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Administração pública é a ordenação, direção e controle dos serviços do governo, no âmbito federal, estadual e municipal, segundo os preceitos do direito e da moral, visando ao bem comum. Pode ser entendida de três formas: em um primeiro sentido, é o conjunto de entes ou sujeitos de caráter público -- os meios, humanos e materiais, de que dispõe o governo para aplicação de suas políticas; em um segundo sentido, é o conjunto de ações encaminhadas para o cumprimento dos programas e políticas dos governos; por fim, enquanto ciência, a administração pública se propõe a estudar as condições que permitem ao direito, emanado dos poderes do estado, concretizar-se da maneira mais eficaz possível, através da atuação dos órgãos administrativos.
Em todos os países, qualquer que seja sua forma de governo ou organização política, existe uma administração pública. Sem ela não haveria estado, nem poderiam os governantes cumprir suas funções: defesa, ordem, cobrança de impostos etc. Não obstante, a burocracia administrativa por vezes se torna tão ampla e complexa que os próprios governantes temem perder o controle sobre ela.
O aparelho administrativo executa diferentes funções: tem ingerência nas relações entre particulares, garantindo-lhes maior segurança jurídica, dá publicidade aos atos em que são interessados e realiza sua fiscalização. A ação administrativa manifesta-se no condicionamento da liberdade e da propriedade dos particulares, no exercício do poder de polícia, de modo a harmonizar o direito de liberdade e propriedade do indivíduo com o direito de liberdade e de propriedade de seus semelhantes. O poder de polícia traduz-se na faculdade de que dispõe a administração pública para condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio estado. A polícia administrativa diz respeito à segurança da ordem pública, à proteção da saúde, ao resguardo da educação, à tutela da economia, à defesa da vida social e dos princípios morais.
Além dessa ação negativa de condicionamento da liberdade e da propriedade, as repartições administrativas atuam na realização de obras e na prestação de serviços públicos: a extinção de incêndios; a assistência médico-hospitalar; o saneamento de zonas insalubres; a difusão do ensino em escolas públicas; os serviços de transporte e de fornecimento de energia; a abertura de praças e avenidas; a criação de parques e jardins; a construção de viadutos e de obras de arte em geral, para utilização dos particulares.
A prestação desses serviços à comunidade pressupõe, naturalmente, que o estado disponha dos meios necessários e, por isso, a administração pública, por meio de suas repartições, ordena o pagamento de tributos e regula empréstimos compulsórios, entre outras providências.
Os princípios básicos da administração pública são quatro: legalidade, moralidade, impessoalidade e publicidade. Pelo princípio da legalidade, o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, deles não podendo se afastar, sob pena de praticar ato inválido e se expor à responsabilidade disciplinar, civil e criminal. A moralidade administrativa é entendida como o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da administração. O ato administrativo terá que obedecer não somente à lei jurídica, mas à ética da própria instituição, impondo-se ao agente público para a sua conduta interna, segundo as exigências a que serve e a finalidade de sua ação que é sempre o bem comum. O princípio da impessoalidade impõe ao administrador público a prática de atos para seu fim legal que a própria norma de direito indica como objetivo do ato. Dessa forma, fica o administrador proibido de buscar outros objetivos ou de praticar atos visando interesse próprio ou de terceiros. Através da publicidade, divulga-se oficialmente o ato administrativo para conhecimento público e para indicar seus efeitos externos. A publicidade é requisito de eficácia e moralidade do ato administrativo.
A origem da administração pública remonta à criação dos primeiros centros urbanos. Nas grandes civilizações asiáticas que utilizavam a irrigação, no antigo Egito e nas civilizações mesoamericanas e andinas, a adequada distribuição de água de um rio, o cálculo das enchentes anuais, o estabelecimento da periodicidade das colheitas, a realização das grandes obras de irrigação, requeriam uma organização complexa e centralizada para poder surtir efeito. Daí o surgimento da burocracia piramidal dessas civilizações, integrada por funcionários e sacerdotes que, em diversos níveis eram responsáveis por determinados setores da atividade social, respondendo por suas tarefas perante os superiores.
As cidades gregas mantiveram também uma administração complexa. O aparelho administrativo mais avançado entre os da antiguidade ocidental foi o do Império Romano. Nesse, dividiu-se a administração pública em diversos campos segundo os assuntos, criando-se uma ampla rede de funcionários, que ocupavam todos os domínios de Roma.
