Como concretizar a eleição indireta das direções das CCDR? / Próxima Formação do OAL: Concessões, PPPs municipais e execução dos contratos no contexto da pandemia / Webinar: Desafios da Habitação Pós Pandemia - Observatório das Autarquias Locais
1 – Como concretizar a eleição indirecta das direcções das CCDR? Texto do Dr. Luís Filipe Mota Almeida[1]:
O XXII Governo Constitucional afirmou no seu Programa de Governo[2] para a XIV Legislatura, no relatório do Orçamento do Estado para 2020[3] e nas Grandes Opções do Plano[4] a intenção de introduzir um modelo de eleição indirecta das direcções executivas das cinco Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR), por via de um colégio eleitoral composto pelos membros das Câmaras Municipais e das Assembleias Municipais.
Numa outra ocasião[5] tivemos a oportunidade de defender que a solução proposta pelo Governo não se nos afigura como a melhor e que seria preferível que os cargos de Presidente e Vice-Presidentes das CCDR, tendo conta que são cargos dirigentes da Administração Pública, fossem escolhidos por via de um processo de recrutamento e selecção baseado num novo modelo centrado numa lógica meritocrática e totalmente conduzido pela Comissão de Recrutamento e Selecção para a Administração Pública (CReSAP), que no final apresentaria o nome do melhor candidato ao Governo – que o nomearia. Contudo, pelas declarações públicas de diversos membros do Governo com competências nesta área, a discussão do modelo de designação das direcções das CCDR está fechada e agora estamos na fase da discussão do modo de concretizar a eleição indirecta prevista no Programa de Governo. É essa discussão em aberto que vamos abordar nesta breve reflexão.
Antes do mais importa começar por sublinhar que, por aqueles que são os dados que nos são apresentados pelo Governo, a estrutura orgânica das CCDR vai manter-se exactamente nos termos previstos no art. 3.º do Decreto-Lei n.º 228/2012, de 25 de Outubro, portanto numa lógica quadripartida – com uma direcção, um Fiscal Único, o Conselho de Coordenação Intersectorial e o Conselho Regional. Tal opção do Governo merece-nos duas notas. A primeira nota, para sublinhar que nesta eleição indirecta, o Governo não vai assegurar a participação dos membros das Câmaras Municipais e das Assembleias Municipais por via de um modelo idêntico ao que actualmente existe nas Áreas Metropolitanas e nas Comunidades Intermunicipais, o que é positivo porque evita uma lógica de mimetização que não teria em conta as diferenças entre estas duas associações públicas de Autarquias Locais e as CCDR, que são órgãos desconcentrados do Estado. A segunda nota serve para sublinhar que tal postura por parte do Governo acaba, também, por significar a perda de uma oportunidade para introduzir duas alterações de pormenor da maior importância na estrutura do Conselho Regional, a saber:
A integração no Conselho de representantes das Assembleias Municipais da área geográfica de actuação da respectiva CCDR, uma vez que, hoje, o Decreto-Lei n.º 228/2012, de 25 de Outubro, dá o monopólio de representação dos municípios nas CCDR aos Presidentes de Câmara Municipal, o que afronta claramente a lógica de representação autónoma e independente do Município pela Câmara Municipal e pela Assembleia Municipal prevista na Constituição, na Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de Agosto, e na Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro;
A reformulação da representação das Freguesias no Conselho, uma vez que ao dar à Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE) o poder de escolha dos representantes das Freguesias da área de intervenção da respectiva CCDR, está, de forma incompreensível, a sobrepor uma associação de autarquias locais ao papel representativo das freguesias desempenhado pelas Juntas de Freguesia e, em especial, pelas Assembleias de Freguesia. Além do mais, à luz do art. 3.º dos Estatutos da ANAFRE, estamos a falar de uma associação de adesão voluntária, pelo que não é, sequer, líquido que todas as Freguesias da área geográfica de intervenção da CCDR estarão representadas.
