Segurança coletiva, o sonho desfeito - Le Monde Diplomatique
A volta à cena, de forma espetacular, da guerra unilateral mostra que a ONU fracassou na busca do equilíbrio internacionalOlivier Corten
Enquanto a Segunda Guerra Mundial prossegue na Ásia, a adoção da Carta das Nações Unidas, em junho de 1945, em São Francisco, marca uma inflexão radical na história das relações internacionais. Todo recurso à força – a guerra ou qualquer outra forma de intervenção militar – é, em princípio, proibido. Um órgão centralizado, o Conselho de Segurança, é encarregado de resolver as situações conflituosas e pode, com este objetivo, adotar medidas coercitivas, econômicas, mas também militares.
Depois das tentativas infrutíferas da Sociedade das Nações (SDN) 1 , passa-se assim de um sistema de «guerra justa», em que a ação militar parte do poder quase discricionário dos Estados soberanos (represálias, reparação de uma injúria, cobrança de dívida…), a um sistema fundamentado na legalidade racional. Daí em diante, a ação armada só é autorizada em duas situações, com base em critérios objetivos: uma agressão que justifique a legítima defesa ou uma ameaça contra a paz constatada pelo Conselho de Segurança que imponha sua intervenção. A mera invocação de valores superiores, por definição variáveis segundo os países, não é mais suficiente para justificar a guerra. Além disso, qualquer recurso à força deve ser autorizado ou supervisionado pelo Conselho. Levando em conta o fracasso da SDN, a idéia de segurança coletiva toma assim uma forma ainda mais coercitiva, com a qual se espera impedir um conflito entre os Estados Unidos e a União Soviética.
A guerra unilateral volta à cena
Concebida como uma forma de concretizar o equilíbrio internacional, a ONU hoje é instrumentalizada pelas grandes potências
Apesar do seu rigor, as regras introduzidas pela Carta não impediram o começo de várias guerras fora dos mecanismos previstos. Em nome de "causas justas", a União Soviética e os Estados Unidos empreenderam ações militares unilaterais na Hungria (1956), na Tchecoslováquia (1968), ou no Afeganistão (1979), no caso soviético; em Cuba (1961), na Nicarágua (anos 1980), em Granada (1983) ou no Panamá (1989), no caso dos americanos. Ao sul, os conflitos de "baixa intensidade" multiplicaram-se na África, na Ásia ou na América Latina; e a ocupação da Palestina perdura. É que o Conselho de Segurança se encontra reduzido à impotência pelo jogo dos vetos respectivos dos dois blocos. Tem servido no máximo de foro de discussão ou, em certos casos, de órgão de gestão de um cessar-fogo organizando «operações de manutenção da paz». Essas operações eram dotadas de competência e, sobretudo, de capacidade de ação limitadas, como a Força das Nações Unidas para a manutenção da paz no Chipre (Unficyp) ou a Força Interina das Nações Unidas no Líbano (Finul).
No entanto, o fim do conflito Leste-Oeste não regenerou nem o direito internacional nem a ONU. Mesmo tendo sido deflagrada tanto conforme a instituição da legítima defesa – o Iraque agrediu o Kuait – e sob a égide de uma autorização do Conselho de Segurança, a Guerra do Golfo de 1991 não marcou a emergência de uma nova ordem mundial. As hostilidades deflagradas pelos Estados da Aliança Atlântica contra a Iugoslávia, em 1999, mostraram que as grandes potências podiam contornar o Conselho de Segurança quando não estavam seguras de obter seu aval. Este desvio se fortaleceu depois dos atentados de 11 de setembro de 2001, quando a «guerra contra o terrorrismo», lançada pelos Estados Unidos, passou a favorecer uma espécie de estado de exceção jurídica permanente2. Da derrubada dos talibãs, mesmo com a ausência de uma agressão armada prévia juridicamente imputável ao Estado afegão, à intervenção militar americano-britânica contra o Iraque na primavera de 2003, deflagrada sem nenhuma forma de autorização do Conselho de Segurança3, a guerra unilateral marcou seu retorno espetacular à cena mundial.
Concebida como uma forma de concretizar o equilíbrio internacional, a ONU é ora instrumentalizada pelas grandes potências e permite justificar ações militares seletivas – enquanto a passividade prevalece em outras situações (por exemplo, a ocupação da Palestina por Israel); ora paralisada pela oposição das grandes potências… O que não impede estas últimas de agirem sem mandato se assim decidem.
