Contribuição social para o seguro de acidente do trabalho - Lex Doutrina
E o § 10, do art. 201 da CF completa, prescrevendo que a "lei disciplinará a cobertura do risco de acidente do trabalho, a ser atendida concorrentemente pelo regime geral de previdência social e pelo setor privado."
II - para o financiamento do benefício previsto nos arts. 57 e 58 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, e daqueles concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho, sobre o total das remunerações pagas ou creditadas, no decorrer do mês, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos: (Redação dada pela Lei nº 9.732, de 1998)
1. a) 1% (um por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante o risco de acidentes do trabalho seja considerado leve;
2. b) 2% (dois por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante esse risco seja considerado médio;
3. c) 3% (três por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante esse risco seja considerado grave.
" 3º O Ministério do Trabalho e da Previdência Social poderá alterar, com base nas estatísticas de acidentes do trabalho, apuradas em inspeção, o enquadramento de empresas para efeito da contribuição a que se refere o inciso II deste artigo, a fim de estimular investimentos em prevenção de acidentes."
No processo nº 2001.02.01.038174-0, da 1ª Turma do TRF, da 2ª Região, em que foi Relator o juiz Ney Fonseca, por exemplo, assentou a tese de que os Decretos ns. 356/91, 612/92 e 2.173/97, "não alteraram a base de cálculo da contribuição para o SAT, mas apenas estabeleceram critérios para classificar as empresas de acordo com as atividades preponderantes." E prossegue: "A própria Lei nº 8.212/91, que criou o SAT, permite à Previdência alterar, com base nas estatísticas de acidentes, apuradas em inspeção, o enquadramento das empresas para efeito de contribuição do SAT". Acrescentou, ainda, ser "impossível criar uma nova lei toda vez que fosse necessário reclassificar o grau de risco das empresas."
E é óbvio que todos esses aspectos, por abrangidos na definição do fato gerador, devem ser definidos privativamente por lei, em sentido estrito, salvo no caso de expressa exceção constitucional. Somente os impostos de caráter ordinatório, expressamente referidos no § 1º do art. 153, é que podem ter as suas alíquotas alteradas por decreto do Executivo, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei.(1) Não é o caso de contribuição ao SAT, que se submete inteiramente ao princípio de reserva legal, nos precisos termos do art. 197, incisos I a IV do CTN.
Não se pode confundir descrição legislativa dos riscos leve, médio e grave com a adequação da situação fática à hipótese legal prevista. Aqui sim, cabe falar que é missão precípua do Executivo promover o enquadramento das empresas nas definições legais, e alterar esse enquadramento, se for o caso, ou seja, sempre que as estatísticas de acidentes do trabalho, apurados em inspeção demonstrarem a inadequação do enquadramento inicial. Mas, note-se que não se trata de redefinição ou reclassificação dos graus de riscos de acidentes do trabalho, o que só pode ser feita através de lei. As definições de riscos leve, médio e grave, para efeito de aplicação das alíquotas de 1%, 2% e 3%, respectivamente, não podem ser alteradas pelo Executivo. Cabe a esse Poder tão só promover o enquadramento das empresas nos diferentes graus de risco. A aplicação da lei ao caso concreto é coisa diversa da atividade legislativa. A teoria da tridimensionalidade do direito está a demonstrar que o jurídico se compõe de três elementos interligados: o fato, a norma e o valor. Fato é o antecedente da norma, isto é, um fato concreto, que a lei conferiu relevância jurídica, conhecido como fato jurídico ou fato juridicizado. Norma é a descrição hipotética e abstrata de uma situação, que se concretizada no mundo fenomênico, gera efeito jurídico. Valor, por sua vez, corresponde à operação mental do aplicador da lei, consistente na demonstração de que houve subjunção da norma ao fato concreto, ou, como preferem os estudiosos, subsunção do fato à hipótese legal prevista. O fato concreto constitui fonte material do direito, ao passo que, a norma constitui fonte formal do direito. O elemento valorativo consiste em verificar a adequação da situação concreta à hipótese normativa. Uma empresa, por exemplo, do setor de transporte de passageiros, originariamente enquadrada pelo Executivo em atividade de risco médio (risco médio definido por lei), se amanhã, ficar provado, por meio de dados estatísticos do Ministério do Trabalho, que o referido setor apresenta risco grave de acidentes de trabalho (assim definido por lei), poderá ter o seu enquadramento originário alterado por ato do Executivo. Não teria sentido, nesse caso, exigir elaboração de lei específica. O legislador, que não é omnisciente, não poderia, de antemão, fixar concretamente uma determinada alíquota para cada setor da atividade, segundo os diferentes graus de risco. Isso é tarefa do Executivo com base na prévia definição de riscos dada pela lei. A modificação do enquadramento ocorre, ou por equívoco no enquadramento inicial, ou pela modificação da situação fática (determinada atividade, que antes apresentava pouco risco, passou a apresentar risco intenso). Não há na lei descrição de hipótese que caracterizam riscos de graus leve, médio e grave, mas tão somente as alíquotas de 1%, 2% e 3% aplicáveis respectivamente aos casos de riscos leves, médios e graves. Entretanto, o STF já decidiu que o simples fato de a lei deixar para o regulamento a complementação dos conceitos de "atividade preponderante" e "grau de risco leve, médio e grave" não implica ofensa ao princípio da legalidade tributária. Acrescentou que se o decreto ultrapassar os limites da lei o problema situa-se no campo da ilegalidade, matéria que não integra o contencioso constitucional (RE 343446, Relator Min. Carlos Velloso, DJ 04-04-2003). No mesmo sentido: AI 620978 AgR/BA, Rel. Min. Marco Aurélio, Primeira Turma, DJe 4-09-2012.
O problema se agravou com o advento do Decreto nº 6.957, de 9-9-2009, que alterou o Regulamento da Previdência Social, aprovado pelo Decreto nº 3.048/1999. Ele introduziu por meio do Anexo V uma relação completa de atividades preponderantes e correspondentes alíquotas, que em sua maioria foram oneradas por alíquota máxima de 3%. Parece patente o desvio de finalidade tendo em vista que o remanejamento das atividades preponderantes foi feito de forma imotivada e sem a menor preocupação com os diferentes graus de risco oferecidos por essas atividades.
Esse aumento de tributo atabalhoado veio a ser condenado pelo STF: Resp. nº 1425090/PR, Rel. mIn. Napoleão Nunes Maia Filho, j. 16-9-2014.
(1) Ver Leis nºs 8.7894, de 21-6-1994 que regulamenta o disposto no § 1º, do art. 153 da CF em relação ao IOF. Lei nº 3.244, de 14-8-57 com as alterações introduzidas pelo Decreto-lei nº 63, de 21-11-66 e pelo Decreto-lei nº 2.162, de 19-9-84 regula os limites e condições para alterar por decreto as alíquotas do imposto de importação, observadas as normas de tratados e convenções internacionais. Lei nº 1.199, de 27-12-1971 regula os limites e condições para alteração das alíquotas do IPI por decreto em função da essencialidade dos produtos.