A renovação do pensamento geopolítico sul-americano: caracterização e desafios
Edição 115 > A renovação do pensamento geopolítico sul-americano: caracterização e desafios
Importantes alterações na visão geopolítica dos países do subcontinente sul-americano, em pleno curso, vêm permitindo estabelecer uma visão comum e autóctone, tendo potencial para efetivar um polo com maior autonomia num contexto de um mundo em acelerada transição
A evolução do cenário internacional, marcada pela intensificação das tendências à multipolarização, e, nesse contexto, de nova estatura estratégica do Brasil, que passa a ter crescente influência política e econômica, por sua vez, acelera mudanças, com continuidades, na visão geopolítica brasileira.
Essa atualização, cuja orientação nuclear é a busca de maior autonomia para um projeto nacional, já influencia amplamente a política externa e de defesa. Esta é uma das duas condições básicas que vem permitindo um arejamento na percepção geopolítica sub-regional.
A segunda condição deriva de situação inédita, de uma ampla maioria de governos que têm no tema da integração regional parte principal de seus projetos nacionais de desenvolvimento. Em especial note-se a força centrípeta materializada na aliança Buenos Aires/Brasília/Caracas, confluindo Mercosul, Unasul e Alba, vértebra geográfica polarizadora da integração sul-americana, e cujas origens remontam à superação das rivalidades geopolíticas brasileiro-argentinas já no final dos anos 1970, por um lado, e, por outro, com a primeira das vitórias da esquerda, na Venezuela, em 1998.
No entanto, a efetivação do polo sul-americano enfrenta a contenção daquele que, sendo um ator de fora da América do Sul, é, entretanto, o principal ator em termos de poder econômico, ideológico e militar na região: os Estados Unidos.
Os EUA têm orçamento militar superior aos dez países que o seguem e um pujante complexo militar-industrial. Observe-se que, a despeito de a China estar em vias de tornar-se a primeira economia do mundo – segundo o FMI, em 2016 –, isto não está colocado em termos estratégico-militares, por pelo menos duas ou três décadas.
O governo Obama renova a doutrina norte-americana vigente desde o fim da URSS de concentrar-se na contenção do surgimento de novos polos de poder no mundo, que tendencialmente possam rivalizar com o poderio norte-americano e acelerar sua tendência ao declínio. Nossa hipótese é de que há uma reformulação da doutrina de contenção; originalmente configurada na Doutrina Truman, elaborada por George Kennan, voltada para a contenção da URSS, agora se volta mais amplamente à contenção dos polos de poder emergentes. Com foco principal na China, mas tendo também na tela do radar outros polos, sua reformulação, sob o governo Obama, aparece em recente discurso do presidente estadunidense na academia militar de West Point (maio de 2010) e na nova Estratégia de Segurança Nacional – que substitui a anterior, base da Doutrina Bush, esta, mais explicitamente "contencionista" –, nas quais o presidente estadunidense define bases para um relançamento da "liderança americana". Nomeando alvos, ainda que sob retórica de cooperação, a nova Estratégia fala em "aprofundar relações com centros-chave de influência, como China, Índia e Rússia, e com nações crescentemente influentes, como Brasil, África do Sul e Indonésia".
Por esta chave (contenção) se explica, por exemplo, a grande estratégia dos Estados Unidos no heartland do mundo, a região da Eurásia, onde três dos cinco Brics buscam interagir, ora em conflito, entre eles e em relação a um quarto (e poderoso) elemento, os Estados Unidos, ora em harmonia, como na Organização de Cooperação de Xangai (em inglês, SCO), cada vez mais influente.
Destaca-se, nessa região: a forte presença da Otan no Afeganistão – país dotado de imensos recursos naturais –; a tentativa constante de manter sob pressão a Rússia, com movimentos de cooptação de ex-repúblicas soviéticas; as concessões à Índia na questão nuclear e no apoio dos EUA à vaga no Conselho de Segurança, num jogo perigoso que envolve o Paquistão que, por sua vez, desde o assassinato de Bin Laden passa a flertar mais intensamente com a China e a SCO; a China, por sua vez, é pressionada a Leste – com ameaças no Mar da China – e a Oeste, com estímulos secessionistas nas longínquas províncias de Xijiang e Tibet.
Na América do Sul, é central a contenção da emergência do Brasil, núcleo de um polo sul-americano. Ressalte-se que aqui a possibilidade de uma coalizão de países (Unasul) como um polo relativamente coeso, em relação a interesses comuns e mesmo identidade é bastante mais plausível do que nas áreas dos demais Brics – Eurásia e África.
