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Impactos dos tratados internacionais e do princípio da proporcionalidade sobre a política nacional antidrogas
23 set 2016, 04:15
por: Francisca Pereira Dias
Resumo: o presente artigo tencionar apresentar algumas considerações de natureza empírica a respeito do rumo normativo adotado pelo Brasil no que refere à repressão ao tráfico internacional de drogas, com fundamento nas convenções e resoluções da Organização das Nações Unidas – ONU, das predisposições políticas e institucionais decorrentes dessas normas, e nos reflexos do princípio da proporcionalidade entre as penas e os objetivos almejados pela sociedade.
Palavras-chave: Tráfico internacional de drogas. Normativos. Políticas Internacionais. Proporcionalidade.
1. Histórico e Desdobramentos recentes.
Após sua criação em 1945, a ONU – Organização das Nações Unidas – começou a traçar diretrizes norteadoras aos países a ela associados, a fim, sinteticamente, de harmonizar as relações internacionais.
Sob esse enfoque, foram estabelecidas as regras gerais da repressão ao tráfico internacional de drogas. Assim, foram realizadas três convenções dirigidas por esse organismo multilateral, compulsórias aos países signatários, descritas a seguir.
A Convenção Única sobre Entorpecentes, aprovada em Nova Iorque em 1961 e emendada pelo Protocolo de 1972. Revestida de caráter proibicionista e bastante severo quanto à responsabilização e persecução penal a quaisquer formas de comércio e consumo de drogas, essa convenção estabeleceu um complexo sistema internacional de controle, cabendo aos países-membros a incorporação dos regramentos formalizados no bojo da convenção. Entre as determinações e objetivos constantes do referido documento, menciona-se a instituição sistemática do controle sobre a produção, vedação ao comércio e distribuição de substâncias entorpecentes, bem como a aplicação de sanções penais a quem infringisse tais imposições.
Entre suas regulamentações, destaque-se a recomendação para que toda forma dolosa de tráfico, produção e posse de drogas sejam objeto de sanções penais. A estratégia de repressão ao tráfico se efetivaria por meio da cooperação internacional e da realização de ações coordenadas, com vistas a desestimular a formação do tráfico.
Em suma, na Convenção de 1961, observa-se a compreensão de que o uso de drogas deve se restringir finalidades médicas e científicas, devendo ser coibidas quaisquer outras aplicações que não se enquadrem estritamente nesses critérios. Além disso, o escopo da convenção se limitou a duas tipologias de drogas: cannabis e coca.
Na mesma perspectiva de rigor na fiscalização e repressão, em 1971, foi assinada pela ONU a Convenção sobre Substâncias Psicotrópicas, introduzindo as substâncias psicotrópicas no grupo de substâncias vedadas e objeto de intervenção e controle. Repete-se também nesta resolução o propósito de supervisionar e monitorar o uso meramente medicinal e científico das substâncias objeto da Convenção.
Em 1972, a Convenção de 1961 foi emendada, nos termos de Protocolo assinado para tal fim. Esse documento representou uma inédita possibilidade aos países-membros de recorrerem a alternativas menos gravosas no que diz respeito aos usuários, criando os subsídios que serviriam de referência principalmente aos países europeus a desenvolverem, ainda de maneira embrionária, sistemas de tratamento ancorados no objetivo de recuperação de dependentes e da priorização da política de redução de danos.
A partir desse momento, vislumbra-se o começo de uma reformulação metodológica e principiológica do sistema internacional de repressão ao tráfico de drogas, com possível deslocamento do foco da penalização absoluta para a lógica de redução de danos. Tudo isso sob um ainda temerário e questionável consenso.
Apesar desse contexto preliminar, foi assinada em 1988 a Convenção das Nações Unidas contra o Tráfico Ilícito de Entorpecentes e Substâncias Psicotrópicas de 1988, de caráter eminentemente repressivo, reconhecendo a problemática do tráfico internacional de drogas como um desafio coletivo global, sustentado fundamentalmente no princípio da responsabilidade compartilhada, que deveria nortear ações internacionais coordenadas para combater e reprimir o tráfico.
