Lei anticorrupção e segurança jurídica. – Berbigier Sociedade de Advogados
Lei anticorrupção e segurança jurídica.
Estímulo à implementação de mecanismos de integridade passa pela criação de ambiente legalmente bem estruturado.
A Lei nº 12.846/13, também conhecida como Lei Anticorrupção, inovou o ordenamento jurídico nacional ao prever a possibilidade de responsabilização administrativa de pessoas jurídicas por atos ilícitos.
Com o objetivo de atender a um compromisso firmado pelo Brasil relativo à Convenção sobre o Combate da Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais da OCDE (Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico), a Lei nº 12.846/13 introduziu microssistema próprio de enfrentamento à corrupção, com a previsão de modernas ferramentas para a responsabilização de entes privados que se envolvam em irregularidades.
Nessa nova arquitetura jurídica, restou positivado, como alicerce estruturante da norma, a responsabilidade objetiva, cível e administrativa, de pessoas jurídicas por atos de corrupção praticados em seu particular interesse ou benefício. Ademais, a Lei incorporou ao elenco de condutas que reprime (art. 5º), além dos ilícitos atinentes à questão do suborno transnacional – tal como previsto na Convenção da OCDE –, também aquela ação delitiva que seja praticada em prejuízo da administração pública nacional.
Ressalte-se que a Lei 12.846/13 também dispõe sobre o chamado acordo de leniência (art. 16), instrumento de investigação cuja utilidade e virtudes vêm sendo publicamente reconhecidas, por permitir que a pessoa jurídica infratora, estimulada pela possibilidade da obtenção de certos benefícios, se disponha a colaborar com a autoridade pública, na busca, detecção e esclarecimento do ilícito.
Em sede de responsabilização administrativa, a Lei Anticorrupção possibilita a aplicação de sanções diretamente pelo órgão ou entidade lesado à pessoa jurídica que praticou a infração. Assim, a própria administração pública federal, estadual, distrital ou municipal poderá impor aos infratores as penalidades previstas na lei: publicação extraordinária da decisão condenatória e multa, podendo, esta última, chegar a 20% do faturamento bruto da pessoa jurídica ou a sessenta milhões de reais.
Evidencia-se, então, e muito concretamente, que as vigorosas regras estatuídas na Lei Anticorrupção têm efetivamente um caráter nacional e, assim, podem – e devem – ser aplicadas por todos os entes federados.
Para melhor ilustrar esse cenário de incontrastável amplitude, imagine-se que uma empresa tenha oferecido propina a agentes públicos estaduais e municipais, em diferentes momentos, para obtenção de licenças e alvarás. Nessa hipótese, é certo que tanto a administração estadual quanto a municipal tem lastro legal para deflagrar os respectivos processos de responsabilização com supedâneo na Lei Anticorrupção. Contudo, não obstante a eventual similitude das condutas reprováveis praticadas e do benefício pretendido em ambos os casos, os processos serão conduzidos e julgados em diferentes órgãos/entidades.
Neste contexto, é certo que a avaliação a ser realizada pelas respectivas autoridades administrativas pode não ser uniforme. Com efeito, a análise dos elementos que compõem o conjunto de fatos e fatores aptos a indicar qual a sanção adequada para o caso concreto pode ocorrer de modo um tanto diverso.
Nesta linha, indispensável frisar que a dosimetria das penalidades administrativas previstas na Lei Anticorrupção deve ser lastreada pelo disposto no art. 7º daquele diploma legal, que prevê os seguintes fatores1:
– gravidade da infração (I);
– vantagem auferida ou pretendida (II);
– consumação ou não da infração (III);
– grau de lesão ou perigo de lesão (IV);
– efeito negativo produzido pela infração (V);
– situação econômica do infrator (VI);
– cooperação da pessoa jurídica para a apuração das infrações2 (VII):
– existência de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta no âmbito da pessoa jurídica e, por fim (VIII);
– o valor dos contratos mantidos pela pessoa jurídica com o órgão ou entidade pública lesado (IX).
Evidencia-se que os critérios elencados pelo citado art. 7º são dotados de certa elasticidade, com razoável margem interpretativa. Desta forma, é certo que a avaliação da existência ou não de elementos aptos a majorar ou reduzir a penalidade da multa administrativa em razão de ilícitos praticamente idênticos pode apresentar alterações substanciais de um ente federado para outro, ou mesmo entre órgãos e entidades de um mesmo Estado ou Município. Esse cenário pode ser agravado pela acentuada variação prevista pela Lei Anticorrupção para a penalidade de multa – de 0,1% a 20% do faturamento bruto ou seis mil reais a sessenta milhões de reais.
