal no campo da competência legislativa privativa da União. Porque pode ocorrer equívoco no domínio da interpretação do texto constitucional comprometedores dos fundamentos da repartição de competência na federação. É que, de fato, poder-se-ia erroneamente entender que a edição, pelos Estados federados, de normas específicas sobre matérias de competência concorrente estaria sujeita a prévia autorização da União, mediante lei complementar (art. 22, parágrafo único)
Art. 22 – Competência privativa da União.
- este artigo traz algumas matérias que são de competência concorrente, em que cabe á União editar, a respeito, normas gerais, e não legislar plenamente sobre elas.
- as matérias constantes dos incisos XI, XXI, XXIV e XXVIII, do art. 22, não estão sujeitas à incidência do seu parágrafo único, já que sobre questões específicas, no âmbito da competência concorrente, os Estados legislam por direito próprio e não por delegação da União.
Critica ao artigo 22:
- Para Manoel Gonçalves Ferreira Filho a delegação de competência privativa da União para os Estados só tem sentido desde que não seja feita, nos termos, relativamente a todos os Estados. Deve atender às peculiaridades e condições de cada Estado federado, caso em que a norma editada terá eficácia apenas no seu território. Ponderando sobre o assunto, Kildare aduz que o princípio da igualdade jurídica dos Estados que alicerça a federação brasileira (federalismo simétrico) impede que aja atribuição de competências desiguais aos entes federados, salvo disposição expressa no texto constitucional nesse sentido.
- Conclui-se assim que, transferência de competência privativa para os Estados, mesmo para as questões específicas, não poderá ser desigual em número, profundidade ou complexidade, sequer para atender à diversidade entre os Estados.
- A União tem seus bens enumerados no art. 20 CF/88, classificados como bens públicos aqueles do art. 99, I a III do Código Civil de 2002: uso comum, uso especiais e dominicais.
ESTADOS FEDERADOS – AUTONOMIA
Em que consiste a autonomia dos Estados-Membros?
R: na capacidade de que são dotados os Estados federados para expedirem normas básicas de organização (constituição e leis) dentro dos princípios constitucionais da União.
- a Constituição do Estado é derivada do Poder Constituinte Decorrente. Como Poder Constituinte, é derivado, subordinado e condicionado, desdobrando-se ainda em Poder Constituinte Decorrente Institucionalizador, cuja missão é a de organizar inicialmente a ordem jurídica do Estado, e Poder Constituinte Decorrente de Revisão Estadual, voltado para a revisão do texto constitucional estadual.
- a autonomia do Estado-Membro, apresenta três elementos constantes:
a) auto-organização: capacidade de auto-organizar-se (art. 25: os Estados organizam-se e se regem pelas Constituições e leis que adotarem, observando os princípios da Constituição);
b) auto-legislação: elaborar ordenamento jurídico ordinário, mediante atividade legislativa própria;
c) autogoverno: (art. 27, 28 e 125) prover as necessidades do governo e da administração;
- Tem-se ainda, a auto-administração (art. 25, §1º, em que são reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas pela Constituição)
- aos Estados são reservados todos os poderes que não lhes sejam vedados pela Constituição (art. 25,§1º): Poder Constituinte Decorrente. A autonomia estadual decorre da Constituição Federal, fonte matriz do Poder Constituinte Estadual, que estabelece uma série de princípios e vedações a serem observados pelos Estados federados na sua organização. Assim, se dá a heteronomia, ou seja, a sujeição dos Estados-Membros à observância de normas constitucionais federais que preordenam a estrutura normativa das Constituições estaduais.
São princípios limitadores da autonomia dos Estados-Membros:
os do art. 34, VII, a até d, chamados sensíveis, que se referem aos valores que informam o nosso sistema constitucional, formando assim os seus pilares ou vigas mestras, traduzidos na forma republicana, sistemas representativos e regime democrático; direitos da pessoa humana; autonomia municipal; prestação de contas da administração pública, direta e indireta. A violação desses princípios autoriza a intervenção federal nos Estados.
princípios estabelecidos, cuja identificação reclama pesquisa e interpretação do texto constitucional federal, no seu conjunto. Tais princípios se alojam nas normas constitucionais federais sobre repartição de competências, o sistema tributário, a organização dos poderes, os direitos políticos, a nacionalidade, os direitos sociais, - de ordem econômica, educação, família, cultura, afinal, na matéria dispersa no texto constitucional federal.