Mas especificamente quanto à eleição indirecta há três questões que deverão merecer alguma reflexão e discussão. Em primeiro lugar, importa perceber quem poderá concorrer a esta eleição. Hoje, por força do art. 3.º/1 do Decreto-Lei n.º 228/2012, de 25 de Outubro, os cargos das direcções das CCDR são cargos dirigentes da administração pública, o que significa que aqueles que os ocupam têm que, nos termos do art. 18.º/1 da Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, de ter licenciatura concluída há, pelo menos, 10 anos, e possuir competência técnica, aptidão, experiência profissional e formação adequadas ao exercício das respectivas funções. Na nossa opinião, a democratização do modo de designação das direcções das CCDR, ainda que signifique sempre e inevitavelmente uma maior politização do cargo, nunca poderá significar um aligeiramento dos requisitos curriculares exigidos, sob pena de corrermos o risco de não garantirmos que estes cargos são ocupados por pessoas capazes de desempenhar com competências as missões que lhe estão atribuídas. Deste modo e com o intuito de se evitar esse aligeiramento, há três modelos que se nos afiguram como possíveis para que se continue a assegurar a avaliação da competência técnica, aptidão, experiência profissional e formação dos candidatos:
Um modelo suis generis em que a avaliação dos requisitos curriculares é preliminarmente feita de forma vinculativa pela CReSAP, que pode excluir os candidatos que não cumpram os requisitos exigidos pela legislação aplicada. Esta é uma solução que asseguraria uma avaliação curricular rigorosa dos candidatos e que permitiria o aproveitamento de uma entidade que já existe e que tem um importante know-how, evitando uma futura descredibilização dos candidatos e dos eleitos. Contudo, para ser viável este modelo exige que previamente se levem a cabo reformas profundas que reforcem a independência da CReSAP (algo que é complexo e difícil do ponto de vista político);
Um modelo similar ao que existe, por exemplo, quanto à Comissão Nacional de Eleições, em que, por força do artigo 2.º/2 da Lei n.º 71/78, de 27 de Dezembro, e dos artigos 256.º/3 e 257.º do Regimento da Assembleia da República, há uma audição da Comissão Parlamentar competente, prévia à eleição, dos candidatos ao cargo para avaliar o "reconhecido mérito" exigido pela Lei, que dá origem a um mero relatório descritivo que não impede a candidatura e posterior eleição. Este modelo não assegura um controlo rigoroso do "reconhecido mérito" exigido pela lei, sendo que a Assembleia da República acaba por assumir o ónus político da escolha que faz e das pessoas que elege. Na nossa opinião, esta é, pois, uma solução que não colhe porque não garante uma avaliação rigorosa e independente dos candidatos, algo que é crucial para nós;
Um modelo similar ao que está previsto quanto à nomeação dos membros dos Conselhos de Administração das Entidades Reguladoras, que, nos termos do art. 17.º/3 e 4 da Lei n.º 67/2013, de 28 de Agosto, são designados pelo Governo com prévio parecer, não-vinculativo, da CReSAP e audição e parecer da Comissão Parlamentar competente. Esta é uma solução intermédia entre as duas anteriores e que, provavelmente, é a solução que, de forma mais eficaz, assegura o objectivo de que temos vindo a falar. Naturalmente, a principal dificuldade prende-se com saber quem poderia fazer a audição e o subsequente parecer, sendo que, pela nossa parte, só se nos afigura possível que tal audição seja feita ou pelo Conselho Regional da CCDR (que, no entanto, neste caso, deverá ser reformado de modo a assegurar a representação das Assembleias Municipais), ou por todas as Assembleias Municipais em sessão com a presença do Presidente de Câmara (algo que sendo mais democrático, seria excessivamente burocrático e impossibilitaria a existência de um parecer único sobre a idoneidade do candidato).
Pelo exposto e ponderadas as vantagens e desvantagens de cada um dos três modelos, parece-nos que a mais eficaz solução será a consagração de um modelo que garanta uma avaliação do mérito do candidato por via de um parecer não-vinculativo da CReSAP e de uma audição do Conselho Regional da CCDR (com as reformas que sublinhámos anteriormente), que, posteriormente, aprovaria um parecer vinculativo sobre a idoneidade do candidato – que caso seja negativo determinará a sua rejeição liminar. Este é um modelo que exige discussão, mas que do nosso ponto de vista, ao exigir duas avaliações do mérito do candidato, assegura que tal avaliação é rigorosa e não meramente burocrática.
