Cad. CRH vol.26 no.67 Salvador Jan./Apr. 2013
http://dx.doi.org/10.1590/S0103-49792013000100008
Doutor em Sociologia pela Universidade de São Paulo. Professor associado Departamento de Ciências Sociais e membro do Programa de Pós-graduação em Ciências Sociais da Universidade Estadual de Londrina. Rodovia Celso Garcia Cid. Campus Universitário. Caixa Postal: 6001. Cep: 86051-990 Londrina - Paraná - Brasil. baltar@uel.br
The aim of this article is to discuss challenges being faced by the Brazilian development project, which has been based on the mass consumption of the last three Multi-year Plans, which have sought to strike a balance between the increased income of Brazilian workers, greater employability, and the elimination of job instability. This study attempts to assess and compare indicators of formal job quality as defined by the proposal by the International Labour Organization (ILO) of a Decent Work Agenda, together with data which show the trajectory of Brazil's entry into the foreign trade arena. The paper raises issues about the possibilities of guaranteeing a policy of a greater role in the globalization process while re-evaluating the direct consequences of the internationalization of production and trade on the quality of work and generation of income. The text concludes by pointing out that development policy formation centered on a larger domestic market, with proposals for expanding mass consumption, means the redefinition of goals, not only for employability, but also creating jobs that fulfill workers' fundamental rights, in accordance with the parameters of the Decent Work Agenda.
Le but de cet article est de mener une discussion concernant certains défis du projet brésilien de développement, en nous basant sur la consommation de masse des trois derniers Plans Pluriannuels. Ce projet se veut de trouver l'équation entre l'expansion des revenus nationaux par le travail et l'augmentation des offres d'emploi ainsi que l'élimination de la précarisation du travail. La recherche a pour but d'évaluer et de comparer quelques indicateurs concernant la qualité des emplois formels, tels que définis par la proposition de l'Organisation Internationale du Travail (OIT) pour un Agenda du Travail Décent, en les mettant en rapport avec les données qui indiquent la trajectoire d'insertion du Brésil au sein du commerce international. L'étude soulève des questions sur les possibilités de garantir une politique de meilleure insertion dans le processus de mondialisation et, en même temps, de revoir les conséquences directes de l'internationalisation de la production et du commerce sur la qualité du travail et la génération de revenus. En conclusion le texte fait remarquer que la formation d'une politique de développement centrée sur l'expansion du marché interne, avec des propositions d'augmentation de la consommation de masse, suppose la définition d'objectifs, non seulement pour l'emploi, mais axés sur la création d'emplois qui répondent aux droits fondamentaux des travailleurs, respectant les paramètres de l'Agenda pour le Travail Décent.
A AGENDA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO E O TRABALHO DECENTE
O objetivo do trabalho é discutir como a Agenda do Trabalho Decente pode ser um caminho para a análise e instrumentalização de propostas de monitoramento para o desenvolvimento brasileiro centrado no Plano Plurianual do governo federal.
O conceito de Trabalho Decente foi proposto pela Organização Internacional do Trabalho (OIT) pela primeira vez em 1999. Na mensagem do Diretor Geral da OIT, Juan Somavía, na Conferência Internacional do Trabalho em 1999, o Trabalho Decente foi definido como um trabalho com justa remuneração, realizado em condições adequadas, em regime de liberdade, equidade e segurança. O Trabalho Decente deveria permitir ao trabalhador e sua família uma vida digna e saudável.
Sob a noção de Trabalho Decente, a OIT unificou diferentes campanhas promovidas pela própria organização no último quartel do século XX. Unificou o combate à precarização das condições de trabalho e redução do salário real dos trabalhadores, com a promoção dos Direitos Fundamentais do Trabalho - liberdade sindical; direito de negociação coletiva; eliminação de toda forma de trabalho forçado, do trabalho infantil e de todas as formas de discriminação (gênero e raça, sobretudo) relativas ao emprego (Fields, 2003, p. 242). A estas campanhas, adicionou os temas proteção social ao trabalhador e o diálogo social.
Em 2003, o governo brasileiro assinou um Memorando de Entendimento com a OIT para criação de um Programa Especial de Cooperação Técnica e para a promoção de uma Agenda Nacional de Trabalho Decente. Três anos depois, em 2006, o Ministério do Trabalho e do Emprego iniciou a elaboração da Agenda Nacional de Trabalho Decente com a participação de diversas associações empresariais e sindicais. Entre as medidas inclusas na Agenda Nacional do Trabalho Decente estava o reconhecimento das Centrais Sindicais e o encaminhamento da ratificação da Convenção 151 da OIT, sobre negociação coletiva e direito de greve. Ratificação que veio a ocorrer pelo Senado Federal em maio de 2010 e sancionada pelo Presidente Lula em junho do mesmo ano.
Naquele mesmo ano de 2006, houve a XVI Reunião Regional dos Estados Americanos membros da OIT, que estabeleceu um compromisso, assinado por todos os chefes de estados presentes, para a realização de ações governamentais voltadas à aplicação, por cada país do Continente, dos princípios básicos da política Trabalho Decente. Entre estes princípios, destaca-se a intenção de:
[...] promovere cumprir as normas e os princípios e direitos fundamentais no trabalho; criar maiores oportunidades para mulheres e homens para que disponham de remuneração e empregos decentes; realçar a abrangência e a eficácia da proteção social para todos e fortalecer o tripartismo e o diálogo social (OIT, 2006, p.8).
A Agenda Hemisférica, como o documento ficou conhecido, fundamenta-se em uma análise crítica das políticas de reformas econômicas adotadas nos anos 90 pela maioria dos países da América Latina. Segundo dados do documento, houve incremento de 0,21% ao ano do produto por trabalhador entre 1990 e 2005 - muito aquém do esperado pelas reformas. No mesmo período, aumentou o desemprego, a informalidade e a precarização do emprego "associada à insegurança das remunerações, à menor proteção social, à maior rotatividade da força de trabalho" (OIT, 2006, p.2).
