O ORÇAMENTO E SEU PAPEL COMO INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO NA GESTÃO PÚBLICA
Maria Luiza Pompeu Cunha
Sandra Maria de Moraes Vanzeler
Suellen Farias da Silva
Tendo em vista a importância na gestão pública no âmbito da administração, o presente trabalho tem como objetivo analisar o orçamento público como instrumento de planejamento nas tomadas de decisões na gestão municipal. No momento atual, os administradores públicos encontram-se diante da necessidade de melhor administrarem os recursos das entidades que representam no intuito de promover o bem-estar coletivo. Porem para que isso ocorra como o desejado, faz imprescindível que esses estabeleçam um sistema de acompanhamento orçamentário, possibilitando assim que o orçamento público materialize o programa de ações do governo. O estudo de caso exposto foi realizado na Prefeitura Municipal de Tucuruí, estado do Pará, tendo como o tema: O orçamento e seu papel como instrumento de planejamento na Gestão Pública, o estudo requer uma abordagem qualitativa descritiva, pois o desejo é verificar se o Orçamento Público é utilizado como instrumento de planejamento no município de Tucuruí. cujo objetivo central é analisar a execução do orçamento realizado pela entidade. Para desenvolver esse trabalho, será feito uma realização da literatura, conceituando os pontos importantes que constituem a contabilidade pública.
Palavras-Chave: Contabilidade Pública, Gestão Pública, Planejamento, Orçamento Público.
A parti da Lei nº. 4320/1964 e com a chegada da Lei Complementar nº. 101/2000, o orçamento ganhou mais "status" com a implementação do orçamento-programa, integrado aos sistemas de contabilidade pública. Em direito administrativo, o orçamento público é uma ação administrativa através do qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo a realizar determinada despesa pública, destinada a cobrir as despesas ao Estado ou a seguir a política econômica do País.
A influência do estudo proposto tem em vista demonstrar o orçamento público como um instrumento de planejamento na gestão pública e como suporte ao gestor nas tomadas de decisões. O orçamento é o instrumento legal que deve integrar todo o processo administrativo e financeiro, direcionando a alocação dos recursos humanos, materiais e tecnológicos, para as grandes ações do Governo de forma planejada e integrada, quer seja na manutenção das atividades, quer seja na execução dos projetos para atender as necessidades públicas.
Ainda o orçamento pode ser um poderoso instrumento de distribuição de renda como a oferta de educação, saúde, transporte público, entre outros, oferecendo mais benefícios às pessoas que somente poderão ter acesso a esses serviços se eles forem ofertados pelo Estado.
Ao propor o estudo e a verificação da questão do orçamento do município de Tucurui, Estado do Pará como instrumento indispensável com relação ao apoio á gestão administrativa e financeira, a presente pesquisa destaca a importância em demonstrar o orçamento não somente como uma mera peça contábil financeira, mas também como ferramenta de controle, fiscalização e monitoramento por parte da sociedade e dos órgãos internos e externos de fiscalização correta a aplicação dos recursos públicos, conforme prevê a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº. 101/2000), que traz em seu bojo, novas exigências objetivando a um melhor controle sobre os gastos públicos.
O orçamento público é tido como "um instrumento do que serve a administração pública, no sentido de orientar as ações a serem desenvolvidas para alcançar determinados objetos e metas que é denominado de desenvolvimento econômico social". (REIS, 1985)
Assim, o objetivo desta pesquisa esta sujeita em analisar o orçamento público como instrumento de planejamento nas tomadas de decisões na gestão municipal. Para isso, é indispensável avaliar a importância do orçamento público como instrumento de controle das finanças, avaliar a utilização do orçamento público nas tomadas de decisões da gestão municipal, a fim de cumprir com sua finalidade maior que é de corresponder as necessidades públicas com eficiência e eficácia.
A contabilidade pública tem suas características próprias e o orçamento público a compõe com o registro da previsão das receitas e fixação das despesas, expressando as políticas desenvolvidas pela entidade pública, os interesses que nele predominam e os setores beneficiados.
Há diversas formas de se conceituar a contabilidade pública, pois a contabilidade agrega um vasto campo de estudos e características especiais.
Deusvaldo Carvalho conceitua Contabilidade Pública como "o ramo da ciência contábil que tem como objetivo aplicar os conceitos principais e normas contábeis nos atos e fatos de gestões orçamentárias, financeira, patrimonial e de compensação, nos órgãos e entidades da administração pública, direta e indireta e ainda fornecer informações tempestivas, compreensíveis e fidedignas à sociedade e aos gestores públicos". Diante de tal reflexão, esse conceito comprova o que já havíamos dito, ou seja, que realmente a contabilidade pública é grandiosa em informações e que em todos os novos estudos a conceituação sobre contabilidade pública se expande, abrindo novos caminhos, novas citações, enfim, novos conceitos.
