Reforma da Lei do Inquilinato: - Jus.com.br | Jus Navigandi
a lei do proprietário
Reforma da Lei do Inquilinato: a lei do proprietário
Visando alterar regras e procedimentos relativos aos contratos de locação de imóveis urbanos e demandas correlatas, projeto de lei, que iniciou sua tramitação pela Câmara e que, no Senado Federal, recebeu o nº 140/2009, foi aprovado em decisão terminativa pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, no dia 28 de outubro de 2009. O Projeto de Lei de autoria do Deputado José Carlos Araújo altera vários incisos, alíneas e parágrafos de 14 artigos da Lei 8.245/1991, conhecida como Lei do Inquilinato. Se não houver recurso para que o Plenário do Senado examine o Projeto de Lei, este será encaminhado para sanção ao Presidente da Republica.
Segundo consta do próprio parecer da senadora Ideli Salvatti, relatora do Projeto de Lei, o mesmo não foi discutido em plenário na Câmara dos Deputados. Aprovado pela Comissão de Desenvolvimento, Indústria e Comércio e pela Comissão de Constituição Justiça e Cidadania, por meio de decisão terminativa o projeto aprovado foi remetido ao Senado. O conjunto dos senadores jamais debateu a matéria. Com manifestação de aprovação de caráter terminativo de comissões de ambas as casas legislativas, o Projeto está para ser encaminhado à sanção presidencial. A única emenda do Senado foi para uma alteração insignificante na ementa da Lei que vier a resultar do projeto.
Na maioria das vezes os deputados e senadores são pródigos em apresentar emendas aos projetos que tramitam nas casas legislativas. Por isso, causa espécie que tenham assumido posição de total abstenção em relação a matéria tão relevante, delegando o poder de legislar a três comissões, duas da Câmara dos Deputados e uma do Senado. No Senado, houve apenas um rotundo "SIM" para o Projeto de Lei. Não houve sequer uma modificação. A unanimidade no Parlamento é, para dizer o mínimo, preocupante.
A reforma proposta no Projeto de Lei tem a indisfarçável intenção de reforçar e dilatar os direitos do proprietário de imóveis que disponibiliza estes bens no mercado para locação. Ao fazê-lo, obviamente, restringe direitos dos não-proprietários, que necessitam destes bens para habitação ou para o desenvolvimento de empreendimentos de natureza econômica ou não. Não se pode esquecer que as associações filantrópicas e todas aquelas sem fins lucrativos, para a realização de suas atividades, necessitam de imóveis e, para tanto, estabelecem contratos de locação. Estas são colocadas na mesma esteira das empresas que têm finalidade lucrativa. Com a reforma, também o fiador sofre significativa restrição em seus direitos.
Na justificação, o deputado José Carlos Araújo sustenta que decorridos 15 anos da implementação da Lei 8.245/1991, o Projeto de Lei visa promover o aperfeiçoamento daquele diploma legal, em razão das modificações introduzidas pelo Código Civil de 2002, e pelas alterações na legislação processual ocorridas neste período. Basta a simples leitura do Projeto para se constatar que a justificativa é absolutamente retórica. A única referência ao Código Civil é para corrigir remissão ao texto de 1916, retificação esta totalmente sem importância e que jamais justificaria uma reforma legislativa. Os procedimentos relativos às ações de despejo, de revisão de aluguéis e renovatória são tão peculiares e estão consignados todos na própria Lei 8.245/1991, que as alterações sofridas pelo Código de Processo Civil, nos últimos anos, em nada afetam tais procedimentos. Quando a justificativa constitui manifesta evasiva, maior atenção deve ser posta nas genuínas razões que informam e realmente dão razão de ser a uma reforma legislativa.
Importante dizer, mesmo correndo o risco das interpretações prematuras, que a primeira leitura do Projeto a ser encaminhado ao Presidente da República, para sanção, indica que este tem escopo indisfarçável de cercar o proprietário de bens imóveis de redobradas garantias. A contra-face desse intento é, necessariamente, a subtração de direitos do não-proprietário, portanto, do locatário e do fiador.
