Manuela Melgaço da Costa
1 Tribunal de Contas da União (TCU) Senado Federal (SF) Secretaria de Orçamento Federal (SOF) Controladoria-Geral da União (CGU) ESPECIALIZAÇÃO EM ORÇAMENTO PÚBLICO FEDERALISMO: DISCRIMINAÇÃO DE RENDAS TRIBUTÁRIAS Cilene Maria Elias Metran Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt (Especialista) BRASILIA DF
2 Tribunal de Contas da União (TCU) Senado Federal (SF) Secretaria de Orçamento Federal (SOF) Controladoria-Geral da União (CGU) ESPECIALIZAÇÃO EM ORÇAMENTO PÚBLICO FEDERALISMO: DISCRIMINAÇÃO DE RENDAS TRIBUTÁRIAS Cilene Maria Elias Metran Fernando Moutinho Ramalho Bittencourt (Especialista) Artigo apresentado ao Instituto Serzedello Correa ISC/TCU, como requisito parcial à obtenção do grau de especialista em Orçamento Público. BRASILIA DF
3 RESUMO País de organização federativa, o Brasil se divide política e administrativamente em esferas de governo. No federalismo brasileiro, a Constituição atribui à União, aos Estados, Distrito Federal e Municípios competências para instituição de tributos. À técnica constitucional representada pela partilha de competências tributárias e seus dois aspectos: discriminação de rendas pela fonte e repartição de receitas tributárias dá-se o nome de discriminação de rendas tributárias. Discriminação constitucional de rendas tributárias, portanto, é uma técnica constitucional peculiar do federalismo. Somente os entes federados possuem legislativos e apenas os legislativos, no ordenamento jurídico brasileiro, estão credenciados a instituir tributos. A discriminação de rendas foi delineada pela primeira vez, no Ato Adicional de As Constituições escritas refletem a realidade político social econômico do Estado em que são elaboradas. Neste trabalho analisa-se a evolução da técnica de discriminação de rendas no constitucionalismo brasileiro. Palavras chaves Federalismo. Competência legislativa. Competência tributária. Discriminação constitucional de rendas. Constitucionalismo brasileiro. ABSTRACT Country federative organization, Brazil is divided politically and administratively into spheres of government. In the federation, the Constitution gives the Union, the Federal District and municipalities powers to imposition of taxes. In the technique represented by the constitutional division of tax powers and its two aspects: discrimination of income by source and allocation of tax revenues is given the name of discrimination of tax revenues. Discrimination constitutional tax revenues, therefore, is a technique peculiar constitutional federalism. Only the federal legislative possess - and only the legislative, the Brazilian legal system, are licensed to collect taxes. The breakdown of income was first outlined in the Additional Act of The written constitutions reflect the political reality of the social economic state in which they were drawn. This work examines the evolution of the technique of income discrimination in Brazilian constitutionalism. Key-words Federalism. Legislative competence. Taxing power. Discrimination constitutional rents. Brazilian constitutionalism. 3
4 SUMÁRIO RESUMO...3 ABSTRACT...3 I - INTRODUÇÃO...5 II CONTEXTUALIZAÇÃO E DELIMITAÇÃO DO TEMA...5/6 1. Estado Federal /6 2. Atividade Financeira do Estado...6/7 3. Receita Tributária...,,7/9 4. Competência Tributária...9/11 III- TÉCNICA CONSTITUCIONAL DE DISCRIMINAÇÃO DE RENDAS TRIBUTÁRIAS E SUAS CARACTERÍSTICAS NO FEDERALISMO BRASILEIRO..11/12 1. Constituição Brasileira de /13 2. Constituição Brasileira de / Quadro Comparativo (Fig. 01)...15/16 3. Constituição Brasileira de /18 4. Constituição Brasileira de 1937: O Golpe de Estado.18/ Quadro Comparativo (Fig. 02)...19/21 5. Constituição Brasileira de /24 6. Constituição Brasileira de / Quadro Comparativo (Fig. 03)...27/32 7. Constituição Brasileira de /34 8. Constituição Brasileira de / Quadro Comparativo (Fig. 04)...35/42 IV CONCLUSÃO.30/32 4
5 I. INTRODUÇÃO A forma federativa adotada por alguns Estados, entre eles o Brasil, possibilita a convivência harmônica entre as diferentes esferas de governo. Essa harmonia é viabilizada pela Lei Suprema, que além de estruturar o Estado traz positivada em seu texto as regras e princípios que regulam o funcionamento dos poderes. A técnica constitucional de discriminação de rendas tributárias, uma peculiaridade do federalismo, tem por objetivo dotar os entes federativos de recursos financeiros para o efetivo custeio de suas atividades. No Brasil a discriminação de rendas foi esboçada na primeira revisão da Constituição de 1824, mas foi na Constituição de 1891, que sua estruturação inaugurou o federalismo brasileiro. Na Constituição Federal de 1988, o conjunto de normas tributárias que compõem essa técnica está