Além dos elencados no art. 34, são princípios constitucionais de observância obrigatória pelos Estados-Membros:
os fundamentos e objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil – art. 1º, I, II, III, IV, V; art. 3º, I, II, III, IV; art. 4º, I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X;
da separação de Poderes – art. 2º
dos direitos sociais – art. 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11
das normas sobre nacionalidade e direitos políticos - art. 12 e 14
preceitos aplicáveis aos Municípios – art. 29, I a XIV
relativos à administração pública direta, indireta e fundacional – art. 37 a 39
- Na terminologia de Raul Machado Horta, são normas de preordenação que incidem sobre o poder de organização dos Estados-Membros:
a) número de Deputados a Assembléia Legislativa – art. 27
b) mandato dos Deputados Estaduais – art. 27, §1º
c) subsídio dos Deputados Estaduais – art. 27,§2º (fixado por lei estadual, no máximo 75% daquele estabelecido, em espécie aos Deputados Federais)
d) eleição, mandato e posse do Governador e do Vice-Governador – art. 28
e) perda do mandato do Governador e do Prefeito – art. 28,§1º
f) organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas e Conselhos de Contas dos Municípios;
g) garantias dos juízes – art. 95,I a III
h) normas básicas para os dez primeiros anos de criação de novo Estado – art. 235, I a XI.
Competência dos Estados federados.
Competência residual: os Estados federados detêm poderes reservados, ou seja, são-lhes reservadas todas as competências não vedadas pela Constituição. As competências, portanto, que sobrarem ou remanescerem dos poderes da União e dos Municípios serão de atribuição dos Estados.
- exerce competência tributária expressa, os Estados, para a instituição de impostos (art. 155) e taxas e contribuição de melhorias (art. 145, II e III), sendo esta última competência nominalmente comum.
A Constituição discrimina algumas competências dos Estados:
1) criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios, obedecidos os requisitos do §4º do artigo 18;
2) exploração, direta ou mediante concessão, dos serviços locais de gás canalizado, na forma da lei (art. 25, §2º)
3) instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões (art.25,§3º)
MUNICÍPIOS – POSIÇÃO NA FEDERAÇÃO
- O Município passa a integrar a federação como ente federativo, como infere os art. 1º e 18 da CF/88.
Critica aos artigos 1º e 18
José Afonso da Silva diz "não temos uma federação de Municípios. Não é uma união de Municípios que forma a federação. Se houvesse uma federação de Municípios, estes assumiriam a natureza de Estados-Membros, mas poderiam ser Estados-Membros (de segunda classe?) dentro dos Estados federados?"
Aires Barreto, na mesma linha, ao indagar sobre o alcance do art. 1º pergunta: "ora, que ente federativo é este, que não tem representação no Congresso?"
- A Constituição estabeleceu a descentralização das partes, havendo, por isso mesmo, não duas, mas três ordens de poder, ou seja, a ordem total (União), as ordens regionais (Estados-Membros) e as ordens locais (Municípios). A ordem total ao mesmo tempo em que prevê e reconhece os Estados, dando-lhes competências e rendas, prevê e reconhecem os Municípios, entidades intra-estaduais, conferindo-lhes competências e renda.
A Constituição confere expressamente aos Municípios competências para a elaboração de sua lei orgânica. No art. 29, dispõe sobre o conteúdo da lei orgânica municipal, que é dotada de certa rigidez, já que sua alteração depende do voto de 2/3 dos membros da Câmara Municipal, uma vez que este quorum especial é exigido para sua aprovação.
- A lei orgânica é promulgada pela Câmara Municipal e não há sanção nem veto do Prefeito.
- O poder encarregado de elaborá-la é o político.
- Difere das demais normas jurídicas em função do processo legislativo previsto para sua elaboração e revisão.
O conteúdo da lei orgânica do Município versará, segundo o art. 29, observados os princípios constitucionais e do respectivo Estado:
1. eletividade do Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores;
2. posse do Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores;
3. número de Vereadores proporcional à população do Município, observado os limites estabelecidos na Constituição.
4. Subsídio do Prefeito, do Vice-Prefeito, dos Vereadores, e dos Secretários Municipais fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal.