Tal conjuntura pode resultar em inegável insegurança jurídica, por levar à aplicação de valores discrepantes a título de multa administrativa para condutas idênticas, praticadas, todavia, em prejuízos de diferentes órgãos públicos. Assim, no exemplo acima citado de irregularidades para a obtenção de licenças e alvarás em órgãos estaduais e municipais, sanções com grau de rigor totalmente diverso poderiam ser aplicadas, ainda que a maioria dos elementos fáticos atinentes à prática dos ilícitos estivesse presente em todas as situações.
Diante desse cenário, torna-se patente a necessidade de que a Lei Anticorrupção seja devidamente regulamentada pelos entes estaduais e municipais3, com a previsão de critérios claros e objetivos para a efetiva dosimetria da penalidade de multa. Assim, na hipótese de lacuna acerca de tal aspecto na eventual regulamentação da lei, é oportuna a previsão da utilização de critérios previstos no Decreto Federal nº 8.420/15. Aliás, ressalte-se que tal diploma infralegal se apresenta positivamente como um arcabouço de regras (arts. 17 a 20) em condições de balizar e trazer segurança na aplicação da penalidade de multa administrativa.
Ademais, a adequada e permanente capacitação de servidores públicos para o apropriado tratamento da Lei Anticorrupção igualmente se impõe como medida verdadeiramente salutar. Com efeito, a especificidade da matéria e o influxo de regras e princípios de diferentes ramos de conhecimento indica que o caminho para a devida, justa e segura aplicação dessa norma demanda tal providência.
Também colabora com o fortalecimento do cenário nacional de enfrentamento à corrupção, a aderência, por parte dos diversos entes federados, aos chamados cadastros anticorrupção (Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas – CEIS e o Cadastro Nacional de Empresas Punidas – CNEP), administrados pelo Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União – CGU e previstos na Lei nº 12.846/13. A transparência e a adequada divulgação das penalidades aplicadas por Estados e Municípios representa importante passo para a uniformização da matéria no Brasil.
É válido aqui mencionar que a CGU, com lastro na posição central que, por atribuição, ocupa na aplicação da Lei Anticorrupção, vem adotando diversas medidas de fomento à correta aplicação dessa norma em todo o País. Neste sentido, e com vistas a uma didática e difusão desta cultura renovada de combate e prevenção à corrupção, foram lançadas cartilhas para a devida regulamentação da lei em municípios4, além da realização da capacitação de mais de mil servidores, de todas as esferas de governo, somente em 2017.
Assim, apesar de a prática indicar que os contornos fáticos presentes em condutas reprimidas pela Lei Anticorrupção podem ser os mais variados e desafiadores possíveis – o que é corroborado pelas dimensões continentais de nosso País e as diferentes realidades regionais em que pode se dar um ato de corrupção -, é certo que os agentes submetidos àquela norma devem estar sujeitos a um cenário de previsibilidade mínima e de desejável segurança jurídica.
E, neste momento em que discussões acerca da criação e aperfeiçoamento dos chamados programas de compliance apresentam-se de forma impositiva e vigorosa no meio empresarial, resta à Administração Pública, em todos os seus níveis, adotar as indispensáveis providências para uma aplicação harmônica e coesa da Lei anticorrupção. O estímulo à implementação de mecanismos de integridade passa necessariamente pela criação de ambiente legalmente bem estruturado e seguro, de modo que seja possível vislumbrar, dentre outros fatores, os reais benefícios advindos da adoção de medidas voltadas à promoção da ética empresarial.
1 É oportuno enfatizar que a primariedade e a reincidência não foram previstos no art. 7º (SANTOS, J. A. A. & BERTONCINI, M, 2015, Comentários à Lei nº 12.846/2013, Lei Anticorrupção, 2ª Ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, pg. 224).
2 A cooperação da pessoa jurídica independe da celebração de acordo de leniência. Assim, ainda que os critérios para celebração do acordo não estejam presentes, é possível a redução do valor da multa em razão da colaboração da pessoa jurídica.
3 Diversos entes federados já regulamentaram a Lei Anticorrupção, tais como os Estados do Paraná (Decreto nº 10.271/14), Minas Gerais (Decreto nº 46.782/15), Tocantins (Decreto nº 4.954/13), Espírito Santo (Decreto nº 3956-R/2016) e São Paulo (Decreto nº 60.106/14), além de algumas dezenas de municípios.