inserido no Título VI. Este trabalho propõe-se a analisar comparativamente através de uma perspectiva histórica constitucional, a evolução da técnica de discriminação de rendas tributárias no federalismo brasileiro. Objetivando contextualizar e delimitar o tema são apresentadas, mesmo que de forma perfunctória, algumas definições importantes tais como: (1) Estado Federal; (2) Atividade financeira do Estado; (3) Receita tributária; (4) Competência tributária; e (5) Técnica constitucional de discriminação de rendas tributárias: seus diferentes aspectos. II CONTEXTUALIZAÇÃO E DELIMITAÇÃO DO TEMA 1. Estado Federal Distingue-se o Estado unitário do Federal pelo modo como é exercido o poder político. Quando convivem harmonicamente no mesmo âmbito territorial, diferentes esferas de governos, político e financeiramente autônomos, está-se diante de um Estado composto, denominado Estado federal ou Federação de Estados. 1 Por 1 SILVA, José Afonso, Curso de Direito Constitucional Positivo, São Paulo: Malheiros, 2010, p
6 outro lado, quando o poder é centralizado, o Estado é unitário. Essa forma de Estado unitário foi vivenciada no Brasil Império, estruturado pela Constituição de Carrazza define Federação como sendo uma associação, uma união institucional de Estados, que dá lugar a um novo Estado, o Estado Federal, diferente dos Estados-membros. Para ele, o aspecto mais relevante dessa união é o fato dos Estados federados despirem-se da soberania em benefício da União. 2 Em conformidade com o artigo 1 da Constituição de 1988, a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal. Neste mesmo sentido o artigo 18 prescreve que a organização políticoadministrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos nos termos da Constituição. Os Estados são organizados e regidos por suas próprias Constituições e leis que adotarem, desde que observados os princípios da Constituição (art. 25). As características principais do federalismo brasileiro que podem ser inferidas desses artigos são as seguintes: (a) pluralidade de entidades políticas em um mesmo território; (b) autonomia política e financeira das entidades políticas; (c) união indissolúvel dos Estados, Municípios e Distrito Federal; (d) autonomia assentada na distribuição de competências; (e) capacidade atribuída aos entes federativos para se auto-organizarem. 2. Atividade Financeira do Estado Para cumprir seus fins o Estado necessita de dinheiro. Isto quer dizer que o Estado para cumprir sua finalidade precípua o bem comum desenvolve atividades financeiras que podem ser reconhecidas na sua capacidade de obter recursos, geri-los e aplicá-los. Algumas das atividades desenvolvidas pelo Estado são de caráter essencial. Isto é, somente ele está constitucionalmente autorizado a realizá-las direta e exclusivamente, como por exemplo, as atividades com a segurança pública (CF, art. 144). Existem outras atividades de caráter secundário que podem ser desenvolvidas tanto pelo Poder Público quanto pelos particulares, por meio de autorização, concessão ou permissão (CF, art. 21, XII). 2 CARRAZZA, Antônio Roque. Curso de Direito Constitucional Tributário, São Paulo: Malheiros, , p
7 Vincula-se à atividade financeira do Estado a satisfação de algumas necessidades públicas, entre elas mencionam-se três, que estão inseridas na ordem jurídico-constitucional: a prestação de serviços públicos, o exercício regular do poder de polícia e a intervenção no domínio econômico. 3 As receitas e despesas públicas independentemente da forma de Estado adotada - unitário ou federal assumem uma proporção mensurada não pela forma do Estado, em si, mas pela extensão das tarefas assumidas por este ente diante da crescente demanda social. 3. Receita Tributária No âmbito deste trabalho analisa-se a receita tributária como espécie de receita orçamentária. Atualmente, a receita tributária representa a principal fonte de recurso do Estado. A crescente demanda pública por bens e serviços oferecidos pelo Estado tem gerado, cada vez mais, aumento de despesas públicas. Além dessas despesas o Estado Democrático de Direito assume outros gastos para manter sua estrutura político jurídico administrativo. Para arrecadar recursos destinados ao suprimento de seus gastos, o Estado desenvolve atividades financeiras. Isto é, aliena bens, contrata serviços, arrecada tributos etc. Em conformidade com o artigo 103 da Lei n 4.320/64 tanto receita e despesa orçamentária quanto o recebimento e pagamento de natureza extraorçamentária fazem parte do balanço financeiro. Infere-se desse preceito normativo, portanto, que o legislador infraconstitucional admite como ingressos financeiros as duas espécies de receitas: orçamentária e extraorçamentária. As receitas tributárias, que interessam ao escopo deste trabalho, classificam-se como ingressos de recursos financeiros de origem orçamentária. Tal receita pode ser classificada pela adoção de diversos critérios. Segundo o critério da coercitividade as receitas orçamentárias distinguem-se em originárias ou de economia privada (prestação de serviços, aluguel, juros etc.) e derivadas ou de economia pública (impostos, taxas e contribuições). O artigo 9 da Lei n 4.320/64 classifica a receita tributária como receita derivada, dispondo, ainda, que a receita derivada representada pelos tributos compreende os impostos, as taxas e contribuições. 