O contador tem um grande papel na elaboração do orçamento, pois apesar de existirem outros responsáveis pelo planejamento nas instituições públicas, cabe a ele a equação de textos e anexos ao idioma contábil, à luz dos princípios, normas e determinações legais, assim como a verificação de limites constitucionais, tais como os de saúde, educação, dividas pessoal, repasses do Poder Legislativo etc, que foram conquistas da sociedade.
Na administração pública só é permitida a realização de despesas que estejam previamente autorizadas, portanto o orçamento-programa é a evolução do controle preventivo e sistematiza a apropriação e controle de recursos públicos. O primeiro passo é a previsão da receita e o segundo passo é a fixação da despesa. Uma das formas de fixação das despesas que vem emergindo nos tempos atuais e com grande repercussão popular, é o chamado "Orçamento Participativo", em que há uma discussão externa, junto à população, através de reuniões de setores, para que haja participação e fiscalização da sociedade, um poderoso e eficaz instrumento no controle e combate à corrupção e ao clientelismo.
O orçamento participativo pela sua essência consegue diminuir a distância entre o planejamento orçamentário das despesas de capital, ou seja, os investimentos e obras e a necessidade da população.
Observa-se que os referidos instrumentos fornecem um emaranhado de relatórios financeiros e contábeis com grande volume de informações, usadas para monitorar programas e ações e fornecer uma base para o planejamento de programas e orçamentos. Estes instrumentos são capazes de produzir melhoria no processo decisório e, consequentemente, melhoria na vida da sociedade como um todo.
O orçamento público é uma das primeiras ferramentas de planejamento sendo o "elo entre o planejamento e as funções executivas da organização", e "quando bem elaborado, transforma-se em instrumento de planejamento, deixando de ser apenas formalidade legal, permitindo que a execução orçamentária ocorra na mais perfeita ordem", Andrade (2002). Como reflexo de tal afirmação, o orçamento evoluiu para aliar-se ao planejamento, surgindo o orçamento-programa como especialização.
A formalização do orçamento público encontra sua origem nos sistemas feudalistas da Idade Média. O método de orçamentação empregado nessa época – conhecido como "tradicional" – centrava-se claramente na função de controle no que diz respeito a aspectos contábeis, dando ênfase aos objetos de gasto e ao estrito emprego das dotações nos fins (elementos e itens de despesa) para os quais foram concedidos (Sanches, 1997). Portanto o orçamento era um instrumento jurídico sem grandes complexidades que atuava como mecanismo de controle através da fixação dos meios, ou seja, objetos gastos para que o poder governante executasse as tarefas definidas, conceituação diferenciada dos dias de hoje, pois o orçamento público é um dos instrumentos mais importantes da gestão dos negócios de uma coletividade politicamente organizada.
No Brasil, o orçamento público – da União, dos Estados e Municípios – é, em principio o documento anualmente aprovado com a finalidade de evidenciar em termo qualitativos e quantitativos, física e monetariamente, as políticas econômico-financeiro e o programa de trabalho que o governo pretende executar no período de um ano (SILVA, 1997).
Através dessa conceituação é possível definir o orçamento publico no Brasil como uma tradução financeira de um plano de ação. De fato, no processo de planejamento, cada fase de decisão de natureza política corresponde a uma fase de natureza financeira. Alem disso como no caso brasileiro o orçamento público é anual, o processo de confecção da peça orçamentária representa a elaboração de um plano de trabalho que articula e organiza um vasto conjunto de ações em diversos setores pelo período de um ano. Dessa forma, mesmo sendo um período curto, o processo de orçamentação na maioria das vezes, não trata de decisões isoladas, constituindo assim, um instrumento de planejamento de curto prazo que aglomera as metas e os recursos financeiros disponíveis para o seu atingimento.
Referindo-se a âmbito municipal, podemos dizer que a elaboração do orçamento designa o momento em que o poder público local, tendo em vista suas funções e competências define os programas, projetos e atividades que irá empreender.
Certamente de alguma forma direta e indireta, o orçamento expressa formalmente como a administração pretende lidar com as funções e competências. Nesta reflexão visamos que a forma de atuação constitui uma atividade de planejamento, possibilitando perceber a realidade, avaliar os caminhos, construir um referencial futuro, estruturando o caminho a que o planejamento se destina.
Silva (2002) considera o orçamento "como um ato preventivo e autorizativo das despesas que o Estado deve efetuar em um exercício" sendo, "um instrumento da moderna administração pública". Também considera que o orçamento "contribui para o planejamento governamental, pois é capaz de expressar com maior veracidade a responsabilidade do Governo para com a sociedade [...], dividindo-se em duas partes, as das receitas e as das despesas".
