No que diz respeito à capacidade de governo, os recursos humanos foram vistos como insuficientes. Para os entrevistados, o grande número de consultores na SVS contribuiu para a instabilidade do serviço: foi relatada alta rotatividade de pessoal, fruto da constante mudança de área dos servidores ou desligamento de consultores. Nem sempre o novo pessoal destinado ao acompanhamento do sistema o conhecia ou estava capacitado a operá-lo.
No que toca às peculiaridades entre os diferentes departamentos da SVS, destacou-se a condição do departamento A, dotado de uma rede tecnológica própria e computadores atualizados, um nível de estrutura diferenciado do restante do Ministério da Saúde. Essa diferença se observou, também, na organização dos processos de M&A: o departamento A contava com a instituição de um comitê específico para monitoramento dos resultados do e-Car.
Os demais departamentos da SVS localizavam-se em um prédio distante da sede do ministério, sustentados por uma estrutura precária, sendo frequente a queda da conexão com a internet. No caso do departamento B, havia mais um agravante: o diretor não se encontrava no mesmo prédio de suas coordenações vinculadas. O relato de um dos informantes evidenciou os prejuízos dessa separação física, dentro da mesma estrutura:
Às vezes [...] tem que fechar o relatório [...] a gente tá sem rede, sem conexão [...] aí a pessoa vai e coloca tudo num pen-drive e leva até o gabinete em outro prédio. Então, isso tudo dava muito sobretrabalho... (informante 1)
A resolução da parte estrutural parecia mais complexa e desafiadora, visto que, à exceção do departamento A, os demais departamentos tinham pouca autonomia nesse campo. Outras dificuldades estruturais em relação à organização do e-Car eram as lacunas encontradas na normatização, desde que não havia uma portaria ministerial para a definição do sistema como ferramenta de monitoramento, e no baixo conhecimento sobre a existência do manual com as instruções de uso do sistema.
A melhoria de qualidade no monitoramento e uso do sistema foi garantida com a oferta de cursos de capacitação e com o esforço pela qualificação e padronização de pareceres na SVS. Ao se realizar a comparação de pareceres formulados entre 2012 e 2015, foi possível observar uma evolução na qualidade de análises realizadas pelos departamentos e coordenações na SVS.
A existência de instâncias de gestão colegiada também foi vista como benéfica ao processo de monitoramento, ao ter possibilitado uma série de mobilizações desde o nível técnico até o nível do secretariado:
[...] na dinâmica que a gente utilizava em 2012-2015, você tinha um movimento de baixo para cima na prestação de informações e de cima para baixo na orientação do plano [...] na reorientação do plano, na tomada de decisão, de priorização, correção de rumos. (informante 3)
Para os entrevistados, o encaminhamento das soluções para os problemas encontrados durante os colegiados de gestão tornou os pareceres mais objetivos. Outro estímulo para esse aprimoramento aconteceu quando os órgãos de controle externo passaram a acompanhar a evolução dos resultados postados no e-Car.
Ressalta-se que o e-Car traz a identificação do responsável pelas metas acompanhadas. O gestor é cobrado em reuniões do colegiado e por órgãos responsáveis pelo acompanhamento das metas, como o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, a Controladoria-Geral da União (CGU) e o Tribunal de Contas da União (TCU).
O conteúdo qualitativo do sistema contribuiu com a evolução de metas, esclarecimento dos problemas e resolução dos entraves observados. A lógica de concepção do sistema e a sistemática de alimentação mensal e acompanhamento, esta realizada em discussões semanais no colegiado, subsidiaram a tomada de decisões de forma continuada.
Todo o aperfeiçoamento da sistemática de monitoramento manifestado na época permitiu que os resultados do e-Car fossem utilizados no planejamento e monitoramento, contribuindo para a gestão dos departamentos e para a elaboração do PPA subsequente, de 2016 a 2019.
