A REFORMA DO PODER JUDICIÁRIO E A FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS NOTARIAIS E DE REGISTRO
A Constituição de 1988 inovou em relação às anteriores quanto aos serviços notariais e de registro, ao estabelecer que os mesmos seriam exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público. Nesse sentido, a mesma Carta Magna fixou a competência do Poder Judiciário para exercer a fiscalização dos atos praticados por notários e registradores, nos termos definidos em lei.
Com a promulgação da Emenda Constitucional nº 45, de 2004, que veiculou a chamada "Reforma do Poder Judiciário", reforçou-se a competência correicional e disciplinar do Poder Judiciário em relação à atividade notarial e de registro, ao mesmo tempo em que foi criado novo órgão com atribuições de controle sobre tal atividade, o Conselho Nacional de Justiça.
A criação do Conselho Nacional da Justiça, com competência para conhecer de reclamações contra os serviços notariais e de registro, porém, enseja discussões sobre o exercício da fiscalização pelo novo órgão, em conjunto com o Poder Judiciário local.
2. A FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS NOTARIAIS E DE REGISTRO NO DIREITO COMPARADO
No Direito Comparado, verifica-se a existência de diferentes modelos de fiscalização dos serviços notariais e de registro, conformados pela tradição da atividade ao longo dos anos em cada um dos países. A fiscalização de tais atividades é atribuída ora ao Poder Executivo, ora ao Poder Judiciário, ou ainda a entidades de classe, nos moldes do controle exercido pela Ordem dos Advogados do Brasil sobre a advocacia no país.
Assim, em Portugal, a fiscalização do exercício das atividades notariais e de registro está ligada ao Poder Executivo e compete à Direcção-Geral dos Registos e do Notariado (DGRN) (1), que é um órgão vinculado ao Ministério da Justiça e dotado de autonomia administrativa, o qual dirige, orienta e coordena os serviços do notariado e do registro do estado civil e da nacionalidade, da identificação civil, dos registros predial, comercial, de bens móveis, de navios e de pessoas jurídicas.
Na Espanha (2), os notários estão organizados em colégios, que controlam a atuação dos profissionais a eles vinculados. Tais colégios são coordenados pelo Conselho Geral do Notariado da Espanha, o qual pertence hierarquicamente ao Ministério da Justiça.
No México (3), também é o Poder Executivo o responsável pela fiscalização dos notários, por meio da Secretaria Geral de Governo, ligada diretamente à Presidência da República .
Na Alemanha (4), o Presidente do Tribunal Regional competente tem a incumbência de comprovar a observância das leis e disposições pertinentes pelo notariado, podendo, em caso de denúncias, instruir um procedimento disciplinar que culmina com diversas sanções, como a perda do cargo. Também os colégios notariais podem realizar inspeções e receber denúncias de clientes quanto a irregularidades. Evidencia-se um modelo de controle misto, atuando simultaneamente a entidade de classe e o Poder Judiciário.
3. A FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS NOTARIAIS E DE REGISTRO NA CONSTITUIÇÃO E NA LEI
A disciplina dos serviços notariais e de registro sofreu diversas alterações ao longo do tempo no Brasil, que se refletiram na forma de fiscalização de seus atos. Tais serviços passaram de delegações entregues pelo Presidente da República, sem qualquer critério de escolha quanto ao mérito, à oficialização, passando os ofícios a atuarem como serviços auxiliares do Poder Judiciário. A fiscalização, então, caracterizava-se pelo regime disciplinar a que são submetidos os funcionários públicos. Sobre esse momento anterior à Constituição de 1988, anota o eminente Desembargador paulista KIOITSI CHICUTA (2005):
A decisão, acertada em sua essência, trouxe inegavelmente mudanças radicais na estrutura dos serviços, deixando de lado a consideração do extrajudicial como mero auxiliar do Judiciário, mas trazendo à cena debates interessantes, dentre outros, a nomeação dos titulares apenas mediante concurso público de provas e títulos; a criação, desmembramento e extinção dos cartórios; a contratação de auxiliares, sua elevação para o cargo de escrevente, a nomeação de então denominado Oficial Maior, hoje Substituto, após apreciação pelo Juiz, elaborando ele, em sendo o caso, provas de aptidão e conhecimento. O vínculo, como se vê, era de submissão e de existência ostensiva de hierarquia.
A partir da Constituição Federal de 1988 a matéria ganhou novos contornos, já que o seu art. 236 determinou o exercício dos serviços notariais e de registro em caráter privado, por delegação do Poder Público, com a obrigatória aprovação em concurso público para ingresso na carreira.