Fica claro nas citações acima que o orçamento é uma peça de planejamento sobre o qual o Gestor depositará suas intenções buscando a realização das suas ações e programas de governo. E para concretização dessas ações e programas faz-se necessário o profundo conhecimento das receitas que serão arrecadadas.
De acordo com AZEVEDO (1994), o planejamento municipal tem a função de pensar a cidade a curto, médio e longo prazo e compatibilizar as políticas setorias e as intervenções pontuais com os objetivos ali estabelecidos. Ainda segundo o mesmo autor, dentro desta perspectiva, caberia ao planejamento a tarefa de realizar estudos e pesquisas prospectivos que forneçam subsídios para a formulação de políticas, bem como para analises do seu impacto sobre a estrutura urbana. Tais reflexos permitiram avaliar os benefícios potencias destas políticas, focando alguns efeitos perversos que possam vir a produzir, os obstáculos que cercam a implementação.
O planejamento é uma ferramenta administrativa que possibilita perceber a realidade, avaliar os caminhos, construir um referencial futuro. Algumas de nossas ações necessitam de planejamento, mais muitas não. Em nossas atividades diárias, por exemplo, estamos sempre antecipando nossas ações sem nos darmos conta, ou seja, mesmo sem nos dar conta algumas vezes particularmente planejamos.
Ainda, planejamento nada mais é que a forma de programar e administrar o futuro, pensando nas conseqüências e adaptações à realidade e aos fatos físicos, orçamentários, financeiros e históricos que intervenham no decorrer de uma ação e que podem influenciar resultados esperados. Tal procedimento parte de premissas pré-definidas ou estimadas, as quais serão administradas mediante controles adequados, com capacidade de formalizar registros e também capazes de promover segurança, garantia, eficácia, eficiência, quantificação, qualificação, avaliação e certamente tomada de decisão sensata.
Não se pode falar de planejamento sem controle. Esta correspondência proporciona o acompanhamento da realização de fatos, que agrupados demonstram vantagens e desvantagens para qualquer administração, permitindo ajustes com a finalidade de se obter resultados satisfatórios.
O planejamento esta ligado intimamente ao controle, onde a Administração Pública embasa a gestão pública, as peças de planejamento e contabilidade, o controle interno na administração pública e ao atendimento às normas legais. Certamente não há sentido em estabelecer formas de controlar a sua execução e em casos como desvio, executar ações de alinhamento ao objetivo e estabelecer os ajustes que a realidade impor ao longo do tempo.
Pode-se verificar que na administração pública, planejar passa por métodos rotineiros e específicos a fim de proporcionar ações que possam dar condições de se atingir determinados objetivos. Sendo assim, é o planejamento um dos instrumentos que mais se destacaram e se consolidaram como diferencial da administração informal, pautada o profissionalismo e na conformidade legal.
As administrações de órgãos públicos, ate bem pouco tempo eram efetivadas a toque de caixa, sem critérios ou mensuração de impacto sócio-econômico, passaram a ficar mais atentos às falhas e desvios administrativos. De acordo com essa reflexão no decorrer do trabalho os administradores vêm trazendo em seu bojo um instrumento de vigília, destacando-se como uma série de características mais relevantes do planejamento como: antecedência, onde o planejamento deve anteceder; diagnósticos de situação que deve dar um feed back dos planejamentos; definição de programas e objetivos; avaliação de resultados que deve proporcionar uma checagem para avaliar resultados; e integração de todos os sistemas, esforços, recursos e resultados.
5. A gestão perante dispositivos legais
O contrato orçamentário é lei e seu processo de construção também obedece a dispositivos legais. A constituição determina a elaboração do contrato orçamentário com base em três instrumentos: Plano Plurianual – PPA; Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO; Lei Orçamentária Anual – LOA.
É o documento que expressa o planejamento do governo para um período de 4 anos, que abrange: o segundo, terceiro e quarto ano do mandato do governante eleito e o primeiro ano do governo seguinte para garantir a continuidade de ações de um governo para o outro. Ainda o PPA deve demonstrar todas as ações de forma coordenada. Nele devem conter a delimitação e a enunciação das diretrizes genéricas e abrangentes, com os respectivos objetivos, programas, ações e metas; inclusive com valores financeiros, possibilitando a cobertura das ações governamentais que se queixa executar. Conforme a CF, o plano plurianual é um instrumento que objetiva estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas para as despesas de capital, ou seja, os investimentos, e para as relativas aos programas de duração continuada, aqueles que ocorrem constantemente e são necessárias à manutenção das ações que não podem ser interrompidos.
Lembrando que quanto à elaboração do PPA, o levantamento da situação atual do ente público é de extrema importância, pois é necessário saber dos projetos em andamentos, determinados ou não, inclusive das suas formas de financiamento.
