Escola de Contas - TCM/SP - A efetividade da concessão dos resíduos sólidos na Cidade de São Paulo
A efetividade da concessão dos resíduos sólidos na Cidade de São Paulo
Orientador. Prof. Rubens Chammas
Co-orientador. Prof. Guilherme Estanislau do Amaral
Fonte: Monografia apresentada pelo acadêmico Fernando Celso Morini como exigência do curso de pós-graduação em Planejamento e Gestão de Cidades do Programa de Educação Continuada - PECE – Escola Politécnica da USP
É sem dúvida um dos maiores desafios da cidade de São Paulo, pois além de consumir 4% dos recursos orçamentários da cidade de São Paulo, o problema ambiental é gigantesco e precisamos enfrentar este desafio.
Esta questão é mundial e para se ter uma dimensão, em 2002 haviam 2,9 bilhões de habitantes urbanos no planeta que geraram cerca de 0,64 kg de resíduos sólidos por pessoa por dia (0,68 bilhão de toneladas por ano). Em 2012 a estimativa aumentou para 3 bilhões de habitantes urbanos gerando 1,2 kg por pessoa por dia (1,3 bilhão de toneladas por ano). Em 2025, isso provavelmente aumentará para 4,3 bilhões de habitantes urbanos gerando cerca de 1,42 kg por pessoa por dia de resíduos sólidos, 2,2 bilhões de toneladas por ano (HOORNWEG, 2012).
A cidade de São Paulo tem uma população estimada pelo IBGE em 12.106.920 chega-se a uma geração de 1,33 kg/habitante por dia, lembrando que este valor inclui todo tipo de resíduo, divisíveis e indivisíveis. A AMLURB, Autoridade Municipal de Limpeza Urbana, é responsável pela administração e fiscalização dos dois contratos de concessão.
Os resíduos divisíveis são os resíduos em que se podem claramente caracterizar o ente gerador: uma residência, um condomínio, uma indústria, um comércio, ou seja, o gerador tem um endereço definido e inclusive pode ser passível de uma cobrança pelo serviço de limpeza urbana prestado.
Os resíduos indivisíveis são os resíduos em que não se tem claramente definido quem o gerou e pode ser como nos casos dos serviços de varrição de vias e calçadas, recolhimento de entulho e limpeza de córregos. Como não está definido o gerador do resíduo não é possível responsabilizar um ente pelo fato.
O agrupamento noroeste abrange 13 Prefeituras Regionais e o agrupamento sudeste abrange 19 Prefeituras Regionais, lembrando que a partir de 2014 o agrupamento sudeste recebeu sua 19º Prefeitura Regional, de Sapopemba. Nos gráficos a seguir estão indicados os dois grandes agrupamentos que são os mesmos tanto para os serviços de resíduos divisíveis quanto para os resíduos indivisíveis.
Agrupamentos da cidade
Dados populacionais por agrupamento
De 2012 para 2017 houve uma queda de 3,98 mil toneladas para os resíduos sólidos gerados diariamente em São Paulo.
Tabela 1 - Tipos de resíduos sólidos gerados por dia em São Paulo
Fonte: PGIRS, 2014 e PMI Limpeza, 2018
Resíduo sólido gerado/dia (mil/ton) Ano 2012 (PGIRS) Ano 2017 - PMI Limpeza
Domiciliar 10,50 52,24% 9,96 61,79%
Feiras 0,30 1,49% 0,18 1,12%
Limpeza Pública 1,14 5,67% 0,84 5,21%
Saneamento 3,00 14,93% 1,92 11,91%
Resíduos da Construção Civil 4,30 21,39% 1,64 10,17%
Entulhos Volumosos 0,62 3,08% 1,36 8,44%
Poda 0,14 0,70% 0,10 0,62%
Resíduos dos Serviços de Saúde 0,10 0,50% 0,12 0,74%
Total por dia 20,10 16,12
Como veremos mais adiante, quando analisarmos a efetividade das medidas de redução, reuso e reciclagem implementadas, os dados disponíveis mostram que tais práticas não evoluíram na cidade de São Paulo a ponto de justificar a redução dos resíduos gerados conforme demonstrado na tabela acima e, para o autor, três hipóteses se destacam para explicar as possíveis razões desta redução na quantidade de resíduos sólidos registrada: primeiro, a fragilidade dos processos públicos de registro de informação; segundo, o mercado privado de reciclagem dos resíduos; terceiro, a retração econômica que reduz o consumo das famílias. Talvez a melhor resposta esteja na combinação das três hipóteses, mas, de qualquer forma, existe uma demanda por aprimorar os dados operacionais captados pelo gestor público responsável por administrar a limpeza pública da cidade de São Paulo.
Diante das perspectivas de crescimento da atividade econômica, da população urbana e da quantidade de resíduos sólidos gerados nas cidades é fundamental que os governantes comecem o mais cedo possível a implantar políticas públicas que efetivamente gerem consciência do problema na sociedade, consolidem uma economia circular, diminua o consumo de produtos preservando os já escassos recursos naturais disponíveis (RELLER & GRAEDEL), reuse, reutilize, recicle os produtos consumidos, invista em processos e tratamentos para minimizar os resíduos dispostos na natureza e gerar inovação tecnológica.
Os investimentos programados no contrato de concessão do agrupamento noroeste somavam o montante de 411 milhões em valores da época, para um valor total de 4.797 bilhões para os 20 anos de execução contratual. Portanto o valor previsto para investimento representava 8,57% do valor total do contrato.