Em relação ao subsídio dos Vereadores, com a EC n.25, deu nova redação ao inciso VI do art. 29 prevendo os limites máximos:
em Município de dez mil habitantes, o máximo de 20% daquele dos Deputados Estaduais;
de dez mil e um a cinqüenta mil habitantes, máximo de 30%;
de cinqüenta mil e um a 100 mil habitantes, máximo de 40%;
de cem mil e um a trezentos mil habitantes, máximo de 50%;
de trezentos mil e um a quinhentos mil habitantes, máximo de 60%;
acima de quinhentos mil habitantes, o subsídio máximo corresponderá a 75%.
5. inviolabilidade dos Vereadores por suas opiniões, palavras e votos, no exercício do mandato e na circunscrição do Município.
Nota: O Vereador goza apenas da inviolabilidade ou imunidade material, não sendo amparado pela inviolabilidade formal ou processual.
6. proibições e incompatibilidades, no exercício da vereança, similares, no que couber, conforme CF, para os membros do Congresso Nacional e, na CE, para os membros da Assembléia Legislativa;
7. julgamento do Prefeito perante o Tribunal de Justiça.
Nota: a competência do Poder Judiciário, neste caso, se refere aos crimes comuns, apesar de denominados crimes de responsabilidade. Não se estende às chamadas infrações político-administrativas dos prefeitos, sancionadas com a cassação do mandato, hipótese em que estes serão julgados pela Câmara de Vereadores.
8. organização das funções legislativas e fiscalizadoras da Câmara Municipal.
9. cooperação das associações representativas no planejamento municipal.
10. iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou bairro, por meio de manifestação de, pelo menos, 5% do eleitorado.
Nota: a iniciativa popular, no âmbito federal será de 1% do eleitorado nacional, distribuídos em pelo menos cinco Estados, com no mínimo 0,3% dos eleitores de cada um deles (art. 61, §2º) e nos Estados federados, será regulado pela respectiva Constituição (art. 27,§4º)
Art. 29-A. acrescido pela EC n.25, com uma inovação, prevê a possibilidade de membro do Poder Legislativo, no caso, o Presidente de Câmara Municipal, responder por crime de responsabilidade.
Critica ao art. 29, incisos I ao XIV
Para Kildare, o exame dos incisos constitucionais que tratam do conteúdo mínimo da lei orgânica revela algumas impropriedades de ordem técnica. Por exemplo, aqueles que cuidam de assuntos que não são de competência da lei orgânica, mas de normas federais e até mesmo constitucionais, como definições de eleições, duração de mandato, pleito direto e simultâneo em todo o País, época de eleições e princípio da maioria absoluta (dois turnos), bem como o privilégio de foro para o julgamento do Prefeito.
- não cabe ação direta de inconstitucionalidade ou invalidade para impugnar contrariedade das leis ordinárias municipais em relação à lei orgânica.
José Afonso da Silva menciona que "as leis locais contrárias à lei orgânica serão ilegítimas e inválidas, desde que assim seja declarado pelo Judiciário, por via indireta, não estando prevista na Constituição Federal a possibilidade de ação direta de ilegitimidade da lei local em face da lei orgânica do Município".
A competência dos Municípios foi ampliada pela CF/88. Deve-se ressaltar, contudo que o texto constitucional, para delimitar a matéria de competência municipal, substituiu a expressão "peculiar interesse" por "interesse local, porém o novo texto constitucional não restringiu, com a adoção de "interesse local", a autonomia dos Municípios.
O que determina a competência dos Municípios?
R: é o interesse local a ser satisfeito. Nunca o inverso.
Nota: acontece o contrário com a União, pois em face da matéria pré-selecionada é que comparece, por definição, o interesse nacional.
- um fator de fortalecimento da autonomia dos Municípios foi o reconhecimento expresso de sua capacidade de auto-organização (art. 29), a ser materializada em lei orgânica.
A competência dos Municípios está elencada no artigo 30, incisos I ao VIII
Fiscalização financeira e orçamentária dos Municípios
A fiscalização financeira e orçamentária dos Municípios será exercida mediante sistema de controle interno do Poder Executivo municipal, na forma da lei, e sistema de controle externo pela Câmara Municipal, auxiliada pelo Tribunal de Contas dos respectivos Estados ou do Município, ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
- ficarão as contas dos Municípios durante 60 dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade nos termos da lei (art. 31,§3º).