Coube à dinastia Tang, na China imperial, o desenvolvimento, entre os séculos VII e X, de um sistema administrativo considerado eficaz. Sob a influência do pensamento confuciano, o sistema foi aperfeiçoado pela dinastia Song ou Sung (960-1279). Os candidatos ao posto de funcionário do império eram selecionados mediante cuidadosos exames, nos quais se comprovavam seus conhecimentos teóricos e práticos e sua capacidade pessoal para o desempenho da função escolhida. A eficiência do sistema permaneceu sem modificações até 1912.
No mundo ocidental, a queda do Império Romano provocou o fim de seu sistema administrativo, que só continuou a vigorar, embora de forma atenuada, em Bizâncio. A igreja ergueu uma administração paralela, que perdura ainda hoje. O poder civil, muito fragmentado durante a Idade Média europeia, não foi capaz de desenvolver um aparelho administrativo completo antes do advento do absolutismo no século XVI. A centralização do poder nas mãos dos monarcas exigiu a criação dos diferentes setores da atividade do estado.
O primeiro sistema administrativo com características modernas a surgir na Europa foi o adotado pela monarquia prussiana durante os séculos XVII e XVIII. A progressiva militarização e centralização da Prússia só foi possível graças à criação de um corpo de funcionários. O sistema de seleção, promoção e organização interna aperfeiçoou-se e foi objeto de compilação em um código geral promulgado em 1794. Nele se especificavam os estudos prévios e outros requisitos que deveriam possuir os funcionários. No código prussiano, encontra-se o fundamento do funcionalismo moderno.
Sistema napoleônico
A coroa francesa havia desenvolvido um dos mais completos sistemas de burocracia da Europa. A revolução de 1789, ao eliminar a monarquia, provocou profundas modificações nas bases da administração. O funcionário, em lugar de servidor do rei, converteu-se em empregado do estado. Napoleão I, seguindo os princípios de racionalidade, lógica e universalidade herdados do Iluminismo, criou um sistema administrativo baseado em um rígido encadeamento de poderes e responsabilidades, elaborando até um código de direito administrativo. Concedeu-se maior importância ao cargo de funcionário, estabelecendo-se distinção entre a função e a pessoa que a exercia. O sistema napoleônico não tardou a ser adotado pelos países da Europa continental.
O império britânico criou um serviço exemplar na Índia, muitos anos antes de implantá-lo na própria metrópole. Na segunda metade do século XIX, surgiu um sistema de normas que levou à formação de um eficiente corpo funcional na administração britânica.
Os Estados Unidos não contaram com um corpo profissional de funcionários da administração pública, ideia que repugnava à mentalidade liberal imperante no século XIX, até que o desenvolvimento econômico e social surgido após a guerra civil obrigou a administração federal a multiplicar suas atividades, fazendo-se urgente uma organização administrativa. Em 1883, criou-se a Comissão do Serviço Civil dos Estados Unidos, que estabeleceu normas para ingresso nos níveis inferiores do funcionalismo federal. Só na década de 1920 o sistema foi estendido aos níveis superiores da administração.
A revolução soviética extinguiu o sistema administrativo czarista. Após um curto período em que se tentou reduzir ao mínimo a burocracia estatal, ficou patente a necessidade de uma grande organização funcional e um extenso corpo de especialistas capazes de manejar o aparelho administrativo. Em poucos anos, a burocratização da União Soviética apresentou efeitos negativos que prejudicaram o próprio Partido Comunista. Nos países socialistas o partido passou a controlar não só as decisões políticas, como também os níveis administrativos inferiores.
A administração pública no Brasil se desenvolve por meio de três poderes -- legislativo, executivo e judiciário, com autonomia e competência específica. Correspondem, respectivamente, às funções legislativa, administrativa e jurisdicional.
Por meio da primeira, o estado formula o direito objetivo ou o põe em execução. Pela função jurisdicional, constata a existência e extensão de uma regra de direito ou de uma situação jurídica, em caso de violação, e ordena as medidas necessárias para assegurar-lhe o respeito. No tocante à função administrativa, o poder executivo pode ser considerado por meio de duas faces distintas, como entidade política e como gestor da máquina administrativa governamental, cabendo-lhe prover à segurança do estado, à manutenção da ordem pública e à satisfação das necessidades da comunidade.