No ano de 2004, um ano após a assinatura do Memorando de Entendimento com a OIT para promoção do Trabalho Decente, o governo federal lançou o Plano Plurianual PPA-2004/2007, chamado de "Plano Brasil - participação e inclusão". Entre os diversos eixos que sustentam as propostas deste plano, está a ideia da "dinâmica de crescimento por consumo de massa" (Plano Brasil, 2004, item IV). Segundo o documento, o PPA pretendia inaugurar um ciclo de crescimento por meio da expansão do mercado consumidor, que seria sustentado pela incorporação de mais pessoas (famílias) no mercado formal de trabalho. Ao mesmo tempo, o Plano apoiaria a expansão das empresas modernas em diversos setores da cadeia de bens de consumo.
A proposição de "crescimento por consumo", contida no PPA 2004-2007, tem bastante semelhança com o diagnóstico de Celso Furtado sobre o limite do mercado interno como entrave estrutural a ser superado para fomentar o desenvolvimento no país (Furtado, 1974, p.232), embora esta referência não esteja explicitamente mencionada no documento. No PPA, o crescimento por consumo de massa tem como fundamento uma combinação entre ganhos de produtividade e ampliação do mercado interno. Os ganhos de produtividade decorreriam, não apenas do mercado interno, mas seriam beneficiados pela expansão do mercado externo e da maior qualificação das empresas e dos trabalhadores no processo de competição internacional. Mas o texto enfatiza que a realização do processo de desenvolvimento ocorre no âmbito da expansão do mercado interno.
O PPA 2008-2011, "Inclusão social e a educação de qualidade", mantém a ideia de expansão do consumo de massa e acrescenta as prioridades de investimentos em infra-estrutura (notadamente através do Plano de Aceleração do Crescimento - PAC). Os mesmos argumentos fundamentam o PPA 2012-2015, intitulado de "Plano Mais Brasil" (Plano Mais Brasil, 2011). O Plano constata a ampliação do mercado consumidor interno devido, sobretudo, aos programas de transferência de renda e ao ingresso de mais pessoas no mercado de trabalho entre 2002 e 2010. Partindo desta constatação, o PPA "Mais Brasil" projeta para os próximos anos condições favoráveis de crescimento da economia.
As conexões entre a agenda para promoção do Trabalho Decente e a proposição de crescimento por meio do mercado consumidor são explícitas, embora não apareçam desta maneira nos documentos e nas propostas de ação política das diferentes instâncias de governo encarregadas da sua elaboração. A consolidação da opção de crescimento por meio do mercado consumidor interno depende da ampliação do emprego formal, da distribuição de renda via salário e da qualidade do emprego gerado.
As dimensões do conceito de "trabalho decente", proposto pela OIT, enquanto instrumento analítico, extrapolam o estudo de condições específicas de trabalho e permitem reintroduzir a discussão sobre o desenvolvimento econômico e social no âmbito da globalização. Fornecem, também, subsídios para uma reflexão sobre ações de políticas de desenvolvimento baseadas na expansão do mercado consumidor interno, tal como propostas nos referidos planos plurianuais.
Os compromissos institucionais para o desenvolvimento articulam-se com a Agenda Hemisférica da OIT, da qual o governo brasileiro é signatário. Mais do que documentos de divulgação ideológica, os compromissos assumidos publicamente e os acordos internacionais firmados, que derivam destes documentos, podem ser utilizados como plataforma de ação dos agentes sociais, com o fim de regular o processo de desenvolvimento do país, voltado para o fim da discriminação e da desigualdade social através do trabalho.
GLOBALIZAÇÃO, MERCADO INTERNO E TRABALHO DECENTE
A implementação das políticas de desenvolvimento centradas no consumo de massas e de Trabalho Decente, no Brasil, resultam e estão diretamente integradas ao processo de globalização. Tal como já se discutia no debate sobre desenvolvimento nos anos 1950 e 1960, a forma como o país se inserir no sistema de comércio internacional definirá o tipo de desenvolvimento e os seus limites possíveis. Nos anos 1980 e 1990, os debates sobre a globalização e as formas de ajuste estrutural eclipsaram a discussão sobre desenvolvimento.
Diversos autores, entre eles Lipietz (1991), Touraine (1994), Wallerstein (1994), Chesnais (1995; 1996), Arrighi (1996), Ianni (1996), Petrella (1996), Beck (1998), Dupas (1998; 2008), Hirst e Thompson (1998), Gentili (1999), e Petras (1999) discutiram a natureza da globalização e avaliaram os impactos sociais da abertura econômica na segunda metade do século XX. De modo geral, para além das diferenças de interpretação e de formalização conceitual, este conjunto de autores apontava o fato de que os países, no fim dos anos noventa, não eram tão mais abertos para o sistema internacional do que haviam sido no início do século XX, antes da Primeira Guerra Mundial (1914-1918).
Esses autores destacam que, embora esta forma de abertura econômica gerasse mais riqueza para o sistema comercial e produtivo de alguns países, resultava, também, em uma piora da qualidade de vida e maior exploração do trabalho em vários outros. Estas proposições foram, de maneira geral, confirmadas pelos dados do Banco Mundial sobre a relação entre o volume de investimentos e transações internacionais e o aumento da pobreza mundial acima do esperado no mesmo período (Banco Mundial, 2003, p. 68-69).
Se tomarmos as relações de troca como parâmetro para avaliar o grau de integração entre os países, temos uma forma simplificada de mensurar a globalização como uma extensão do conceito de "centro e periferia" extraído da tese cepalina sobre o subdesenvolvimento e a relação dos termos de troca (Furtado, 1974, p. 232-234). Esta é uma forma inicial de visualização, com o intuito de ilustrar a argumentação sobre os limites da política nacional de desenvolvimento centrada no mercado de consumo e o trabalho decente.
