Análise jurídica da suposta autorização das ''pedaladas fiscais'' feita pela Lei nº 13.332, de 1º de setembro de 2016
Suposto golpe institucionalizado – Desmistificação do equívoco e esclarecimentos.
O presente artigo tem como finalidade precípua fazer uma análise exclusivamente jurídica sobre a Lei nº 13.332, de 1º de setembro de 2016, buscando responder as indagações sobre se, com aquela lei, o atual Governo de Michel Temer autorizou as ''pedaladas fiscais'', o que, um dia atrás, em 31 de agosto de 2016, foi utilizado como um dos fundamentos para a declaração da perda do cargo da Presidente da República pelo Senado Federal1.
Ressalte-se que se trata de uma análise simples, não politizada, que não adentra no mérito do processo de impeachment, mas única e exclusivamente na regularidade constitucional e legal daquela lei.
No item 2, esclarece-se, de maneira simplificada, o funcionamento do orçamento público no Brasil, a fim de que se possa, no item 3, rebater os argumentos daqueles que qualificam a lei supra como ''golpe institucionalizado pelo Novo Governo''. No item 4, conclui-se o artigo com a retomada dos principais pontos defendidos.
Como é sabido, o orçamento público é o instrumento de gestão das contas públicas, onde se estabelecem os planos, metas e diretrizes do Governo (aspecto programático) e as receitas e despesas (aspecto financeiro).
No Brasil, o orçamento compreende três leis: o PPA (Plano Plurianual), a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e a LOA (Lei Orçamentária Anual); as principais normas que cuidam e regulamentam o tema são a Constituição Federal (arts. 165 a 169), a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000) e a Lei 4.320/1964 (estabelece normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços dos entes federativos).
Em apertada síntese, pode-se afirmar que o Plano Plurianual é o instrumento que contempla as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública federal de longo prazo para as despesas de capital e outras dela decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada (políticas públicas, produtos a serem entregues à população etc.). Possui vigência temporária de 4 anos, iniciando-se no segundo mandato do Presidente da República até o primeiro mandato do próximo Chefe do Executivo. O PPA é o programa de governo de cada político, aquilo que imprime ''o tom da sua administração''.
A LDO é um resumo do PPA. Na Lei de Diretrizes Orçamentárias, seleciona-se as metas prioritárias para o ano corrente, pois ela possui vigência temporária de 1 ano. Ela contém também as normas sobre a alteração da legislação tributária e a política de investimento das agências financeiras oficiais. A LDO é um expediente preparatório para a elaboração da LOA. O art. 4º e parágrafos da Lei de Responsabilidade Fiscal trazem ainda a informação de que acompanhará o projeto da LDO o Anexo de Metas Fiscais (projeção de metas anuais, receitas, despesas, resultado primário nominal e primário, montante da dívida pública), além de outras informações importantes para o acompanhamento a médio e longo prazo da execução orçamentária e financeira.
A LOA é novamente um resumo da LDO e que se consubstancia numa previsão de todas as receitas e despesas de toda a Administração Pública Federal, direta e indireta, fundos, empresas controladas etc., abrangendo o Orçamento Fiscal, o Orçamento de Investimentos e o Orçamento da Seguridade Social (cf. CF, art. 165, § 5º).
O orçamento público corresponde a uma lei, de iniciativa do Poder Executivo, que deve se aprovada pelo Congresso Nacional.
Com o objetivo de impedir a uso ilimitado dos recursos públicos pelo Chefe do Executivo, bem como a malversação de recursos públicos, o favoritismo político e a destruição da economia nacional, para garantir, portanto, a boa administração das contas públicas e o desenvolvimento socioeconômico do país e a redução das desigualdades regionais (cf. CF, Art. 165, § 7º), a Constituição federal proíbe, no seu art. 167, inciso I, o início de programas ou projetos não incluídos na LOA, inciso II, a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os limites previstos na LOA ou em créditos autorizados pelo Legislativo, inciso V, a alteração da LOA sem autorização de lei e sem a indicação dos recursos correspondentes e, inciso VII, a concessão ou utilização de créditos ilimitados.
3. Pedaladas Fiscais e o suposto golpe autorizado pela nova lei que alterou a LOA de 2016
Conforme decisão do Senado Federal, a ex-presidente perdeu o cargo por ter praticado crime de responsabilidade, ''consistentes em contratar operações de crédito com instituição financeira controlada pela União e editar decretos de crédito suplementar sem autorização do Congresso Nacional''.