A administração federal compreende: (1) a administração direta, constituída pelos serviços integrados na estrutura administrativa da presidência da república e pelos ministérios; (2) a administração indireta, que compreende as autarquias, as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
Entende-se por administração direta o conjunto de órgãos integrados na estrutura administrativa da União. A presidência da república, sob imediata direção do chefe da nação, é o órgão supremo e independente, representante do poder executivo da União. Constitui-se pelo Gabinete Civil, pela Secretaria-Geral, pela Secretaria de Planejamento, Orçamento e Coordenação e pelo Gabinete Militar. Além desses, há outros órgãos de consulta, assessoramento e assistência ao presidente da república. São órgãos de assessoramento imediato ao Conselho de Governo, a Consultoria-Geral da República, o Alto Comando das Forças Armadas e o Estado-Maior das Forças Armadas (EMFA). São órgãos de assistência direta e imediata a Secretaria de Assuntos Estratégicos, a Secretaria de Administração Federal e a Assessoria de Comunicação Institucional. Também junto à presidência da república funcionam como órgãos de consulta o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional.
Ainda na estrutura administrativa da presidência da república, situa-se a Escola Superior de Guerra, que, subordinada ao chefe do EMFA, tem por finalidade desenvolver e consolidar conhecimentos relativos ao exercício de funções de direção e ao planejamento da segurança nacional, sobretudo em caso de mobilização.
É o conjunto dos entes personalizados que, vinculados a um ministério, prestam serviços públicos ou de interesse público. Integram a administração indireta as autarquias, empresas públicas, fundações públicas e sociedades de economia mista.
Dá-se o nome de autarquia ao serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da administração pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. É pessoa jurídica de direito público, com função pública própria e típica, autorizada pelo estado. Suas principais características são: criação por lei; personalidade jurídica; patrimônio e receita próprios; exercício de atividades típicas da administração pública; autonomia de gestão; e tutela administrativa.
Embora sejam inúmeros os critérios para a classificação das autarquias, predomina aquele que as divide em fundacionais e corporativas. Incluem-se nesta última categoria as corporações públicas profissionais, sejam reguladoras e fiscalizadoras de atividades de classe (a Ordem dos Advogados do Brasil e o Conselho Federal de Engenharia, entre outros), sejam órgãos de defesa dos interesses dos produtores de determinados artigos, como os antigos Instituto Nacional do Mate e Instituto Nacional do Pinho, ambos extintos. Quanto às autarquias fundacionais, "consistem em personalizações de serviços com finalidades qualificadas pelo estado como próprias". A essa categoria pertence a grande maioria das autarquias brasileiras.
Existem, ainda, autarquias de regime especial, às quais a lei instituidora confere privilégios específicos e aumenta sua autonomia em relação à das autarquias comuns, sem infringir os preceitos constitucionais. São consideradas autarquias de regime especial o Banco Central do Brasil, a Comissão Nacional de Energia Nuclear e a Universidade de São Paulo, entre outras.
As fundações públicas realizam atividades não lucrativas atípicas do poder público, mas de interesse coletivo, como a educação, cultura e pesquisa. São criadas por lei específica da entidade matriz e estruturadas por decreto, independentemente de qualquer registro. Suas principais características são: (1) dotação específica de patrimônio, gerido pelos órgãos de direção da fundação segundo os objetivos estabelecidos na respectiva lei de criação; (2) participação de recursos privados no patrimônio e nos dispêndios correntes da fundação, equivalentes a, no mínimo, um terço do total; (3) objetivos não lucrativos e que, por sua natureza, não possam ser satisfatoriamente executados por órgãos da administração federal, direta ou indireta; (4) demais requisitos estabelecidos na legislação pertinente a fundações.
As fundações sujeitam-se à supervisão ministerial e foram incluídas entre os órgãos da administração indireta e definidas como pessoas jurídicas de direito privado. Não obstante, persiste a discussão quanto a sua natureza pública ou privada. Duas correntes se formam: de um lado a que defende a natureza privatística de todas as fundações instituídas pelo poder público e, de outro, a que entende possível a existência de fundações com personalidade pública ou privada, a primeira das quais como modalidade de autarquia. Torna-se, então, difícil dar-lhes tratamento uniforme, pois se há fundações que são autênticas autarquias, como o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), outras se caracterizam como fundações públicas, como a Fundação Centro Brasileiro de TV Educativa.
Chama-se empresa pública a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criada por lei para a exploração de atividade econômica que o governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa, podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. Sua característica principal é possuir capital exclusivamente público, de uma só ou de várias entidades. Suas atividades se regem pelos preceitos comerciais.
