A LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PÚBLICA PARA DEFESA DE DIREITOS INDIVIDUAIS TRANSINDIVIDUAIS - Guia Jurídico Diário
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A LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PÚBLICA PARA DEFESA DE DIREITOS INDIVIDUAIS TRANSINDIVIDUAIS
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Por WELLINGTON DOS SANTOS GONÇALVES, bacharel em Direito pela Unisulma.
A legitimidade da Defensoria Pública para propor Ação Civil Pública na defesa de direitos transindividuais é prevista no art. 5º, inc. II, da LACP, introduzida pela Lei nº 11.448/2007. Até antes de expressa disposição, a Defensoria Pública já possuíra legitimidade, conforme art. 82, III, do CDC, já que é órgão público.
A legitimidade da Defensoria Pública tem como parâmetro sua finalidade institucional, definida no art. 134, caput, da CF/88, com redação alterada pela Emenda Constitucional nº 80/2014, em que diz:
Defensoria Pública é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe, como expressão e instrumento do regime democrático, fundamentalmente, a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º desta Constituição Federal.
O inciso LXXIV do art. 5º, da CF/88, por sua vez, assim prever: "o Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos".
O novo Código de Processo Civil, em seu artigo 185, também dispõe sobre a finalidade institucional da Defensoria Pública, nas mesmas palavras dispõe: "A Defensoria Pública exercerá a orientação jurídica, a promoção dos direitos humanos e a defesa dos direitos individuais e coletivos dos necessitados, em todos os graus, de forma integral e gratuita".
Observando a finalidade institucional da Defensoria Pública, extrai-se que a sua legitimidade para uma adequada representação repousa sobre a defesa dos necessitados (hipossuficientes).
Em que pese clara disposição legal para legitimidade da Defensoria Pública em promover a tutela de direitos transindividuais por meio da Ação Civil Pública, a Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (CONAMP) ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.943 no STF, impugnando o inciso II do art. 5º da LACP.
A CONAMP alegou que a legitimidade da Defensoria Pública afetaria a do Ministério Público e que afrontaria também os arts. 5º, inc. LXXIV, e art. 134, caput, da CF/88. A Associação sustentou que a Defensoria Pública não poderia ajuizar Ação Civil Pública em direitos difusos e coletivos em sentido estrito, mas apenas em direitos individuais homogêneos de pessoas hipossuficientes, pois naqueles não se podem identificar quais pessoas são necessitadas.
Ora, a impossibilidade de a Defensoria Pública propor amplamente Ação Civil Pública mostra interesses escusos do Ministério Público, isto é, revela um corporativismo institucional com a finalidade de monopolizar, na prática, a legitimidade da Ação Civil Pública. O questionamento inevitável é o porquê também a CONAMP não pleiteou a inconstitucionalidade da legitimação dos outros órgãos e entidades do art. 5º da LACP.
No julgamento da ADI nº 3.943, o STF entendeu, por unanimidade (8x0), pela constitucionalidade da legitimidade da Defensoria Pública em tutelar direitos transindividuais, desde que relacionados com os interesses dos necessitados:
A Defensoria Pública tem legitimidade para propor Ação Civil Pública, na defesa de interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos. Com base nessa orientação, o Plenário julgou improcedente pedido formulado em ação direta ajuizada contra o art. 5º, II, da Lei 7.347/1985, alterada pela Lei 11.448/2007 2009. Assim, sem emenda à petição inicial para nela incluir esses dispositivos, a presente ação direta estaria prejudicada. ADI 3943/DF, rel. Min. Cármen Lúcia, 6 e 7.5.2015., acesso e 10/05/2016
Acrescenta-se o recente acórdão no RE 733.433 do STF que referendou o entendimento.
EMENTA: Direito Processual Civil e Constitucional. Ação civil pública. Legitimidade da Defensoria Pública para ajuizar ação civil pública em defesa de interesses difusos. Interpretação do art. 134 da Constituição Federal. Discussão acerca da constitucionalidade do art. 5º, inciso II, da Lei nº 7.347/1985, com a redação dada pela Lei nº 11.448/07, e do art. 4º, incisos VII e VIII, da Lei Complementar nº 80/1994, com as modificações instituídas pela Lei Complementar nº 132/09. Repercussão geral reconhecida. Mantida a decisão objurgada, visto que comprovados os requisitos exigidos para a caracterização da legitimidade ativa. Negado provimento ao recurso extraordinário. Assentada a tese de que a Defensoria Pública tem legitimidade para a propositura de ação civil pública que vise a promover a tutela judicial de direitos difusos e coletivos de que sejam titulares, em tese, pessoas necessitadas.