O trabalho de Gleditsch (2002) propõe um modelo de análise das relações comerciais bilaterais entre países a partir de uma metodologia de análise de redes sociais (Social Network Analysis SNA). Os dados dos Gráficos 1 e 2 são uma aplicação de dados de comércio internacional entre países selecionados (matriz de comércio bilateral importação mais exportação). Os dados foram coletados do Fundo Monetário Internacional (Direction Of Trade Statistics - DOTS) e da Secretaria do Comércio Exterior (SECEX) no Brasil.
Diferentemente do modelo original aplicado por Gleditsch, optou-se, aqui, por aplicar o algoritmo proposto por Fruchterman e Reingold (1991) para a formação do layout (disposição dos países no gráfico), conforme implementado por Bastian et al. (2009). Este algoritmo representa, visualmente, melhor a ideia de centro e periferia (Furtado, 1974, p. 142) que se quer ilustrar.
De maneira geral, este modelo representa uma analogia com centros de gravidade. Cada nó possui uma força de atração, que chamaremos, aqui, de densidade de fluxo de comércio internacional. Esta densidade é calculada pela relação entre o volume de comércio bilateral (importações e exportações) e o número de países com os quais um determinado país mantém relações comerciais. Quanto maior a densidade, mais o nó se move para o centro do gráfico. Assim, um país A estará mais ao centro do que um país B se a densidade medida pelo volume de comércio bilateral e o número de parceiros comerciais de A for maior do que a densidade de B.
Nos dois gráficos, as linhas indicam os parceiros comerciais e o tamanho do nó representa o volume total de comércio bilateral (soma das importações mais exportações com todos os países). Para efeito de composição visual do gráfico, para cada tamanho de nó (país), aplicou-se um limite de proporcionalidade com cinco níveis de comparação (no gráfico, o país com maior volume representa cinco vezes o tamanho do país com menor volume). Os nomes dos países estão representados pelo código ISO de três letras.
O Gráfico 1 representa a aplicação do modelo SNA para 158 países selecionados em 1960. Este gráfico representa a visualização da ideia de "centro e periferia" em termos de densidade de fluxo de comércio bilateral. Estados Unidos, França, Alemanha Ocidental, Reino Unido e outros países da Europa Ocidental compõem o centro gravitacional do comércio internacional (concentram os maiores volumes de comércio e têm o maior número de parceiros comerciais).
O Brasil encontra-se em uma linha próxima, mas fora do núcleo central. Pode-se visualizar "anéis" ou "órbitas" de países em torno do centro, que formam não uma, mas várias "periferias" ou níveis diferentes de inserção na economia internacional. Este gráfico permite, também, visualizar aquelas economias que Cardoso e Faletto (1977, p. 26 e 83) denominaram de "economias de enclaves", como sendo aquelas na borda ou na extrema periferia do sistema de comércio mundial.
As relações políticas entre os países (blocos geopolíticos) não se podem representar por um gráfico de relações comerciais, mas o Gráfico 1 demonstra o sistema comercial internacional com um nível bem delimitado e centralizado, que mudará nos anos 90 em diante, no período de globalização. Esta mudança afeta a forma de se projetar o desenvolvimento dos países.
Esta nova fase da globalização, conforme se pode observar no Gráfico 2, tem as seguintes características:
· O fluxo de capital da economia internacional, embora ainda concentrado nas economias dos países membros da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), demonstra maior densidade de fluxo comercial entre vários países;
· O aumento do núcleo do sistema, ou o estreitamento da distância entre os círculos mais próximos do centro, afetam o desempenho competitivo das empresas no mercado internacional, pressionando salários e condições de trabalho.
Como se pode observar no Gráfico 2, há uma ampliação do núcleo do sistema e a intensificação do comércio internacional. Esta intensificação permite possibilidades de crescimento econômico e ganhos de produtividade para empresas e países, mas, também, reforça a assimetria clara entre direitos, condições de trabalho e concentração de renda entre as várias regiões do globo. A globalização não tem o mesmo impacto social para todos os países, embora todos tenham maiores ganhos econômicos.
Conforme o Gráfico 2, a posição do Brasil próximo ao núcleo central pode ser explicada pelo aumento efetivo do volume de comércio e a diversificação do número de parceiros.
Por sua vez, o processo de intensificação comercial e diversificação de parcerias internacionais, ao longo do século XX e início do XXI, pode ser observado a partir das informações do Gráfico 3, sobre as exportações brasileiras entre aos anos de 1901 e 2007.
De acordo com esse gráfico, no início do século XX, a Europa constituía-se no principal parceiro comercial do Brasil, representando o destino de aproximadamente 56% das exportações. Na sequência, destacam-se a América do Sul e os Estados Unidos nas relações comerciais com o Brasil, ambos recebendo mais de 10% das exportações brasileiras.
Observa-se um movimento dinâmico na participação dos parceiros comerciais do Brasil ao longo da primeira metade do século XX, de forma que, no início da década de 1950, o perfil dessas parcerias difere bastante daquele que caracterizou o início do século: a Europa deixou de ser o destino primordial dos produtos exportados pelo Brasil, passando a representar, em 1952, um pouco mais de 30% dessas exportações; por sua vez, os Estados Unidos aumentam sua participação nas relações comerciais brasileiras, passando a representar cerca de 50% das exportações. Destacam-se, por fim, o recuo na participação da América Latina, a reanimação da presença da Ásia entre os parceiros do Brasil e a presença inédita do Oriente Médio e da África entre os destinos dos produtos brasileiros já nos anos iniciais da década de 1950.
Já no início do século XXI, o que se observa é uma maior complexidade nas relações comerciais do Brasil: por um lado, não se vê mais uma parceria predominante, concentrando mais de 50% das exportações brasileiras; o que se observa é um maior equilíbrio de participação entre os principais destinos dos produtos brasileiros (Europa, América Latina, Estados Unidos e Ásia). Por outro lado, o Oriente Médio e a África, embora tenham aumentado sua participação nas relações com o Brasil, nas décadas de 1970 e 1980, seguido de um decréscimo ao longo dos anos 1990, vêm apresentando um crescimento ininterrupto nas participações das exportações brasileiras, a partir de 2000, contribuindo para a configuração de um cenário comercial mais complexo para o Brasil ao final da primeira década do século XXI.
