Função administrativa e interesse público
Muito se fala, no estudo do direito administrativo, em função administrativa e interesse público. Na literatura jurídica e na jurisprudência faz-se largo uso dessas expressões. Disso resulta que, com o passar do tempo, o estudante de direito passe a nutrir uma falsa sensação de que conhece o significado e a amplitude desses conceitos jurídicos indeterminados.
Entretanto, uma análise mais detida mostra que, conquanto comuns, essas expressões nem sempre são compreendidas na dimensão que merecem. Sim, estimado internauta, nem tudo o que se pensa conhecer, se conhece de verdade. Portanto, a melhor das posturas é aquela que parte da máxima platônica "só sei que nada sei". De nossa parte, diminuímos um pouco mais a sensação do "nada saber".
A ideia de função administrativa parte da célebre teoria da tripartição das funções, idealizada com mais cientificidade por Montesquieu em O espírito das leis (1748). Nessa concepção de Estado, que parte da premissa de que o poder estatal não pode se concentrar nas mãos de um único indivíduo, há três funções básicas a se desempenhar: editar normas jurídicas, aplicar essas normas aos conflitos jurídicos e executar as normas desempenhando atividades para atender concretamente às necessidades coletivas. Extraem-se dessa exposição as funções legislativa, jurisdicional e administrativa.
Entre estas, a que especial relevo representa para o direito administrativo é a função administrativa. Nesse ramo do direito público, não há preocupação com as atividades que o Estado realiza na produção de normas jurídicas ou na solução de controvérsias jurídicas penais, civis ou trabalhistas. De modo algum! O que se busca é tão só captar o modo de atuação estatal na função administrativa. Nessa linha, podemos afirmar que a função administrativa é a tônica do direito administrativo.
Em termos mais detalhados, seguindo a óptica de Celso Antônio Bandeira de Mello (2008:32), a função administrativa se concretiza na prática de atos jurídicos infralegais, excepcionalmente infraconstitucionais, que visam a atender de modo direto, concreto e imediato determinada finalidade de interesse público.
Assim, todas as vezes que o Estado age para suprir as necessidades da coletividade, seja por meio de fomento (crédito habitacional, isenções fiscais ou remissão de dívidas), serviço público (telecomunicações, transporte, educação ou saneamento básico) ou polícia administrativa (fiscalização ambiental, polícia de ocupação do solo e ordenamento territorial), está desempenhando a função administrativa e, portanto, está sob a regência do direito administrativo.
Se o alvo da função administrativa é atender ao interesse público, convém investigar o que é interesse público. Possivelmente, ao tratarmos do tema, a primeira ideia que ocorre ao leitor é a do interesse público como noção oposta à de interesse privado. Nessa óptica, o interesse público jamais coexistiria com o interesse privado, já que são "inimigos declarados". Não é bem assim...
Tomemos emprestada, ainda mais uma vez, a lição do célebre Celso Antônio Bandeira de Mello (2008:60), ao afirmar que "o interesse público, o interesse do todo, do conjunto social, nada mais é do que a dimensão pública dos interesses individuais, ou seja, os interesses de cada indivíduo enquanto partícipes da sociedade (entificada juridicamente no Estado)".
Por essa assertiva, verifica-se que o interesse público não é antagônico ao interesse privado. Ao contrário, o interesse público é justamente o interesse individual na sua dimensão coletiva.
Explicamos com um exemplo: em período carnavalesco entra em ação, com força total, a fiscalização de trânsito quanto ao cumprimento da "lei seca". Sabe-se que, recentemente, foram agravadas as sanções aplicáveis aos condutores que combinarem direção e bebidas alcoólicas. É provável que a maior parte dos indivíduos infratores não queira ser "pega" numa blitz. E se o forem, certamente esses mesmos indivíduos farão todo o possível para se livrarem das sanções.
Analisemos o caso e respondamos a seguinte questão: embora tais indivíduos sejam contrários à aplicação das sanções da "lei seca" naquele momento, isso significa que sejam favoráveis à liberação total da conduta de dirigir alcoolizado?
Pensamos que não! E você? Embora as pessoas não queiram se submeter aos efeitos negativos de uma determinada lei, essas mesmas pessoas são a favor que todos, em geral, sejam penalizados pela mesma norma.
É justamente aí que reside o acerto da afirmação de Bandeira de Mello: o interesse público é a soma dos interesses individuais de cada pessoa enquanto membro da coletividade, não enquanto sujeito isolado. Paradoxal, porém lógico, não?
Em suma, de maneira simples, podemos afirmar que o direito administrativo nada mais é do que o estudo da função administrativa do Estado, tanto do ponto de vista das atividades que são desempenhadas quanto dos sujeitos que a desempenham, orientada para o alcance do interesse público, que não se contrapõe, de todo o modo, ao interesse individual.