- o §4º do art. 31, ao vedar a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais pretendeu estabelecer que o controle externo das contas dos Municípios seja feita com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado. Não há, portanto, contradição com o §1º do mesmo art. 31.
DISTRITO FEDERAL – NATUREZA
- o Distrito Federal não pode ser dividido em municípios.
- não é Estado nem Município, mas pessoa jurídica de direito público, integrado por Brasília, a Capital Federal.
- compõe formalmente a federação, ao lado da União, dos Estados-Membros e dos Municípios.
- assim, Brasília não é o Distrito Federal, conforme art.18,§1º, é a Capital Federal. A cidade de Brasília se insere na divisão administrativa, incluindo as chamadas cidades-satélites.
- sucedeu ao Município Neutro que era a sede do Governo e Capital do Império. A ele era atribuída organização própria, diversa dos demais Municípios. Não integrava o território de nenhuma província, sendo a sede a cidade do Rio de Janeiro, sede do Governo, com o estabelecimento da família real em seu território.
- o Distrito Federal passou a ocupar a posição de ente federativo autônomo, dotado de capacidade para eleger representantes na Câmara dos Deputados e no Senado, por intermédio da EC n. 25 de 1985.
Autonomia do Distrito Federal vem elencada no artigo 32, §§1º ao 4º, que são:
autonomia organizacional para elaborar a sua lei orgânica, votada em dois turnos pela Câmara Legislativa, com interstício mínimo de dez dias, aprovada por 2/3 de seus membros;
autonomia legislativa: cabe à Câmara Legislativa legislar para o Distrito Federal sobre as matérias de competência dos Estados e Municípios;
autogoverno, revelado: 1) pela existência de uma Câmara Legislativa, composta por 27 Deputados Distritais, aplicando-lhes as mesmas prerrogativas dos princípios constitucionais, responsabilidade, ônus e privilégios dispensados aos demais Deputados Estaduais, assim como às Assembléias Legislativas; b) pelo Poder Executivo, chefiado por um Governador, que será eleito com um Vice-Governador pelo voto direto, para mandato de 4 anos.
Auto-administração, pela capacidade de gerir os serviços públicos locais, devendo, contudo, observar que a utilização, pelo governo do Distrito Federal, das polícias civis e militares e do corpo de bombeiros militar dependerá de lei federal (art. 32, §4º)
Atenção: o Poder Judiciário, no âmbito do Distrito Federal, é organizado e mantido pela União, mas, não obstante, é local e não integra a Justiça Federal. O mesmo se diz em relação ao Ministério Público e á Defensoria Pública.
- o art. 75 da CF/88, dispõe que haverá um Tribunal de Contas no Distrito Federal, auxiliar do Legislativo na fiscalização financeira e orçamentária.
- O Distrito Federal elege Deputados e 3 Senadores.
O Distrito Federal exerce as competências legislativas atribuídas aos Estados e Municípios, cabendo-lhes ainda as competências comum, concorrente, supletiva e complementar.
- No campo tributário, compete-lhe instituir taxas e contribuição de melhoria, e os impostos de competência dos Estados e dos Municípios (art. 145, 147 e 155)
- Os Territórios não integram o Estado Federal. São circunscrições administrativas ou divisões administrativas da União, sem autonomia.
- segundo o Código Civil, art. 41 os territórios são pessoas jurídicas de direito público interno.
- atualmente, não existe Territórios no Brasil, os dois últimos Amapá e Roraima, foram transformados em Estados, e o de Fernando de Noronha incorporado ao Estado de Pernambuco (art. 14 e 15 das Disposições Constitucionais Transitórias).
- A Constituição estabelece, no art. 18, §2º, que os Territórios integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão regulados em lei complementar.
- a organização administrativa e judiciária será estabelecida em lei federal.
O Capítulo VI do Título III, trata da intervenção, no sentido global, mencionando a intervenção federal e a intervenção dos Estados nos Municípios. Ainda foi previsto também intervenção no Distrito Federal, em razão de ser o mesmo considerado ente autônomo integrante da federação.
O que é a intervenção e qual o seu objetivo?