Complementando esse quando, destaca-se que a pauta de exportações do país também se tornou mais diversificada, conforme se observa no Gráfico 4, com aumento do peso relativo dos setores de máquinas e equipamentos, produtos metalúrgicos e outros setores da indústria de transformação, ao longo da segunda metade do século XX e início do XXI. Este dado é importante para se pensar a formação de um mercado consumidor interno em relação à necessária expansão das exportações de produtos industrializados, o que afeta a relação de termos de troca, tão cara à Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) (Furtado, 1974, p. 297).
A diversificação da pauta de exportações em direção aos produtos industrializados, além de alterar a relação dos termos de troca, insere o país nas relações internacionais de trabalho. Os países que tiveram os casos de maior exploração e precarização do trabalho pela expansão das multinacionais nos anos 1980 e 1990, o que impulsionou a formulação das políticas da OIT de promoção dos direitos fundamentais e do Trabalho Decente, não foram os países da periferia do sistema, foram os países que se aproximaram do núcleo central, tal como o Brasil, com maior impulso ao setor industrial de transformação, a exemplo do México e alguns países da América Central com as maquiladoras e o Vietnam, a Indonésia e o Paquistão, além de outros países, com as Oficinas.
Ou seja, a globalização não deve ser vista como a substituição dos Estados Nacionais por mecanismos ou instâncias supranacionais de regulação da ordem mundial, aos quais todos os países estariam submetidos. Ao contrário, o peso nacional ainda é um fator decisivo no jogo político internacional e não há indícios de que venha a ser diferente nas próximas décadas. Contudo, a capacidade autônoma de decisão nacional será tanto ou mais afetada quanto mais próximo do núcleo central do comércio internacional estiver o país.
Estas instâncias supranacionais de decisão do comércio internacional devem ser vistas sob dois aspectos: primeiramente, como arenas para disputas nacionais de litígios comerciais e políticos, sempre tendo em mente que os países centrais têm um peso maior de decisão do que os demais; e, em segundo lugar, como fóruns permanentes de busca de regulação, intermediação, adequação e padronização dos mecanismos nacionais para o comércio e a cooperação internacional. Esta é a importância da Agenda Hemisférica para o Trabalho Decente e da própria OIT para a formulação de política nacional de desenvolvimento centrada na expansão do consumo.
A existência deste tipo de fórum supranacional é importante exatamente porque as características nacionais ainda são mais fortes do que a globalização. Não há um padrão global de mercado, nem de moeda. Cada país tem regras próprias e políticas próprias de proteção aos seus investimentos nacionais. Além do que, cada país tem uma estrutura de custo própria (mão de obra, insu-mos, infraestrutura). As características nacionais impõem condi-cionantes locais à produção e à circulação de mercadorias. Estes condicionantes afetam a competitividade internacional das empresas de tal forma que as estratégias de investimento global são baseadas nas peculiaridades locais de cada unidade. Isto faz com que o caráter nacional do investimento seja levado em consideração. Não há estratégia transnacional que seja efetivamente adotada desconsiderando a adequação ou o contorno de peculiaridades locais sobre os investimentos.
O problema da má qualidade do emprego, provocado pelos investimentos voltados ao processo de globalização, é uma característica comum a todos os países inseridos no processo de globalização. O problema novo da globalização não é o nível de emprego ou a substituição do emprego pela tecnologia, mas a mudança na qualidade do emprego ofertado.
Já no fim dos anos 1990 era evidente que a globalização havia mais aprofundado as disparidades entre países e regiões do que reduzido as desigualdades. Houve, neste período, um grande avanço global em vários indicadores sociais, medidos pelo Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), em quase todas as regiões do globo, mas, ao mesmo tempo, ficou nítido que o crescimento econômico não era a garantia para o desenvolvimento social ou humano. Mais ainda, observou-se que a integração de mercados desiguais mais aprofunda do que ameniza as desigualdades existentes, quando medidas políticas de regulação não são implementadas conjuntamente.
A possibilidade de desenvolvimento, como política pública, não se situa mais apenas na capacidade de os Estados Nacionais romperem os estrangulamentos que bloqueiam a industrialização e a integração aos mercados mais dinâmicos do sistema, como durante muitos anos se preconizou para a América Latina. Os novos limites ao desenvolvimento situam-se na regulação dos mercados e do comportamento estratégico de empresas transnacionais e de seus investidores, visando garantir direitos sociais, trabalhistas e ambientais como resultado do crescimento econômico.
Em contraposição ao quadro de deterioração das condições e da qualidade do emprego decorrente da globalização, foram formuladas ações voltadas para a construção de marcos de regulação social internacionais.
Não apenas governos buscam mecanismos de regulação, mas, também, diversos outros atores nacionais e internacionais, o que se apresenta como mais um desafio aos Estados para articularem políticas nacionais de desenvolvimento ao conjunto de iniciativas que formam marcos regulatórios do comércio internacional e da ação de empresas transnacionais, tais como os Acordos Globais assinados entre empresas globais e Federações Internacionais de Trabalhadores; campanhas de comércio justo, promovidas por Organizações Não Governamentais; barreiras comerciais aplicadas às normas sociais e trabalhistas e ambientais, normalmente implementadas como proteção de mercados nacionais dos países centrais; normatizações de organismos multilaterais, como o Global Compact da Organização das Nações Unidas (ONU), as diretrizes para empresas multinacionais da OCDE, as diretrizes para empresas multinacionais, convenções e a declaração de Direitos Fundamentais do Trabalho da OIT.