Aqueles que adotam linha de análise econômica do Direito procuram justificar, por via transversa, o desvio do pêndulo favorecedor dos proprietários e do mercado imobiliário em geral. Alegam que, revestindo o proprietário de garantias mais acentuadas este terá maior interesse em disponibilizar seus imóveis para locação e, por via de conseqüência, havendo maior oferta os não-proprietários se beneficiariam, tendo acesso a imóveis por menor custo, tanto para habitação, quanto para as demais atividades econômicas ou de outra natureza.
A falácia dessa linha de argumentação é repetidamente demonstrada pela prática. Não fossem os limites postos pela lei, portanto, pelo Estado, à fúria do capital, nem locatários, nem consumidores, nem trabalhadores, nem o Planeta seriam poupados. Limitar o poder do proprietário para que os bens imóveis cumpram função social — essência da própria noção de propriedade consagrada pela Constituição Federal — é conditio sine qua non para a existência de um efetivo Estado Democrático de Direito vinculado, realmente, aos objetivos de construir uma sociedade livre, justa e solidária, de erradicar a pobreza e a marginalidade e de reduzir as desigualdades sociais, de promover o bem de todos.
A partir destas premissas, propõe-se uma primeira e sucinta análise do Projeto de Lei 140/2009. Para fins de sistematização, faz-se imperioso iniciar pela parte mais significativa e extensa das alterações, as que dizem respeito à ação de despejo. Após, merecem destaque as restrições que o locatário não-residencial sofrerá em seus direitos com a reforma. Em seguida faz-se referência aos efeitos da reforma para a pessoa do fiador. E, por fim, devem ser mencionadas as alterações relativas à ação revisional e à ação renovatória. Especialmente esta última tem grande relevância para o locatário não-residencial.
Ampliou-se a possibilidade de despejo, por medida liminar, independentemente da audiência do locatário. Foram acrescidos 4 incisos ao § 1º do art. 59. Com a reforma, será possível obtenção de liminar de despejo também nas ações que tiverem por fundamento: (i) a necessidade de reparações no imóvel determinadas pelo poder público, cuja realização não possa ocorrer com a permanência do locatário ou havendo resistência deste à realização de ditas reparações; (ii) a ocorrência de não substituição da garantia pelo locatário, no prazo legal, para os casos previstos no art. 40, que, também, ganhou novos incisos e um parágrafo único; (iii) o encerramento do prazo de vigência de locação não residencial, desde que a ação de despejo tenha sido proposta até 30 dias contados do termo ou do cumprimento de notificação comunicando o intento de retomada pelo locador; (iv) a falta de pagamento dos aluguéis ou acessórios da locação no vencimento, quando não presentes as garantias contratuais previstas no art. 37, por não terem sido avençadas ou porque tenha havido exoneração.
Salta aos olhos que foi enormemente potencializada a força do locador para a obtenção de liminar do despejo. No caso da exigência de reparação determinada pelo poder público, parece mesmo justificável a concessão da liminar. Especialmente quando presente legítimo interesse público em jogo, como nos casos de segurança ambiental. Todavia, não parece razoável deferimento de despejo, em sede de decisão liminar, pela simples falta de reposição de garantia por parte do locatário dentro de determinado prazo. Há neste ponto, sem dúvida, uma desproporcionalidade de armas.
A hipótese do simples encerramento do prazo de vigência do contrato de locação não-residencial ensejar a liminar de despejo desprotege imensamente o locatário do comércio e outros não-residenciais. O mesmo inciso VIII do art. 59 prevê, também, a possibilidade de liminar quando o locador provar a notificação do locatário, comunicando o intento de retomada do imóvel, presumivelmente, para aqueles casos de contrato que, após o prazo previsto, passam a ter vigência por prazo indeterminado. Note-se que a liminar só poderá ser concedida, nestes casos, se a locação for não-residencial.