3 HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário, São Paulo: Atlas, 2002, p
8 O artigo 3 do Código Tributário Nacional (Lei n 5.172, de ) traz o seguinte conceito: Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. A natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação. De acordo com o critério adotado pelo parágrafo 4 do artigo 11 da Lei 4.320/64, que está em conformidade com o artigo 5 do Código Tributário Nacional de 1966 e artigo 145 da Constituição Federal, as receitas tributárias correspondem somente às receitas de impostos, taxas e contribuições de melhoria. Todavia, cumpre destacar que no texto constitucional de 1988, na parte reservada ao Sistema Tributário Nacional foram admitidas outras espécies tributárias que estão fora da relação do artigo 145. São as contribuições parafiscais (contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas). Tais espécies integram o gênero dos tributos, sendo, portanto, consideradas receitas tributárias. Na parte final do caput do artigo 9 da Lei n 4.320/64 vem expressamente previsto que as receitas tributárias destinam-se ao custeio de atividades gerais ou específicas. Tal previsão legal leva à ilação sobre a necessidade de identificar-se a espécie em que está compreendida a receita antes de despendê-la adequadamente. Isto é, de acordo com as finalidades legalmente previstas: custeio de atividades gerais ou específicas. Sob o ponto de vista contábil a palavra custeio significa as despesas referentes à manutenção das atividades dos órgãos do governo. Neste caso, em que a palavra custeio vincula-se a dois tipos de despesas, gerais ou específicas, é importante identificar a espécie de receita tributária para adequá-la à natureza da despesa. Por despesas gerais, entendem-se aquelas despendidas em benefício de toda coletividade, devendo, portanto, tais despesas serem custeadas com receitas tributárias da mesma natureza, como por exemplo, as receitas obtidas com a cobrança de impostos. Tais tributos por serem desvinculados das atividades desenvolvidas pelo Estado adquirem a mesma natureza, ou seja, são receitas tributárias gerais, pois são constituídas através da efetiva participação de toda a sociedade. Outro tipo de renda tributária desvinculada de uma finalidade específica de despesa, que passa a compor a renda de uma entidade política, é a representada pela repartição de receita tributária. Isto é, um ente político reparte o produto de sua arrecadação com um ou mais entes federados. O 8
9 art. 167, inciso IV da CF veicula o princípio da não afetação. É vedada a vinculação de receita de impostos, ressalvada, entretanto, a repartição do produto da arrecadação. Às demais espécies tributárias, taxas, contribuições de melhoria e contribuições parafiscais (contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas), reserva o legislador no artigo 8 da Lei Complementar n 101, uma finalidade específica. Destinam-se as suas receitas ao atendimento de suas vinculações. 4. Competência Tributária A repartição de competências como técnica constitucional pode ser inferida da própria organização do Estado estruturado no Título III, artigo 18 a 32. Nesses artigos, as competências são repartidas entre as pessoas políticas que ocupam o território Nacional, com o objetivo de dotar cada uma delas da capacidade política de se auto-organizar, governar e administrar. Quanto à competência tributária Carrazza a define como sendo a possibilidade atribuída a uma pessoa política para criar in abstracto, tributos, descrevendo, legislativamente, suas hipóteses de incidência, seus sujeitos ativos, seus sujeitos passivos, suas bases de cálculo e suas alíquotas. 4 Preceitua o artigo 6º do CTN que a atribuição constitucional de competência tributária compreende a competência legislativa plena, ressalvadas as limitações contidas na Constituição Federal, nas Constituições dos Estados e nas Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios. Quanto aos tributos cujas receitas são distribuídas no todo ou em parte para outras pessoas políticas, o legislador infraconstitucional reserva a competência legislativa à entidade política para qual foi atribuída a competência legislativa. O artigo 7 do mesmo diploma legal dispõe que a competência tributária atribuída a um ente federado, é indelegável, admitindo-se, entretanto, como exceção, a possibilidade de um ente federado atribuir a outro, funções de natureza meramente administrativa, como por exemplo, a de para arrecadar e/ou fiscalizar tributos As competências tributárias classificam-se em: (a) competência tributária concorrente. Somente a União, os Estados e o Distrito Federal concorrentemente 4 CARRAZZA, Antônio Roque. Curso de Direito Constitucional Tributário, São Paulo: Malheiros, , p
