Inflação mais alta eleva risco de 'shutdown', pressiona teto de gastos e reforça desafios fiscais em 2021 - InfoMoney
Crescimento acima do esperado do INPC em 2020 deve provocar nova pressão sobre o Orçamento e dificultar o cumprimento de regras fiscais
Por Marcos Mortari	 14 jan 2021 11h00 - Atualizado 8 meses atrás
SÃO PAULO – O ano de 2021 já prometia ser marcado por grandes desafios do ponto de vista das contas públicas brasileiras, com o retorno da vigência de regras fiscais – como o teto de gastos e o resultado primário –, passado o estado de calamidade pública, e com a esperada diminuição da já reduzida margem de manobra do governo federal sobre o Orçamento.
Mas as incertezas sobre a pandemia do novo coronavírus, a disparada do déficit público e do nível de endividamento do país, além do salto da inflação na segunda metade do ano passado tornaram o cenário mais complexo e elevaram o nível de atenção dos agentes econômicos, já preocupados com as dificuldades no andamento da agenda de reformas econômicas no Congresso Nacional.
As projeções do próprio Ministério da Economia apontam para um déficit primário (quando despesas superam receitas antes do pagamento de juros da dívida) do setor público de R$ 844,2 bilhões em 2020. Apenas medidas emergenciais de enfrentamento à crise da Covid-19 somaram em torno de R$ 600 bilhões.
Com isso, a dívida bruta deve saltar de 74,3% do Produto Interno Bruto (PIB) para 91% em um ano – e com o governo tendo que encurtar o perfil dos compromissos. Para 2021, foi estabelecida como meta de resultado primário um novo déficit de R$ 247,1 bilhões.
"O desafio fiscal tem duas dimensões: resolver o teto e o orçamento de 2021, incorporando o financiamento de medidas como a compra de vacinas e algum auxílio aos vulneráveis; e ter um plano de recuperação do superávit primário para o médio prazo", pontua o economista Felipe Salto, diretor-executivo da Instituição Fiscal Independente (IFI), ligada ao Senado Federal.
Uma nova pressão sobre os gastos públicos vem com o crescimento acima do esperado do Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), indicador inflacionário usado pelo governo federal para os ajustes de despesas com salário mínimo e benefícios previdenciários e assistenciais.
O INPC, que mede a inflação percebida por famílias com renda entre um e cinco salários mínimos mensais, fechou o ano de 2020 com uma alta de 5,45%, segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). O número supera todas as estimativas feitas pela equipe econômica ao longo do período.
Inicialmente, o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) previa o avanço do indicador em 4,1%, e uma respectiva correção no valor do salário mínimo de R$ 1.045,00 para R$ 1.088,00, mantendo o poder de compra de trabalhadores, aposentados e beneficiários de alguns programas sociais, sem aumentos reais.
Hoje, o salário mínimo está fixado em R$ 1.100,00, conforme a Medida Provisória 1.021/2020, editada pelo presidente Jair Bolsonaro (sem partido) em 30 de dezembro. Isso corresponde a um reajuste de 5,26% em relação a 2020 ‒ o que agora exigiria um novo ajuste para acompanhar o INPC.
Segundo o Ministério da Economia, para cada R$ 1,00 de aumento no salário mínimo, há elevação de despesas de R$ 343,5 milhões – e um efeito positivo na arrecadação de R$ 38,6 milhões, desconsiderados para os cálculos envolvendo o cumprimento do teto de gastos.
Para cobrir a inflação do INPC em 2020, o governo teria que elevar o salário mínimo de R$ 1.045,00 para R$ 1.101,95, o que implicaria em um impacto fiscal de R$ 19,562 bilhões ‒ R$ 4,792 bilhões adicionais em relação às previsões da versão inicial do PLDO.
O InfoMoney questionou o Ministério da Economia se haverá novo ajuste no valor do salário mínimo, mas não obteve resposta até o fechamento desta reportagem.
No último relatório de riscos fiscais, a Secretaria do Tesouro Nacional estimou que um aumento de 0,1 ponto percentual do INPC acarreta em despesa adicional de R$ 768,3 milhões à União. Ou seja, só a diferença de 0,19 ponto percentual entre a última estimativa do governo e o resultado cheio do indicador implica em um gasto inesperado de R$ 1,5 bilhão.