R: é clausula de defesa da federação, objetivando garantir o equilíbrio federativo contra situações que, pela sua gravidade, possam comprometer a integridade ou a unidade do Estado Federal.
- a intervenção é cláusula excepcional, pois o art. 34 aponta os princípios da não-intervenção, onde, regra geral, prevalece o princípio da autonomia dos Estados-Membros, sendo a intervenção federal, que acarreta suspensão provisória dessa autonomia.
- por ser exceção, a intervenção só poderá ocorrer nas hipóteses enumeradas no texto constitucional, não admitindo que sejam elas ampliadas por norma infraconstitucional.
São hipóteses de intervenção:
defesa nacional interna e externa – art. 34, I a III;
respeito dos poderes constituídos e observância da Constituição – art. 34, IV, VI e VII, a e d;
ordem financeira – art. 34, V, a e b.
São hipóteses materiais ou de fundo material de intervenção prevista na Constituição:
manter a integridade nacional: por ser forma federativa o Estado, é vedado a secessão ou seja, separação de qualquer das entidades componentes da união indissolúvel;
repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da federação em outra: não é necessário que o governo estadual seja conveniente com ela, bastando haver o iminente sacrifício da autonomia do Estado Federado a ação do governo federal, para afastar, impedir ou evitar que tal invasão ocorra. Nos casos de invasão de um Estado em outro, há ruptura da coesão nacional e do equilíbrio federativo, portanto, está autorizada a União intervir tanto no Estado invasor, quanto no invadido;
por termo a grave comprometimento da ordem pública: trata-se de perturbação grave, ou seja, aquela que o Estado Federado não pode ou não quer debelar;
garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da federação: se ocorrer coação de um dos poderes nas unidades da federação, ou estando impedido de exercer as suas funções, viabiliza-se a intervenção federal, dependendo, neste caso, de solicitação do Poder Legislativo ou Executivo coato ou impedido, ou por requisição do STF, se a coação for contra o Poder Judiciário (art. 36, I);
reorganizar as finanças das unidades da federação que: 1) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de força maior; 2) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas na Constituição, nos prazos estabelecidos em lei.
R: são as que compreendem os compromissos de exigibilidade superior a 12 meses, contraídos para atender a desequilíbrio orçamentário ou a financiamento de obras e serviços públicos.
Pontes de Miranda define a dívida fundada que "é a resultante da vinculação da entidade estatal, regularmente inscrita nos livros da Fazenda, tal como se dá com os títulos, os empréstimos e adicionais restituíveis."
- compete ao Presidente da República decretar a intervenção, mediante audiência dos Conselhos da República e de Defesa Nacional (art. 90, I, e 91, §1º, II), devendo o decreto interventivo ser submetido à apreciação do Congresso Nacional, no prazo de vinte e quatro horas (art. 36, §1º).
- O Congresso Nacional exerce o controle político a posteriori sobre o decreto de intervenção.
- o ato interventivo produz eficácia desde a sua edição, independente de aprovação pelo Poder Legislativo.
- a suspensão da intervenção pelo Congresso Nacional produz efeito ex nunc.
- a intervenção, quando requisitada pelo STF ou TSE, é um dever do Presidente da República, mas é direito do Chefe do Executivo quando solicitada pelo Executivo ou Legislativo.
- as hipóteses de descumprimento de princípio constitucional enumerado nos art.34, VII e alíneas, a recusa ao cumprimento de lei federal do art. 34, VI, dependerá a intervenção, de representação do Procurador-Geral da República ao Supremo Tribunal Federal e do provimento da representação.
- após comunicação do STF, o Presidente da República, suspenderá a execução do ato impugnado, se essa medida tiver eficácia (art. 36, §3º), assim, só no caso de o Estado-Membro ou o Distrito Federal não acatar a medida presidencial de suspensão do ato impugnado é que há de se falar em intervenção.
- o decreto de intervenção especificará a amplitude, o prazo e as condições de sua execução, se couber, nomeará interventor.
- cessados os motivos da intervenção, as autoridades afastadas de seus cargos a estes voltarão, salvo impedimento legal (art. 36, §4º)
- a Constituição prevê a intervenção dos Estados nos Municípios, ou da União nos Municípios situados em Territórios (art. 35).