A ênfase da Convenção de 1988 é efetivamente o combate à ramificada e crescente atuação das organizações criminosas de tráfico de drogas, bem como aos delitos conexos, a exemplo da lavagem de dinheiro resultante do comércio ilícito.
A esse respeito, a Convenção recomenda aos países signatários a tipificação criminal em seu direito interno de todas as atividades relacionadas à produção, fabricação, extração, preparação, comércio, transporte e distribuição de qualquer das substâncias presentes nas listas das Convenções de 1961 e 1971, conforme se observa na redação do art. 3, § 1.
A princípio, houve um disseminado consentimento em relações às definições estabelecidas pela convenção, o que fez com esse instrumento fosse ratificado e observado nas legislações nacionais, notadamente sistemas penais, e orientasse o estabelecimento das políticas públicas relativas ao tema.
Ainda a respeito dessa convenção, faz-se necessário pontuar que a posse de entorpecentes e o consumo pessoal também deveriam ser severamente coibidos e igualmente classificados como tráfico ilícito.
Em decorrência da instituição das três convenções da ONU, foi constituída uma estrutura orgânica para coordenar e executar as diretrizes ora convencionadas, bem como monitorar o desenvolvimento do tráfico internacional de entorpecentes. Os órgãos em questão têm seu funcionamento regido pela seguinte dinâmica:
- Assembleia Geral da ONU (poder político-legislativo);
- Comissão de Narcóticos - CND, (pertencente à estrutura do Conselho Econômico e Social – ECOSOC). Esse colegiado é encarregado do debate sobre as políticas concernentes a drogas e suas implicações. Suas reuniões são anuais;
- International Narcotic Control Board (INCB), que é Conselho de Controle Internacional de Drogas, órgão independente e com cunho judiciário, responsável pelo controle da implementação das Convenções sobre drogas.
O controle perpetrado pela estrutura acima descrita toma como instrumento, além obviamente dos dispositivos normativos das convenções, um sistema de tabelas, contendo substâncias que receberão níveis gradativos de intensidade de controle e intervenção, conforme os riscos apresentados.
Em que pese o caráter vinculativo das convenções aos países que a subscreverem, a própria Convenção de 1988 ressalva o respeito ao sistema jurídico interno de cada país no que se refere ao acolhimento dos preceitos internacionais, de acordo com o expressamente contido no art. 3º, item 2.
Em 1998, a Assembleia Geral da ONU promoveu uma Sessão Especial denominada UNGASS, com o objetivo de debater o problema internacional do tráfico ilícito de entorpecentes e seus efeitos. A sessão teve como mola propulsora o fato de as políticas até então veiculadas sob os auspícios da ONU terem se mostrado ineficazes no combate à evolução do tráfico de drogas ilícitas.
No âmbito das conversações, formaram-se algumas vertentes bem distintas em termos de orientações e propósitos:
a- países simpáticos à manutenção do status quo das convenções, ou seja, de continuidade do controle repressivo, punitivo e penalizador, incondicionalmente, a fim de buscar o ideal do mundo sem drogas. Os principais patrocinadores dessa formulação eram Estados Unidos, China, Rússia e grande parte da Ásia;
b- países que desejam a implantação da figura da responsabilidade compartilhada, para os quais a ênfase deveria ser na redução do consumo e no investimento na construção de medidas alternativas. Em geral, tratava-se de países latino-americanos produtores de substâncias consideradas drogas naturais, como a coca;
c- países que defendiam uma política focada na redução de danos, em razão da ineficácia do sistema absolutamente repressivo vigente até o momento. Os países europeus eram os principais representantes desse grupo.
Desde a realização da UNGASS/98, a partir da qual se passou um lapso temporal de 10 anos até a avaliação de seus resultados, intensificaram-se as críticas e as objeções à política oficial de drogas da ONU, dada a ausência de resultados que indicassem qualquer êxito das políticas adotadas até aquele momento. Ao contrário, o tráfico ilícito mostrou crescimento, acarretando com isso o aumento e a proliferação do consumo de drogas. Essas visões divergentes aumentaram de intensidade no período.