Já em relação às estimativas de 4,11% apresentadas no Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO), seriam R$ 10,3 bilhões a mais em despesas, mantendo o raciocínio. Pressão adicional que precisará ser incorporada na menor fatia do bolo orçamentário: as chamadas despesas discricionárias, empurrando o espaço para investimentos públicos à menor marca já registrada.
Como o estado de calamidade pública e o chamado "Orçamento de Guerra" não foram prorrogados, a âncora do teto de gastos volta a vigorar em sua plenitude em 2021, assim como a meta de resultado primário – fixada em um déficit de R$ 247,118 bilhões pelo governo. As duas regras tornam mais complexa a execução orçamentária no ano.
A situação é especialmente delicada no caso do teto de gastos, regra que impede que as despesas do governo em um ano cresçam acima da inflação de 12 meses, medida pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), acumulada até junho do ano anterior.
O limite para despesas em 2021 foi reajustado em apenas 2,13%, embora o indicador tenha fechado em alta acima do dobro disso no ano cheio de 2020 ‒ 4,52%, segundo o IBGE. A inflação oficial acelerou no segundo semestre, puxada sobretudo pela alta dos preços dos alimentos e custos relacionados a habitação e artigos de residência.
Na prática, enquanto as despesas do governo são corrigidas em 2,13%, os gastos com salário mínimo e benefícios previdenciários e assistenciais deverão crescer 5,45%. O descompasso exigirá um controle ainda maior das despesas não obrigatórias, em um orçamento já considerado extremamente engessado.
O governo só poderá gastar R$ 1,485 trilhão em 2021. Deste total, menos de R$ 100 bilhões estão entre os gastos discricionários ‒ ou seja, despesas em que poderá ter liberdade de manejo, apesar de tal categoria incluir gastos com manutenção da máquina pública (excluindo pessoal).
A estimativa mais recente encaminhada pelo ministro Paulo Guedes ao Congresso Nacional é de que as despesas discricionárias somem R$ 83,9 bilhões neste ano – o menor patamar já registrado. E que pode diminuir caso tenham que ser descontados R$ 10,3 bilhões de efeitos da pressão inflacionária não prevista.
O patamar de R$ 90 bilhões é visto pelos especialistas da IFI como fronteira para o risco de "shutdown" – ou seja, abaixo desta marca, o pleno funcionamento da máquina pública poderia estar ameaçado, pondo em risco a prestação de determinados serviços públicos.
"A aceleração da inflação espreme o teto. Ela torna o quadro – que já era de fortes restrições ao cumprimento do teto – ainda mais inviável. Para cumprir o teto em 2021, será preciso cortar a [despesa] discricionária em montante que levará à paralisação de políticas públicas importantes", alerta Salto.
"É impressionante que o governo ignore o problema e finja que tudo está bem; repetindo que o teto será cumprido. Como se isso fosse fruto da vontade e não uma questão orçamentária, matemática. É uma verdadeira sinuca de bico fiscal", critica o economista.
O espaço diminui ainda mais se entram na conta os impactos da decisão do Congresso Nacional de derrubar o veto presidencial que impedia a prorrogação da desoneração da folha de pagamento de empresas de 17 setores da economia até dezembro de 2021. As estimativas são de que a medida custe até R$ 10 bilhões.
O governo tenta reverter a decisão no Supremo Tribunal Federal (STF), com um pedido apresentado pela Advocacia-Geral da União (AGU) em dezembro do ano passado para que a medida seja declarada inconstitucional. O relator do caso é o ministro Ricardo Lewandowski.
"Estamos muito no limite do teto de gastos", avalia o economista Guilherme Tinoco, especialista em finanças públicas.
"Perder R$ 10 bilhões de INPC frente ao projeto orçamentário de agosto e cerca de R$ 5 bilhões a R$ 10 bilhões [com desonerações], são quase R$ 20 bilhões de algo muito apertado. Há quem diga que a Previdência possa estar superestimada [na peça orçamentária], mas o ponto é que, de agosto pra cá, as notícias vieram muito mais no sentido de apertar o teto do que facilitar", diz.
"O cumprimento do teto de gastos está muito ameaçado neste ano", reforça.
A superestimação de algumas despesas é uma das esperanças do governo para ter maior margem de manobra no Orçamento. Conforme noticiou o jornal O Estado de S.Paulo na quarta-feira (13), técnicos da Secretaria de Orçamento do Ministério da Economia já identificaram que as despesas de Previdência e de pessoal terminaram o ano passado em patamares menores do que o projetado pelo governo.
