Referendo e plebiscito: um estudo sobre os institutos de democracia semidireta e o risco de seu desvirtuamento na contemporaneidade. - Jus.com.br | Jus Navigandi
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Estudo comparativo dos casos italiano, venezuelano e outros
Referendo e plebiscito: um estudo sobre os institutos de democracia semidireta e o risco de seu desvirtuamento na contemporaneidade. Estudo comparativo dos casos italiano, venezuelano e outros
Sumário. 1. Democracia. 1.1. Democracia representativa e sua crise. 1.2. A tensão entre Democracia e Constitucionalismo. 2. Instrumentos de radicalização da democracia: plebiscito e referendo. 3. Referendo e constituição: o caso italiano. 4. Referendo na América Latina: o caso venezuelano. 5. Podem os instrumentos de democracia direta constituir ameaças à Constituição? 6. Conclusões. Referências bibliográficas.
1.Democracia.
A democracia pode ser conceituada como a doutrina ou o regime político caracterizado, essencialmente, pela soberania popular, exercida através do sufrágio, bem como pela distribuição eqüitativa do poder e pelo controle da autoridade. É uma forma de poliarquia, em oposição a outras doutrinas e regimes marcados pela concentração do poder. [01]
Para as teorias clássicas sobre a democracia, esta nada mais é do que uma forma de efetivação da soberania popular. [02]
A origem grega da palavra não deixa dúvidas, demos significando povo e cratos significando poder ou força, ou seja, o sentido semântico é aquele de exercício do poder pelo povo, direta ou indiretamente. Opõe-se conceitualmente, portanto, às aristocracias – nas quais o poder encontra-se concentrado em mãos de uma elite nobre – às oligarquias – nas quais o poder encontra-se concentrado em mãos de poucos grupos – e à monarquia, na qual, ao menos em tese, o poder encontra-se concentrado essencialmente nas mãos do monarca (e de determinados estamentos, como a nobreza).
Várias são as implicações entre Estado e Democracia, Estado e Constituição e Constituição e Democracia. Diversas também são as teorias acerca do Estado e diversas as abordagens e suas repercussões sobre o caráter democrático do exercício do poder. As análises econômicas do Estado têm representado este ora como agente perfeito do povo (Teorias do Governo do Povo), ora como representantes do auto-interesse estatal (Teorias do Governo do Estado), ora como representantes dos interesses do capital (Teorias do Governo pelo Capital), mesmo em sistemas (ao menos formalmente) democráticos. [03]
Sem procurar adentrar os pormenores de cada uma destas categorias, o essencial parece consistir em perceber que excetuadas as teses esposadas pelas Teorias do Governo pelo Povo, todas as demais demonstram e problematizam situações de desvio da conduta estatal – ainda que em regimes democráticos – em relação à vontade popular, seja pela imisção dos agentes privados na esfera estatal, seja pela defesa do auto-interesse do Estado, compreendidos, nessa última categoria, tanto os interesses tipicamente estatais – tributação, etc. – quanto os interesses dos agentes estatais – patronagem de cargos, perpetuação no poder, etc.
Todos estes sendo, portanto, elementos aptos a desviar a atuação estatal do curso que normalmente ser-lhe-ia conferido em um perfeito regime democrático (temos aqui um tipo ideal no sentido weberiano).
A democracia, segundo a tipologia abstrata tradicionalmente utilizada, poder-se-ia caracterizar como direta, semi-direta e representativa, havendo variações e imprecisões nesta terminologia. A direta representa, em nossos dias, verdadeira utopia, e somente realizada (aproximativamente) nas cidades-Estado gregas. Nela, em tese, todos os assuntos públicos seriam discutidos e submetidos à deliberação de todos os cidadãos, sem intermediários.
A democracia semi-direta representaria a miríade de modelos em que existiriam elementos de representação direta da vontade popular ao lado de outros de representação indireta.