Ao mesmo tempo, a Carta Política de 1988 adotou o modelo de fiscalização dos serviços notariais e de registro pelo Poder Judiciário, conforme se verifica da redação do art. 236, §1º, vazado nos seguintes termos:
Durante o processo de discussão e votação do projeto de lei que deu origem à Lei nº 8.935/94, que disciplina a atividade dos notários e dos registradores, debateu-se acerca da criação de um conselho federal para fiscalizar tais atividades, nos moldes da Ordem dos Advogados do Brasil. Tal tese foi vencida, afinal, prevalecendo aquela que estabelece a competência única do Poder Judiciário para exercer a fiscalização sobre esses serviços, em face de sua natureza pública, distinta da advocacia.
Regulamentando o citado dispositivo constitucional, a Lei nº 8.935/94 traz, em seus arts. 37 e 38, a disciplina da fiscalização a ser exercida pelo Poder Judiciário, da seguinte forma:
Nesse sentido, compete ao Poder Judiciário dos respectivos estados fiscalizar os serviços notariais e de registro localizados em seu território. Em geral, tal atribuição é conferida ao Corregedor-Geral da Justiça e aos Juízes de Direito investidos na função de corregedores permanentes.
Para que a fiscalização seja eficaz e atuante, a Lei nº 8.935/94 confere ao juiz corregedor o poder de aplicar, de acordo com o grau de gravidade do ato praticado pelo oficial ou tabelião, as penas de repreensão, multa, suspensão e perda da delegação, respeitados sempre os direitos ao contraditório e à ampla defesa garantidos pela Constituição Federal. A perda da delegação poderá ser decretada, ainda, por meio de sentença judicial transitada em julgado.
No tocante à extensão da fiscalização, muito se discutiu quanto à amplitude de tal fiscalização desde a promulgação da Constituição, em face da independência funcional de notários e registradores e do exercício da atividade em caráter privado. Alguns sustentaram que a fiscalização deveria ater-se aos aspectos técnicos dos serviços prestados e não ao funcionamento dos serviços.
Comentando o aludido art. 37 da Lei nº 8.935/94, o Professor WALTER CENEVIVA (2002:231), esclarece que, "desde a Lei nº 8.935/94, cabe apenas o cotejo entre os atos dos titulares e a lei, embora preocupada com a rapidez, a qualidade satisfatória e a eficiência dos serviços."
O exame do conteúdo da referida fiscalização foi submetido ao Supremo Tribunal Federal por meio do RE 255.124/RS, oriundo de Mandado de Segurança impetrado contra dispositivo constante do Provimento n.º 8/95, de 24/3/95, do Corregedor-Geral de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, segundo o qual caberia ao Poder Judiciário exercer a fiscalização sobre os atos praticados e sobre a estrutura organizacional e administrativa dos serviços.
O recurso não foi conhecido, enfatizando o Acórdão, lavrado nos termos do Voto do Ministro Néri da Silveira, que o disposto no art. 236, §1º da Constituição dá margem à ampla fiscalização pelo Poder Judiciário, tendo em vista que a "transformação constitucional do sistema, no que concerne à execução dos serviços públicos notariais e de registro, não alcançou a extensão inicialmente pretendida, mantendo-se, em conseqüência, o Poder Judiciário no controle do sistema. A execução, modo privato, de serviço público não lhe retira essa conotação específica."
Portanto, o STF, reiterando mais uma vez o caráter público dos serviços notariais e de registro, reconheceu a possibilidade ampla de fiscalização por parte do Poder Judiciário sobre os atos praticados e os serviços.
Essa fiscalização, porém, não dá ao Poder Judiciário competência para interferir na administração do serviço, como, por exemplo, nomear prepostos ou regular a ordem dos serviços, à semelhança dos procedimentos adotados antes da Constituição de 1988. A independência funcional dá margem ao titular para adotar as providências administrativas necessárias ao bom funcionamento do serviço, atendidas as determinações legais.
Outro ponto a ser destacado diz respeito ao tempo da fiscalização, que deve ser feita, nos termos do art. 37 da Lei nº 8.935/94, sempre que necessário, ou mediante representação de qualquer interessado. Cabe, portanto, ao juízo fiscalizador estabelecer a rotina de correições, independentemente de provocação externa, embora estas também estejam aptas a iniciar o procedimento correcional.
4. A EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 45, DE 2004 E O CONSELHO NACIONAL DA JUSTIÇA
Após longa tramitação, o Congresso Nacional promulgou a Emenda Constitucional nº 45, de 08 de dezembro de 2004, publicada no dia 31 do mesmo mês, que tornou efetiva a chamada "Reforma do Poder Judiciário".
Aludida Emenda promoveu diversas alterações na Constituição Federal, como as relativas ao ingresso nas carreiras da Magistratura e do Ministério Público e à escolha dos membros do Superior Tribunal de Justiça. Além disso, a Emenda nº 45/04 criou a possibilidade de aprovação de súmulas vinculantes pelo Supremo Tribunal Federal e criou o Conselho Nacional de Justiça, órgão com a função constitucional de exercer o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes.