O Orçamento de 2020 havia sido sancionado com uma estimativa de despesa para o INSS de R$ 677,7 bilhões. No último ajuste feito pelos técnicos, a previsão passou a R$ 669,6 bilhões – alívio de R$ 8,1 bilhões.
Como as projeções serviram de base para a elaboração do projeto de Orçamento de 2021, as previsões para este ano estão maiores e devem cair. Outra ajuda deve vir da lei de auxílio a Estados e municípios, que congelou salários de servidores, inclusive federais, até o fim do ano. A expectativa da equipe econômica é que esses dois fatores contribuam no cumprimento do teto de gastos.
Nem todos no mundo político acreditam que conta fecha. No fim do ano passado, o presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia (DEM-RJ), batia na tecla de que a PEC Emergencial, que visa reduzir o nível de gastos obrigatórios, precisaria ser aprovada antes do Orçamento de 2021. Do contrário, não haveria espaço para a aprovação das contas deste ano.
Até o momento, nenhum dos textos foi apreciado pelo Congresso Nacional, e o governo opera com restrição para gastar. Com apenas a LDO vigente, só há permissão para executar 1/12 da previsão orçamentária a cada mês. A PLOA deve ser votada em fevereiro, após as eleições para as mesas diretoras das duas casas legislativas.
"A PEC Emergencial precisaria ser muito simples e direta: resolver o acionamento dos gatilhos, que fazem parte da regra do teto e só não podem ser acionados porque a Emenda 95 foi muito mal escrita. Mas a PEC está parada por pura falta de capacidade do governo para desenhar o texto. Enquanto isso, o Orçamento fica parado também. E isso em meio a uma crise sem precedentes", diz Salto.
A economista Alessandra Ribeiro, sócia e diretora de Macroeconomia e Análise Setorial da Tendências Consultoria Integrada, conta que uma simulação feita por ela há um mês (antes, portanto, do fechamento dos números de inflação) já indicava a necessidade de contingenciamentos para o cumprimento do teto de gastos, considerando IPCA a 4,1% ao ano e INPC a 4,8%.
Nas estimativas, as despesas superavam a regra fiscal em cerca de R$ 3 bilhões, o que, segundo ela, ainda não colocaria o país em situação de "shutdown", mas ampliaria a pressão sobre o Orçamento. Considerando a diferença de 0,65 ponto percentual entre o INPC estimado e o dado fechado no ano, o rombo poderia crescer mais R$ 4,99 bilhões.
"O cenário é bastante desafiador mesmo considerando uma manutenção do status quo – ou seja, sem gastos adicionais, sem expansão do Bolsa Família e sem lidar com os efeitos da pandemia e necessidade de ajustes, auxílios e estímulos adicionais em função deste quadro", analisa.
Em outra simulação, a especialista considerou uma ampliação do programa Bolsa Família para 17,5 milhões de famílias (hoje são cerca de 14 milhões) e um aumento do valor mensal pago para R$ 300,00 (atualmente em torno de R$ 190,00), mesmo montante das últimas parcelas do auxílio emergencial. Neste caso, o gasto adicional seria de R$ 32 bilhões. "Neste exercício, o rompimento do teto é certo", diz.
"É um cenário superdelicado. O teto é aquela restrição que força ajustes estruturais, que não vemos neste governo muita disposição em fazer. É uma medida que expõe os conflitos. Tentar colocar coisas lá sem rever outros gastos vai ser muito difícil, especialmente neste ano, cuja dinâmica inflacionária foi muito diferente em relação ao que foi visto para se ajustar o teto", observa.
Para ela, o cumprimento da regra neste ano passa necessariamente pela aprovação de uma versão robusta da PEC Emergencial, que permita o acionamento de gatilhos fiscais, como aquele que permite a redução proporcional e temporária de jornada e salário de servidores públicos. A discussão, porém, foi marcada por reviravoltas no mundo político e tentativas de desidratação no apagar das luzes em 2020.
"O risco é elevado. O que pode diminuir é a dimensão da situação fiscal, inclusive à luz dos números mais recentes de inflação. A restrição fiscal vai estar muito clara e evidente, o que pode ajudar a mobilizar uma versão um pouco mais dura da PEC", acredita.
Também figuram na lista de prioridades as reformas administrativa – como sinalização de comprometimento com a sustentabilidade das contas públicas no longo prazo – e tributária, com potencial de elevar a produtividade e o potencial crescimento econômico do país.