- razão há na intervenção dos Municípios em face da autonomia de que desfrutam no sistema federal. Consistindo assim, a intervenção, num instrumento jurídico-político, mais drástico deles, concebido para controlar a autonomia municipal.
- a intervenção do Estado no Município é medida excepcional de caráter corretivo político-administrativo.
- as hipóteses do art. 35, I ao IV, são de fundo material ou material, referindo-se à ordem financeira municipal –art. 35, I e III, e observância da Constituição Estadual e respeito dos poderes constituídos – art.35, II e IV.
Falta de pagamento da dívida fundada
- o exame da dívida municipal, que ensejará eventual intervenção, deve ser procedido minuciosamente por técnicos ou agentes do Estado, incluindo os do Tribunal de Contas.
- o Município deverá provar a ocorrência de força maior para eximir-se da intervenção, não bastando alegá-la.
R: é o fato necessário, cujos efeitos não eram possíveis evitar, ou impedir (art. 393 CC)
- a prestação de contas constitui dever do Prefeito, como administrador público. Prevê a Constituição no art. 35, II, a intervenção em Município, "desde que não forem prestadas contas devidas, na forma da lei".
Inaplicação do percentual constitucional da receita de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde
- autoriza a CF, no seu art. 35, III, redação dada pela EC n.29/2000, a intervenção, "se não tiver aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde".
- conforme o art. 212, os Municípios aplicarão 25%, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
Inobservância dos princípios indicados na Constituição Estadual, descumprimento de lei, ordem ou decisão judicial
- os Municípios estão obrigados a respeitar os princípios constantes da Constituição do respectivo Estado-Membro, que, por sua vez, incorpora os princípios da Constituição Federal (art. 25 a 28 e 29) e acrescenta outros referentes á diversidade regional.
- a inobservância, pelo Município, desses princípios acarreta intervenção.
Cite alguns dos princípios constitucionais?
R: forma republicana, sistema representativo, regime democrático, direitos da pessoa humana, autonomia municipal, independência e harmonia dos Poderes, os referentes à elaboração e execução orçamentária, moralidade e probidade administrativa, etc.
- o descumprimento de lei constitui hipótese interventiva no Município. A Constituição, art. 35, IV, não qualifica a lei, dessa forma, poderá ser qualquer lei, federal, estadual ou municipal. Também o decreto, que é lei em sentido material e tem o mesmo conteúdo normativo da lei formal, nas matérias de sua alçada, há de ser cumprido fielmente pelas autoridades e agentes municipais, sob pena de intervenção.
O Prefeito, como Chefe do Executivo municipal, pode deixar de cumprir leis municipais inconstitucionais?
R: Sim. A opção entre cumprir a Constituição é concedida ao particular para a defesa do seu interesse privado. Não o será ao Chefe de um dos Poderes do Estado para a defesa, não do seu interesse particular, mas da supremacia da Constituição que estrutura o próprio Estado.
- este poder-dever ao Prefeito em não cumprir leis inconstitucionais deve cercar-se de alguns condicionamentos: justificativa motivada e fundamentada para o não cumprimento; requerer medida cautelar, em hipótese que figurar como legitimado ativo para a propositura de ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal, em face da Constituição Estadual, que paralelo ao ato de recusa, ajuizará a competente ação direta junto ao Tribunal de Justiça.
- o descumprimento de ordem ou de decisão judicial acarreta intervenção em Município.
Ordem judicial: qualquer comandamento ou mandado;
Decisão judicial: qualquer resolução, que se haja de executar.
- a ordem ou a decisão devem expressar o exercício de função jurisdicional. Os casos de intervenção nestes casos dependem de representação do Procurador-Geral de Justiça ao Tribunal de Justiça do Estado, que lhe dará provimento (art. 35, IV)
- a CF prevê uma fase premonitória para esses casos de intervenção, onde haverá decreto do Governador suspendendo a execução do ato impugnado, se essa medida bastar ao restabelecimento da normalidade, evitará a intervenção. Se insistir na prática, será inevitável a medida interventiva.
- é do Governador mediante decreto. Não se exige lei autorizada para o ato.
- o decreto de intervenção nos Municípios deverá especificar as razões, o prazo e as condições de execução da medida e, se couber, nomeará o interventor.
- a renúncia antecipada do Prefeito e a assunção do cargo pelo Vice-Prefeito não obstam juridicamente a intervenção.