A criação de um órgão de controle do Poder Judiciário não é uma inovação completa do legislador constituinte derivado pátrio, uma vez que nos países europeus é comum a existência de tais órgãos.
No Brasil, o Conselho Nacional de Justiça foi criado como componente do Poder Judiciário, uma vez que o inciso I-A, acrescido ao art. 92 da Carta Magna, expressamente o inclui na relação dos órgãos daquele Poder. Além disso, sua disciplina foi incluída no art. 103-B, dentro do Capítulo que dispõe sobre o Poder Judiciário na Constituição. Não resta dúvida, assim, sobre o posicionamento do Conselho Nacional de Justiça como órgão do Poder Judiciário.
O citado art. 103-B, §4º, incluído na Constituição pela Emenda nº 45/04, relaciona as competências do Conselho Nacional de Justiça, dentre as quais sobressai a relativa à fiscalização, nos seguintes termos:
Art. 103-B........................................
III - receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do Poder Judiciário, inclusive contra seus serviços auxiliares, serventias e órgãos prestadores de serviços notariais e de registro que atuem por delegação do poder público ou oficializados, sem prejuízo da competência disciplinar e correicional dos tribunais, podendo avocar processos disciplinares em curso e determinar a remoção, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsídios ou proventos proporcionais ao tempo de serviço e aplicar outras sanções administrativas, assegurada ampla defesa; ...
Assim, passa o Conselho Nacional de Justiça a ter competência fiscalizatória sobre os serviços notariais e de registro, erroneamente tratados como "órgãos prestadores de serviços notariais e de registro", uma vez que tais serviços, hoje, são exercidos em caráter privado por delegação do Poder Público.
O controle exercido pelo Conselho Nacional de Justiça sobre os serviços notariais e de registro já constava do texto da Proposta de Emenda à Constituição encaminhado pela Câmara dos Deputados ao Senado Federal, não havendo qualquer alteração durante a tramitação na Câmara Alta. A única alteração no referido dispositivo atingiu a competência do Conselho para decretar a perda do cargo de magistrados, mantendo-se a possibilidade de aplicação de outras sanções.
Tal competência fiscalizatória, porém, não exclui a competência correicional já exercida pelo Poder Judiciário local, por força do mencionado art. 236, §1º, da Carta Magna, e dos arts. 37 e 38 da Lei nº 8.935/94, como destaca o inciso III acima transcrito, mas, antes, a complementa. Nem poderia a Emenda veicular outra pretensão, excluindo a correição da Justiça local, sob pena de inviabilizar o funcionamento do órgão e de todo o sistema de fiscalização existente.
A inclusão de notários e registradores no objeto de fiscalização do Conselho Nacional de Justiça encontra fundamento no controle a ser exercido sobre o Poder Judiciário, atingindo-lhe também seus serviços auxiliares e os serviços notariais e de registro, exercidos por delegação ou oficializados. Mantém-se, dessa forma, o controle judicial sobre tais serviços, realizado agora por dois órgãos do mesmo poder.
Nesse sentido, a Emenda revela a importância de tais profissionais para o Direito, sendo necessária a existência de um controle exercido por órgão de tal envergadura. Corrobora tal entendimento CHICUTA (2005):
Enquadrou-os, de conformidade com o artigo 103-B, § 5. º, quando se refere às atribuições do Ministro-Corregedor do Conselho Nacional de Justiça, como prestadores de serviços judiciários, não como operadores do direito voltados para a correta composição dos conflitos, mas como profissionais que atuam necessariamente na prevenção de litígios, na outorga de paz jurídica e de segurança jurídica aos atos a eles confiados. Seus atos não ostentam natureza jurisdicional, mas administrativa, o que justifica enquadramento no conceito de serviços judiciários e vinculados ao Poder Judiciário.
Sem a integração desses conceitos não há fundamento jurídico para inclusão dos serviços extrajudiciais na área de atuação do Conselho Nacional de Justiça a quem compete, dentre outros, o controle da atuação administrativa do Poder Judiciário. Não se limita apenas à sua organização interna, mas a órgãos e serviços outros a ele ligados por laços fundamentais.
O controle da atividade notarial e de registro pelo Conselho Nacional de Justiça ampara-se em dois instrumentos criados pela Emenda Constitucional nº 45/04, a reclamação e a avocatória. Pela reclamação, tomará o Conselho conhecimento de irregularidades praticadas, a fim de possibilitar a aplicação de sanções pertencentes à sua alçada. Pela avocatória, poderá chamar a si processos disciplinares já instaurados perante o Poder Judiciário e ainda sem solução definitiva. Não cabe, portanto, a avocação para reexame de processos já concluídos.