Define metas e prioridades para a administração pública a partir do Plano Plurianual, assim como orientações para elaboração da Lei Orçamentária. A lei de diretrizes orçamentária deve estabelecer as prioridades das metas fiscais, entre o resultado primário e nominal com vistas ao equilíbrio das contas públicas, e ainda relacionar os possíveis riscos fiscais. Esta lei tem também o objetivo de orientar a elaboração da lei orçamentária anual e dispor sobre alterações na legislação tributária local, além de definir a política da aplicação das agências financeiras oficias de fomento, critérios e formas de limitação de empenho, direcionar formas de limites de gastos com pessoal, dívidas, uso da reserva de contingência, avaliação dos passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar tal equilíbrio.
Segundo Andrade (2002) "a definição das prioridades demonstram um real planejamento, dando segurança ao Poder Legislativo e à comunidade que participou do processo decisório...". Das ações do governo são estabelecidas prioridades que devem ser executadas, podendo existir, além dessas, outras necessidades administrativas e mesmo investimentos necessários embutidos no planejamento.
A lei orçamentária deve conter a representação da parte do plano e explicitar a previsão de receitas e a fixação de despesas necessárias à execução orçamentária, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios de universalidade e anualidade.
É um instrumento que deve conter o orçamento fiscal, assim como orçamento de investimento das empresas em que o Poder Público, direta ou indiretamente, possua a maioria do capital social com direito a voto e o orçamento da seguridade social, incluindo todas as entidades e órgãos a ela vinculados; e sua aplicação é obrigatória para os poderes da União, dos estados e municípios, e de seus respectivos fundos, órgãos e entidades da administração pública direta e indireta.
A classificação orçamentária da despesa dá aos programas estabelecidos ao plano plurianual um novo papel no planejamento, qual seja retratar os objetivos do governo, que devem ser criados por cada ente federado segundo seu próprio plano, os quais serão os instrumentos de organização da ação governamental. Estas ações dividem-se em projetos, atividades e operações especiais, que por sua vez, trazem do plano plurianual os indiciadores e as respectivas metas.
1. Os gestores públicos municipais utilizam o orçamento público como instrumento de planejamento?
Algumas sim, outras não – Nem todos os gestores públicos conhecem a administração pública contábil, o que dificulta o trabalho dos técnicos administrativamente. Necessitando de uma orientação sobre a contabilidade pública. Hoje, a Prefeitura Municipal de Tucuruí trabalha de acordo com o que determina a legislação.
2. Orçamento Público é utilizado como instrumento de planejamento no Município de Tucuruí?
Sim, mas sobre a orientação do Plano Diretor, Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Orçamentária que direciona o orçamento que deve ser seguido em conformidade com o previsto para controle de gasto e ações.
3. Qual a participação da população no processo de elaboração do orçamento?
Pequena, apenas na Participação do Plano Plurianual que direciona as ações de investimentos dos orçamentos dos quatro anos seguinte.
4. A gestão municipal utiliza o orçamento como instrumento de controle financeiro e gerencial?
Sim. Uma vez que ocorre a previsão por lei e relatório bimestral e quadrimestral, demonstrando a execução de gastos e ações, possibilitando o gerenciamento e controle de gasto extra ou não.
O corrente trabalho utilizou conceitos, classificações e pesquisa qualitativa do tipo pesquisa de campo como uma forma de averiguar a execução do orçamento público e observação dos procedimentos teóricos e práticos dos métodos adotados para o desempenho da gestão direcionando ao planejamento.
Uma administração pública coerente, responsável e transparente deve priorizar o planejamento, como um esboço dos objetivos da administração e como meio para alimentar a execução e permitir o controle do que se busca.
O planejamento da gestão pública coloca o administrador no caminho gerencial e na direção definida pelas leis em cumprimento da responsabilidade social depositada sobre as entidades públicas, quando a boa contabilidade comprovará todas suas previsões e realizações.
De acordo com os resultados da coleta de dados, observou-se que os gestores públicos municipais devem se aprofundar mais quanto à administração pública, buscando maior entrosamento com os conceitos teóricos e práticos, visando melhoria no direcionamento orçamentário e facilitando também o trabalho dos que desenvolvem com tanto empenho o seguinte trabalho.
DICIONÁRIO BRASILEIRO GLOBO/ Francisco Fernandes, Celso Pedro Luft, F. Marques Guimarães. 38. ed. – São Paulo: Globo, 1995.
MAXIMIANO, Antônio César Amaru – Teoria Geral da Administração: da revolução urbana à revolução digital – 5. ed. – São Paulo: Atlas, 2005.
ANGÉLICO, João. Contabilidade Publica. 8ª ed. São Paulo: Atlas, 1995.
JOÃO FORTES, Contabilidade Pública: Orçamento Público Lei de Responsabilidade Fiscal – Teoria Pratica 9ª Edição.