Controle Social do Orçamento: o desafio
Professora do Departamento de Saúde Pública da UFSC; Conselheira do Conselho Nacional de Saúde, em exercício; Conselheira do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher; Membro da Associação "Casa da Mulher Catarina"
Só a partir do século XIII se iniciou o controle dos gastos públicos. Até então, o dinheiro ficava nas mãos dos nobres - reis e imperadores - que o cobravam de forma arbitrária e compulsória de seus súditos, gastando-o sem nenhuma fiscalização. Com a evolução política da sociedade, esse poder foi limitado. A Inglaterra, os Estados Unidos e a França foram os pioneiros nesta transformação e o Brasil, da Inconfidência Mineira e do sacrifício de Tiradentes, também manifestou sua revolta contra os abusos da Coroa Portuguesa.
O controle externo dos gastos públicos ocorre, hoje, em todos os Estados modernos e é um importante mecanismo de controle social.
O Congresso brasileiro aprovou as leis nº 8.080 e 8.142 em 1990 regulamentando, desta forma, o Sistema Único de Saúde-SUS. O Controle Social era executado mediante ações pontuais e/ou como resultado da militância do movimento sanitário. Para o movimento feminista, até aquele momento, a prioridade era a implementação de políticas públicas de saúde que se voltassem de forma mais abrangente para a questão da mulher, até então reduzida apenas ao Programa Materno-Infantil. Desde 1983, o ponto central das lutas era o PAISM - Programa de Atenção Integral à Saúde da Mulher. No entanto, embora os dois movimentos, sanitário e feminista, trouxessem para o cenário político importantes e inovadoras propostas, a Reforma Sanitária e o PAISM, nunca houve uma ação conjunta. Isto só veio a ocorrer na 8ª Conferência Nacional de Saúde, quando foi aprovada a realização da 1ª (e única) Conferência Nacional da Saúde da Mulher. Haviam divergências a respeito do PAISM, pois era considerado, pelo movimento sanitário, como um programa vertical e, portanto, contrariava os novos modelos de atenção, baseados na integralidade das ações, preconizados a partir da Reforma Sanitária. Nunca aconteceu o entendimento necessário e esta situação retardou a entrada do movimento de mulheres, com mais apoio, nas lutas da saúde.
O controle social só aparece como centro das preocupações das mulheres a partir dos anos 90. É nessa época que a Lei Orgânica de Saúde (LOS) - Lei n.º 8080/90 - foi sancionada com vetos, principalmente, no tocante à participação da comunidade (art.11 vetado) e ao repasse direto de recursos (§§ 2º e 3º do art. 33 e §5º do art. 35 vetados). A Lei 8142/90, também uma LOS, foi editada visando restabelecer a participação do povo na gestão do SUS e o fez mediante a criação dos Conselhos e das Conferências de Saúde, assim como disciplinou o repasse de recursos pela União, para os Estados, o DF e os Municípios.
A ação, sistematizada e técnica, iniciada a partir da lei 8.142/90, dá-se mediante a formulação de estratégias, controle da execução das políticas públicas de saúde, fiscalização dos aspectos financeiros e econômicos, além de diversos desdobramentos do controle social. "O Controle social é a expressão mais viva da participação da sociedade nas decisões tomadas pelo Estado no interesse geral". A Constituição Federal de 1988 enuncia, (art.194, VII) a "participação da comunidade" como uma das diretrizes do Sistema Único de Saúde efetivada mediante a representação em órgãos colegiados deliberativos, fornecimento de subsídios aos gestores dos serviços e ações de saúde, além de proposições ou reivindicações de medidas específicas destinadas a atender às necessidades da população. Uma das ações mais importantes do controle social é exatamente o acompanhamento e a fiscalização da execução do orçamento público.
O movimento feminista, reconhecido como um segmento de forte e permanente ação reivindicatória, levou um certo tempo até perceber a importância dessas instâncias formais de controle social. Foi somente nos últimos anos que aumentou o interesse das organizações de mulheres por esse assunto. Em decorrência da situação descrita, existem poucas militantes no movimento de mulheres que se dedicam mais profundamente ao estudo e compreensão dos procedimentos de controle orçamentário e da fiscalização dos gastos públicos com saúde. A dificuldade do controle aumenta na medida que os documentos que tratam da destinação e captação dos recursos possuem uma formulação muito técnica e complexa. Além disso, as atividades referentes à saúde da mulher são dispersas em diferentes programas e ações, aumentando o nível de dificuldade para o controle.
