Desenvolvimentismo capenga — CartaCapital
por Ricardo Carneiro*
29/05/2017 10h15,
29/05/2017 17h53
Entenda porque as políticas de estímulo à economia do governo Dilma Rousseff não funcionaram
Com Dilma Rousseff, o Estado não cumpriu o seu papel de indutor
O papel do Estado no desenvolvimento econômico brasileiro e, mais recentemente, na eventual retomada do crescimento, tem se constituído em assunto polêmico. Discuti-lo como base em evidências históricas mais amplas é um bom caminho para evitar as armadilhas ideológicas. Qual papel o setor público desempenhou na história econômica brasileira contemporânea, mormente no pós-guerra? E no ensaio desenvolvimentista recente, do segundo governo Lula e do primeiro mandato de Dilma Rousseff? Neste último período, a sua ação pode ser caracterizada como positiva ou ao contrário, contraproducente ou ainda insuficiente?
O paradigma do qual se parte para analisar o papel do Estado destaca de um lado a sua importância direta na formação da demanda agregada e de outro, a sua relevância indireta, por meio da indução do gasto privado, sobretudo do investimento.
O tipo de atividade que cumpre esses dois papéis essenciais, ou seja, geração de demanda agregada e de externalidades (crowding in) para o setor privado é por excelência o investimento público, tanto aquele da administração pública, quanto, primordialmente, o das empresas estatais. Isto posto, examinamos a trajetória do investimento público lato sensu, desde os anos 1950, destacando não só o seu aspecto quantitativo, mas suas características.
Uma primeira evidência indiscutível é a da íntima associação entre a taxa de investimento total e o crescimento econômico. Como seria de se esperar, períodos históricos de aceleração do investimento traduzem-se também na aceleração do crescimento.
A relação menos óbvia, contudo, é a da taxa de investimento total com aquela do investimento público. Tomando-se o primeiro critério, pode-se contatar a existência de dois grandes períodos: os anos 1960, 1960 e 1970, nos quais, com algumas interrupções, observam-se altos investimentos e crescimento do PIB. Ademais, nesse primeiro período, o aumento do investimento público é mais rápido do que o privado. Essas tendências se invertem nos anos 1980, 1990 e parte dos 2000, observando-se tanto uma retração da taxa de investimento quanto uma desaceleração do crescimento, revertidas após meados desta última década.
Há, portanto, indicações robustas de um papel positivo e sinérgico do investimento público e o privado, com ambos induzindo o crescimento, sem evidências de crowding out, segundo o gráfico a seguir.
Nos anos 1950, mormente no quinquênio 1955/1960, que corresponde ao Plano de Metas, o investimento público convencional, ao ampliar a infraestrutura, viabiliza o grande bloco de inversões privadas em bens duráveis, com destaque para a automobilística.
Mas é nos anos 1960 e sobretudo na década de 1970 que o investimento público atinge o seu auge, por meio das empresas estatais. São constituídos e ampliados as grandes holdings do Setor Produtivo Estatal – Petrobrás, Eletrobrás, Siderbrás, CVRD, Setor Portuário, Setor Ferroviário, Itaipu Binacional –, que elevam a taxa de investimento e o crescimento do PIB para patamares incomuns. Nestes anos, o setor público lato sensu chega a ser responsável por 40% do total do investimento e o SPE, por montantes entre 20% e 25% deste último.
Na segunda metade dos anos 1970, assiste-se ao último grande esforço de diversificação da matriz industrial brasileira com o II PND. A partir de então, tanto na década perdida quanto nos anos das reformas liberais, os anos 1990, a desaceleração é muito significativa e as taxas de investimento e crescimento muito baixas. Cabe aqui lembrar o significativo processo de privatizações que está por trás do declínio acentuado do investimento do SPE. Com elas, a economia perdeu um importante instrumento de planejamento, coordenação e de indução do investimento privado.
O quadro anterior só se modifica a partir dos governos Lula e Dilma. Não só a taxa de investimento total vai progressivamente aumentando como, também, a do investimento público. Mas cabe notar que esse avanço tem como limitação o seu ponto de partida, pois no período liberal, entre 1994 e 2002, este último havia caído, em média, para apenas 15% do investimento total, perto de 3% do PIB.
Durante os oito anos dos governos Lula ocorre uma recuperação tanto do investimento da administração pública quanto das estatais: sua média vai para 4% do PIB entre 2007 e 2010 e no fim do período chega a quase 5%. A despeito de relevantes, esses números não se comparam, nem de longe, com os valores observados nas décadas desenvolvimentistas. Ademais, há uma diferença qualitativa essencial na sua composição: o peso das estatais é muito menor (25% do total em 1975/79, contra 10% entre 2007 e 2010).
Chegamos assim ao governo Dilma e ao ensaio desenvolvimentista desses anos, com o investimento público pouco funcional para alavancar o investimento privado. Além do patamar razoavelmente baixo, que tira potência do efeito demanda agregada, o essencial é o ainda pequeno valor absoluto e relativo do investimento das empresas estatais, concentrado em apenas dois grupos, Petrobrás e Eletrobrás, dos quais só o primeiro tem relevância.
É importante anotar algumas características do investimento durante o primeiro governo Dilma. A despeito do tombo em 2014, a taxa de investimento total continuou a se elevar vis a vis o governo Lula II, subindo da média de 19,3 % do PIB para 20,3%. O conjunto do investimento público amplia-se ligeiramente ante o período anterior, de 4,1% para 4,3% do PIB, dividido proporcionalmente entre estatais e administração pública. Seu efeito de crowding in sobre investimento privado é significativo, pois a maior parte do aumento da taxa agregada resulta deste último.
Ora, diante desses dados, como entender o fracasso do ensaio desenvolvimentista em acelerar o crescimento econômico? Não é irrelevante o fato de que, como vimos, o peso do investimento público reduziu-se substancialmente ao longo das últimas décadas. Outro aspecto, talvez o mais importante, refere-se à menor relevância das empresas estatais, tanto em peso quanto em número de empresas e de setores nos quais estão presentes na economia. Assim, os dois efeitos exercidos pelo investimento público na economia, o de ampliação da demanda agregada e o de crowding in, foram reduzidos, ficando o Estado limitado no seu papel de indutor do crescimento. Em outras palavras, o ensaio desenvolvimentista carecia de seu principal instrumento: o Estado indutor do investimento. * Professor titular do Instituto de Economia da Unicamp