LEGISLAÇÃO ADUANEIRA – Delivar de Mattos & Castor
Advogada na advocacia aduaneira desde 2002.
A Constituição Federal de 1988, promulgada após um longo período de regime militar, consagrou o Estado Democrático de Direito, elencando o rol de garantias e direitos fundamentais do cidadão no artigo 5º como cláusulas pétreas[1], no intuito, também, de coibir abusos e arbitrariedades por parte da Administração Pública. Dentre as garantias fundamentais, está previsto no inciso II, o princípio da legalidade que estabelece: "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer nada senão em virtude de lei", ou seja, é permitido fazer tudo o que a lei não proíbe.
Tal princípio também está inserido no rol dos princípios da administração pública, previsto no artigo 37, caput[2], o qual impõe aos agentes públicos o dever de atuar nos limites do previsto em lei, o que reproduzido no artigo 2º da Lei de Processo Administrativo Federal nº 9.784/99[3].
Como esclarece Hely Lopes Meirelles:
A eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao atendimento da lei. Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. [4]
Ou seja, a atividade das autoridades aduaneiras como exercício da função administrativa está fundamentada na lei. Toda conduta verificada pela autoridade aduaneira deve ter respaldo legal, caso contrário, padecerá de vício de nulidade.
É necessário, portanto, que o agente público tenha autorização legal para agir. Da mesma forma, o agente aduaneiro pode agir apenas quando autorizado por lei e nos limites desta autorização, pois está submetido à vontade da lei.
Por lei, entenda-se instrumento normativo oriundo do Poder Legislativo, órgão composto de representantes do povo, que tem legitimidade para legislar, conforme as competências e limitações impostas pela Constituição Federal.
No Brasil, a legislação em matéria de Comércio Exterior compete privativamente à União Federal, nos termos do artigo 22, VIII da Constituição Federal. Isso deriva da própria soberania nacional, tendo em vista que as normas aduaneiras estão relacionadas à segurança do Estado e às políticas econômicas (política aduaneira – intervencionismo econômico e fiscal).
O Intervencionismo Estatal, econômico e fiscal, característico da Constituição Federal de 1988, estabelece a Política aduaneira em consonância com os ditames constitucionais, para atender os objetivos fundamentais do Estado Democrático de Direito, qual seja a construção de uma sociedade livre, justa e solidária (artigo 3ª, I, da Constituição Federal, para Dworkin[5], o disposto no referido artigo são diretrizes (norma-objetivo), para Canotilho são princípios constitucionais impositivos).
Como José Lence Carluci[6] comenta:
Como meios econômicos diretos podemos citar os regimes de contingenciamento na importação e na exportação e as proibições e restrições, nos dois sentidos.
Os meios indiretos se revelam nos incentivos à exportação e nos regimes aduaneiros especiais na importação e exportação.
Os meios fiscais da intervenção se destinam à execução e ao controle da política aduaneira traçada pelo país.
Além dos meios, o intervencionismo se utiliza de métodos, assim entendidos os procedimentos operacionais, de natureza essencialmente administrativa, visando tornar efetiva a execução da política aduaneira. Tais métodos se traduzem em: licenciamento de importações e exportações, controles prévios, simultâneos e posteriores às operações, procedimentos de entrada e saída de mercadorias, veículos e pessoas, lançamentos tributários etc.
A estrutura aduaneira permite que o Estado adote políticas econômicas por meio de incentivos fiscais ou da majoração da alíquota de impostos incidentes sobre operações relativas ao Comércio Exterior, consubstanciado no regulamento do Comércio Exterior e na proteção da indústria nacional.
Possibilita, também, a adoção de outras políticas que visam alcançar os objetivos traçados pela Ordem Constitucional Econômica, tais como, de garantir o desenvolvimento nacional, a livre concorrência (Artigo 170, parágrafo único da Constituição Federal. Exemplo a adoção de medidas anti-duping, Lei n. 8884/94- repressão às infrações contra a ordem econômica[7]), a defesa do consumidor[8] (que está relacionado com o princípio da dignidade da pessoa humana)[9], proteção ao meio ambiente (art. 170, VI, da Constituição Federal)[10], da propriedade privada (art. 170, II)[11] [12], dentre outros.
A legislação aduaneira é composta de instrumentos normativos legais (Constituição Federal, Código Tributário Nacional, leis e Tratados Internacionais) e infra legais (Regulamento Aduaneiro, Instruções Normativas, Portarias).
Existem leis específicas que tratam a atividade de regulamentação e fiscalização do comércio exterior no momento de entrada e saída de produtos/serviços do território nacional, como também do lançamento e arrecadação dos tributos incidentes em operações de importação/exportação.