Com isto, o alcance de políticas públicas que têm como escopo as relações de trabalho encontra uma forte barreira diante das relações de mercado; terreno que, cada vez mais, se torna impermeável a estas ações, na medida em que a regulamentação corporativa tende a se sobrepor à legislação pública. Sobretudo, quando se trata de cadeias produtivas controladas por empresas transnacionais em toda a América Latina. Neste sentido, a definição de parâmetros para o monitoramento de políticas de desenvolvimento baseada na expansão do emprego pode ter um efeito importante para ações de grupos sociais e sindicais interessados em, efetivamente, criar meios públicos de regulamentação das ações empresariais.
PARÂMETROS PARA O MONITORAMENTO DO TRABALHO DECENTE E DESENVOLVIMENTO COM BASE NA EXPANSÃO DA RENDA
Os parâmetros para o monitoramento do Trabalho Decente, no Brasil, são um instrumento de estudo importante, na medida em que são indicadores que já estão inseridos nos acordos internacionais, nos compromissos governamentais brasileiros e nos princípios dos Planos Plurianuais de Desenvolvimento e Crescimento Econômicos. São as medidas reguladoras, que fundamentam os compromissos e as metas públicas assumidas pelo governo em torno da Agenda do Trabalho Decente, e criam parâmetros globais que delimitam o comportamento de empresas multinacionais.
Por exemplo, em resposta às pressões dos governos dos países em desenvolvimento, a OIT formulou a Declaração Tripartite de Princípios sobre Empresas Multinacionais e Política Social, em 1977. Na década de 1990, a OCDE criou as Diretrizes para as Empresas Multinacionais com o mesmo sentido, que gerou resposta de várias organizações sindicais e reações estratégicas do "Sindicalismo Global" (Secretariados Internacionais por Ramo, Central Sindical de Organizaciones Libres - CIOLS; Trade Union Advisory Committee to the OECD - TUAC, entre outros) em relação à Declaração Tripartite e às Diretrizes da OCDE, o que resultou na introdução do tema do direito de liberdade de associação e de negociação coletiva entre as normas de conduta para as empresas transnacionais.
Todo este conjunto de normas abrange as empresas em todas as suas filiais, impedindo que as estratégias de difusão internacional da produção possam valer-se de leis locais ou de fragilidades na organização social ou na legislação regionais. Estas campanhas unem sindicatos, organizações sociais e órgãos de defesa do consumidor em ações conjuntas contra o consumo de produtos ou serviços produzidos em condições que não respeitem normas sociais, trabalhistas e ambientais.
Do ponto de vista das empresas, estes são temas que afetam, diretamente, a distribuição global dos investimentos e as relações com governos, trabalhadores, sindicatos, organizações da sociedade civil e, em certa medida, definem os parâmetros mínimos de concorrência em diversos setores de produção. Apesar dos compromissos internacionais e posturas discursivas adotadas por diversas empresas e organizações empresariais, as práticas comerciais, padrão de investimento e estrutura de produção nem sempre correspondem aos princípios éticos promovidos.
Nos países em desenvolvimento, sobretudo no Brasil, estes marcos regulatórios podem fortalecer a nova agenda de desenvolvimento. O que impõe o desafio de se definir estratégias articuladas com vários atores sociais para construção e avanço de uma nova agenda, conectando crescimento econômico, mercado de trabalho, sustentabilidade e distribuição de renda.
Uma destas estratégias de ação tem sido aprofundar o debate em torno do conceito de Trabalho Decente, a partir dos seguintes pontos básicos:
1. O princípio de que os investimentos internacionais são responsáveis pela qualidade local das relações de trabalho;
2. Esta relação de responsabilidade se estende aos fornecedores;
3. Requer parcerias entre agências governamentais, não governamentais e outros agentes da sociedade civil para ser implementada;
4. Requer a noção de desenvolvimento sustentável sempre presente;
5. O monitoramento do impacto social dos investimentos e da produção é passível de ser regulado por organismos multilaterais ou supranacionais.
Trabalho decente, de fato, sustenta-se na ideia de que os mercados têm que prestar conta dos seus impactos sociais. Isto permite a ligação entre o campo de ação social, a política de desenvolvimento e a organização social dos atores, através da transparência de informação, da construção de agendas, da institucionalização de arenas de decisão coletivas e participativas.
A questão metodológica resultante é a seguinte: como relacionar estes pontos básicos da Agenda do Trabalho Decente com o processo de desenvolvimento inserido no âmbito global, de modo que se possam construir instrumentos analíticos efetivos de monitoramento? O caminho está na identificação de um modelo que correlacione o processo de desenvolvimento com as transformações no padrão de mercado trabalho.
Diferentes autores, tanto na literatura nacional como na internacional, têm se debruçado sobre o tema, com propostas de análise que apontam os diversos aspectos que permitem evidenciar a complexidade de relações entre processos de trabalho e desenvolvimento. Entre estes estudos, destacam-se aqueles empreendidos por Schuurman (1993), Fligenspan e Schneider (2000), Fields (2003), Ghai (2003), Standing (2003), Pochman (2005), Burniaux et al. (2006), e Carleial (2010).
Num balanço dessa bibliografia, o que se pode depreender é que a relação entre desenvolvimento econômico (ou apenas crescimento econômico para alguns) e processos de trabalho evidencia-se, principalmente, através da intensificação da produtividade. Destaca-se nesse balanço, também, que o debate sobre a forma de se avaliar essa intensificação de produtividade não se resume, apenas, à consideração da diferença entre o rendimento auferido pelo trabalhador e a variação na produtividade do trabalho; cada vez mais, diferentes autores vêm dando espaço em seus estudos à consideração das diferentes formas de precarização do trabalho como um elemento adicional numa maior intensidade produtiva. Precarização aqui entendida como processo oposto às metas estabelecidas pela Agenda do Trabalho Decente.