10 podem legislar sobre matéria tributária. Na atual Constituição este tipo de competência encontra-se expressa no artigo 24; b) competência tributária comum. É a competência atribuída a todas as pessoas políticas para instituírem as mesmas espécies de tributos. Na Constituição de 1988 esse tipo de competência encontra-se expressa no artigo 145, A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: (I) impostos; (II) taxas em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou a ele disponíveis; (III) e contribuições de melhoria, decorrentes de obras públicas ; (c) competência tributária privativa. Por competência tributária privativa entende-se aquela atribuída exclusivamente a cada ente federado para instituírem impostos. Atualmente os impostos estão discriminados nos artigos 153, 155 e 156 da Constituição de 1988; (d) competência tributária cumulativa. Aos fatos previstos no artigo 147 da Constituição Federal dá-se o nome de competência cumulativa. Isto é, competem à União, em Território Federal, os impostos estaduais e, se o Território não for dividido em Municípios, cumulativamente, os impostos municipais; ao Distrito Federais além dos impostos estaduais cabem, cumulativamente, os impostos municipais; (e) competência tributária residual. Juntamente com a competência privativa e comum, a competência residual é outro aspecto técnico da discriminação de rendas pela fonte. A competência residual é uma possibilidade atribuída pelo constituinte para que as entidades políticas possam criar novos impostos, além daqueles que já se encontram previstos no rol dos impostos privativos de cada ente, desde que cumpridas determinadas exigências, tais como: (a) necessidade de serem criados por lei complementar; (b) vedada a cumulatividade; (c) que tenham fato gerador e base de cálculo diferentes dos impostos já discriminados na CF; (f) competência tributária especial. A Constituição atribui à União, somente a ela, a competência para instituir empréstimos compulsórios por meio de lei complementar, para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência; e no caso de investimento público de caráter urgente de relevante interesse nacional (CF, art. 148, I). Diferentemente do que acontece com as demais entidades políticas, à União compete exclusivamente instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas (CF, art. 149). O 1º deste mesmo artigo atribui aos Estados, Distrito Federal e Municípios a competência para instituir contribuição, cobrada de seus servidores, para o 10
11 custeio, em benefício destes, do regime previdenciário de que trata o art. 40; e (g) competência tributária extraordinária. A Constituição estabelece que no caso de iminências ou de guerra externa, a União possa criar impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária, ressaltando, contudo que tais impostos, cessadas as causas que motivaram as suas criações, sejam gradativamente suprimidos (art. 154, II); III TÉCNICA CONSTITUCIONAL DE DISCRIMINAÇÃO DE RENDAS TRIBUTÁRIAS E SUAS CARACTERÍSTICAS NO FEDERALISMO BRASILEIRO A atribuição de competências tributárias à União, aos Estados, Distrito Federal e Municípios, definindo os fatos jurídicos de incidência que cabe a cada um destes entes federados, é uma técnica constitucional denominada de discriminação de rendas tributárias, uma peculiaridade do federalismo. De acordo com a técnica constitucional adotada no federalismo brasileiro, combinam-se dois aspectos: (1 ) da rigidez; e (2 ) do cooperativismo. O primeiro é representado pela rigidez com que são discriminadas constitucionalmente tanto as fontes tributárias quanto a repartição das receitas tributárias. Trata-se da discriminação de rendas tributárias pela fonte e pelo produto respectivamente. A discriminação de rendas tributárias pela fonte se realiza em três planos: (a) da competência tributária comum; (b) da competência tributária exclusiva; e (c) competência tributária residual. O segundo aspecto, representado pela repartição das receitas tributárias, comporta 5 três modalidades: (a) a participação em impostos de decretação de uma entidade e percepção por outras; (b) a participação em impostos de receita partilhada segundo a capacidade da entidade beneficiada; (c) participação em fundos. A combinação dos dois aspectos não é uma novidade introduzida pelo constituinte de 1988, mas sim fruto da evolução da técnica constitucional iniciada a partir de seu primeiro esboço no Ato Adicional de 1834 (Lei n 16, de 12 de agosto de 1834) primeira revisão da Constituição de SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo, São Paulo: Malheiros, 2009, p