Observa-se, com efeito, que a legitimidade da Defensoria Pública é para todas as espécies de direitos transindividuais, ou seja, os difusos, coletivos em sentido estrito e individuais homogêneos, desde que o resultado da demanda possa beneficiar pessoas hipossuficientes.
Porém a controvérsia ainda persiste sobre o significado da expressão "necessitados" e "hipossuficientes", que ensejam a legitimidade da Defensoria Pública.
Uma primeira corrente, a mesma defendida pela CONAMP na ADI nº 3.943, anteriormente exposta, defende que a hipossuficiência é estritamente econômica.
Adota-se, porém, a corrente defendida por Grinover. A ilustre autora, ao analisar a finalidade institucional da Defensoria Pública, observa que o art. 4º da Lei Complementar 80/94 estabelece dois tipos de funções da Defensoria: a típica e a atípica.
A função típica diz respeito à defesa dos necessitados (hipossuficiência econômica).Já a função atípica diz respeito à hipossuficiência técnica ou organizacional.
Grinover (2012, online) ainda acrescenta:
O entendimento supracitado é referendado no artigo 4º, inc. XI, da Lei Complementar 80/94, que assim dispõe como uma das atribuições da Defensoria Pública: exercer a defesa dos interesses individuais e coletivos da criança e do adolescente, do idoso, da pessoa portadora de necessidades especiais, da mulher vítima de violência doméstica e familiar e de outros grupos sociais vulneráveis que mereçam proteção especial do Estado.
Ademais, a Defensoria Pública também exerce a função de curador especial, conforme art. 72, inc. II, do CPC, e do defensor dativo no processo penal, conforme consta no art. 265 do Código de Processo Penal. Casos que não dizem respeito necessariamente a pessoas economicamente hipossuficientes.
Em recente julgado, o STJ confirmou a presente tese, ou seja, concedendo legitimidade à Defensoria tanto no caso de hipossuficiência econômica, como organizacional. A Ação Civil Pública visava a defesa de direitos individuais homogêneos relacionados ao Sistema Financeiro Habitacional. Transcreve-se o julgado:
RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. DEFENSORIA PÚBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TUTELA DE INTERESSES INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. MUTUÁRIOS. SISTEMA FINANCEIRO HABITACIONAL. PERTINÊNCIA SUBJETIVA. NECESSITADOS. SENTIDO AMPLO. PERSPECTIVA ECONÔMICA E ORGANIZACIONAL. 1. Cinge-se a controvérsia a saber se a Defensoria Pública da União detém legitimidade para propor Ação Civil Pública em defesa de direitos individuais homogêneos, a exemplo dos mutuários do SFH. 2. A Defensoria Pública é um órgão voltado não somente à orientação jurídica dos necessitados, mas também à proteção do regime democrático e à promoção os direitos humanos e dos direitos individuais e coletivos. 3. A pertinência subjetiva da Defensoria Pública para intentar Ação Civil Pública na defesa de interesses transindividuais está atrelada à interpretação do que consiste a expressão "necessitados" (art. 134 da CF) por "insuficiência de recursos" (art. 5º, LXXXIV, da CF). 4. Deve ser conferido ao termo "necessitados" uma interpretação ampla no campo da Ação Civil Pública para fins de atuação inicial da Defensoria Pública, de modo a incluir, para além do necessitado econômico (em sentido estrito), o necessitado organizacional, ou seja, o indivíduo ou grupo em situação especial de vulnerabilidade existencial. 5. O juízo prévio acerca da coletividade de pessoas necessitadas deve ser feito de forma abstrata, em tese, bastando que possa haver, para a extensão subjetiva da legitimidade, o favorecimento de grupo de indivíduos pertencentes à classe dos hipossuficientes, mesmo que, de forma indireta e eventual, venha a alcançar outros economicamente mais favorecidos. 6. A liquidação e a execução da sentença proferida nas ações civis públicas movidas pela Defensoria Pública somente poderá ser feita aos que comprovarem insuficiência de recursos, pois, nessa fase, a tutela de cada membro da coletividade ocorre de maneira individualizada. 7. Recurso especial provido. REsp 1449416/SC, Rel. Ministro RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA, TERCEIRA TURMA, julgado em 15/03/2016, DJe 29/03/2016. (grifo nosso)
Em análise aos recentes julgados, infere-se que há uma ampliação da legitimidade da Defensoria Pública. Isso se deve principalmente a julgamento da ADI 3.943 e da adoção do entendimento amplo dado à expressão necessitados. Soma-se a alteração da Emenda Constitucional 80/2014, que acresceu ao art. 134 da CF/88 a defesa de direitos coletivos.