Em segundo lugar, importa perceber os termos em que as candidaturas ao cargo ocorrerão. Pela nossa parte, mais uma vez, sublinhamos que se deve evitar a tentação de adoptar um modelo de lista única proposta pelo Conselho Regional da CCDR, algo que, não só, seguiria o caminho de mimetização do modelo existente no secretariado executivo metropolitano das Áreas Metropolitanas e no secretariado executivo intermunicipal, que anteriormente rejeitámos, mas que, também, introduziria uma democratização de circuito fechado, em que haveria um filtro que impediria muitos interessados de concorrer. Além disso, traria um retrocesso em face do actual modelo de nomeação para os cargos de direcção das CCDR, nos quais não se impõe qualquer restrição a quem cumpra os requisitos mínimos para concorrer aos procedimentos concursais de preenchimento destes cargos.
Deste modo, na nossa opinião, o caminho que se deve adoptar é o de um modelo em que, mais que escolher individualidades, se passem a escolher equipas para a direcção das CCDR, algo que se conseguirá com uma candidatura baseada em listas fechadas com candidatos efectivos e igual número de suplentes, e com uma eleição baseada numa pluralidade de listas. Naturalmente, que pela natureza iminentemente mais técnica das CCDR (muito diferente da lógica das Autarquias Locais, das Áreas Metropolitanas e das Comunidades Intermunicipais), é recomendável que exista uma lógica de winner takes it all, em que a lista vencedora ocupará os três cargos de direcção na CCDR objecto de eleição, uma vez que tal permitirá o exercício dos cargos com pleno respeito pelo programa apresentado, com eficácia e evitará que os eleitos sejam colocados no meio de disputas políticas que uma lógica de representação proporcional poderia trazer (que seria contrária aos fins de um órgão desconcentrado do Estado e poderia ser contraproducente).
Finalmente, em terceiro lugar, importa tentar perceber em que termos se poderá desenhar o sistema de votação para esta eleição indirecta das direcções das CCDR, havendo dois pontos a ter em conta neste domínio. Por um lado, parece-nos que a eleição só poderá ocorrer mediante um sufrágio secreto, que decorra em simultâneo em todos os Munícipios da área geográfica da CCDR. Seguindo a posição de Jorge Miranda[6], a lógica do sufrágio secreto é uma exigência de coerência com os princípios do Estado de Direito Democrático que exigem que "nenhum cidadão pode ser constrangido a revelar o seu sentido de voto ou a ele renunciar". Conforme afirmou o Tribunal Constitucional[7], trata-se de assegurar o respeito pelos direitos fundamentais dos votantes (já que se evita que lhes seja imputado qualquer tipo de juízo negativo) e de garantir o maior grau possível de autenticidade e de verdade ao sentido voto. O voto secreto é, pois, nas palavras de Maria Lúcia Amaral[8], "uma condição do voto livre" e, a única forma, de assegurar que esta eleição para as direcções das CCDR é coerente com os princípios do Estado de Direito Democrático decorrentes da Constituição e com o postulado pelo art. 31.º/2 do Código do Procedimento Administrativo.
Por outro lado, parece-nos que ao querer envolver em simultâneo os Presidentes de Câmara e as Assembleias Municipais na eleição para as direcções das CCDR, o Governo acaba por trazer uma maior complexidade ao sistema de votação, que poderia ser evitada por um modelo que envolvesse na eleição apenas as Assembleias Municipais (algo que seria até mais coerente com o disposto no art. 239.º/1 da Constituição e no art. 3.º/2 da Carta Europeia de Autonomia Local, que dispõem que a Câmara Municipal e o seu Presidente são responsáveis perante a Assembleia Municipal). Contudo, não sendo aparentemente essa a vontade do Governo, a melhor forma de concretizar o que se dispõe no Programa de Governo é consagrar um modelo de eleição em que a lista vencedora deverá ter uma dupla-maioria, isto é reunir a maioria dos votos favoráveis num número igual ou superior a metade das Assembleias Municipais e num número igual ou superior a metade das Câmaras Municipais, desde que, em ambas as maiorias, estejam reunidos os votos representativos da maioria do número de eleitores somados de todos os municípios integrantes da área geográfica da CCDR. Se nenhuma das listas candidatas obtiver esta dupla-maioria, proceder-se-á, naturalmente, a segundo sufrágio, no mais breve período, apenas com as duas listas mais votadas. A fixação de um método de votação ponderada que assegure a conjugação da contagem dos votos nominais dos elementos que nelas participaram com a representatividade (do eleitorado) de cada um dos municípios, é o caminho que, ainda que complexo, assegura uma maior democraticidade da eleição e evita eventuais querelas partidárias em tribunal[9], pelo que deverá ser discutido e ficar claramente concretizado no regime jurídico que se venha a definir.