Tabela 2 - Investimentos contratados na concessão dos serviços
Descrição do Investimento Valor Estimado na Licitação de 2004 (R$/mil)
Modernização da coleta domiciliar / Coleta conteinerizada 167.607
Implantação de novo aterro sanitário / Tratamento de efluentes 113.511
Modernização da coleta e implantação de nova unidade de tratamento dos resíduos de saúde 22.858
Implantação de unidades para tratameto de resíduos orgânicos / Usinas de compostagem 85.502
Implantação de novas estações de transbordo 15.300
Modernização de processos administrativos e gerenciais 1.300
Programas especiais 5.000
De todos os investimentos previstos acima apenas a modernização da coleta e a implementação de uma nova unidade de tratamento para os resíduos dos serviços de saúde foram concluídos, com a unidade de tratamento começando a operar no décimo segundo ano da concessão, mostrando que os investimentos e as inovações planejados na concessão dos serviços vêm apresentando baixa efetividade na execução contratual.
Na modernização da coleta domiciliar estava prevista com a conteinerização da coleta e foram implantados projetos piloto para estudo do desempenho de um modelo. Apesar de a coleta conteinerizada ser um modelo consagrado tecnicamente por reduzir a freqüência de coleta, o fluxo de veículos e o tempo de coleta, aumentando a produtividade do serviço e minimizando os custos, na cidade de São Paulo está solução ainda tem uma abrangência restrita a poucos locais.
Outra importante contribuição da coleta conteinerizada é ser um fator de prevenção para entupimento da rede de água pluvial e de esgoto melhorando o aspecto visual das ruas, o que é muito importante para a cidade que quer desenvolver o setor turístico.
A concessão previa a implantação de novo aterro sanitário na cidade de São Paulo em no máximo 4 anos a partir da assinatura do contrato em 2004, já que o Aterro Bandeirantes, que era o aterro utilizado para o depósito dos resíduos domiciliares do agrupamento noroeste, estava com sua capacidade operacional quase finalizada.
No mesmo terreno em que seria construído o novo aterro sanitário também seria instalado uma nova estrutura para tratamento dos efluentes produzidos pelo novo aterro.
Como o novo aterro não foi realizado e com o encerramento das operações no Aterro Bandeirantes em 2007, o resíduo domiciliar coletado pela concessionária do agrupamento noroeste passou a ser depositado em um aterro privado localizado na cidade de Caieiras, o CTR Caieiras.
A não implantação do novo aterro gera para a cidade uma dependência operacional com o setor privado, com isso a redução nos custos da disposição final dos resíduos depende dos preços praticados no mercado não sendo possível uma política direta de subsídio público.
Em termos de gestão e operação dos resíduos sólidos o não investimento no novo aterro e na nova unidade de tratamento de efluentes, dentre todos os investimentos previstos na concessão, é o fato mais impactante para a cidade de São Paulo porque hoje praticamente todo resíduo sólido domiciliar recolhido tem sua disposição final em aterro sanitário, sendo ínfimos os volumes reutilizados, reciclados ou compostados segundo os registros mantidos pelo poder público.
Em 2017 foi implementada a nova unidade de tratamento dos resíduos de saúde em parte do terreno do Aterro Bandeirantes, com a concessionária encerrando o contrato anterior com a empresa privada que fazia o serviço. Esta unidade de tratamento representa o único investimento de grande porte concluído pelo contrato de concessão ao longo destes quase 14 anos de execução do contrato.
O investimento em uma nova estação de transbordo para o agrupamento noroeste não foi realizado, o que faz com que a operação de coleta e transporte dos resíduos ao aterro sanitário tenha uma solução de logística de transporte dos resíduos inadequada com reflexo direto nos custos operacionais.
O não investimento em uma infra-estrutura que consta no plano de negócios da concessão traz um passivo financeiro à concessionária de difícil liquidação ao final do contrato de concessão. O passivo ocorre simplesmente porque a tarifa mensal paga foi calculada com base em um fluxo de caixa que previa a realização dos investimentos.
Por outro lado o poder público pode ter optado por conceder os serviços ao setor privado por entender que não teria condição financeira de realizar os investimentos necessários para aprimorar os serviços em um nível que atenda as melhores práticas sociais e ambientais. Todos os investimentos enumerados que não foram efetivamente feitos comprometem sobremaneira o interesse público ao conceder os serviços para muitos anos de concessão, o que precisa ser avaliado como o quanto está sendo válido a própria concessão.
A concessão de serviços públicos é atualmente uma solução adotada constantemente pelos administradores públicos quando o objeto a ser concedido exige um gerenciamento e uma operação complexa, independentemente da complexidade técnica do serviço a ser realizado.
A busca pelo setor privado para assumir estes desafios vem principalmente da dificuldade do setor público de estabelecer e manter uma estrutura administrativa e operacional adequada aos constantes desafios de melhorar os serviços da qual os contribuintes e a sociedade como um todo sejam usuários.
A concessão dos serviços de coleta, transporte, tratamento e destinação final dos resíduos sólidos domiciliares e de saúde no agrupamento noroeste da cidade de São Paulo, realizado em 2004 por um período de 20 anos, renováveis por até mais 20 anos conforme o interesse público, tinha em seu edital de licitação metas de otimização de processos visando à redução dos custos financeiros absorvidos pelos cofres públicos, a modernização dos serviços já prestados na época e a inovação das técnicas de tratamento a fim de a cidade estar adotando as melhores técnicas aplicadas na atualidade e, consequentemente, atingindo sustentabilidade nos processos atinentes a parte dos resíduos sólidos gerados.
A efetividade da concessão não vem sido atingida na medida em que os investimentos que permitiriam esta efetividade não foram realizados e considerando que já se passaram mais de 13 anos de execução contratual, só restando pouco mais 6 anos para que o contrato se encerre, existe uma avaliação negativa para os resultados alcançados.