Acrescenta-se os seguintes precedentes do STJ, em que reconheceu a legitimidade da Defensoria Pública em casos de direitos individuais homogêneos relacionado à educação no AgInt no REsp 1573481/PE e na tutela de direitos dos titulares (idosos) de plano de saúde no EREsp 1192577/RS.
Nos casos julgados retromencionados, a Ação Civil Pública visou proteger direitos de pessoas hipossuficientes econômico ou organizacional, o que enseja a legitimidade da Defensoria Pública.
Necessário ressaltar que a legitimidade da Defensoria Pública não é irrestrita. A hipossuficiência organizacional não pode ser usada como um conceito demasiadamente vago que enseje a legitimidade do órgão para qualquer violação de direitos transindividuais.
Nesse sentido aduz o ministro Roberto Barroso em seu voto na ADI 3.943, que a Defensoria Pública não teria legitimidade, por exemplo, para defesa de sócios do "Yatch Club" ou para ajuizar uma Ação Civil Pública em favor de clientes "Personnalité" do Banco Itaú, grupos presumidamente com alto poder aquisitivo.
Assim, faz se necessário o controle judicial da legitimidade da Defensoria Pública, para que ela não extrapole em suas finalidades institucionais.
O controle de representação, ou seja, de dizer se a Defensoria possui legitimidade, será do Judiciário. É este quem dirá se há hipossuficiência econômica ou organizacional que enseje a legitimidade da Defensoria Pública (controle de representatividade adequada ope iudicis).
A defesa de direitos difusos pela Defensoria Pública é ampla, pois como se trata de direitos às pessoas indeterminadas (dano ao meio ambiente, por exemplo), a tutela beneficiará também pessoas necessitadas.
Já nos direitos coletivos em sentido estrito e os individuais homogêneos, a legitimidade é mais restrita. É que nestes os indivíduos são, no mínimo, determináveis. Assim é indispensável que dentre os beneficiados pela decisão da Ação Civil Pública existam também necessitados econômicos ou organizacionais.
Sendo julgada a Ação Civil Pública, embora possa beneficiar terceiros não necessitados, a liquidação e execução, pela Defensoria Pública, serão realizadas somente em favor dos hipossuficientes. É o que aduz o julgado:
[...] A liquidação e a execução da sentença proferida nas ações civis públicas movidas pela Defensoria Pública somente poderá ser feita aos que comprovarem insuficiência de recursos, pois, nessa fase, a tutela de cada membro da coletividade ocorre de maneira individualizada. 7. Recurso especial provido. (REsp 1449416/SC, Rel. Ministro RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA, TERCEIRA TURMA, julgado em 15/03/2016, DJe 29/03/2016)
Pelo exposto, atualmente é pacífico o entendimento que a Defensoria Pública pode propor Ação Civil Pública para defesa de direitos difusos, coletivos em sentido estrito e individuais homogêneos, desde que tenham pertinência temática com a sua finalidade institucional, qual seja, a defesa dos hipossuficientes econômicos ou organizacionais.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/ConstituicaoCompilado.htm >. Acesso em: 14 jan 2016.
______.Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985. Disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico(VETADO) e dá outras providências. Disponível em:< http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/leis/L8078.htm >. Acesso em: 01maio 2016.
GRINOVER, Ada Pelegrini. Consulta. 2012. Disponívelem:<http://www.sbdp.org.br/arquivos/material/542_ADI3943_pareceradapellegrini.pdf>. Acesso em 15 maio. 2016.