Estes estudos podem, também, ser considerados, aqui, como empiricamente convergentes às análises do DIEESE (2010) que apontam que, na última década, houve um conjunto de transformações positivas no mercado de trabalho brasileiro, como resultado da política de desenvolvimento do país. Mas, segundo a mesma avaliação do DIEESE, "[...] permanecem, entretanto, desafios históricos e estruturais do mercado de trabalho brasileiro destacando-se o alto desemprego, os baixos rendimentos, a informalidade e a rotatividade [...]" (DIEESE, 2010, p. 4).
Assim, partindo dos elementos teóricos e metodológicos apresentados anteriormente, pretende-se construir, como parâmetro de monitoramento para a avaliação do desenvolvimento e da qualidade do trabalho, a relação entre os seguintes variáveis: permanência no emprego (rotatividade) e remuneração (salário).
No amplo conjunto de variáveis que compõem os indicadores de trabalho decente (ou seu oposto: o processo de precarização do trabalho), considera-se aqui que a relação entre estas duas variáveis destaca-se por apontar diretamente: 1) as possibilidades de variação entre emprego, rendimento, rotatividade, precarização, capacidade de consumo, produtividade; 2) para o potencial de desenvolvimento econômico, ancorado na expansão do mercado consumidor e no trabalho decente. Anker, Chervyshev, et al. (2002) definiram um conjunto de indicadores que pudessem mesurar as diferentes instâncias da proposta de Trabalho Decente, como plano de ação da OIT.
Dentre este conjunto de indicadores, os estudos de Baltar et al. (2007) e Baltar (2012) permitem apontar que três variáveis, remuneração, tempo de permanência no emprego e jornada de trabalho, sintetizam grande parte da variação dos dados apontados em todos os indicadores definidos por Anker et al (2002), podendo, assim, ser utilizadas como indicador síntese para apontar condições de trabalho, como aqui definidas em termos da Agenda do Trabalho Decente. Ou seja, há uma correspondência entre baixos salários, jornada de trabalho excessiva e alta rotatividade no trabalho em situações descritas pelo conjunto dos indicadores, como sendo opostas às metas de Trabalho Decente.
Além disto, como destacado por Baltar e et al (2007), estes três fatores estão no centro das principais disputas entre as representações sindicais e patronais no Brasil. Este debate tem sido travado em várias arenas, sobretudo nas Conferências de Trabalho e Emprego Decente e no Congresso Nacional. As polêmicas surgem, por exemplo, em torno de propostas como a redução da jornada de Trabalho de 44 para 40 horas, sem redução no salário;, e a ratificação da Convenção 158 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que coíbe a demissão imotivada.
Desta maneira, a relação entre remuneração e tempo de permanência no emprego foi utilizada neste estudo como uma síntese analítica para o conjunto amplo de indicadores sobre trabalho e desenvolvimento e, ao mesmo tempo, por apontar para um dos núcleos polêmicos do debate político em disputa no Brasil sobre o tema. Uma análise mais aprofundada poderia utilizar um cálculo de rotatividade no trabalho no lugar da variável tempo de permanência no emprego. A variável jornada de trabalho não foi utilizada neste estudo na medida em que, como se tratam de dados de contrato formais de trabalho, registrado pela Relação Anual de Informações Sociais do Ministério do Trabalho e Emprego (RAIS-MTE), a variação na jornada de trabalho espelha o vínculo contratual e não a jornada efetiva.
Nesse sentido, na Tabela 1 apresenta-se a variação dos indicadores de tempo e permanência no trabalho e remuneração, entre os anos de 2005 e 2010 (período que, como discutido, abrange os PPA's fundamentados na expansão do consumo, bem como a implantação da Agenda do Trabalho Decente no Brasil).
Para efeito da análise, apenas os dois anos foram considerados, desprezando-se as flutuações entre os dois períodos. Os dados de remuneração média e tempo no emprego (em meses), extraídos da RAIS-MTE, estão agrupados por Grupo de Ocupação tanto no serviço público federal quanto em entidades empresariais privadas. Os Grupos de Ocupação referem-se aos grandes grupos, e estão estratificados da seguinte forma: o Grupo 1 abriga os membros superiores do poder público e os dirigentes de organizações públicas ou privadas. São diretores, executivos, dirigentes de maneira geral.
O Grupo 2 contém os profissionais de ciências e artes, em geral, pessoal de nível superior trabalhando em atividades do serviço público ou privado. No Grupo 3 estão os trabalhadores de nível técnico, normalmente com formação profissional escolar especializada em nível médio. Nos Grupos de 4 a 9, estão os demais trabalhadores de diversos setores da produção. O total de vínculos indica, aproximadamente, o número de pessoas em cada atividade. Esta é uma aproximação, na medida em que os dados da RAIS informam contratos de trabalho (vínculos) e, portanto, pode haver trabalhadores com mais de um vínculo.
A análise dos dados da Tabela , como indicador para o monitoramento da variação do emprego em relação às proposições do Trabalho Decente e do Desenvolvimento baseado em expansão do consumo, pode ser feita de maneira mais detalhada através dos Gráficos 6 e 7, que correlacionam a variação da média salarial e o tempo de vínculo do trabalho para cada estrato ocupacional, comparando-se as variações para os anos de 2005 e 2010.
Cada gráfico apresenta uma relação entre salário e rotatividade, tomada como indicador sintético, que exprime um conjunto de problemas históricos mencionados na bibliografia analisada anteriormente e detalhado, sobretudo, no estudo DIEESE (2010). Para a composição do indicador, nos Gráficos 6 e 7, o valor do salário em Reais e o tempo de contrato em meses, para efeito de comparação, foram transformados em índices de variação sobre a média. Por exemplo, um índice de salários 100% representa a média salarial para aquele Grupo naquele Ano. Um índice 50% representa a metade da média salarial no mesmo período e assim por diante.
Os dados nos Gráficos 6 e 7 estão estratificados por grupos de ocupação, seguindo a mesma definição da Tabela 1. Por exemplo, "GR1" significa "Grupo de Ocupação 1 - Membros Diretores da Administração pública" e, assim, subsequentemente. O tamanho dos círculos é proporcional ao número de vínculos em cada Grupo. Quanto maior o círculo, mais vínculos e, de certa forma, mais pessoas estão contratadas naquele grupo ocupacional. São apresentados dados para dois anos: 2005 (cor mais escura) e 2010 (cor mais clara).