Ora, aqueles que criticaram a Lei nº 13.332, de 1º de setembro de 2016, que ''Altera a Lei no 13.255, de 14 de janeiro de 2016, que estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício financeiro de 2016'', se equivocam, pois, aquela lei não trata das chamadas pedaladas fiscais, de maneira alguma. Pode-se dizer que a Lei 13.332 está relacionada apenas com a edição de decretos de crédito suplementar.
Consigna-se que a Lei 13.255/2016 é a Lei Orçamentária Anual (LOA) do presente exercício financeiro.
As pedaladas ficais consistiram nos atrasos de pagamento do Tesouro Nacional aos bancos públicos (Banco do Brasil, BNDES e Caixa Econômica Federal) para o pagamento de programas sociais e outros investimentos do Governo Federal, de tal modo que as instituições financeiras tiveram que pagar, com o próprio bolso e com o dinheiro dos seus correntistas e dos seus poupadores, as despesas da União, até a percepção dos impostos e demais tributos e a subsequente transferência em atraso aos bancos. Ocorre que a denúncia em desfavor de Dilma constatou e, em tese, comprovou, que os atrasos eram feitos para maquiar as contas públicas, que o BB e a CEF são apenas operadores dos referidos programas e não financiadores.
O valor devido pelas União aos bancos não era registrado contabilmente e estas despesas eram jogadas para o próximo período de apuração, o que enganava a população e os investidores sobre a real situação das contas públicas. A Lei de Responsabilidade Fiscal, proíbe, no seu art. 36, a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal – BB, BNDES, CEF – e o ente da Federação – União – que a controle, na qualidade de beneficiária de empréstimo, justamente para evitar essa e outras sérias irregularidades.
A crítica ofertada contra a Presidente cassada residia no fato dela, unilateralmente, alterar a LOA, sem autorização de lei previamente aprovada pelo Congresso Nacional, mediante decretos suplementares, que é uma forma de reforçar uma despesa que não possui fonte de financiamento suficiente, isto é, o decreto suplementar é o instrumento orçamentário consistente na eliminação de uma despesa da LOA, ou que utilize uma outra fonte de custeio da despesa, tais como aquela previstas no art. 43, § 1º da Lei 4.320/64 (superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior (i), os provenientes de excesso de arrecadação (ii), os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em lei (iii) e o produto das operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao poder executivo realiza-las (iv)), para utilizar tal crédito no pagamento de outra despesa que se faça necessária no exercício financeiro.
Dito de outra forma, a então presidente alterou a LOA, para colocar mais dinheiro no pagamento de tal despesa, retirando dinheiro alocado e remanejado em outro lugar, sem autorização do Poder Legislativo, mediante decreto sem numeração.
Como já pontuado, a Constituição proíbe a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legal (cf. Art. 167, V, da CF), para que o Poder Legislativo possa fiscalizar o Executivo e evitar abusos e distorções do ponto de vista econômico, financeiro, orçamentário e, sobretudo, político.
A Lei nº 13.332, de 1º de setembro de 2016, sancionada e promulgada pelo presidente da Câmara dos Deputados, no exercício de Presidente da República, foi legítima, do ponto de vista jurídico, legal e constitucional. Isso porque na própria lei consta que ela foi previamente aprovada pelo Congresso Nacional: ''O PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS, no exercício do cargo de PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei''.
No caso da presidente afastada, não houve a prévia autorização legislativa.
Se, por acaso, ocorreu uma oposição constante ao Governo Dilma, e favorecimento ao Governo Temer, sendo inclusive o atual presidente da Câmara, Rodrigo Maia, aliado de Temer, isso fica para análise política e para fins de crítica e mudança popular nas próximas eleições.
O que não se pode admitir é que os defensores do PT e ou da ex-presidente afirmem que a lei autorizou a emissão de decretos pelo atual presidente sem autorização do Congresso, pois isso não é verdade, eis que os limites para a alteração da Lei Orçamentária Anual são exclusivamente os previstos naquela lei, aprovados pelo Legislativo e nada mais.
Além disso, o argumento utilizado por aqueles que afirmam que a Lei, de iniciativa do Executivo, só foi aprovada porque a Dilma foi afastada, estão, com a devida vênia, equivocados, uma vez que foi a própria presidente que enviou ao Congresso Nacional a proposta de Lei, por meio da Mensagem nº 158 da Presidência da República, com a exposição de motivos elaborada pelo então Ministro do Planejamento, Valdir Simão, na data de 19 de abril de 2016, muito antes do impeachment.2
Entender que tudo foi um conluio é não visualizar os fatos. Além da análise jurídica, verifica-se que quem elaborou o projeto de lei foi o Ministro da presidente afastada, Valdir Simão. O atual Ministro do Planejamento, nomeado por Temer, é Dyogo Oliveira.