O núcleo do novo pensamento
A renovação do pensamento geopolítico sul-americano parte de uma redefinição das ameaças que se apresentam aos países da América do Sul.
Os diversos centros de estudos estratégicos e geopolíticos passam a perceber, tendo em vista a evolução recente do quadro internacional, os riscos derivados da crescente escassez de ativos estratégicos nos atuais países centrais – EUA e UE – e nas potências industriais asiáticas – sobretudo aquelas com tradição militarista, como Japão e Coreia do Sul –, com enorme potencial para provocar conflitos e tensões em regiões e países com excedentes destes bens, como América do Sul e África.
Assim, o núcleo do novo pensamento geopolítico regional, gestado especialmente no âmbito do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS) da Unasul, propõe uma estratégia sul-americana de dissuasão em função de ameaças advindas da busca por ativos estratégicos por parte de potências extrarregionais (de fora da América do Sul). Em outras palavras, de ameaças derivadas de uma nova corrida imperialista.
Esta visão vem sendo concertada em plano bilateral entre países sul-americanos, como se vê nos comunicados recentes na área de defesa entre Brasil e Argentina, ou no plano multilateral, como se vê nos discursos e análises estratégicas dos países bolivarianos ou do CDS.
O curso recente da situação internacional justifica essa percepção de ameaça. As três grandes guerras imperialistas deste início de século XXI ocorrem indiretamente tendo em vista controle de recursos naturais estratégicos por parte da grande aliança imperialista ocidental – ainda que diretamente utilizem outros pretextos, como, no caso de Afeganistão (2001) e Iraque (2003), de guerra ao terror, e no caso da Líbia (2011), de "proteção humanitária" – num imperialismo humanitário, já visto, no governo Clinton, nas guerras dos Bálcãs.
No caso da América do Sul, além da riqueza de sua formação social, em termos objetivos, há excedentes de ativos físicos e econômicos estratégicos que estarão potencialmente escassos em poucas décadas, tais como:
1- Energia renovável e não renovável. A geopolítica da energia é o grande fator de tensão no mundo atual, especialmente na Eurásia (redes de gasodutos e oleodutos). No caso do petróleo, além dos campos brasileiros do pré-sal – tidas como as maiores descobertas recentes de reservas novas no mundo em muitos anos –, recentemente a Venezuela anunciou que as novas reservas no grande cinturão do Orinoco tornam-nas as maiores reservas mundiais. Podemos ainda destacar as enormes reservas de gás e a enorme capacidade de geração de energia renovável, especialmente a hidrelétrica – todavia subaproveitada – e o enorme potencial dos biocombustíveis, sobretudo os de segunda geração, baseado no conjunto dos materiais orgânicos.
2- Minérios essenciais e/ou estratégicos. Há abundantes excedentes em minérios essenciais para mover as indústrias, como minério de ferro, ou aqueles de alto valor estratégico, como urânio e lítio. Na questão dos minérios, destaca-se ainda a riqueza da Plataforma Continental, como a brasileira, denominada "Amazônia azul". O Brasil, aliás, com decantada capacidade de produção de minério, tem somente ? de seu território prospectado geologicamente.
3- Capacidade de produção de grãos e proteína animal e as amplas extensões de terras agricultáveis, subaproveitadas ou não-aproveitadas. No que diz respeito à produção de alimentos, por exemplo, mais da metade da soja produzida no mundo provém dos países do Mercosul – 136 milhões de toneladas de um total de 260 milhões/ano. No caso do Brasil, uma potência agrícola, considera-se ser possível dobrar a área para a agricultura a partir da recuperação de áreas degradadas. Nesse contexto, é importante tomar nota das limitações a compra de terras por estrangeiros no Brasil e noutros países.
4- Biodiversidade. O bioma Amazônia representa cerca de 30% de todas as florestas tropicais remanescentes do mundo, com 4,2 mi de km2 e enorme diversidade de ambientes, com 53 grandes ecossistemas. O risco aqui é dos países centrais utilizarem essa enorme riqueza como instrumento de contenção da ascensão sul-americana, como se viu na votação do Código Florestal no Brasil e no caso TIPNIS, de construção de uma rodovia da integração do território nacional na Bolívia.
5- Água potável. Possuímos, ademais de três grandes bacias hidrográficas – amazônica, platina e do Orinoco –, dois imensos aquíferos – Guarani e de Alter do Chão, este recém descoberto entre o Pará e o Amapá, quase duas vezes maior que o primeiro. Aliás, estima-se que só a Amazônia concentra 1/5 da água doce existente no mundo.