No Brasil, são exemplos de empresas públicas o Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO), a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), e, mais modernamente, a Caixa Econômica Federal (CEF) e o Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
Dá-se o nome de sociedade de economia mista à pessoa jurídica de direito privado, com participação do poder público e de particulares em seu capital e em sua administração, para realização de atividades econômicas ou serviço de interesse coletivo outorgado ou delegado pelo estado. Revestem a forma de empresas particulares, regendo-se pelas normas das sociedades mercantis, com as adaptações impostas pelas leis que autorizam sua formação.
São ainda características da sociedade de economia mista: (1) maioria das ações com direito a voto pertencente à União ou a entidade da administração indireta; (2) penhorabilidade dos respectivos bens; (3) regime tributário idêntico ao das empresas privadas; (4) foro comum, muito embora seja obrigatória a interveniência da União nas causas em que figurar como autora ou ré, o que torna a justiça federal competente para os feitos em que seja interessada; e (5) sujeição aos princípios e normas falimentares. No Brasil, são exemplos de sociedade de economia mista o Banco do Brasil S.A., a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) e a Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras).
Distinguem-se as empresas públicas e as sociedades de economia mista quanto à forma de organização e à composição do capital. A sociedade de economia mista deve ser estruturada sob a forma de sociedade anônima e a empresa pública sob qualquer das formas admitidas em direito: a primeira é sempre sociedade comercial e a segunda pode ser civil ou comercial. Com relação à composição do capital, a sociedade de economia mista é constituída por capital público e privado e a empresa pública, por capital público.
Quanto ao controle dos órgãos mencionados, todo e qualquer órgão da administração federal, direta ou indireta, está sujeito à supervisão do ministério competente, estabelecendo-se que, no tocante à administração indireta, a supervisão ministerial visará a assegurar, essencialmente: (1) realização dos objetivos fixados nos atos de constituição da entidade; (2) harmonia com a política e a programação do governo no setor de atuação da entidade; (3) eficiência administrativa; (4) autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade.
No que se refere à administração indireta, sua supervisão apresenta as seguintes características: (1) os dirigentes das entidades são indicados ou nomeados pelo ministro ou, se for o caso, eleitos, conforme sua natureza jurídica; (2) o ministro indica os representantes do governo federal nas assembleias gerais e órgãos de administração ou controle das entidades; (3) são enviados sistematicamente ao ministro relatórios, boletins, balancetes, balanços e informações que lhe permitam acompanhar as atividades da entidade e a execução do orçamento-programa e da programação financeira aprovados pelo governo; (4) as propostas de orçamento-programa e programação financeira da entidade são aprovadas anualmente, no caso de autarquia; (5) a aprovação de contas, relatórios e balanços é feita diretamente ou através dos representantes ministeriais nas assembleias e órgãos de administração ou controle; (6) as despesas de pessoal e de administração são fixadas em níveis compatíveis com os critérios de operação econômica; (7) fixam-se critérios para gastos de publicidade, divulgação e relações públicas; (8) realiza-se auditoria e avaliação periódica de rendimento e produtividade; (9) pode haver intervenção, por motivo de interesse público.
Administração estadual e municipal
No plano estadual, as funções executivas são exercidas pelo governador, auxiliado pelos titulares das diversas secretarias, enquanto as funções legislativas cabem às assembleias. Compete também ao estado dispor sobre a respectiva organização judiciária, ressalvada a competência das justiças federal, militar, eleitoral e do trabalho. Também ali podem ser criadas ou instituídas entidades de administração indireta.
O chefe do executivo municipal é o prefeito, cabendo as funções legislativas à Câmara Municipal, constituída de vereadores. Algumas prefeituras de capitais e cidades mais desenvolvidas dispõem de secretarias. Na maioria delas, porém, os diferentes assuntos (arrecadação de impostos, serviços públicos etc.) ficam a cargo de departamentos ou seções. Do mesmo modo que os estados, os municípios podem criar, ou instituir, entidades de administração indireta, já que a administração própria, no que respeita a seu particular interesse, é um dos postulados da autonomia municipal, assegurada pela constituição.
Zemstvo, Sistema Administrativo Russo De 1864
Zemstvo é o nome do sistema administração local introduzido em 1864 por uma das reformas do Czar Alexandre II da Rússia. Esta forma de organização autárquica introduziu um sistema de administração local em assuntos como vias de comunicação e trânsito, comércio, assistência médica e educação. Os líderes destes grêmios, muitas vezes oriundos das melhores famílias, eram eleitos por períodos de três anos.