12 IV DISCRIMINAÇÃO DE RENDAS TRIBUTÁRIAS SOB UMA PERSPECTIVA HISTÓRICA A Constituição escrita é um documento que possibilita ao intérprete a identificação de aspectos políticos, sociais e econômicos do Estado ao tempo em que foi elaborada ou revisada. Para melhor compreensão da evolução pela qual passou a técnica constitucional de discriminação de rendas tributárias no federalismo brasileiro, são apresentados, neste trabalho, aspectos peculiares a cada Constituição Brasileira e os quadros com as normas tributárias correspondentes a cada uma delas. Nos quadros n 1, 2, 3, 4, são comparadas as Constituições de 1824/1891, 1934/1937, 1946/1967 e 1969/1988 respectivamente. 1. Constituição Brasileira de A Constituição Imperial, outorgada por D. Pedro I, em 25 de março de 1824, inaugurou o constitucionalismo brasileiro. Apesar de ter sido outorgada em 1824, o legislativo somente se instalou em maio de Isto é, alguns anos após a proclamação da independência. A forma de Estado unitário adotada, tinha por característica principal a centralização do poder. O Poder Central era responsável por traçar todas as diretrizes políticas e econômicas da Nação Brasileira. O Imperador e a Assembléia Geral composta de duas Câmaras: Câmara de Deputados e Câmara dos Senadores ou Senado dividiam a representação política da Nação. A iniciativa sobre imposto, de acordo com o artigo 36, inciso I, da Carta, pertencia à Câmara dos Deputados. O território brasileiro era dividido em províncias, sobre as quais se exerceu excessivo rigor. O texto constitucional trouxe expresso em seu artigo 165, a previsão sobre a possibilidade de o Imperador remover o presidente da Província, caso entendesse conveniente. Quanto ao municipalismo, eram as cidades e vilas entidades de natureza meramente administrativa. 6 NOGUEIRA, Octaviano. Coleção, Constituições Brasileiras, v. I, Brasília: Senado Federal, 2001, p.14 a
13 Mas, já, nesta Constituição foram delineados os traços do federalismo brasileiro. A primeira revisão constitucional - Ato Adicional de 1834 trouxe em seu art. 10, 5, a atribuição de competência legislativa às Assembléias provinciais para instituir os impostos para elas necessários, desde que estes não prejudicassem as imposições gerais do Estado. Em obediência ao preceito foi editada a lei n 99, de , na qual se ensaiou a primeira discriminação da competência tributária no Brasil. A distribuição de impostos, identificados pelo objeto sobre que incidiam e não pela natureza afim dos fatos econômicos que lhes constituía o fundamento, se fez de maneira empírica. Atribuíram-se 57 rubricas fiscais, ou então assim consideradas, à renda geral do império. O remanescente coube às províncias. As interpenetrações de competência, duplicando tributos, foram frequentes. Em 1890, antes da reunião da primeira constituinte republicana, o governo provisório expediu os decretos n 510, de 22 de junho, e 914 A, de 23 de outubro de 1890, diferenciando o campo de incidência privativa da União daquele dos Estados Constituição Brasileira de Com o passar do tempo, as instituições monárquicas entraram em decadência e uma grave crise político econômico se instalou na Nação brasileira. Nesta fase foi instituído um Governo Provisório, pelo Dec. N I/1889. Este Decreto proclamou a República e estabeleceu o regime federativo, confirmado pela Constituição promulgada em 24 de fevereiro de O mais importante nesta Constituição, em matéria tributária, foi a atribuição de competências tributárias privativas tanto para a União quanto para os Estados técnica constitucional de discriminação de rendas peculiar no federalismo. Esta foi, portanto, uma nova forma de estruturar o Estado brasileiro. União, Estados e Municípios podiam cobrar taxas (tributos como contraprestação de serviços específicos prestados ao contribuinte) e as rendas de seus bens e serviços não coativos (rendas industriais e comerciais). 7 DÓRIA, Antônio Roberto Sampaio. Discriminação de Rendas Tributárias, São Paulo: José Bushatskay, 1972, p. 48 e BALEEIRO, Aliomar. Coleção, Constituições Brasileiras, v. II, Brasília: Senado Federal, 2001, p. 13 a BALEEIRO, Aliomar. Constituições Brasileiras Vol. II. Brasília: Senado Federal, 2ª ed, p