Drible nas regras
A idéia de guerra preventiva nunca foi oficialmente reivindicada como tal no plano jurídico para justificar um conflito armado
Entretanto, o fracasso da Carta das Nações Unidas no que se refere ao uso da força deve ser relativizado. Mesmo mal conduzido, o multilateralismo continua presente, pelo menos nos discursos. Cada ação militar fica formalmente justificada diante do Direito. As regras internacionais não são assim, como tais, questionadas, ainda que muitas doutrinas políticas procurem justificar as situações em que são contornadas. Ora se invoca a legítima defesa, como para a maior parte das intervenções militares efetuadas durante a guerra fria, ou mais recentemente no Afeganistão. Ora se faz referência a uma autorização que o Conselho de segurança teria dado implicitamente, como nos casos da Iugoslávia (1999) ou do Iraque (2003). Se alguns invocam o direito de ingerência humanitária, este é firmemente rejeitado pela quase totalidade dos Estados.
Os países europeus, em particular, preferiram afirmar que sua intervenção militar no Kosovo, em 1999, se explicava por circunstâncias excepcionais e não constituía, portanto, um precedente4. Quanto à guerra contra o Iraque, esta provocou uma mobilização sem precedente da opinião pública e da maior parte dos governos. A idéia de guerra preventiva nunca foi oficialmente reivindicada como tal no plano jurídico para justificar um conflito armado. Para a intervenção no Iraque, os Estados Unidos, como aliás outros Estados da coalizão, preferiram interpretar abusivamente antigas resoluções do Conselho de Segurança. Em contrapartida, dentro de uma eventual reforma da ONU, a idéia às vezes é lembrada (ler, nesta edição, o artigo de Samantha Powers). Somos, assim, testemunhas de um duplo discurso. Quando os governos se dirigem à opinião pública nacional, podem permitir-se justificar uma intervenção militar com base em motivos políticos (a luta contra o terrorismo) ou morais (o «direito» de ingerência humanitária). Mas diante de um auditório constituído pelos outros membros da sociedade internacional, atêm-se a argumentos jurídicos clássicos, prontos a interpretá-los abusivamente A melhor homenagem que o vício presta à virtude…
As fraquezas institucionais da ONU explicam apenas em parte seu fracasso relativo. A constituição de um comitê de estado-maior, responsável pela direção estratégica de todas as forças armadas postas à disposição do Conselho, nunca se concretizou. Sua ausência foi suprida por mecanismos informais que revelam a vontade dos grandes Estados de manter o controle de seus recursos militares. A partir dos anos 1950 e da intervenção na Coréia, assistimos à constituição de Forças das Nações Unidas (designadas «capacetes azuis») compostas caso a caso, por soldados que estão juridicamente sob a autoridade da ONU, mas que provêm de contingentes nacionais. A ONU depende assim da boa vontade de seus Estados-membros, com conseqüências às vezes desastrosas, como por ocasião da retirada dos capacetes azuis belgas de Ruanda no momento da deflagração do genocídio (1994).
A Assembléia Geral se contenta em adotar declarações de princípios que definem as condições nas quais o recurso à força pode ser exercido
Outro desvio do Conselho de Segurança foi delegar o exercício de suas competências militares a exércitos nacionais (no Iraque, Bósnia-Herzegovina, Somália, Ruanda, Haiti, Albânia, Costa do Marfim…), agindo, quando falha esse mecanismo, dentro de organizações regionais como a União Européia ou a União Africana. A intervenção armada então só é coletiva (ou em todo caso, universal) no papel, e o Conselho não está apto a controlar as operações.
Ademais, o sistema de votação no Conselho de Segurança muitas vezes revelou-se paralisante. Foi concebido como uma espécie de compromisso capaz de assegurar uma ação eficaz: o princípio do voto por maioria qualificada deveria amenizar as dificuldades encontradas no período entre as duas guerras pela Sociedade das Nações, quando prevalecia a regra da unanimidade. A prática flexibilizou o regime inicial, admitindo que a simples abstenção de um membro permanente não podia ser obstáculo para a tomada de decisões. Do mesmo modo, a Assembléia Geral atribuiu-se, em caso de bloqueio do Conselho, o direito de fazer recomendações devidas, inclusive para o recurso à força.