Os países centrais – EUA e os da União Europeia – e os asiáticos passam a estar particularmente ativos quanto à garantia de regularidade no fluxo destes bens. Por exemplo, a União Europeia, em função da extrema dependência destes ativos, lançou aquilo que vem se chamando de "diplomacia das matérias-primas" (ver quadro 1). Já os EUA, como recentemente vazou o Wikileaks (ver quadro 2), trabalha com lista de locais e bens "vitais" para a segurança nacional estadunidense, que inclui, por exemplo, acesso às minas brasileiras de Nióbio – alvo, aliás, de pesado movimento de desnacionalização por "investidores asiáticos".
O pré-sal, obviamente, não passa despercebido. Obama, pouco antes de chegar ao Brasil, na visita de março último, questionado sobre a alta do petróleo, respondeu: "Estamos tomando medidas que vão nos permitir reunir dados sobre os recursos de gás e petróleo no Atlântico Sul (...). Estamos fortalecendo as nossas relações-chave de energia com outras nações produtoras, algo que vou discutir com a presidente Rousseff".
Essa questão traz à tona as diferenças entre Brasil e EUA – à frente da Otan –, no que diz respeito ao Oceano Atlântico Sul, que inclui conceitos exóticos como da Bacia Atlântica.
Em recente polêmica em torno do novo conceito estratégico da Otan, o Brasil foi especialmente crítico em relação ao documento NATO 2020: Assured Security; Dynamic Engagement (Otan 2020: Segurança garantida; Engajamento dinâmico), que permite justificar intervenções da aliança em qualquer parte do mundo: "(...) Para proteger (...) interesses vitais dos membros da aliança", diz literalmente. O novo conceito também faz menção a episódios que envolvam "segurança energética" e refere-se à preparação para contingências relacionadas à mudança climática.
Com isso, reforça a percepção de que o imperialismo busca ter como opção à mesa multilateralizar intervenções via Otan, nas ocasiões em que o Conselho de Segurança não permiti-las – ameaça que paira, por estes dias, contra a Síria.
Integração pelo desenvolvimento, harmonioso e solidário
Se para fora da América do Sul o pensamento geopolítico autóctone observa as vulnerabilidades representadas pela abundância de bens estratégicos potencialmente escassos, para dentro é preciso considerar a outra dimensão da vulnerabilidade geopolítica sul-americana: as enormes disparidades e assimetrias de riqueza e renda entre os países sul-americanos e no interior destes.
Trata-se de uma questão que, embora vá muito além da dimensão estratégico-militar, tem nítido sentido geopolítico, uma vez que impacta na capacidade da região projetar e defender seus interesses no mundo.
O desafio é gerar um novo ciclo de desenvolvimento prolongado no tempo, elevado quantitativamente e qualitativamente estrutural, que permita alargar a base política e social favorável à postura progressista e integracionista dos atuais governos sul-americanos, perenizando estas orientações.
A América do Sul somente será uma "zona de paz" no contexto de um longo ciclo de desenvolvimento harmonioso – para tomar emprestado termo utilizado pelos chineses – ou solidário. Do contrário, como se viu no ciclo neoliberal das décadas de 1980-1990, teremos uma região permeada pela instabilidade política e social.
Para enfrentarmos a vulnerabilidade do desenvolvimento, a América do Sul defronta-se com dois problemas básicos.
O primeiro é a postura que tomará o Brasil frente a este problema básico de seu entorno, entrave para integração plena. Há um crescente descolamento do Brasil em relação a seus vizinhos: enquanto nos anos 1970, o PIB brasileiro representava 30% do da América do Sul, hoje equivale a 54%.
Dado seu próprio interesse nacional básico – estabilidade e harmonia no seu entorno geográfico –, o Brasil precisa ser líder no enfrentamento das assimetrias sul-americanas. Ser vanguarda no enfrentamento da questão do desenvolvimento harmonioso ou solidário sul-americano. Este papel, ainda que esteja relativamente claro na visão de governo, não é uma visão de Estado, nem é hegemônica na sociedade, como se observou nas fortes críticas da oposição, da grande mídia e de setores do empresariado à política externa do governo Lula, em especial a oposição à opção sul-americana e de prioridade para os países em desenvolvimento.
É uma limitação de natureza ideológica do Brasil, que precisa ser enfrentada por ser interesse nacional basilar.