Por fim, a democracia representativa seria aquela em que a vontade popular é expressa em termos de eleição de representantes eleitos periodicamente, a cuja deliberação serão submetidas as questões públicas, que decidirão em nome de seus representados, os eleitores. [04]
A democracia como a conhecemos contemporaneamente é fruto das Revoluções do Século XVIII, e, dada a rejeição, ao longo da história, de propostas mais radicais – a dos mandatos revogáveis por desvio na representação da vontade do eleitorado, por exemplo – aproxima-se das teorias que concebem a democracia como mera forma de composição de governo (elitismo democrático). [05]
Segundo tais teorias, o exercício do direito de voto acaba por restringir-se à decisão sobre quem governa, não assim sobre o que, substancialmente, tal governante decidirá. Vertentes teóricas vizinhas a esta chegam a um ponto ainda mais extremo, propugnando entendimento no sentido de que, em face de outras contingências do sistema representativo e eleitoral, em realidade nem mesmo se escolhe quem governa, mas se exclui quem não se quer que governe – teorias negativas da democracia. [06]
No mundo contemporâneo prevalecem as democracias representativas com resíduos de representação direta ou semidireta da vontade popular, e em geral os candidatos eleitos permanecem livres da obrigatoriedade de dar consecução às plataformas eleitorais e programas sobre os quais se elegeram, sendo, de resto, de difícil revogação os mandatos.
Dado tal caráter, ostentado pela ampla maioria (senão pela integralidade) das democracias modernas, seja em regimes presidencialistas ou parlamentaristas, com notável descolamento da atuação dos representantes em relação à vontade (ainda que presumível) dos representados, dá-se o que se tem convencionado denominar a crise de representação ou crise de legitimidade da democracia, cuja resposta eficaz constitui um dos desafios políticos da contemporaneidade. [07]
1.2.A tensão entre Democracia e Constitucionalismo.
Pode-se definir constitucionalismo, em termos sucintos, como uma técnica específica de controle do exercício do poder com fins garantísticos. [08] Esta é a vocação essencial do Constitucionalismo: impor limites ao exercício do poder, inicialmente em face do Estado, hoje mesmo diante de entes privados (o denominado Drittwirkung, ou efeito perante terceiros – i.e., particulares – ou ainda eficácia horizontal dos direitos fundamentais).
O princípio da constitucionalidade, ou da supremacia da Constituição constitui a idéia central no Constitucionalismo, implicando a sujeição do conjunto do ordenamento jurídico e das instituições aos ditames constitucionais. Suas expressões máximas são a rigidez constitucional – i.e., a possibilidade de salvaguardar determinadas normas constitucionais de alterações ulteriores, seja pela técnica do procedimento mais dificultoso, seja pela proibição peremptória de deliberação em tal ou qual sentido – e o controle de constitucionalidade – seja ele realizado por órgãos políticos ou judiciais, seja ele preventivo ou repressivo, seja ele difuso ou concentrado.
De modo geral tanto a idéia de Democracia quanto a idéia de Constitucionalismo são reputadas valiosas no pensamento político contemporâneo, eis que parecem atrativas as pretensões de um governo pelo povo e da limitação do exercício do poder, salvaguardada por um arcabouço institucional adequado.
Não obstante, existem tensões imanentes entre Constitucionalismo e Democracia. Senão vejamos. Na medida em que a Constituição, no intuito de limitar o exercício dos poderes constituídos, põe a salvo determinadas matérias da discussão e deliberação da política ordinária – i.e., da política parlamentar quotidiana –, retira a possibilidade dos órgãos políticos, (mais ou menos) legitimamente eleitos em regimes democráticos e (supostamente) representantes da vontade do eleitorado, restringe as possibilidades de manifestação da vontade política, gerando tensão.
Tal tensão eclode tanto em situações em que se propõem ou se fazem aprovar atos normativos – leis, medidas provisórias e o mais – colidentes com disposições constitucionais, de maneira franca ou velada, ou em situações em que se pretende rediscutir pontos colocados fora do debate político ordinário pelo Poder Constituinte originário.