Outra questão importante para reflexão foi a prioridade que o movimento feminista deu, a partir dos anos 90, para cumprir a agenda internacional das Conferências da ONU e para as diferentes campanhas e projetos definidos pelas redes e articulações externas. Sem tirar a importância dessa atuação, no entanto, é preciso reconhecer que caminhamos no sentido inverso ao da implementação do SUS. Enquanto o sistema se interiorizava e a descentralização expandia-se cada vez mais com a municipalização das ações de saúde, o movimento de mulheres atuava no plano nacional e internacional, com grande competência e reconhecimento, mas sem preparar quadros para a atuação no nível local. Esta desatenção custou um alto preço. No momento atual, a participação de mulheres (do movimento) atuando junto aos Conselhos Municipais de Saúde e nas Conferências Municipais é reduzido, se comparado a outros segmentos. Um exemplo a ressaltar é a posição hegemônica da Pastoral da Saúde/CNBB nos Conselhos Municipais, impondo a sua visão retrógrada em relação à mulher. A situação agrava-se quando esse controle é voltado para a fiscalização do orçamento, gestão dos fundos municipais de saúde e análise dos relatórios de gestão dos planos municipais e estaduais de saúde.
Torna-se difícil entender porque o dinheiro previsto para o PAISM, por exemplo, em alguns anos (1997) teve execução nula. E nos anos seguintes sequer foi orçado. No entanto, ao considerar-se que o grau de prioridade dado a um plano ou programa é comprovado pela dotação orçamentária a ele destinada, é fácil perceber que a saúde da mulher não é considerada relevante em nosso país. Os indicadores de morbo-mortalidade comprovam essa realidade.
Outro aspecto importante de nossa reflexão é buscar analisar outras causas, externas às do movimento de mulheres, que também são determinantes nesse conjunto de dificuldades.
O Orçamento Público é aprovado por lei específica e pode ser definido "como um instrumento que expressa as políticas, os programas de operações do governo e os meios de seu financiamento, para um período de tempo definido, denominado exercício financeiro. Exercício financeiro é o período de tempo durante o qual serão realizadas as políticas e os programas de operações do governo usando os recursos financeiros aprovados pela lei orçamentária específica."
O orçamento é uma previsão, um instrumento do planejamento, apresentado pelo Executivo, para análise e deliberação do Legislativo, na forma de um projeto de lei. Uma vez aprovado, passa a ser uma Lei Orçamentária. A partir daí, o Executivo está autorizado a gastar os valores estipulados. Mas, não basta aprovar o orçamento para se ter certeza que o dinheiro (financeiro) virá. Ele ainda precisa ser empenhado e pago. A grande dificuldade para a execução do orçamento é a falta de regularidade no repasse do dinheiro (financeiro). Por isso, durante tantos anos, o setor saúde lutou pela PEC-169 um Projeto de Emenda Constitucional que tratava da vinculação de recursos para a saúde. Depois de mais de sete anos tramitando no Congresso, um substitutivo aglutinativo PEC-86 (alterado e mutilado) foi finalmente aprovado. Ainda é preciso regulamentá-lo e definir a melhor destinação desse dinheiro. Tarefa difícil! A área econômica do governo está sempre cortando as despesas previstas como decorrência de alguns dos compromissos com o chamado Consenso de Washington. Esta subordinação da política econômica ao capitalismo internacional leva o Brasil a gastar somas gigantescas com o pagamento e a amortização da dívida externa. Além disso, a subserviência do governo ao Banco Mundial e ao Fundo Monetário Internacional vem inviabilizando o financiamento das políticas sociais. O principal entrave para a liberação desses recursos são os compromissos com os Encargos Financeiros da União - EFU (Juros + Amortização da Dívida) que totalizam R$ 144,5 bilhões ou seja 39% do Orçamento Geral da União. A execução do EFU até 31/07/2000 foi de R$ 21,8 bilhões superior ao Orçamento Anual do Ministério da Saúde, que é de R$20,2 bilhões. O montante previsto para o EFU é de aproximadamente R$12 bilhões por mês, ou R$400 milhões por dia. Isso representa mais de U$200 milhões por dia ou quase U$10 milhões de dólares por hora (dados analisados a partir da Portaria Nº 403 da Secretaria do Tesouro Nacional - STN - de 30/08/2000). Como o EFU previsto é de cerca de R$400 milhões por dia, a dotação para o Ministério da Saúde corresponde a 50 dias e 12 horas de EFU. E, finalmente, estão previstos para o ano 2000, recursos para pagamento de EFU correspondentes a mais de sete dotações anuais do Ministério da Saúde.
É importante entender esse complicado jogo político-contábil-financeiro. Vamos decifrar esse quebra-cabeça e recuperar o tempo perdido. A história tem mostrado que nós mulheres não temos vocação para ser simples figurantes, assistindo alienadas à drenagem de nossa renda e riqueza para o exterior.