Comentando o dispositivo citado, REGNOBERTO MARQUES DE MELO JR. (2005) assim esclarece:
Ora, a aplicação desses institutos processuais — institutos de natureza excepcional —, pelo Conselho Nacional de Justiça, há de ser necessariamente extraordinária.
Isso implica dizer que, especialmente no que toca aos notários e registradores, o Conselho Nacional de Justiça poderá jurisdicionar tanto originariamente como em grau recursal.
E, como dito acima, — no que pertine ao Direito Penal Administrativo Notarial e Registral — dota-o de mais eficácia, sem quebrar-lhe o sistema.
Nesses termos, conclui-se que a fiscalização, apuração, conhecimento, julgamento e execução das penas de infrações disciplinares a que se sujeitam os notários e registradores nos termos dos arts. 31 e seguintes da Lei nº 8.935, de 1994 (Lei dos notários e registradores) — o sistema correcional, enfim — remanescem intactos.
As sanções aplicáveis pelo Conselho Nacional de Justiça, como declara o texto constitucional, são de natureza administrativa. Não se aplicam aos notários e registradores, por incompatibilidade de regime, a disponibilidade e a aposentadoria com subsídios ou proventos proporcionais ao tempo de serviço, mencionados no inciso III acima comentado. Tais sanções referem-se aos membros da Magistratura, regidos por sua Lei Orgânica Nacional.
Assim, as sanções aplicáveis aos titulares de serviços notariais e de registro são as elencadas no art. 32 da Lei nº 8.935/94, ou seja, repreensão, multa, suspensão e a perda da delegação. Não é despiciendo lembrar que tais sanções possuem natureza administrativa, eis que hoje aplicadas em sede de processo disciplinar, no âmbito do Poder Judiciário local, assegurados, porém, a ampla defesa e o contraditório aos titulares, como destaca CENEVIVA (2002:191):
O apenamento tem caráter administrativo, compatível com a relação entre o Estado e seu agente, sendo aquele o titular do poder disciplinar, cujo exercício consiste em verificar a existência de faltas, apurar denúncias de seu cometimento, levantar fatos, instaurar sindicância e processo administrativo, enfim, encerrando o caminho do disciplinamento necessário, absolvendo o acusado ou lhe aplicando a punição prevista em lei, observado com rigor o direito ao contraditório e garantida a ampla defesa.
A criação do Conselho Nacional de Justiça pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004, veio trazer novo ingrediente ao sistema de fiscalização que incidia sobre os serviços notariais e de registro desde a Constituição de 1988, com a regulamentação dada pela Lei nº 8.935/94. Até a edição da referida emenda, o controle de tais serviços era de responsabilidade exclusiva do Poder Judiciário.
A partir da aludida Emenda Constitucional, o controle dos serviços notariais e registrais passa a ser exercido também pelo Conselho Nacional de Justiça, como declara o art. 103-B, §4º, III, sem prejuízo da atividade correicional, que é desempenhada pelo Poder Judiciário estadual, sobre os serviços localizados em seu território, por força do disposto no §1º do art. 236 da Norma Fundamental. O Brasil mantém-se, dessa forma, entre os países que adotam o controle dos serviços notariais e de registro pelo Poder Judiciário, em face da situação do Conselho Nacional de Justiça como órgão pertencente ao Poder Judiciário, pela sua inclusão na relação de órgãos daquele Poder constante do art. 92 da Constituição.
CENEVIVA, Walter. Lei dos Notários e dos Registradores Comentada (Lei nº 8.935/94). 4. ed. rev. ampl. e atual. Saraiva: São Paulo, 2002.
CHICUTA, Kioitsi. O Poder Judiciário e os serviços notariais e registrais. Anoreg/BR, acesso http://www.anoregbr.org.br/?action=doutrina&iddoutrina=170 em 17/03/2005.
MELO JR., Regnoberto Marques de. A Emenda Constitucional 45 e o Procedimento Correcional dos Serviços Registrais. Anoreg/BR, acesso http://www.anoregbr.org.br/?action=doutrina&iddoutrina=164 em 17/03/2005.
(1) Informações disponíveis na página da DGRN na Internet, em http://www.dgrn.mj.pt/.
(2) Informações disponíveis na página do Consejo General del Notariado de Espana na Internet, localizada em http://www.notariado.org/inf_gral/intro.htm.
(3) Conforme Ley del Notariado del Estado de México, disponível na Internet em http://www.cddiputados.gob.
.mx/POLEMEX/leyes/Ley32.html.
(4) Informações disponíveis na página da Bundesnotarkammer (Cámara Federal de Notarios alemanes), na Internet, em http://www.bnotk.de/Espanol/info-espanol.htm.
Enviado por Marcio Silva Fernandes em 22/06/2010
Código do texto: T2335302
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