Trata-se aqui, portanto, de uma tensão entre posições políticas adotadas em dois momentos da democracia representativa: aquelas manifestadas originalmente na Assembléia Constituinte e, ulteriormente, aquelas manifestadas na política corriqueira do Congresso Nacional ou Parlamento. As primeiras são destinadas a subjugar as segundas em sistemas de Constituição rígida, excetuada a possibilidade, na matéria, de regular procedimento de revisão constitucional (emendas).
Por outro lado, sempre que uma lei inconstitucional é aprovada e promulgada pelos poderes constituídos e, ulteriormente, declarada inconstitucional e privada de efeitos pelo Poder Judiciário, por exemplo, com base na interpretação da Constituição, eclode novamente a tensão original, sob outra forma, haja vista a renitente baixa disposição dos poderes políticos a acatarem a imisção do Poder Judiciário em suas decisões.
Aqui se trata da tensão entre as decisões dos poderes políticos (aqui entendidos como o Executivo e o Legislativo) em suas atividades quotidianas e o entendimento sobre a compatibilidade das mesmas para com os parâmetros constitucionais pelo Judiciário.
Mesmo no campo acadêmico surgem vozes a dar vazão ao inconformismo dos agentes políticos com a juridicização da política, com teorias tais quais a da "mão morta do passado" a reger as gerações presentes e vindouras, ou a do caráter contramajoritário – i.e., antidemocrático – e elitista do controle judicial de constitucionalidade das leis, calcadas no argumento da ausência de caráter representativo da magistratura não eleita, supostamente um déficit democrático.
A despeito de tais reações à limitação do poder, por parte dos exercentes de cargos políticos e seus sequazes acadêmicos, o fato é que a maioria dos regimes democráticos contemporâneos buscou, em suas Constituições, compatibilizar a política representativa com o constitucionalismo, com a rigidez constitucional e o controle de constitucionalidade.
A tensão, no entanto, permanece, e não são poucas as tentativas encetadas tanto no campo político quanto no campo acadêmico no sentido de deslegitimar as restrições ao exercício do poder político trazidas pelo Constitucionalismo, colocando em permanente rediscussão questões já definidas no momento constituinte originário ou anterior.
2. Instrumentos de radicalização da democracia: plebiscito e referendo.
Em face da crise de representatividade nas democracias contemporâneas, à qual se fez referência no item 1.1 retro, as constituições vêm dando abertura para formas alternativas de representação direta ou semi-direta (variando a terminologia nos diversos autores), como o plebiscito e o referendo. O constitucionalista lusitano José Joaquim Gomes Canotilho adota a terminologia de procedimentos de democracia semidireta para referenciar tais institutos. [09]
Tal denominação não é inequívoca, tendo sido utilizada diferentemente em locais e períodos diversos, inclusive com fungibilidade [10], encontrando-se atualmente, ao menos na doutrina constitucionalista brasileira, pacificada a distinção aqui empregada. [11]
Ambas as técnicas consistem em consultas populares, com caráter vinculante ou não – referendo consultivo ou deliberativo [12] – diferindo entre si essencialmente pelo fato de darem-se anteriormente à tomada de decisão – caso do plebiscito – ou ulteriormente à tomada de decisão - referendo.
Assim sendo, em nossa literatura jurídica se cristalizou um entendimento quanto ao emprego de tais termos no sentido de tal caráter autorizatório prévio do plebiscito e ratificatório ou revogatório ulterior do referendo.