E o desamparo de todo e qualquer locatário se amplia com o contido no inciso IX § 1º do art. 59. A falta de pagamento dos aluguéis nos casos em que não há fiador ou outra garantia ou que da obrigação tenha o fiador se exonerado possibilita a obtenção da liminar de despejo. A regra, nesses casos, é aplicável tanto à locação residencial como não-residencial. A força desproporcional da liminar agride certamente o direito fundamental à moradia. Este artigo, se convertido em lei, por certo, será objeto de ação direta de inconstitucionalidade.
Para amenizar um pouco a força do disposto no inciso IX do § 1º do art. 59, foi acrescido o § 3º a este artigo, dispondo que, no caso do inciso IX, poderá o locatário evitar a rescisão do contrato e ilidir a liminar de desocupação, se, dentro do prazo de 15 dias, que lhe será fixado para a desocupação, pagar a totalidade do valor devido ao locador, mediante depósito judicial. O inciso IX e o § 3º estão diretamente vinculados à alteração levada a efeito na redação do art. 62, que trata do despejo por falta de pagamento.
O caput do art. 62 sofreu enorme alargamento. Originalmente ele se referia apenas às ações de despejo fundadas na falta de pagamento de aluguéis e acessórios da locação. Agora, com a reforma, estão incluídas no bojo da demanda que este artigo alberga, não somente a falta de pagamento de aluguéis e acessórios da locação, mas também de aluguéis provisórios, diferenças de aluguéis, ou somente de acessórios da locação. Assim, ainda que o locatário esteja em dia com o pagamento dos aluguéis atuais, se houver diferenças relativas a aluguéis pretéritos pendentes de pagamento, poderá ele sofrer ação de despejo. Da mesma forma, se o locatário estiver em dia com o pagamento dos aluguéis, mas, não em relação à taxa de condomínio, cujo pagamento a ele incumbia por força do contrato de locação, poderá ser despejado.
A redação original do inciso II do art. 62, também, sofreu importante alteração. Antes da reforma o locatário poderia evitar a rescisão do contrato, requerendo, no prazo da contestação — 15 (quinze) dias — autorização para realizar o pagamento do débito atualizado. Agora, com a reforma, o locatário e o fiador têm o mesmo prazo para evitar a rescisão do contrato, não pedindo autorização para pagar, mas, sim, realizando o pagamento do débito atualizado, mediante depósito judicial.
Foi alterada a redação do parágrafo único do art. 62, para inibir a emenda da mora no caso de o locatário já ter lançado mão deste expediente nos 24 (vinte quatro) meses imediatamente anteriores à propositura da ação. Antes, o locatário ficaria inibido de purgar a mora apenas se ele já o tivesse feito duas vezes nos 12 (doze meses) anteriores à propositura da ação de despejo. Conclui-se, pois, que foi reduzida drasticamente a possibilidade da purgação da mora. Essa inibição da purgação da mora contraria a orientação contemporânea da teoria dos contratos, que preconiza o princípio da conservação dos pactos. Especialmente em momentos de crise econômica, a prevalecer o texto da reforma, a rescisão contratual será a tônica, quando o elastecimento das possibilidades de purgação da mora poderia manter vigente o contrato e assegurar habitação e desenvolvimento das atividades econômicas de pessoas e empresas.
A nova redação dada ao caput do art. 63 não traz alteração mais significativa. A expedição de mandado de despejo, fixando prazo de 30 (trinta dias) para desocupação voluntária, no caso de ser julgada procedente a demanda, tem maior efeito psicológico que a simples fixação deste prazo na sentença, da qual é intimado o procurador do locatário. Na redação originária da lei não havia referência expressão à expedição de mandado de despejo no caput do art. 63. O prazo de trinta dias, todavia, dificilmente será aplicado em razão da nova redação dada à alínea "b" do § 1º do art. 63, pois, com a nova redação, tanto para os despejos decretados com fundamento no art. 9º ou no § 2º do art. 46, o prazo para a desocupação voluntária será de apenas15 dias.