Para promover o desenvolvimento, é básico avançar na integração física e energética, por um lado, e, por outro, promover investimentos produtivos ou de capitais. A América do Sul patina nestas tarefas.
Veja o exemplo dos investimentos brasileiros no exterior. Exceções à parte, como as construtoras, os investimentos das multinacionais brasileiras, guiados muitas vezes apenas por interesses de mercado – ainda que financiados pelo BNDES –, poucos se destinam às áreas de interesses estratégicos brasileiros. Dos US$ 169 bilhões em capitais brasileiros mantidos no exterior em 2010, apenas US$ 12,2 bilhões (cerca de 7%) estavam na América do Sul, segundo dados recentes da Abimaq (Associação Brasileira da Indústria de Máquinas e Equipamentos).
O segundo problema que se apresenta no enfrentamento da questão do desenvolvimento é o dos riscos de reprimarização das economias sul-americanas, advinda da forte demanda por commodities, pela China e por outros países industrializados.
Ao mesmo tempo em que registra um baixo fluxo de investimentos intrarregional, a América Latina e Caribe foi a região onde mais cresceu o IED (Investimento Externo Direto): US$ 113 bilhões (40% a mais que em 2009), sendo a América do Sul a subrregião que mais recebeu esses fluxos, atraindo US$ 85,14 bilhões ou 76% do total recebido pela América Latina, 56% a mais que em 2009 – correspondendo ao Brasil, US$ 48 bi. Observe-se que a maior parte deste IED refere-se à compra de capacidade instalada (desnacionalização) ou investimentos visando à estabilidade nos fluxos de envio dos ativos estratégicos a que nos referimos acima.
O enfrentamento destas duas dimensões do problema do desenvolvimento (assimetrias e reprimarização) se coloca na ordem do dia das preocupações estratégicas sul-americanas.
Uma primeira questão é buscar mecanismo de direcionamento de investimentos, no contexto de integração das cadeias produtivas, como se discute no Mercosul e na Unasul. Ao mesmo tempo, efetivar, como se promete no Conselho de Infraestrutura e no de Energia da Unasul, uma espécie de amplo "PAC sul-americano", em substituição ao IIRSA (Iniciativa para a integração regional sul-americana, lançada em 2000), que desenvolva vínculos físicos entre os países sul-americanos e leve adiante a integração energética.
O Brasil tem papel especial na consecução desse formato desenvolvimentista de integração. Precisa liderar pagando a parte maior da conta do processo de integração regional.
Primeiro, alocando os recursos do Fundo Soberano e as reservas do Banco Central– hoje ancoradas nos temerários títulos da divida publica norte-americana – para capitalizar instituições de fomento, para financiar esse "PAC". Segundo, através da promoção mais agressiva de déficits comerciais com os vizinhos – como, aliás, faz a China com os seus. A exemplo do que dizem os chineses, precisamos de um entorno de paz que nos permita ter prolongado ciclo de desenvolvimento. Não se pode sufocar com barreiras o leite ou o arroz uruguaio, por exemplo.
Por fim – como se esboçou nos debates recentes no Conselho Econômico da Unasul, como medida de reação ao recrudescimento da crise –, é urgente erguer barreiras, como bloco regional, à enxurrada de exportações de manufaturados pelos países centrais a partir de manipulações cambiais, com amplo potencial de desindustriaslização, assim como de investimentos de baixa qualidade, que redundem em desnacionalizações em setores estratégicos.
Ao adotar políticas industriais de proteção a indústria, como países individualmente corremos o risco de retaliação às exportações; como região (Mercosul ou Unasul), entretanto, as regras da Organização Mundial do Comércio permitem modalidades de barreiras de proteção tarifárias dentro das regras comerciais multilaterais.
Pressões exógenas contra novo pensamento geopolítico
O curso da renovação do pensamento geopolítico sul-americano se realiza em meio a enfrentamentos ideológicos duros com visões provenientes dos governos e dos think tanks dos países centrais que buscam influenciar nossos centros de formulação; a disjuntiva entre pensamento estratégico autóctone versus (re)alinhamento aos interesses estratégicos das grandes potências é aspecto central da conjuntura atual.
Assim, os Estados Unidos tentam renovar movimentos para afirmar sua visão geopolítica na América do Sul, cuja essencial busca é neutralizar, dividir ou cooptar os países do subcontinente – vide a tentativa recente de conformar o que se denominou "Arco do Pacífico".