Sinalizações e prioridades
"A crise da Covid-19 exacerbou o problema estrutural de desajuste das contas públicas. Ele não o criou. A dívida mais alta e o déficit elevado terão de ser revertidos em um prazo razoável. Isso não vai acontecer em um estalar de dedos. Não funciona assim. A ausência de sinalização nessas duas frentes – curtíssimo e médio prazos – precisa ser interrompida o quanto antes. O mercado pode punir o governo no juro exigido na dívida pública se nada for feito", diz Salto.
Desde o início do ano, a preocupação dos agentes econômicos com o cenário fiscal tem sido um dos fatores que explicam a alta dos contratos de juros futuros, sobretudo dos papéis com vencimento mais longo. Os contratos com vencimento em janeiro de 2025 (DI1F25), por exemplo, iniciaram o ano a 5,66% e em apenas uma semana atingiram a marca de 6,59%.
Mas o economista da IFI faz uma ponderação: "O equilíbrio macroeconômico ainda não está sob risco iminente. Temos reservas elevadas. A situação do balanço de pagamentos está controlada e a volatilidade que vemos hoje está associada às incertezas ainda associadas à doença e à falta de competência do governo federal para pôr em prática um plano efetivo de vacinação. Este é o nó principal".
"Claro, se continuarmos na toada em que estamos, sem sinalizações claras no lado fiscal, sem horizonte para vacinação ampla e com início rápido, o quadro pode piorar, pelo canal da deterioração das expectativas, reforçando alta do dólar, com potenciais impactos na inflação. Seria um quadro pessimista. Não acho que hoje seja o mais provável", complementa.
Para Tinoco, dada a dificuldade de implementar uma agenda de reformas com impactos significativos e imediatos sobre a atual situação fiscal, talvez o governo federal tenha que impor mudanças ao teto de gastos. Neste caso, contudo, a comunicação seria fundamental, assim como a aprovação de medidas que sinalizem compromisso com as contas públicas, ainda que em um olhar de mais longo prazo.
"O que o governo talvez tenha que pensar em fazer é mexer no teto, e, para não tirar muito a confiança do mercado com a sustentabilidade fiscal, cortar [despesas]. Ele tinha que tentar passar uma reforma administrativa ou algo que deixasse [o orçamento] caber no teto. Mas como isso está muito difícil, se ele mexer um pouco e cortar subsídios, talvez fosse possível manejar melhor as expectativas", afirma Tinoco.
O peso da retomada
Tinoco salienta que a melhora no quadro fiscal também passa necessariamente pela retomada da economia brasileira, o que está relacionado a agendas como a reforma tributária, com potencial de aumentar o nível de produtividade no país, e o próprio enfrentamento à pandemia do novo coronavírus, como a própria equipe econômica já pontuou.
"O problema fiscal hoje é muito grave, mas talvez parte dele dependa muito da volta do crescimento. Não basta apenas ajustar despesas. Não basta achar que este ano se resolve com uma PEC Emergencial, que tem componentes importantes, para se chegar em uma economia de R$ 10 bilhões no ano, sendo que a cada mês que atrasa um programa de vacinação, perde-se muito mais em arrecadação", diz.
"O fiscal continua sendo um desafio muito grande, mas voltar a crescer passa a ser até mais importante – inclusive pelo impacto que isso tem no fiscal. Não é para não fazer reforma, mas não devemos nos concentrar só em eventualmente economizar R$ 5 bilhões e esquecer de fazer um programa de vacinação bem feito. O prejuízo vai ser muito pior", afirma.
Do ponto de vista de agenda legislativa, o economista aponta a reforma tributária como primeira medida ideal, apesar de complexa e de sofrer resistências de diversos setores. Caso não seja possível avançar com ela, a sugestão é a reforma administrativa, como caminho para trazer eficiência para as carreiras do funcionalismo público e diminuir a aceleração dos gastos nesta área.
Os próximos meses, na visão do especialista, darão as cartas sobre a capacidade e disposição do governo Jair Bolsonaro em organizar tropas, definir prioridades e articular com o parlamento. "É a última chance para eles provarem que tiveram dificuldades, aprenderam e resolveram conduzir isso de uma forma melhor".