A alteração promovida no caput do art. 64, por um lado diminuiu o valor da caução devida pelo locador quando pretender fazer a execução provisória do despejo e, por outro, ampliou as hipóteses da dispensa da caução. Com a reforma da Lei de Locação, em nenhuma das hipóteses do art. 9º, a execução provisória do despejo dependerá de caução por parte do locador. No art. 9º estão consignadas as seguintes hipóteses de desfazimento do contrato de locação: por mútuo consentimento; em decorrência de infração legal ou contratual; falta de pagamento do aluguel e demais encargos e para realização de obras urgentes, determinadas pelo poder público. Logo, houve ampliação do direito do locador à obtenção da tutela jurisdicional de "urgência", sem necessidade de prestar qualquer caução.
DA PERDA DE DIREITOS DO LOCATÁRIO NÃO-RESIDENCIAL
Com a supressão de parte de frase contida no § 3º do art. 52, em sua redação original, o locatário de locação não-residencial perdeu o direito a indenização por prejuízos e lucros cessantes, quando a ação renovatória não prosperar em razão de melhor oferta de terceiro. Assim, ainda que a empresa locatária reúna todos os requisitos para a ação renovatória, mas, um terceiro ofereça pagamento de aluguel mais vantajoso para o locador, a empresa locatária além de não se beneficiar da renovação, será despejada sem direito algum a indenização, que antes da reforma era prevista neste § 3º do art. 52. Este dispositivo deve ser interpretado em conjunto com o art. 74, em sua nova redação, o qual será analisado mais adiante.
A inserção do § 3º ao art. 13 parece violar noção básica do Direito Civil, referente à distinção entre a pessoa jurídica e as pessoas naturais que integram quadro societário ou associativo. Não há sentido em afirmar que qualquer negócio jurídico que importe na transferência do controle societário do locatário, pessoa jurídica, configura cessão de locação. A pessoa dos sócios ou dos associados não se confunde com a pessoa jurídica que ocupa a posição de locatário na relação contratual.
Revela-se, neste ponto, mais uma extrapolação da reforma, com destacado objetivo de proteger o proprietário. Inúmeras conseqüências indesejáveis podem advir da pura aplicação deste dispositivo às relações entre locador e locatário pessoa jurídica. Imagine-se alteração completa do conselho diretor e da diretoria de uma associação, ou a gradativa, mas, completa alteração do quadro societário de uma sociedade por quotas de responsabilidade limitada. É inadmissível aceitar a ocorrência de cessão de locação em razão de tais fatos, como posto no Projeto ora sob análise. Prevalecendo a reforma, a alteração do quadro societário de uma empresa, por exemplo, poderia dar ocasião à rescisão contratual e conseqüente despejo, concedido liminarmente, com fundamento na prática de infração legal, prevista no inciso II do art. 9º. Não é sem razão que clubes de diretores lojistas já têm levantado grita contra o Projeto, que está para ser convertido em lei.
DA RESTRIÇÃO DOS DIREITOS DO FIADOR
Com a nova redação dada ao art. 39, o fiador, ressalvada previsão contratual em sentido diverso, fica responsável como garante das obrigações contraídas pelo locatário mesmo depois que vencido o prazo estipulado no contrato. Se o contrato se prorrogar por prazo indeterminado, por 10, 15, 20 anos, por exemplo, o fiador permanecerá obrigado. Não parece razoável que terceiro, que participa de contrato acessório ao principal – a fiança, fique obrigado por tempo indeterminado a garantir direito de crédito.
Para contrapor ao exagero de garantia assegurada ao locador pelo artigo 39, em detrimento do direito do fiador de desonerar-se da obrigação, foi introduzido o inciso X ao art. 40. Por este é assegurado ao fiador, depois de prorrogada a locação por prazo indeterminado, o direito de notificar ao locador sua intenção de desonerar-se da obrigação. Mas, de qualquer sorte, fica obrigado ainda por 120 dias, isto é, por quatro meses, após a notificação do locador.