14 Competiam exclusivamente à União, impostos de importação, direitos de entrada e saída de navios, selos, taxas de correio, telégrafo. Competiam aos Estados, exclusivamente, impostos de exportação de seus produtos; os impostos sobre imóveis rurais e urbanos; os impostos sobre transmissão de propriedade (sisa sobre bens de raiz); impostos sobre indústrias e profissões; selos sobre os atos de seu governo e negócios de sua economia; taxas sobre seus correios e telégrafos. Entre os impostos de transmissão de propriedade, compreendia-se o causa mortis (sobre heranças e legados) que os Estados arrecadavam. Os Estados deixaram para os Municípios o imposto predial urbano (casas e terrenos) e permitiam que eles arrecadassem cumulativamente o de indústrias e profissões. Isto é, os contribuintes pagavam esse imposto ao Estado e aos Municípios. Estes cobravam as taxas de seus serviços (luz, lixo etc.). Conforme se infere do desenho da distribuição de competências veiculado pela Carta de 1891, os impostos federais e estaduais foram discriminados pelos fatos jurígenos, declarando que quaisquer outros impostos não discriminados seriam de competência concorrente, o que significava dizer que os tributos poderiam ser cumulativamente decretados via ordinárias, pelos dois entes federados. Este comando possibilitou à União instituir, sucessivamente, impostos de consumo ampliando e elenco dos impostos que constavam do texto original da Constituição. Segundo Dória, a Constituição de 1891 não consignava nenhuma discriminação expressa do produto da arrecadação tributária. Limitou-se a recomendar solidariedade federal em casos de calamidade pública, não sem antes deixar claro que cada Estado deveria cuidar de seus problemas. Todavia, explica o autor, a Lei n (subsídio aos Estados, para construção de estradas) foi marco que se plantou na embrionária cooperação financeira DÓRIA, Antônio Roberto Sampaio. Discriminação de Rendas Tributárias, São Paulo: José Bushatsky, 1972, p
15 Fig. 1 ATRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS TRIBUTÁRIAS ÀS ENTIDADES POLÍTICAS (DISCRIMINAÇÃO DE FONTES E REPARTIÇÃO DE RECEITAS) CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA DE 1824 CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA DE 1891 Constituição outorgada por D. Pedro I, em e revogada pelo Governo Republicano, em 1889, depois de 65 anos de vigência. ESTADO UNITÁRIO Governo Monárquico, Hereditário, Constitucional e Representativo Constituição promulgada em Esta Carta confirmou a República e o Federalismo instituídos pelo Dec. n I/1889. Em matéria fiscal, o marco mais importante dessa Constituição foi a atribuição de competências de tributárias privativas tanto para a União quanto para os Estados Técnica constitucional de discriminação de rendas peculiaridade do federalismo. ESTADO FEDERAL UNIÃO ATO ADICIONAL Primeira revisão da Constituição Imperial de 1824 Lei n 16, de 12 de agosto de 1834 COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA PRIVATIVA (discriminação de rendas pela fonte) Art. 7 É da competência exclusiva da União decretar: 1 Impostos sobre a importação de procedência estrangeira. 2 Direitos de entrada, saída e estadia de navios, sendo livre o comércio de cabotagem às mercadorias nacionais, bem como às estrangeiras que já tenham pago impostos de importação. 3 Taxas de selo, salvo a restrição do art. 9, 1, n 1. 4 Taxas de correios e telégrafos federais. ESBOÇO DA PRIMEIRA DISCRIMINAÇÃO DE RENDAS TRIBUTÁRIAS ESTADOS Art. 10. Compete às mesmas Assembléias legislar: ( ) 5 Sobre a fixação das despesas municipais e provinciais e os impostos para elas necessários, contanto que estes não COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA PRIVATIVA (discriminação de rendas pela fonte) Art. 9 É da competência exclusiva dos Estados decretar impostos: 1 Sobre a importação de mercadorias de sua própria produção. 15
16 prejudiquem as imposições gerais do Estado. As Câmaras poderão propor os meios de ocorrer às despesas dos seus municípios. 2 Sobre imóveis rurais e urbanos. 3 Sobre transmissão de propriedade. 4 Sobre indústrias e profissões. 1 Também compete exclusivamente aos Estados decretar: 1 Taxa de selo quanto aos atos emanados de seus respectivos governos e negócios de sua economia. 2 Contribuições concernentes aos seus telégrafos e correios. ( ) COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA CUMULATIVA Art. 12 Além das fontes de receita discriminadas nos arts. 7 e 9 é lícito à União, como aos Estados, cumulativamente ou não, criar outras quaisquer, não contravindo o disposto nos arts. 7, 9 e 11, n 1. MUNICÍPIOS Art. 68. Os Estados organizar-se-ão de forma que fique assegurada a autonomia dos municípios, em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse. 16