A influência do contexto político-organizacional da SVS no grau de implantação do e-Car encontrado foi caracterizada por meio de fortalezas e fragilidades, apresentadas na Figura 4. Entre as fortalezas sinalizadas na estrutura, estava o reconhecimento dos responsáveis pelos resultados, enquanto a fragilidade se manifestava em problemas de acesso e de configurações do sistema. Em termos de processos, as informações para a tomada de decisão foram percebidas como fortaleza, enquanto os riscos de o sistema se tornar uma ferramenta burocrática e a falta de uma política que instituísse o M&A foram apontados como fragilidades.
Figura 4 - Influência do contexto político-organizacional no grau de implantação das dimensões de estrutura e de processo, segundo fortalezas e fragilidades do Sistema de Controle, Acompanhamento e Avaliação de Resultados (sistema e-Car) na Secretaria de Vigilância em Saúde do Ministério da Saúde, Brasil, 2012-2015
Na SVS, um mesmo secretário permaneceu no cargo entre os anos de 2012 e 2014, influenciando positivamente o aprimoramento do monitoramento dos resultados pactuados no Planejamento Estratégico de 2012 a 2015,6 por meio do e-Car. Sabe-se que o monitoramento institucionalizado é primordial para a correção de rumos e alcance das metas e resultados previstos para os planos governamentais.11,18,19 Contudo, sua sustentabilidade depende de muitos fatores contextuais.
A partir de mudanças mais consistentes no contexto político do Ministério da Saúde, inclusive na SVS, ocorridas em 2015, o monitoramento passou a ser realizado sem a mesma regularidade. Esse declínio foi sentido com mais profundidade em 2016, quando o processo do e-Car foi desestruturado no Ministério da Saúde, e por conseguinte na SVS, dado o impacto da mudança da Presidência da República, cujo reflexo direto foi o desencadeamento da mudança de gestão em cascata, no nível ministerial e de suas secretarias.
Embora a mudança brusca de direção política tenha ocorrido após a pesquisa, é mister mencioná-la como propulsora de mudanças político-organizacionais no Ministério da Saúde, com a exoneração de dirigentes e o enfraquecimento da área de Monitoramento e Avaliação do SUS. Em 2016, o sistema e-Car passou quase um semestre em atualização da nova base de resultados que deveriam ser monitorados no período de 2016 a 2019, trazendo a descontinuidade de alimentação e, consequentemente, do acompanhamento da SVS.
Tal situação mostra como a institucionalização do M&A ainda é frágil e continua à mercê da vontade política do momento. Leeuw e Furubo20,21 ressaltaram a dificuldade em definir um sistema de avaliação cuja sustentabilidade depende de uma cultura avaliativa mais madura, construída pela tríade ‘tempo, investimento e arranjos permanentes’.21,22 Ao que parece, muitos foram os investimentos no sistema, na capacitações de seu corpo técnico e na sistemática de monitoramento da SVS. Entretanto, esta pesquisa identificou uma fragilidade na capacidade do sistema para institucionalizar e normatizar essas práticas. A cultura organizacional precisa de tempo e investimento para absorver mudanças de forma mais consistente e ganhar estabilidade. Quatro anos pareceram pouco para a internalização, pela administração pública, de um sistema como o e-Car.
A institucionalização da avaliação é perceptível, como se sua integração ao sistema organizacional influenciasse a ação, conectando as atividades analíticas às de gestão das intervenções.23,24 A cultura de uma organização reflete as tradições, valores e premissas compartilhadas por seus membros, e estabelece suas regras de conduta.25 A liderança organizacional também é premissa à construção da sistemática de M&A, sendo considerada como apoio gerencial para implementar e sustentar a capacidade avaliativa nas organizações. Assim, se a liderança organizacional muda e o sistema e a sistemática de monitoramento não estão institucionalizados, sua permanência fica mais frágil e ameaçada.25 Publicação do Ministério da Saúde de 2005 sinalizou a avaliação em saúde como incipiente e pouco incorporada às práticas, demasiado burocrática e distante da cultura institucional. Entre os limites às atividades de monitoramento e avaliação, foi mencionada a fragmentação de suas orientações, dificultando a realização de ações coordenadas.26