A substituição do parágrafo único pelos §§ 1º e 2º do art. 4º reforçou a garantia do locador, pois, havendo sub-rogação do cônjuge ou companheiro em razão da dissolução da sociedade conjugal ou da união estável, o fiador do locatário original permanece responsável pelos efeitos da fiança por mais quatro meses (cento e vinte dias), contados do recebimento do comunicado do novo sub-rogado.
Foi acrescentado parágrafo único ao art. 40, para possibilitar ao locador notificar o locatário a apresentar nova garantia, no prazo de 30 dias, nos casos especificados nos incisos do referido artigo, sob pena de rescisão do contrato da locação. Mais um pequeno reforço para quem ocupa a posição de locador na relação contratual.
DAS ALTERAÇÕES NA AÇÃO REVISIONAL DE ALUGUEL
Havia, de fato, uma imprecisão na redação original do inciso II do art. 68. Pois, nele estava presente comando no sentido de que os aluguéis provisórios a serem fixados pelo juiz não poderiam exceder a 80% (oitenta por cento) do pedido, sendo estes devidos desde a citação. Não estava previsto, neste inciso, o caso do pedido de revisão formulado pelo locatário. Com a reforma, a redação do dispositivo ganhou formulação mais técnica, todavia, para beneficiar tão-só o locador e não o locatário. Agora, quando o pedido de revisão for formulado pelo locador, o juiz não poderá fixar valor superior a 80% do pretendido por este. Mas, evidentemente, quem fornece a base para o cálculo é o locador, pois é ele quem, na petição inicial, indica o valor do aluguel que pretende ver revisto. Quando o pedido de revisão for aforado pelo locatário, o critério não é o pedido que ele fizer, mas, sim, o aluguel vigente. Neste caso, o juiz não poderá fixar valor inferior a 80% do aluguel vigente. Note-se que para o locatário a base de cálculo é dada: o valor vigente do aluguel. Para o locador a base de cálculo é fornecida por ele próprio, isto é, o valor por ele pretendido.
No inciso IV há apenas uma pequena alteração. O réu (seja o locador ou locatário) fica obrigado a apresentar a contestação já na audiência de conciliação, e não na audiência de instrução e julgamento, como era a dicção original de tal dispositivo.
Com a inclusão do inciso V ao art. 68, restou estabelecido que, se o réu, até a data da audiência, sem prejuízo da contestação, pedir revisão da decisão que fixou aluguéis provisórios, este pedido interromperá o prazo para a interposição de agravo de instrumento. Trata-se de inovação processual. Primeiro a decisão é impugnada perante o juízo que a prolatou. Julgado este pedido, reabre-se o prazo para interposição de agravo de instrumento perante o tribunal.
DAS ALTERAÇÕES NA AÇÃO RENOVATÓRIA
Com a nova redação dada ao art. 74, se a demanda renovatória for julgada improcedente, o juiz expedirá mandado de despejo, fixando o prazo de trinta dias para desocupação voluntária, se assim houver sido requerido na contestação. Na redação originária, o locatário, no caso de improcedência da ação renovatória tinha mais 6 (seis) meses para permanecer no imóvel.
Além disso, as condições do locatário foram ainda mais agravadas, porque ao art. 74 foi acrescentado um § 1º, no qual se estabelece que se na contestação houver pedido de retomada do imóvel fundado em melhor proposta de terceiro, o prazo para desocupação fica reduzido para 15 dias.