Isso ocorre num contexto em que são mais que evidentes as fragilidades estratégicas sul-americanas. Para falar apenas do Brasil, dentre os vinte países com maior PIB no mundo, só México e Indonésia investem menos em defesa que o país. Entre os Brics, só a África do Sul (1,3%) investe próximo ao Brasil (1,39% em 2012), em percentagem do PIB, contra 4,3% da Rússia, 2,8% da Índia e 2,2% da China – sendo os três últimos, nuclearmente armados.
Note-se, pois, que a América do Sul é um continente nuclearmente desarmado – junto com a África, únicas regiões do mundo desnuclearizadas. Cabe ressaltar que, segundo todos os manuais, seguem sendo as armas nucleares o principal meio de dissuasão estratégico-militar. Para o Brasil, tê-las ou não é uma decisão político-estratégica, uma vez que grosso modo, dominamos a técnica – ciclo nuclear completo – ainda que não os "meios de entrega" (vetores) , sobretudo devido aos enormes atrasos de nosso programa espacial.
Por longo período, aliás, a visão geopolítica hegemônica na América Latina sintonizava o pensamento estratégico dos países latino-americanos aos interesses estratégicos norte-americanos; em essência, na batalha da guerra fria, a contenção do comunismo era a questão geopolítica central. Na divisão de trabalho vigente desde o pós-guerra até meados dos anos 1980 – não sem interregnos e contradições, é certo –, cabia aos latino-americanos enfrentar o inimigo interno, ao mesmo tempo em que se delegava aos Estados Unidos, no plano extrarregional, a tarefa de proteger a região. Proteção, aliás, desmoralizada diante do suporte estadunidense à Grã-Bretanha, quando da guerra das Malvinas (1982).
É nesse quadro que os Estados Unidos renovam uma visão geopolítica, e tentam renovar sua hegemonia na América do Sul – por certo, com cada vez mais dificuldades. Em essência, a visão estadunidense possui dois eixos:
O primeiro, proposto inicialmente pelos norte-americanos na reunião de Williamsburg (EUA, 1995), na primeira conferência hemisférica de ministros de Defesa, é o discurso das novas ameaças, isto é, da leitura de que as principais ameaças aos países latino-americanos dizem respeito a ameaças não-estatais – isto é, terrorismo, narcotráfico, catástrofes naturais, destruição do meio ambiente, tráfico de armas, proliferação de armas de destruição em massa e tráfico de seres humanos. A visão norte-americana propõe que as Forças Armadas concentrem-se no enfrentamento destas novas ameaças.
A segunda proposição estadunidense é uma espécie de reciclagem do discurso da Guerra Fria, alertando para o perigo bolivariano e/ou da presença de potências extrarregionais no subcontinente, como China, Rússia e Irã – omitindo, curiosamente porém, sua avassaladora presença, inclusive a de natureza militar.
Para a América do Sul, a diversificação das relações, seja política, econômica ou estratégico-militar, é essencial para potencializar, em comum, sua capacidade de resistir a uma regulação do sistema internacional que frequentemente se realiza em oposição à soma de seus interesses nacionais, hoje cada vez mais aproximados.
Quanto às ameaças não-estatais, além de não serem dominantes, não são as que incidem centralmente sobre soberania e integridade nacional. Afinal, no mundo atual e futuro próximo, os conflitos interestatais seguirão a hipótese de conflito dominante no cenário internacional, dando razão à interpretação realista clássica.
Na recente Conferência de Ministros de Defesa das Américas, realizada na Bolívia no final de 2010, o Brasil contestou abertamente a "enviesada" visão norte-americana das novas ameaças, já que "a partir dessa agenda fica subentendida, mas nunca explicitada, uma divisão informal de trabalho", no qual "os EUA cuidariam da defesa do Hemisfério, segundo seus critérios unilaterais, como ocorreu durante a guerra das Malvinas, (e) os demais países das Américas cuidariam de impedir que as ditas 'novas ameaças' transbordassem em direção ao território norte-americano ou prejudicassem seus interesses", disse o então ministro Jobim.
Dada a evolução do sistema internacional, a nova percepção estratégica sul-americana vem em boa hora. Efetivá-la, num contexto de pesados movimentos de contenção por parte do imperialismo norte-americano, é desafio central.
* Ronaldo Carmona é graduado em Ciências Sociais, membro da Comissão Internacional do PCdoB, coordena grupo de trabalho sobre políticas de Defesa no Foro de São Paulo e é pós-graduando em Geografia Humana na Universidade de São Paulo (USP).