o referendo popular que se caracteriza no fato de que projetos de lei aprovados pelo legislativo devam ser submetidos à vontade popular, atendidas certas exigências, tais como pedido de certo número de eleitores, de certo número de parlamentares ou do próprio chefe do executivo, de sorte que o projeto se terá por aprovado apenas se receber votação favorável do corpo eleitoral, do contrário, reputar-se-á rejeitado (grifos do original). [13]
José Afonso da Silva lembra ainda que, nos ditames da vigente Constituição Federal, a autorização da realização do referendo é de competência exclusiva do Congresso Nacional. [14]
Ainda conforme o magistério de Silva, plebiscito
é também uma consulta popular, semelhante ao referendo; difere deste no fato de que visa a decidir previamente uma questão política ou institucional, através de sua formulação legislativa, ao passo que o referendo versa sobre a aprovação de textos de projeto de lei ou de emenda constitucional, já aprovados; o referendo ratifica (confirma) ou rejeita o projeto aprovado; o plebiscito autoriza a formulação da medida requerida... [15]
O mesmo autor nos faz recordar, também, que, no Brasil, a convocação de plebiscito também é de competência exclusiva do Congresso (art. 49, XV).
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 prevê ambos os mecanismos em seu artigo 14, incisos I e II, ao lado dos mecanismos representativos do sufrágio universal e do voto direto, secreto e com igual valor para todos. [16]
Ou seja, em nosso sistema, embora prevaleça o princípio da representação, são recepcionados mecanismos de manifestação direta da vontade popular.
Em diferentes países as modalidades e o cabimento de tais instrumentos de consulta direta da vontade popular são de natureza vária. Na Alemanha, por exemplo, a Constituição de Weimar de 1919 privilegiava o instituto do plebiscito, sendo que a atual Constituição da República Federal da Alemanha de 1949 restringe seu cabimento à hipótese de reestruturação do território federal, nos termos do art. 29 e 118, daquela Carta Política. [17][18]
Em Portugal, após um texto constitucional originalmente refratário aos institutos de consulta popular – por razões que ver-se-á adiante – revisões constitucionais passaram a incluir na Carta Política variadas hipóteses, tais quais o denominado referendo local (art. 238º da CRP de 1976, revisão de 1982), o referendo político e legislativo (art. 112º da CRP de 1976, revisão de 1989), a deflagração popular do referendo nacional ou local (art. 115º/2, art. 166º, art. 240º, nas revisões de 1997) e ainda o referendo regional e o referendo acerca da instituição in concreto de regiões administrativas (art. 232º/2 e art. 256º, ainda nas revisões de 1997). [19]
Canotilho define o referendo político e legislativo como sendo aquela consulta cujo objeto são "matérias de especial relevância político-legislativa", esclarecendo estarem excluídos do âmbito material da consulta os referendos constitucionais, assim entendidos aqueles que objetem a introdução de alterações na Constituição, dentre outros. [20]
Quanto à deflagração da consulta popular referendaria, a iniciativa pode partir da Assembléia da República Portuguesa, ao Governo e aos cidadãos, na dicção do art. 115, 1 e 2 da CRP de 1976. Quanto à sua eficácia, Canotilho observa ser vinculante no caso de o número de votantes na consulta ter sido superior à metade dos eleitores inscritos no recenseamento, conforme o art. 115, 11, da CRP de 1976, na redação conferida pela Lei Constitucional n. 1, de 1997. [21]
O presente estudo visa, particularmente, analisar as implicações entre consulta popular, especialmente na modalidade referendo, e a Constituição, explorando as potencialidades protetivas da Carta Política através de tais mecanismos – o que se fera pela análise de recentes acontecimentos na Europa e América Latina –, bem como eventuais riscos representados pelos instrumentos de democracia direta para a higidez constitucional, em face da forma com que se tem pretendido interpretá-los e utilizá-los.
3. Referendo e constituição: o caso italiano.
Por vezes consultas plebiscitárias ou referendarias são realizadas no intuito de alterar a Carta Política. O constitucionalista português José Joaquim Gomes Canotilho define tal modalidade de referendo ou plebiscito como referendo ou plebiscito constituinte.
Embora a distinção entre referendo e plebiscito não seja clara e tenha havido mesmo, num período inicial, a utilização indiscriminada dos dois termos, o plebiscito passou a designar a votação popular de um projecto de constituição unilateralmente fabricado pelos titulares do poder e dirigido a alterar em termos de duvidosa legalidade a ordem constitucional vigente (plebiscitos napoleónicos). (destaques do original).