Por fim, conforme a exposição de motivos e a literalidade da lei, disponível a todos no D. O. U., boa parte das mudanças promovidas por ela, destaca-se, o reforço de determinados tipos de despesas até o limite de 20%, quando, antes dela, só era possível até o limite de 10%, deveu-se também ao fato de a Lei nº 13.150/2015 criar um total de 6.412 cargos efetivos e funções comissionadas nos quadros de pessoal dos Tribunais Regionais Eleitorais. Essa exigência de pessoal deve-se ao pedido do próprio TSE. Cumpriu-se, portanto, o art. 169 da Constituição Federal.
Finaliza-se o presente artigo concluindo pela legalidade e constitucionalidade Lei nº 13.332, de 1º de setembro de 2016, do ponto de vista técnico-jurídico. Do ponto de vista político, não se sabe, nem se adentrou ao mérito, do acerto ou desacerto da lei. Todavia, frisou-se que o argumento de que a lei institucionalizou o ''golpe'' é uma falácia, demasiadamente absurda.
Danilo Rodrigues Santana é estudante de Direito da PUC-Campinas, não é filiado a nenhum partido político e, a título de esclarecimento, nas últimas eleições votou em candidatos, em tese, mais bem preparados, pertencentes a diferentes partidos políticos, inclusive do PT.
1.''O Senado Federal entendeu que a senhora Presidente da República Dilma Vana Rousseff cometeu os crimes de responsabilidade, consistentes em contratar operações de crédito com instituição financeira controlada pela União e editar decretos de crédito suplementar sem autorização do Congresso Nacional, previstos no art. 85, inciso VI, e art. 167, inciso V, da Constituição Federal, bem como no art. 10, itens 4, 6 e 7, e art. 11, itens 2 e 3, da Lei nº 1.079, de 10 abril de 1950, por 61 votos, havendo sido registrados 20 votos contrários e nenhuma abstenção, ficando assim a acusada condenada à perda do cargo de Presidente da República Federativa do Brasil.
Em votação subsequente, o Senado Federal decidiu afastar a pena de inabilitação para o exercício de cargo público, em virtude de não se ter obtido nesta votação dois terços dos votos constitucionalmente previstos, tendo-se verificado 42 votos favoráveis à aplicação da pena, 36 contrários e 3 abstenções.
Esta sentença, lavrada nos autos do processo, constará de resolução do Senado Federal, será assinada - a sentença - por mim e pelos senhores senadores que funcionaram como juízes, transcrita na ata da sessão e, dentro desta, publicada no Diário Oficial da União, no Diário do Congresso Nacional, segundo o art. 35 da Lei nº 1.079, e no Diário do Senado Federal.
Tal decisão encerra formalmente o processo de impeachment instaurado contra a Presidente da República no Senado Federal, no dia 12 de maio de 2016.
Façam-se as comunicações ao Excelentíssimo Senhor Presidente da República em exercício, aos Exmos Srs. Presidentes da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e à Exma Srª Vice-Presidente do Supremo Tribunal Federal, 31 de agosto de 2016. Assino a sentença.
Senhoras senadoras, senhores senadores, passo à leitura da resolução assinada pelo Exmo Sr. Presidente do Senado Federal: Faço saber que o Senado Federal julgou, nos termos do art. 86, in fine, da Constituição Federal, e eu, Renan Calheiros, Presidente, promulgo a seguinte resolução: Resolução nº 35, de 2016.
O Senado Federal resolve: Art. 1º É julgada procedente a denúncia por crime de responsabilidade previsto nos art. 85, inciso VI, e art. 167, inciso V, da Constituição Federal;, art. 10, incisos IV, VI e VII, e art. 11, itens 2 e 3, da Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950; Art. 2º Em consequência do disposto no artigo anterior, é imposta à Srª Dilma Vana Rousseff, nos termos do art. 52, parágrafo único, da Constituição Federal, a sanção de perda do cargo de Presidente da República, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis, nos termos da sentença lavrada nos autos da Denúncia nº 1, de 2016, que passa a fazer parte desta Resolução.
Senado Federal, 31 de agosto de 2016.
Senador Renan Calheiros, Presidente do Senado Federal."
2. Link do sítio eletrônico - Mensagem nº 158 da Presidência da República endereçada ao Congresso Nacional - 19/04/2016 
Disponível em: https://danilorodrigues.jusbrasil.com.br/artigos/381894119/analise-juridica-da-suposta-autorizacao-das-pedaladas-fiscais-feita-pela-lei-n-13332-de-1-de-setembro-de-2016