Tais normas tratam de institutos peculiares da estrutura do comércio exterior, tais como: a aduana, recintos alfandegados, procedimentos de controle, o despacho aduaneiro, regimes especiais, a valoração aduaneira, dentre outros.
Sobre esses temas, destacam-se o Decreto-lei 37/66, que dispõe sobre imposto de importação, regimes especiais, controle aduaneiro e infrações e penalidades e o Decreto-lei nº 1.455/76, que trata de bagagem de passageiro procedente do exterior, disciplina o regime de entreposto aduaneiro, estabelece normas sobre mercadorias estrangeiras apreendidas. Ambos instrumentos legais que foram recepcionados pela Constituição Federal de 1988 como lei ordinária federal, não existindo mais no ordenamento jurídico atual a denominação "Decreto-lei", apesar de ainda prevalecer essa denominação pera essas hipóteses anteriores.
Como esclarece André Foloni:
Na época em que o Decreto-Lei n. 37/66 foi editado, eram vigentes a Constituição de 1946 e o Ato Institucional n. 2, baixado em 27 de outubro de 1965. Tal ato normativo autorizava o Presidente da República, mediante ato complementar, a decretar o recesso dos Poderes Legislativos da União, dos Estados e dos Municípios e, sendo esse o caso, legislar mediante decretos-leis. Logo, os decretos-leis editados naquele período tinham, por previsão constitucional, eficácia e status de lei.
Soa este dispositivo, atualmente, como uma verdadeira monstruosidade jurídica. Trata-se de fruto de um autoritarismo hoje inimaginável que, em razão da boa evolução em nossa jovem democracia, resta no Brasil afortunadamente extinto. E, dando esperançosos ouvidos a Kant e a Bobbio, de retorno inviável[13]. [14]
O mesmo raciocínio se aplica para o Decreto-lei 1.455/76, também editado durante o regime militar.
De qualquer forma, ambos os instrumentos são válidos e com eficácia de lei ordinária, tendo sofrido ao longo dos anos diversas modificações decorrentes de leis (federais) posteriores.
Outro instrumento importantíssimo é o Regulamento Aduaneiro, Decreto nº 6759/2009 de 5 de fevereiro de 2009, que tem natureza de norma infra legal, oriunda de ato normativo do Chefe do Poder Executivo (Presidente da República), denominado decreto.
O Regulamento Aduaneiro foi o primeiro ato normativo a compilar em texto único e organizado as diversas normas vigentes que tratam de comércio exterior e também normas tributárias incidentes da importação e exportação (CTN, art. 212)[15], dividindo os temas em oito livros[16].
Por não ser lei, no sentido formal, oriunda do processo legislativo, o Regulamento não pode inovar no ordenamento jurídico, assim, tem uma função procedimental, visando possibilitar a fiel execução das leis aduaneiras, além de estabelecer procedimentos a serem adotados aplicados à administração pública e ao particular, nos limites estabelecidos em lei. [17]
O Regulamento Aduaneiro foi editado pela primeira vez em 1985, através do Decreto n.º 91.030, posteriormente revogado em 2002 pelo Decreto n. 4.543, de 26 de dezembro de 2002, também revogado pela então legislação vigente até os dias atuais.
Outros instrumentos normativos infra legais aplicados no âmbito aduaneiro são as instruções normativas da Secretaria da Receita Federal, Portarias e Resoluções, todos adstritos à lei.
[1] Artigo 60, parágrafo 4, IV da Constituição Federal.
[2] "A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência."
[3] Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
[4] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. Malheiros, 19ª Edição, p. 82.
[5] "Dworkin chama de diretrizes as pautas que estabelecem objetivos a serem alcançados, geralmente referidos a algum aspecto econômico, político ou social (ainda que – observa – alguns objetivos negativos, na medida que definem que determinados aspectos presentes devem ser protegidos contra alterações adversas). Denomina princípios, por outro lado, as pautas que devem ser observadas não porque viabilizem ou assegurem a busca de determinadas situações econômicas, políticas ou sociais que sejam tidas como convenientes, mas sim, porque a sua observância corresponde a um imperativo de justiça, honestidade ou de outra dimensão moral." (Grau, Roberto Eros. A Ordem Econômica na Constituição de 1988, São Paulo: Malheiros, 2006, p. 158)
[6] CARLUCI, Jose Lence. Uma Introdução ao Direito Aduaneiro. São Paulo. Ed. Aduaneiras, 2001, p. 22.