17 3. Constituição Brasileira de Esta Constituição de breve vigência, que não chegou um triênio, teve muita importância na história do constitucionalismo brasileiro. Esta Carta modificou a discriminação de Transferindo para os Estados o imposto de vendas e consignações, completou a discriminação de rendas, estendendo-a também aos Municípios, cuja competência foi definida pela primeira vez no art. 13: Os Municípios serão organizados de forma que lhes fique assegurada a autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse ( ). Competiam aos Municípios, além dos tributos de que já participavam, e dos que recebia por transferência, outros: Imposto de licenças, impostos predial e territorial urbanos, impostos sobre diversões públicas, impostos cedular sobre a renda de imóveis rurais e taxas sobre serviços municipais. Competiam privativamente à União a competência (art. 6 ) para decretar impostos sobre a importação e mercadorias de procedência estrangeira, de consumo de quaisquer mercadorias, exceto os combustíveis de motor à explosão, de renda e proventos de qualquer natureza, excetuada a renda cedular de imóveis, de transferência de fundos para o exterior, sobre atos emanados do seu governo, negócios da sua economia e instrumentos de contratos ou atos regulados por lei federal; e taxas telegráficas, postais e de outros serviços federais, de entrada, saída e estadia de navios e aeronaves, sendo livre o comércio de cabotagem às mercadorias nacionais, e às estrangeiras que já tenham pago imposto de importação. Competia privativamente aos Estados (art. 8 ) a competência para decretar os impostos sobre propriedade territorial, exceto a urbana, transmissão de propriedade causa mortis, transmissão de propriedade imobiliária inter vivos, inclusive a sua incorporação ao capital de sociedade, consumo de combustíveis de motor à explosão, vendas e consignações efetuadas por comerciantes e produtores, inclusive os industriais, ficando isenta a primeira operação de pequeno produtor, como tal definido na lei estadual, exportação das mercadorias de sua produção até o máximo de dez por cento ad valorem, indústrias e profissões, atos emanados do seu governo e negócio da sua economia, ou regulados por lei estadual; e taxas. 11 POLETTI, Ronaldo. Coleção, Constituições Brasileiras, v. III, Brasília: Senado Federal, 2001, p. 13 a
18 Ao lado da competência fiscal exclusiva, previu a Constituição de 1934, a competência residual, a comum, a discriminação por produto, discriminação vinculada e a não-vinculada. Em seus ensinamentos, Dória esclarece que a Constituição de 1934, lançou as bases de um federalismo mais cooperativo instrumentalizando as experimentações intermitentes feitas durante a primeira República. Já na constituinte, alega o autor, se propusera que a União decretasse e cobrasse os impostos sobre exportação, renda e consumo, destinando-lhes cinqüenta por cento da arrecadação aos Estados em cujo território fossem auferidos, mas a emenda não vingou. O art. 9 da Constituição desta Constituição facultou à União e Estados a celebração de acordos para melhor coordenação e desenvolvimento de seus serviços, notadamente a arrecadação de impostos Constituição Brasileira de 1937: O Golpe de Estado 13 A Constituição brasileira de 10 de novembro de 1937 ressalta sem disfarces a proeminência do Poder Executivo. Esta Carta, outorgada, estabeleceu os contornos jurídicos do novo regime, Vargas dotou-se de poder constituinte e transformou-se numa constituição viva. Apesar da centralização do poder, não ocorreu uma centralização no campo das competências tributárias e administrativas entre as esferas de governo, o que estaria mais de acordo com o novo governo. A Constituição de 1937 manteve praticamente intacta a estrutura da de Apenas transferiu dos Estados para o campo de competência da União o imposto de consumo sobre combustíveis de motor e explosão, que vinha sendo cobrado desordenadamente por aquela esfera, estendendo inclusive sua incidência para a energia elétrica, e retirou dos municípios o imposto cedular sobre a renda de imóveis rurais. Além disso, devido à preocupação com os efeitos dos impostos sobre a economia, deu maior clareza, no art. 25, à proibição da cobrança do imposto de exportação nas transações realizadas entre os Estados, o qual só foi efetivamente extinto em DÓRIA, Antônio Roberto Sampaio. Discriminação de Rendas Tributárias, São Paulo: José Bushatsky, 1972, p PORTO, Walter Costa. Coleção, Constituições Brasileiras, vol. IV, Brasília: Senado Federal, 2001, p. 13 a