Entretanto, a flexibilidade é limitada. O veto ou, mais ainda, a ameaça de sua utilização continua freqüente. Quanto à Assembléia Geral, ela se contenta em adotar declarações de princípios que definem as condições nas quais o recurso à força pode ser exercido; ou condena formalmente – e muito episodicamente – uma intervenção militar específica (invasão do Afeganistão pela URSS em 1979 ou intervenção dos Estados Unidos na Nicarágua em 1985, por exemplo). Aliás, nem durante a guerra contra a Iugoslávia, nem durante a guerra contra o Iraque, as potências intervenientes julgaram útil buscar legitimidade junto à Assembléia, depois de fracassar diante do Conselho de Segurança. Pode-se então falar de «bloqueio» da instituição? Seja para a Iugoslávia, ou para o Iraque, o "bloqueio" só existia por referência a uma vontade de deflagrar uma guerra que se estimava fosse a única saída possível, enquanto até o Conselho de Segurança estava disposto a adotar outras medidas, menos extremas.
Reformas na berlinda
A OMC e o FMI continuam a trabalhar à margem do sistema das Nações Unidas e fora do controle desta
Do mesmo modo, único órgão da ONU com poder de avaliar a licitude de ações militares, a Corte Internacional de Justiça (CIJ) foi muito pouco acionada desde 1945. Enquanto o debate condenava asperamente uma eventual intervenção no Iraque em 2002-2003, nenhum Estado achou oportuno pedir a opinião dos juízes de Haia. A corte poderia também controlar a legalidade das resoluções do Conselho de Segurança. Nada disso aconteceu: este último continua a agir ou deixar de agir em função de conveniências políticas. As competências repressivas da Corte continuam bastante teóricas, pois são submetidas à aceitação do Estado sob acusação5 .
Finalmente, o debate institucional nos remete a um dilema. Ou se elabora um sistema ideal, mas se corre o risco de um direito ainda menos aplicado do que o direito internacional atual, ou parte-se de uma perspectiva mais realista e se desencoraja qualquer possibilidade de reforma. A solução institucional para os problemas da ONU parece assim remeter a questões mais fundamentais, que tocam na própria estrutura da sociedade internacional.
Como o nome indica, o Conselho de Segurança é um órgão de vocação policial. Mesmo tendo desenvolvido uma concepção muito ampla desta noção (fluxo de refugiados, violações de direitos humanos, problemas sanitários ou ainda econômicos), é sob uma óptica essencialmente repressiva que continua a funcionar. A abordagem da segurança coletiva continua, no conjunto, compartimentada: nenhuma política de conjunto é concebida para integrar as múltiplas facetas, militares mas também políticas, econômicas, sociais ou ainda culturais, dos problemas existentes. Assim, a organização Mundial do Comércio (OMC) ou o Fundo Monetário Internacional (FMI) continuam a trabalhar à margem do sistema das Nações Unidas e fora do controle desta.
O direito internacional constitui, antes de tudo, uma linguagem comum da qual se espera contribuição para impedir a guerra
A própria sociedade internacional continua muito fragmentada. Se os Estados entraram em acordo para alguns princípios maiores – não-recurso à força, direitos humanos, cooperação econômica -, a interpretação dada a cada um destes princípios é muito diversa, como mostrou a intervenção no Iraque em 2003. É precisamente por esta razão que entendem sempre ser necessário subordinar o recurso à força à supervisão de um órgão central, apto a arbitrar suas divergências de interpretação a respeito do que constitui uma causa justa. Mas é também por esta razão que não vão mais longe.
Enquanto não existir um organismo político único capaz de produzir e fazer executar regras jurídicas que se baseiem numa coesão ideológica forte, o direito internacional ficará dependente da correlação de forças conjuntural, tanto em sua elaboração como em sua aplicação. Nenhuma reforma institucional poderá impor ou substituir este processo necessário de legitimação política que a Carta das Nações Unidas, mal utilizada hoje em dia, procurava favorecer. O direito internacional constitui, antes de tudo, uma linguagem comum da qual se espera que, com um combate político constante, contribua para evitar a guerra.
1 – Ler Marc Ferro, "La SDN est morte, vive l?ONU… ", Le Monde diplomatique, abril de 2003.
2 – Ler Paul-Marie de la Gorce, "Un concept dangereux: la guerre préventive", L?Empire contre l?Irak, Manière de v