De tudo o que se expôs nesta breve reflexão, percebe-se que ainda que o Governo dê o modelo de eleição indirecta como fechado, há ainda muitos aspectos que carecem de uma maior reflexão por parte da doutrina, do poder político e da sociedade civil. Esperemos que o Governo e a Assembleia da República assegurem um processo legislativo que, contrariamente ao que sucedeu, por exemplo, quanto ao processo de descentralização, permita uma discussão e reflexão aprofundada de todos estes aspectos problemáticos que se enumeraram nesta breve reflexão.
4 – Aprovadas pela Lei n.º 3/2020, de 31 de Março.
5 – Veja-se o nosso A democratização do modelo de designação das direcções das CCDR: uma boa solução?, disponível AQUI.
6 – Jorge Miranda, anotação ao artigo 2.º, in Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, tomo I, 2.ª ed., Coimbra Editora, 2010, página 197.
7 – Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 304/2003, de 18 de Junho de 2003.
8 – Maria Lúcia Amaral, A Forma da República – Uma Introdução ao Estudo do Direito Constitucional, Coimbra Editora, 2005, página 225.
9 – Bem patentes no início do mandato autárquico de 2013-2017 no caso que envolveu os órgãos da Área Metropolitana de Lisboa, o que em parte se deveu à falta de clareza do regime jurídico aplicável.
Autor: Luís Filipe Mota Almeida.
2 – Próxima Formação do Observatório – 2 módulos:
Regime do Decreto-Lei 19-A/2020, de 30 de abril;
Efeitos da situação de calamidade pública, causada pela pandemia do COVID-19 na execução dos contratos.
O Observatório das Autarquias Locais está a realizar uma série de formações, sobre alguns dos temas de maior complexidade neste contexto marcado pelo COVID-19. Somos uma associação sem fins lucrativos, cuja atividade é suportada pelos nossos Associados, mas dado o incremento das nossas ações neste momento de pandemia, temos de procurar novas fontes de receita para suprir esses gastos imprevisíveis.
Nesse sentido solicitamos a vários especialistas associados do Observatório, que fizessem o especial favor de lecionarem formações on line, cujos valores reverterão na íntegra para o Observatório.
A primeira Formação foi lecionada pelo Dr. Bartolomeu Noronha, no dia 21 de maio e com muita alegria nossa as inscrições esgotaram, pelo que vamos realizar uma segunda edição, no dia 2 de junho às 9h 30m com o seguinte programa dividido em 2 módulos:
1 – Regime do Decreto-Lei 19-A/2020 – Concessões e PPPs Municipais:
Ø Novas restrições em matéria de direitos económicos;
Ø Contratos de execução duradoura;
Ø Reposição do equilíbrio financeiro;
Ø Indemnização pelo sacrifício;
Ø Boas práticas nas PPPs;
Ø Desequilíbrios económico-financeiros;
Ø Mecanismo do Caso Base;
Ø Modificações temporárias nos termos e condições dos contratos;
2 – Efeitos da situação de calamidade pública, causada pela pandemia do COVID-19 na execução dos contratos:
As inscrições são feitas através do email: geral@oal.pt.
3 – Webinar – "Desafios da Habitação Pós Pandemia", hoje, dia 26 às 21h 30m, organizado pela MatosinhosHabit e Câmara Municipal de Matosinhos:
A MatosinhosHabit vai realizar, em parceria com a Câmara Municipal de Matosinhos, uma palestra dedicada ao tema da Habitação. O evento decorrerá na página de facebook da Câmara Municipal de Matosinhos (acessível AQUI) e terá vários oradores convidados que vão abordar os "Desafios da Habitação Pós Pandemia".
Tendo em conta o cenário actual de COVID-19 e as mudanças que esta pandemia causou em toda em toda a sociedade, este webinar pretende responder a algumas questões desta nova realidade.
" A habitação é um dos temas mais sensíveis nesta época de crise sanitária em que vivemos.
Há muitas famílias afectadas, a viver constrangimentos vários e a ter que lidar com o risco da sua própria habitação. Nesse sentido, e face às atuais circunstâncias, consideramos que seria importante levar a debate os desafios da habitação e a transição que a pandemia incutirá na gestão da vida da nossa população, não só de Matosinhos mas de todo o país», refere Tiago Maia, administrador da MatosinhosHabit.