Os gráficos estão divididos em quatro partes pelo cruzamento das médias de variação de meses de contrato e variação de média salarial. Na parte superior esquerda (A), estão os grupos com maiores salários e menores tempo de contrato. A parte superior direita (B) concentra os grupos com maiores salários e maior tempo de contrato. A parte inferior direita (C) tem os grupos com menor salário e maior tempo de contrato. Por fim, a parte inferior esquerda (D) possui os grupos com menor salário e menor tempo de contrato.
O monitoramento de uma política de Trabalho Decente, vinculada a um projeto de desenvolvimento voltado ao consumo de massas, que procure evitar os problemas históricos apontados na análise anterior, deve buscar mover os grupos para a parte (B) do Gráfico. Quanto mais os grupos permanecerem na parte (D), o indicador demonstra que mais a situação se afasta de um quadro de desenvolvimento, embora haja criação de empregos. A redução da desigualdade (embora não necessariamente a elevação da renda) pode ser observada nos grupos ocupacionais que se mantêm próximos ao cruzamento dos índices (100%).
A análise da variação de indicadores para o setor público federal, no Gráfico 6, mostra que a maioria dos Grupos de vínculos estavam com a remuneração acima da média e, também, o tempo de contrato. Os Grupos ocupacionais 1 (Membros Superiores do Poder Público, Diretores), 2 (Profissionais de ciências e artes), 3 (técnicos de nível médio) e 4 (serviços administrativos) estavam mais próximos da área "ideal" do gráfico (B). Os Grupos 5, 6, 7, 9 e 9 (trabalhadores da produção e serviço de setores diversos) têm pequena participação no total de contratos, mas, mesmo em menor número no setor público, se encontram nos áreas (D) e (C) do gráfico de monitoramento. Deve-se destacar o Grupo de trabalhadores com Vínculos por Ocupação Ignorada (IGN), que se apresentam em número expressivo e ocupam a área do gráfico de menor salário e maior rotatividade (D).
Entre os anos de 2005 e 2010, o Grupo 1 (Diretores) caminhou para a média. Houve uma redução no nível salarial dos vínculos no Grupo 1, mas, ao mesmo tempo, um aumento no tempo de contrato nesta ocupação. Mas o Grupo 1, do serviço público, permanece na área (A), salários acima da média, porém maior rotatividade, característica própria da ocupação de cargos de chefia no serviço, orientado pelas indicações partidárias. Os Grupos 2 (profissionais de ciências e artes) e 4 (trabalhadores de serviço administrativo) fizeram o caminho contrário do Grupo 1. Tiveram aumento de salário, mas redução no tempo de contrato. O Grupo 4 concentra um grande número de vínculos e encontra-se no cruzamento dos eixos das duas variáveis, definindo a média para o setor.
A análise da variação dos indicadores para o setor privado no Gráfico 7 apresenta outro perfil, bem diferente daquele exposto para o setor público federal. Pode-se observar que os estratos de Grupos de ocupação distribuem-se de maneira mais linear no gráfico. Os Grupos de ocupação 1 e 2 estão bem localizados na área (B) do Gráfico 7 (área de maiores salários e maior permanência no trabalho), enquanto os Grupos 5, 6, 7 e 8 (trabalhadores da produção e serviço de setores diversos) estão na área oposta (D) com menor salário e menor tempo de permanência no trabalho (maior rotatividade). Apenas os Grupos 9 (trabalhadores em serviços de reparação e manutenção) e o Ignorados (em tamanho bem menor do que no serviço público) estão na área (C) do Gráfico, ou seja, tempo de trabalho maior do que a média, embora o salário seja menor do que a média do contratos registrados na RAIS.
Entre 2005 e 2010, os diretores e membros do Grupo 1, no setor privado, tiveram uma redução média no nível salarial, embora tenham aumentado o tempo de trabalho. Os demais grupos, exceto o Grupo 9, o Grupo 7 e o Grupo Ignorados (IGN) tiveram um recuo tanto na média salarial quanto no tempo de trabalho. O Grupo 4 aproximou-se da média e os demais Grupos caminharam em direção à área (D) do Gráfico, mantendo a distância com os Grupos 1 e 2 que permaneceram na área (A).
A comparação entre os indicadores do Gráfico 6 (setor público federal) e Gráfico 7 (entidades empresariais privadas) demonstra o quanto o setor privado está mais próximo da situação de precarização oposta ao modelo de Desenvolvimento com Trabalho Decente acordado nos compromissos governamentais. Em ambos os setores (público e privado) houve aumento de emprego entre 2005 e 2010, o que se pode observar pelo aumento nos círculos dos Gráficos 6 e 7 que indicam o aumento proporcional no número de vínculos de trabalho (aumento das esferas). Apenas o Grupo 1 do setor público federal apresentou redução no número de contratos de trabalho. Mas, como demonstram os indicadores, o aumento do emprego por si só não representa cumprimento das metas instituídas de desenvolvimento e promoção social do governo.
Há uma discrepância nítida entre o setor público federal e o setor privado, na qual o primeiro concentra-se mais em torno do cruzamento das médias dos indicadores no Gráfico 6 o que corresponderia a uma situação desejável, uma vez que a proximidade ao cruzamento das médias representa uma redução da desigualdade entre as ocupações.
Já o setor privado, embora tenha aumentado o número de vagas, mantém uma distância grande entre as ocupações situadas nos extremos sociais, com o maior número de contratos (trabalhadores) nas ocupações que não são de direção situadas no setor (D), enquanto os cargos de direção permanecem na parte (B) do Gráfico 7.