Para ele, os principais riscos com impactos fiscais neste ano estão associados à evolução da pandemia de Covid-19 e ao desempenho da economia brasileira. A última edição do Relatório Focus mostrou que a mediana das projeções dos economistas consultados pelo Banco Central é de um crescimento de 3,41% do Produto Interno Bruto (PIB). Um mês atrás, o número estava em 3,50%.
"O grande evento ainda para pesar realmente no fiscal é a pandemia. Os últimos números são bastante preocupantes. [É importante sabermos] Se vamos ter que estender a calamidade, e, neste caso, o que ainda manter em termos de estímulos fiscais", reforça Ribeiro. A Tendências tem uma estimativa de crescimento de 2,9% para 2021.
"Apesar de estarmos em uma ponta mais conservadora para a atividade econômica, o risco é ser pior que isso, seja pelos efeitos observados em outras partes do mundo ou nosso próprio quadro epidêmico interno. Até em um contexto de demora para termos um percentual relevante da população vacinado. O risco é ter um quadro ainda piorar e isso deteriorar ainda mais as finanças públicas", diz.
Riscos imediatos na política
A retomada dos trabalhos legislativos, em fevereiro, deve trazer quatro principais riscos fiscais para o governo federal, observam os analistas da consultoria política Arko Advice. Seriam eles:
1) A pressão para que o parlamento vote a Medida Provisória 1.000/2020, que prorrogou o auxílio emergencial até dezembro do ano passado e reduziu os valores de R$ 600 para R$ 300;
2) A possibilidade de a Proposta de Emenda à Constituição que aumenta o repasse da União para o Fundo de Participação dos Municípios (PEC 391/17) retornar à discussão no parlamento;
3) O risco de derrubada de vetos do presidente Jair Bolsonaro a trechos da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Entre os itens estão o que impediu brechas para órgãos usarem o Orçamento para bancar despesas de exercícios seguintes e o que barrou a criação de emendas do relator-geral, que ampliaria poder dos parlamentares sobre a distribuição de recursos;
4) O risco de grupos da oposição nas duas casas legislativas tentarem aproveitar a discussão em torno da PEC Emergencial (PEC 186/2019) para aprovar emendas que flexibilizem a aplicação do teto de gastos.
"Apesar dos riscos mencionados, ainda são perceptíveis na maior parte do Congresso o compromisso com a manutenção do teto de gastos e um ambiente favorável ao andamento das reformas estruturais", afirmam os analistas.
Para eles os riscos vão variar de acordo com a evolução do plano de vacinação contra a Covid-19, a percepção sobre a retomada da economia e a evolução dos indicadores laborais, o nível de popularidade de Bolsonaro e a capacidade de articulação política do governo junto ao Congresso Nacional.
Os analistas da consultoria de risco político Eurasia Group chamam atenção para as eleições para as presidências das casas legislativas como eventos relevantes para a definição do horizonte fiscal.
Na Câmara dos Deputados, eles acreditam que uma eventual vitória do candidato Baleia Rossi (MDB-SP), que conta com o apoio do atual presidente da casa, Rodrigo Maia (DEM-RJ) e de partidos da oposição, poderia elevar os riscos para as contas públicas, por haver menor empenho em barrar pautas com impactos fiscais, deixando a tarefa de derrotá-las em plenário ao governo.
Já uma eventual vitória do líder do "centrão" Arthur Lira (PP-AL), candidato visto como favorito pela consultoria, poderia mitigar os riscos fiscais, dando ao Palácio do Planalto melhores condições de obstruir medidas de alívio fiscal.
No Senado Federal, o cenário parece menos preocupante para as contas públicas, observam os especialistas. Na percepção da consultoria, tanto Rodrigo Pacheco (DEM-MG), nome apoiado por Bolsonaro, Davi Alcolumbre (DEM-AP), e a bancada do PT, quanto Simone Tebet (MDB-MS) parecem estar comprometidos com o avanço de medidas fiscais.
"O agravamento da situação sanitária é o principal risco para novas medidas, especialmente a reintrodução do auxílio emergencial a trabalhadores informais. Governadores e prefeitos hesitam em implementar novas restrições, mas irão fazê-lo se seus hospitais atingirem capacidade total, o que elevaria a pressão por expansão fiscal", avaliam.
"Qualquer reintrodução do auxílio (chances entre 30% e 40%) seria limitada em escopo e duração, ou poderia até vir com uma reforma fiscal para controlar os gastos obrigatórios ao longo do tempo", apostam.