O § 2º acrescido a este mesmo art. 74 restringe a margem de discricionariedade do juiz para a não concessão de medida liminar ao réu, caso, na contestação, oponha à renovatória melhor proposta de terceiro para locação do imóvel. O juiz fica obrigado a conceder a liminar, salvo se a proposta do terceiro não atender o disposto no § 2º do art. 72, ou se o locatário aceitar, em réplica, as mesmas condições oferecidas pelo terceiro. Na prática, basta que o locador, em conluio com terceiro, apresente proposta fora de valor de mercado, para obter medida liminar de despejo. Parece mesmo o fim da ação renovatória, que substituiu a antiga lei chamada Lei de Luvas (Decreto nº 24.150/1934) a qual teve vigência por mais de meio século, protegendo o fundo de comércio. Pesaram mais a tutela da propriedade e da especulação imobiliária que a da atividade econômica do locatário. Sublinhe-se que, nos termos do art. 51 da Lei de Locação, a ação renovatória é facultada tão-somente para os casos de "imóveis destinados ao comércio". A jurisprudência tem estendido a interpretação para abranger também as sociedades civis, pois estas também têm, em regra, finalidade econômica.
A nova redação dada ao art. 75 merece análise cuidadosa. Em sua construção originária previa o art. 75, para a hipótese de retomada do imóvel com fundamento em melhor proposta de terceiro (art. 72, inciso III), que ficaria assegurada ao locatário a devida indenização, sendo constituídos como devedores solidários o locador e o terceiro proponente. Com a nova redação, o direito à indenização por perdas e danos e lucros cessantes somente será devida ao locatário se, ao final, a ação renovatória for julgada procedente. Mas, neste caso, a medida liminar que determinou a retomada do imóvel pelo locador não será reformada. Resolve-se este direito em meras perdas e danos e com um agravante: desapareceu da Lei, com a reforma, a responsabilidade solidária do terceiro proponente. Logo, este não terá obrigação nenhuma em relação ao locatário, vez que a solidariedade não se presume, decorre da lei ou do consenso dos contratantes.
DAS ALTERAÇÕES MERAMENTE RETIFICADORAS
Uma série de alterações trazidas pelo Projeto tem menor relevância em termos de efeito jurídico. São para mera retificação ou ajuste do texto legal. A alteração do art. 4º prestou-se apenas para retirar remissão ao Código Civil de 1916. A alteração do art. 12 foi realizada com a intenção de atualização terminológica, para não mais se referir a concubinato, mas sim, agora, à união estável e, também para especificar que a regra nele contida aplica-se tão-somente à locação residencial. Ao inciso II do art. 40 simplesmente foi introduzida alteração para adequar a redação à da nova Lei de Recuperação de Empresas.
A alteração operada no inciso I do art. 62 teve como objetivo dar tratamento mais técnico à possibilidade de cumulação de pedido de rescisão contratual com cobrança de aluguéis e acessórios da locação. O novo texto aclara que o locatário será citado para responder ao pedido de rescisão e o locatário em conjunto com os fiadores para responderem ao pedido de cobrança. Não traz alteração substancial.
A nova redação dos incisos III e IV do art. 62 tem como escopo adequar tais dispositivos ao que consta no inciso II do mesmo artigo, porque não existe mais a fase preliminar de autorização judicial para a purgação da mora. No inciso IV, por preciosismo, foi inserida apenas a palavra "integralmente". Trata-se de ajuste.
A alteração promovida no caput do art. 68 foi simplesmente para corrigir a palavra "sumaríssimo". Agora, é feita referência ao rito sumário. A nova redação do inciso V do art. 71 é pouco significativa. Impõe que, no caso de renovatória, em contrato de locação com fiador, a idoneidade financeira atual deste seja comprovada ainda que não haja troca do fiador. Nada mais.
Esta é uma primeira e prévia leitura de um texto que poderá ser lei amanhã. Todo exercício desta natureza corre o risco da pré-maturidade. Por outro lado, é certo que a sociedade civil não pode compartilhar do mesmo silêncio que dominou os senhores deputados federais e senadores. Fica, pois, assentada a intenção de suscitar o debate, ao que tudo indica um pouco tardiamente, pelo menos em termos legislativos.
SILVA, Marcos Alves da. Reforma da Lei do Inquilinato: a lei do proprietário. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 14, n. 2318, 5 nov. 2009. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/13796>. Acesso em: 19 dez. 2018.