[7] PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. DESEMBARAÇO ADUANEIRO. MERCADORIA IMPORTADA. PAGAMENTO DA TAXA ANTIDUMPING. 1. A possibilidade da aplicação de medida antidumping encontra fundamento constitucional no artigo 170, inciso I, da Carta, pois a livre iniciativa jamais poderá comprometer a soberania nacional. 2. O artigo 1º do Decreto nº 1.602/95 estabelece que "poderão ser aplicados direitos antidumping quando a importação de produtos primários e não primários objeto de dumping cause dano à industria doméstica". 3. O parágrafo único do artigo 1º da Lei nº 9.019/95, por sua vez, esclarece que os direitos antidumping serão cobrados independentemente de quaisquer obrigações de natureza tributária relativas à importação dos produtos afetados. 4. Trata-se de medida de defesa do mercado doméstico em razão de prática ilícita do ponto de vista das relações comerciais internacionais. Não há, portanto, submissão ao princípio da legalidade previsto no artigo 150, inciso I, da Constituição Federal. (Tribunal Regional Federal – Quarta Região – Agravo de Instrumento – Processo 2006.04.00.009694-7 – Segunda Turma – DJ 26/07/2006 p. 696. Des. Marga Inge Barth Tessler.)
[8] Artigo 5 o, XXXII, Artigo 170, V da Constituição Federal, Código de Defesa do Consumidor (Lei n º 8.078/1990), como norma cogente, deve ser observado pelos agentes que atuam no comércio exterior. Ex: Coibição de importação de produtos falsificados ou que causem danos à saúde ou a segurança do Consumidor.
[9] Artigo 1º, III da Constituição federal.
[10] ADMINISTRATIVO. IMPORTAÇÃO DE PNEUS USADOS PARA REMOLDAGEM. PORTARIA SECEX 14/2004. ILEGALIDADE. RESOLUÇÃO CONAMA Nº 258/99. – A Secretaria de Comércio Exterior não tem atribuição para proibir a importação de pneus usados destinados ao processo de remoldagem. Interpretação do artigo 237 da Constituição Federal.
– Estabelecendo a Resolução CONAMA nº 258/99 que o importador, previamente, deve dar destinação ambientalmente adequada a um número maior de pneus inservíveis – que já se encontram em território brasileiro e, portanto, representam risco potencial de danos ao meio ambiente – do que o número de unidades que pretende introduzir no território nacional, não se vê na pretensão da autora uma medida capaz de causar grave lesão à saúde pública ou ao meio ambiente.( Tribunal Regional Federal – Primeira Turma Suplementar – Agravo de Instrumento – Processo 2006.04.00.004730-4. DJ 12/07/2006 p. 980 – Des. Loraci Flores de Lima)
[11] Art. 170 da Constituição Federal:"A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos a existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: (…) IV – propriedade privada."
[12] TRIBUTÁRIO. IMPORTAÇÃO. ÍNDICIO DE PRODUTO SUBFATURADO. LIVREINICIATIVA E LIVRE CONCORRÊNCIA. Não é possível penalizar o empresário que, dentro dos ditames da livre iniciativa e concorrência, consegue importar produto a preço inferior que seus concorrentes. A discrepância de valores restou justificada pelos termos contratuais que foram celebrados e que incumbiam o importador de maiores ônus, na contrapartida inversa de menores preços. Remessa improvida. (Tribunal Regional Federal – Quarta Região – Remessa ExOfficio – Processo 96.04.65544-2 – Segunda Turma. DJ 17/01/2001 p. 297. Juiz João PedroGebran Neto.)
[13] Cf. BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992. p. 103.
[14] Sobre a questão do Decreto-lei 37/66 – vide artigo do Prof. FOLLONI, André. A hermenêutica histórica e o "processo" de dano ao erário: em homenagem a José Souto Maior Borges. Raízes Jurídicas (UNICENP), v. 2, p. 77-100, 2006.
[15] Art. 212 do Código Tributário Nacional – Os Poderes Executivos federal, estaduais e municipais expedirão, por decreto, dentro de 90 (noventa) dias da entrada em vigor desta Lei, a consolidação, em texto único, da legislação vigente, relativa a cada um dos tributos, repetindo-se esta providência até o dia 31 de janeiro de cada ano.
[16] Livro I – Da Jurisdição Aduaneira; Livro II – Dos Impostos de Importação e de Exportação; Livro III – Dos Demais Impostos, e da Taxas e Contribuições, Devidos na Importação; Livro IV – Dos Regimes Aduaneiros Especiais e dos Aplicados em Áreas Especiais; Livro V – Do Controle Aduaneiro de Mercadorias; Livro VI – Das Infrações e Das Penalidades; Livro VII – Do Crédito Tributário, Do Processo Fiscal e do Controle Administrativo Específico e Livro VIII – Das Disposições Finais e Transitórias.