19 Um simples cotejo entre as duas Cartas leva à ilação que a estrutura da Carta de 1937 não se diferenciou da de 1934 no que se refere à distribuição regional intergovernamental da receita tributária. Dória esclarece que única forma de cooperação financeira instituída sob a égide da Constituição de 1937, embora não diretamente por esta resultou da Lei Constitucional n 4, de , ao criar o imposto único sobre as operações relativas ao carvão mineral nacional e aos combustíveis e lubrificantes líquidos de qualquer origem. Da arrecadação do tributo caberia aos Estados e Municípios uma quota-parte proporcional ao consumo nos respectivos territórios, que se aplicaria na conservação e desenvolvimento de suas rede rodoviárias. Essa primeira manifestação de impostos efetivamente nacionais é um marco importante na evolução do federalismo financeiro brasileiro. Mas tal passo positivo, explica Dória, de cooperação financeira foi parcialmente neutralizado pelos cortes em inúmeras outras, que a práxis federativa do país consagrara, com real utilidade na suavização dos contrastes financeiros gerados pela diversidade de condições sócio-econômicas em que o sistema, estruturado unitariamente, atuava. Em última análise, esclarece o autor, o autoritarismo político prevalecente desencorajava quaisquer tentativas de colaboração financeira, relativamente espontâneas e ajustáveis casuisticamente pela evolução natural de seus pressupostos. Se alguma se praticou, esclarece Dória, caracterizou-se pela compreensão do centro às partes, seja pela regulamentação direta, como na hipótese do imposto de vendas e consignações em suas implicações interestaduais, seja pela rígida dependência que constrangia os poderes locais, inclusive pela necessária aprovação federal de seus diplomas legais de natureza financeira. 14 Fig DÓRIA, Antônio Roberto Sampaio. Discriminação de Rendas Tributárias, São Paulo: José Bushatsky, 1972, p
20 ATRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS TRIBUTÁRIAS ÀS ENTIDADES POLÍTICAS (DISCRIMINAÇÃO DE FONTES E REPARTIÇÃO DE RECEITAS) CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA DE 1934 CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA DE 1937 (A Segunda República) (A Ditadura) Constituição promulgada em Constituição outorgada em UNIÃO UNIÃO COMPETÊNCIA PRIVATIVA (discriminação de rendas pela fonte) COMPETÊNCIA PRIVATIVA Art. 6 Compete também, privativamente, à União: I decretar impostos: a) sobre a importação de mercadorias de procedência estrangeira; b) de consumo de quaisquer mercadorias, exceto os combustíveis de motor à explosão; c) de renda e proventos de qualquer natureza, excetuada a renda cedular de imóveis. d) de transferência de fundos para o exterior; e) sobre atos emanados do seu governo, negócios da sua economia e instrumentos de contratos ou atos regulados por lei federal; f) nos Territórios, ainda, os que a Constituição atribui aos Estados; II cobrar taxas telegráficas, postais e de outros serviços federais; de entrada, saída e estadia de navios e aeronaves, sendo livre o comércio de cabotagem às mercadorias nacionais e às estrangeiras, que já tenham pago imposto de importação. Art. 20. É da competência privativa da União: I decretar impostos: a) sobre a importação de mercadorias de procedência estrangeira; b) de consumo de quaisquer mercadorias; c) de renda e proventos de qualquer natureza; d) de transferência de fundos para o exterior; e) sobre atos emanados do seu governo, negócios da sua economia e instrumentos de contratos ou atos regulados por lei federal; f) nos Territórios, os que a Constituição atribui aos Estados; II - cobrar taxas telegráficas, postais e de outros serviços federais; de entrada, saída e estadia de navios e aeronaves, sendo livre o comércio de cabotagem às mercadorias nacionais e às estrangeiras, que já tenham pago imposto de importação. ESTADOS ESTADOS COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA PRIVATIVA (discriminação de rendas pela fonte) Art. 8 Também compete privativamente aos estados: COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA PRIVATIVA Art. 23. É da competência exclusiva dos estados: I decretar impostos sobre: a) propriedade territorial, exceto a urbana; b) transmissão de propriedade causa mortis; c) transmissão de propriedade imobiliária inter vivos, inclusive a sua incorporação ao capital da sociedade; d) consumo de combustíveis de motor à I a decretação de impostos sobre: a) propriedade territorial, exceto a urbana; b) transmissão de propriedade causa mortis; c) transmissão de propriedade imóvel inter vivos, inclusive a sua incorporação ao capital da sociedade; d) vendas e consignações efetuadas por comerciantes e produtores isenta a primeira operação do pequeno 20