Para o cumprimento das metas expostas nas intenções e nos compromissos públicos governamentais, o cruzamento dos eixos deveria se localizar mais próximo do setor (B) e, para garantia de maior igualdade, todos os Grupos Ocupacionais deveriam manter uma distância relativa próxima em torno do cruzamento dos eixos. Para o Brasil, o setor público federal está mais próximo desta característica do que o setor privado.
Este tipo de situação, demonstrada pelos indicadores dos Gráficos 6 e 7, ilustra o dilema da construção de uma proposta de desenvolvimento alicerçada na expansão do consumo de massas, que poderia se consolidar se articulada com a Agenda do Trabalho Decente.
Num certo sentido, poder-se-ia afirmar que a consecução da maioria das metas do Trabalho Decente no Brasil se realizaria através da extensão, para o setor privado, de uma situação similar à verificada no setor público federal.
No entanto, dentro do quadro de inserção globalizada do Brasil, tal como discutido anteriormente, se configurariam duas alternativas de crescimento, cujas trajetórias são descritas na Figura 1. Considerando a forma como o Plano Plurianual (PPA) é concebido, destaca-se que o PPA baseia-se numa noção de um círculo virtuoso no crescimento, como ilustrado pelo caminho (B) da Figura 1: os investimentos levariam ao aumento de produtividade, o que levaria ao aumento do emprego formal, aumentando a renda das famílias, o que, por sua vez, aumentaria o consumo e este, por fim, impulsionaria mais ainda os investimentos.
Porém, de acordo com a discussão desenvolvida no presente trabalho, a pressão da maior densidade no fluxo de comércio do Brasil, que coloca o país mais ao centro do sistema de comércio internacional (Gráfico 2), pressiona o país na geração de empregos conforme o caminho (A) da Figura 1. Ou seja, a maior produtividade decorrente dos investimentos levaria à criação de um maior número de empregos precários, com baixa remuneração e alta rotatividade. É o que se verificou na análise do setor privado (Gráfico 7). O desafio é fazer com que o país se desenvolva pelo caminho (B), ilustrado pelo que ocorre com o setor público federal no Gráfico 6.
Assim, uma das formas de se analisar a profundidade das relações institucionais e políticas que se estabelecem entre programas de desenvolvimento propostos pelo governo federal através dos Planos Plurianuais, o avanço social e o crescimento econômico, pode ser feita através do conceito de "Trabalho Decente", proposto pela Organização Internacional do Trabalho (OIT): um instrumento importante de análise, na medida em que se constitui um parâmetro de comparação internacional, não apenas de ações governamentais voltadas a políticas de desenvolvimento, mas que permite avaliar, também, o papel direto das empresas neste processo, ao longo de toda cadeia produtiva. Desta maneira, pode-se refinar a análise do desenvolvimento, correlacionando as dimensões sociais e humanas (qualidade de vida, redução da pobreza, distribuição de renda) com a expansão e o crescimento econômico e comparando estas dimensões entre diferentes países.
Para a formação de uma política de desenvolvimento centrada no emprego e no consumo de massa (ou seja, no fortalecimento do mercado interno), é importante definir metas não apenas de empregabilidade. A questão não é, apenas, aumentar a possibilidade de se ofertar emprego. Mas, para uma política de desenvolvimento com preocupação social, não é qualquer tipo de emprego de que se trata aqui, mas o emprego que atenda aos direitos dos trabalhadores, conquistados ao longo deste século como: descanso semanal remunerado, férias, salário mínimo compatível com condições sociais dignas de sobrevivência, dentre outros, isto é, dentro dos parâmetros da Agenda do Trabalho Decente. E estes empregos, na maior parte das vezes, são contrários à expansão do comércio internacional.
"Nenhum emprego" significa exclusão social. Diante deste fato, a solução que se apresenta é o emprego precário. Ter um emprego precário seria melhor do que nenhum emprego. Um emprego precário seria aquele que não onera o capital porque não requer encargos. O salário é baixo e as garantias ao trabalhador são mínimas. O emprego precário seria preferível a "nenhum emprego", isto é, estar minimamente incluído no sistema social seria preferível à exclusão. Este emprego seria preferível por ser fonte de renda. Este dilema pode ser traduzido como: qualquer fonte de renda é preferível a nenhuma fonte de renda.
Diante disso, o desafio para o projeto de desenvolvimento nacional consiste na busca de resposta à seguinte questão: como é possível manter a renda através do trabalho, com aumento da empregabilidade e eliminação da precarização do trabalho? Como garantir uma política de maior inserção no processo de globalização e, ao mesmo tempo, rever as consequências diretas da internaciona-lização da produção e do comércio sobre a qualidade do trabalho e a geração de renda?
O risco social para a globalização passa a ser, não somente agravar os problemas não resolvidos, como a pobreza e o desemprego, mas, sobretudo, fazer regressar as condições gerais de trabalho aos padrões abaixo do mínimo estabelecido nas convenções da OIT.
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Recebido para publicação em 18 de janeiro de 2012
Aceito em 16 de agosto de 2012
Ronaldo Baltar - Doutor em Sociologia pela Universidade de São Paulo. Professor associado Departamento de Ciências Sociais e membro do Programa de Pós-graduação em Ciências Sociais da Universidade Estadual de Londrina. Publicações recentes: Trabalho decente, dinâmica populacional e desenvolvimento regional no Paraná. Bahia Análise & Dados, v. 20, p. 215-228, 2010; Durkheim: a sociologia como ciência. In: Vera Chaia; et. al. (Org.). Pensamento e Teoria nas Ciências Sociais: autores referenciais, dos clássicos aos contemporâneos. 1 ed. São Paulo: EDUC, 2011, p. 100-130; Crise do capitalismo ou crise financeira? Apontamentos para uma análise sociológica sobre a crise norteamericana de 2007-2008. In: Eliane Hojaij Gouveia; Ronaldo Baltar; Teresinha Bernardo. (Org.). Ciências Sociais na Atualidade: temáticas contemporâneas. 1 ed. São Paulo: EDUC, 2011, v. 1, p. 50-68.