Regra do jogo versus vontade de gastar
O economista Marcos Mendes, do Insper, faz distinção entre dois tipos de pressões bem diferentes sobre o teto constitucional de gastos.
Em artigo publicado esta semana no site da XP, o economista Marcos Mendes, pesquisador associado do Insper, faz uma distinção que considera fundamental no imbróglio do orçamento, abalroado pelos problemas dos precatórios e do suposto espaço fiscal da diferença de indexadores, que está sumindo.
Em conversa com a coluna, ele resume a mensagem: em termos de pressões sobre o teto, é necessário distinguir aquelas que surgem em função das regras do jogo dos gastos públicos no Brasil e as que representam "escolhas de políticas públicas", ou, numa linguagem mais popular (deste colunista), vontade de gastar.
Como recapitula Mendes, no início do ano havia a impressão de que o reajuste do teto pelo IPCA acumulado até junho (que acabou sendo de 8,35%) seria substancialmente maior do que o INPC acumulado até dezembro deste ano, que corrige ou é parâmetro para despesas previdenciárias e vários gastos sociais, impactando a maior parte da despesa obrigatória do governo.
Esse "espaço fiscal" para 2022, supostamente surgido de um acaso feliz, atiçou, como é natural, a vontade do Executivo e do Legislativo de gastar num decisivo ano eleitoral (mais sobre isso adiante na coluna).
No artigo no site da XP, Mendes mostra como, de acordo com as previsões do Projeto de Lei Orçamentária para 2022 – e mais algumas projeções do próprio economista em uma ou outra lacuna da PLOA –, as despesas sujeitas ao teto orçadas para o ano que vem praticamente equivalem ao teto de R$ 1,61 trilhão (há até uma folguinha de R$ 7,5 bilhões na conta na ponta do lápis, mas que ele acha que tende a desaparecer na prática).
Mas aí surge o que o economista chama de "pressão de gasto que vem de uma regra do jogo", que é o aumento do INPC projetado para este ano (para bem acima do que se antevia há pouco tempo) e seu impacto sobre as despesas obrigatórias.
Na PLOA, foi utilizada uma projeção de INPC em 2021 de 6,2%. A previsão atual do mercado, aponta o economista, é de 8,3%, já considerando os últimos aumentos de tarifas em função da crise energética. Nas suas contas, o impacto da diferença (entre as projeções do INPC) nas despesas obrigatórias é de R$ 16,9 bilhões.
Mendes propõe uma solução para esse impacto negativo das "regras do jogo".
Na conta de precatórios a pagar em 2022, cerca de R$ 16/17 bilhões são devidos aos Estados. Ora, os Estados são useiros e vezeiros em entrar na Justiça contra a União quando esta cobra dívidas dos entes subfederados. A alegação típica é de que o devido pagamento de cobranças contratuais e perfeitamente legais provocará tal dano nas contas dos Estados que estes não poderão cumprir suas obrigações mínimas perante a população. A Justiça e o Supremo costumam aceitar o argumento.
Assim, seria perfeitamente do jogo que a União alegasse o mesmo agora em relação aos precatórios que deve pagar aos Estados em 2022. O governo poderia se dizer espremido entre duas obrigações constitucionais: o teto de gasto e o pagamento de precatórios, que dará um salto de quase R$ 35 bilhões de um ano para o outro.
A União deve os precatórios para Estados que devem para a União e não pagam, apoiados pela Justiça. Uma conta de chegar não iria mal nesse caso.
Nas palavras mais sóbrias de Mendes no artigo no site da XP, "o governo precisa lançar mão de todos os seus instrumentos de negociação junto ao STF para, por exemplo, negociar o abatimento dos precatórios devidos aos estados (pouco menos de R$ 17 bilhões) nos créditos da União junto àqueles entes".
Uma negociação judicial desse tipo, pondera o economista, poderia representar o mesmo valor, em torno de R$ 17 bilhões, de espaço fiscal perdido por conta do avanço não previsto (no início do ano) do INPC.
Mas é nesse ponto que irrompem no palco as "escolhas de políticas pública", mesmo que meritórias, como ele nota.
Mendes leva em consideração nos seus cálculos quatro dessas iniciativas de gastar mais do que o orçado na PLOA, que somam R$ 44 bilhões: prorrogação da desoneração da folha (R$ 5,8 bi), adicional para o fundo de campanha (R$ 1,9 bi), ampliação do Bolsa Família (R$ 19,3 bi) e emendas do relator (R$ 17 bilhões).
O pesquisador também analisa as várias propostas de flexibilização do teto em 2022, com seus prós e contras, e mostra, inclusive, que nem a mais generosa delas – do Conselho Nacional de Justiça, que abriria um espaço de R$ 50 bilhões – permite cumprir o teto de gastos, considerando-se a atualização do INPC e as quatro iniciativas de gasto listadas acima (e que não esgotam a lista de desejos de despesas adicionais em 2022).
Ele também traça cenários para o resultado primário de 2022, considerando a hipótese de retirada dos precatórios do teto (recalculando a base desde 2016) e a aprovação da reforma do Imposto de Renda, com perda de receita estimada em R$ 70 bilhões.
Nesse caso, o déficit primário no próximo ano, em vez em R$ 55 bilhões ou 0,5% do PIB, como consta da PLOA, vai para R$ 169 bilhões, ou 1,8% do PIB, o mesmo percentual de 2021.
A principal mensagem de Mendes, porém, está nesse parágrafo do seu artigo:
"Uma vez atendido o inevitável aumento de despesa decorrente do maior INPC, as outras pressões vão colocar o dilema entre flexibilizar regras para atender a intenção de gastar mais ou atender às regras e adaptar o nível de gastos desejados. A flexibilização das regras traz custos inevitáveis em termos de aumento da incerteza, juros futuros, inflação e menor crescimento. A perda de confiança na única regra fiscal ainda crível tem custo elevado."