O tamanho do desafio fiscal do novo governo não pode ser subestimado. Além de uma reforma da Previdência ambiciosa, equilibrar as contas públicas exige a contenção de outras despesas num orçamento ultra engessado, em que o governo consegue manejar com liberdade menos de 10% dos gastos não financeiros. Se não apresentar logo de início um programa crível de ajuste, o crescimento da economia tende a não decolar, dificultando a própria consolidação fiscal.
Como se vê, não é algo simples, ainda mais num quadro de forte rigidez orçamentária. O estudo da A.C. Pastore lembra que os benefícios previdenciários são 43% das despesas primárias federais, enquanto os gastos com pessoal (incluindo com funcionários aposentados) respondem por outros 22%. Há ainda 14% de outras despesas obrigatórias, 11% de dispêndios com saúde e educação e 10% das chamadas despesas discricionárias (sobre as quais o governo tem maior controle).
Os números evidenciam a necessidade de uma reforma da Previdência ambiciosa. O relatório da consultoria cita a proposta apresentada pelo grupo coordenado pelo ex-presidente do BC Arminio Fraga, que geraria uma economia de R$ 1,3 trilhão em dez anos. É um valor bastante acima dos cerca de R$ 800 bilhões que seriam economizados em caso de aprovação do primeiro projeto divulgado pela equipe econômica do presidente Michel Temer, no fim de 2016. Mesmo a aprovação de uma proposta mais ampla não elimina a necessidade de cortes em outros itens do Orçamento.
"No curto prazo, (...) a obtenção de um superávit primário de cerca de 2% do PIB ainda exige uma redução de cerca de 20% do Orçamento, ou 40% nas despesas não previdenciárias atuais", diz o estudo da A.C. Pastore, consultoria do ex-presidente do Banco Central Affonso Celso Pastore. "De onde poderia vir tal ajuste? Privatizações e outras receitas não recorrentes podem ajudar na obtenção de confiança no ajuste, bem como medidas que reduzam o estoque da dívida, como a devolução de recursos aportados [pelo Tesouro] ao BNDES", aponta a consultoria, citando medidas que devem fazer parte do cardápio do novo governo. "No entanto, elas devem ser entendidas como complementos à consolidação fiscal, e não como um substituto a ela", adverte a A.C. Pastore.
A questão é que o Brasil tem um problema fiscal "devido a um desequilíbrio de fluxos, que precisa ser estruturalmente eliminado", porque os gastos crescem a um ritmo muito acima do da arrecadação. Vendas de ativos, como privatizações, "podem gerar receitas extraordinárias, favorecendo temporariamente o fluxo de caixa do governo, mas não substituem a necessidade de ajustar o nível total das despesas às receitas recorrentes".
Aprofundar os cortes de gastos não é simples. "Primeiro, a metade do gasto com pessoal é referente a servidores aposentados, protegidos pelo direito adquirido, e a progressão de carreiras faz com que mesmo um congelamento real dos salários dificulte a redução dessa rubrica em percentagem do PIB", diz a A.C. Pastore. "Potenciais economias com o enxugamento da máquina pública podem ser desejáveis, mas são limitadas." Há também 11% dos gastos totais que se referem a saúde e educação, excluindo salários. Cortes aí precisam ser feitos com muito cuidado, além de poderem causar forte reação social, como diz a consultoria.
Também há pouco espaço para reduzir as despesas discricionárias. São "compostas majoritariamente por investimentos, já fortemente reduzidos nos últimos anos; pelo Bolsa Família - de eficácia consensual e com baixo índice de fraudes -; e alguns outros gastos fundamentais para o funcionamento da máquina, como contas de energia".
Pelo que têm dito Bolsonaro e Guedes, o futuro governo não quer elevar tributos. No caso do Imposto de Renda, a ideia é isentar quem ganha até cinco salários mínimos e adotar uma alíquota única de 20% para rendimentos acima disso, causando perda de receitas. Uma opção para elevar a arrecadação é reduzir as desonerações tributárias, que devem ficar em 4,1% do PIB em 2019. "Eliminá-las é, a rigor, um aumento da carga tributária", nota a A.C. Pastore. Mas reduzi-las não é fácil, por envolver itens como a Zona Franca de Manaus e o Simples (o regime de tributação especial para micro e pequenas e empresas). A consultoria cita ainda a "profunda crise fiscal" de Estados e municípios, que, "na ausência de resolução, recairá sobre o Tesouro".
Os desafios fiscais são imensos. O crescimento ajudará no ajuste, mas não é a expansão da atividade que vai resolver a crise fiscal, dada a precariedade das contas públicas. "Sem progresso na agenda fiscal, a aceleração do crescimento torna-se impossível; mas se houver progresso o crescimento pode contribuir com o ajuste fiscal, gerando um ciclo virtuoso", resume a A.C. Pastore. O plano de ajuste terá que ser crível, detalhando o esforço de melhora das contas públicas que mudará a trajetória da dívida como proporção do PIB. Sem isso, a percepção de risco continuará a inibir a retomada do investimento.