A hipótese, rechaçada pela Carta Magna portuguesa, como visto, encontra guarida na Constituição da República Italiana de 1948, cujo art. 138 determina que as leis de revisão da Constituição (leggi di revisione della Costituzione) e demais leis constitucionais (leggi costituzionali), observados os demais requisitos constitucionais, serão submetidas a referendum popular (referendum popolare) sempre que, no prazo de três meses, a contar de sua publicação, assim requeiram 1/5 dos parlamentares de uma Câmara legislativa (iniciativa parlamentar) ou 500.000 eleitores (iniciativa popular), ou ainda cinco Conselhos Regionais. [22]
No ano de 2006 uma reforma da Constituição da República Italiana de 1948, levada a cabo pelo governo de Silvio Berlusconi, alterando inúmeros dispositivos, foi submetida à consulta popular, então já sob o governo de Romano Prodi.
A reforma proposta pelo Executivo alterava substancialmente a parte segunda da Constituição peninsular, notadamente itens relativos ao Parlamento, suas Câmaras e o processo legislativo, o Presidente da República, o Governo, a Magistratura, notadamente a composição da Corte Constitucional, unidades territoriais, garantias constitucionais e procedimentos de reforma da Constituição.
Dentre os aspectos mais relevantes da reforma, insta destacar que, quanto ao Parlamento, a aprovação da reforma implicaria no fim do denominado bicameralismo perfeito, em que as matérias iniciadas e aprovadas em uma das Casas Legislativas é submetida a nova discussão na outra, que atua, portanto, como casa revisora. Pela proposta, ficariam afetas à competência da Câmera as leis de âmbito nacional, ao passo que ao Senado competiriam as leis relativas a matérias de competência regional exclusiva ou concorrente com o Estado italiano (Governo central).
Uma das alterações pretendidas mais polêmicas era aquela do aumento exponencial dos poderes do Primeiro Ministro (instituição do "Premierato"), com conseqüente larga independência em relação ao Conselho de Ministros e ao Parlamento, de modo a desfigurar substancialmente o sistema parlamentarista vigente na Itália.
O primeiro ministro teria, caso aprovada a reforma, poderes de revogação dos mandatos dos membros do Conselho, prevalência sobre estes e ainda o Poder (até então exclusivo do Presidente da República) de dissolver a Câmara. O presidente da República somente poderia dissolver a Câmara sob requerimento do Premier ou em outras condições residuais. Outros aspectos relativos ao parlamentarismo foram objeto da reforma, mas esta concentração de poderes em mãos do chefe de governo foi a que mais chamou a atenção.
A proposta previa ainda a alteração da proporção de nomeações de membros da Corte Constitucional, com aumento das nomeações feitas pelo Parlamento e diminuição das nomeações feitas pelo Presidente e eleitos pela Corte de Cassação (Corte di Cassazione), pelo Conselho de Estado e pela Corte de Contas, com afetação conseqüente da independência da Corte.
Este, em resumo, o teor dos principais pontos da reforma constitucional aprovada pelo Parlamento e submetida à apreciação dos eleitores pelo referendum constitucional (segundo na história da Itália, depois daquele de 2001), realizado em 25 e 26 de junho de 2006.
O resultado da consulta popular foi o rechaço às reformas pretendidas, com 61 % dos eleitores manifestando-se pelo "não" às alterações e pela manutenção do texto constitucional. [23]
SGARBOSSA, Luís Fernando; JENSEN, Geziela. Referendo e plebiscito: um estudo sobre os institutos de democracia semidireta e o risco de seu desvirtuamento na contemporaneidade. Estudo comparativo dos casos italiano, venezuelano e outros. Revista Jus Navigandi, ISSN 1518-4862, Teresina, ano 12, n. 1625, 13 dez. 2007. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/10757>. Acesso em: 19 nov. 2018.