Em consonância com a tripartição de posições que se formou a partir da UNGASS/98, alguns países europeus, com destaque para Portugal, Holanda, Reino Unido e Suíça, começaram a questionar de forma mais incisiva o modelo internacional de combate ao tráfico de drogas, fortalecendo suas convicções em favor da política de redução de danos e de um maior equilíbrio entre prevenção e repressão. Em contrapartida, o citado modelo internacional mantém-se paradigmático para potências influentes como Estados Unidos, o que dificultava em demasia a mudança de orientação das Nações Unidas.
Em 2009, em Viena, Áustria, foi realizada a reunião da CND, para a qual se esperava a construção de um consenso a respeito da recomendação para inserção no ordenamento interno dos países da política de redução de danos, especialmente com a não criminalização dos cultivos tradicionais, sobretudo em países da América Latina. Visava ainda reformular o sistema proibicionista, moderar a gravidade das penas (princípio da proporcionalidade) e admitir a prevalência dos tratados internacionais de direitos humanos perante as normatizações sobre drogas.
No entanto, oficialmente, essa conferência não concretizou as expectativas de mudanças e de inclusão da expressão "redução de danos" no Plano de Ação que regerá as políticas internas de controle de drogas até 2019, mantendo-se, para efeitos de documentação, a vigente política proibicionista e punitiva, que era a defendida por potências como Estados Unidos, Rússia e China.
Efetivamente, esse desfecho marcou notório dissenso entre os países, pois, alguns países europeus, Canadá, Bolívia, entre outros acenaram para a admissão em suas políticas internas da retórica da política de redução de danos, respeito aos direitos humanos e descriminalização da posse do consumo. Em linhas, essas nações fundamentavam suas visões no fato de que o rigoroso controle até então adotado e chancelado pela ONU fora ineficiente na repressão ao tráfico, gerando, ao contrário, aumento do consumo e da marginalidade.
No caso específico do Brasil (e dos países em desenvolvimento em geral), a despeito de cumprir rigidamente o modelo internacional chancelado pela ONU, o tráfico ilícito seguiu evoluindo e com ele toda uma variedade de problemas sociais, cuja gravidade cresce progressivamente.
Em 2009, por ocasião da reunião da CND, a representação brasileira enunciou, em seu discurso, a necessidade de uma sistemática revisão das políticas de drogas e, entre outros pontos, sublinhou a importância do incremento de ações e programas de prevenção baseados em dados científicos, com ênfase nas populações mais vulneráveis, além da maior disponibilização de tratamento aos usuários de drogas.
À vista desse cenário, o Brasil passou a seguir, mesmo que não declaradamente, uma tendência normativa e institucional aderente à política de redução de danos, uma vez que, em julho de 2005, foi publicada a Portaria nº 1258, cuja iniciativa aponta uma nítida preocupação com a redução dos danos sociais, transferindo-se, para a saúde pública, a responsabilidade pela condução de medidas com o enfoque de reduzir os efeitos adversos decorrentes, tanto sociais como à saúde, do uso indiscriminado de produtos ou drogas que causem dependência. Essa diretriz oficial denota, assim como iniciado na Europa, uma justificável preocupação com a prevenção e a redução de danos.
Assim, em 2006, foi publicada a Lei nº 11.343, que passou a constituir a política brasileira de repressão ao tráfico de drogas, popularmente chamada de Lei de drogas.
Por fim, vale acrescentar que em abril de 2016 foi realizada mais uma versão da UNGASS, cujo documento final, ainda que não tenha trazido as soluções esperadas para repressão ao aumento progressivo do tráfico de drogas e de seus efeitos deletérios, teve o mérito de contemplar inovações há tempos desejadas, quais sejam, prestigiar a política de redução de danos em face do usuário de drogas e favorecer o sopesamento de outras medidas que não necessariamente o encarceramento quanto a delitos relacionados a drogas. Esse fato certamente pavimenta o caminho para o deslocamento dos esforços públicos de uma política unicamente repressiva para a priorização de medidas ancoradas nos direitos humanos e na saúde pública.
2. Política Nacional Antidrogas. Lei n. 11343/2006 e o Princípio da Proporcionalidade
Inicialmente, à guisa de esclarecimento, este tópico não visa ao exaurimento das discussões doutrinárias referentes ao tema, mas apenas focalizar o abrandamento do tratamento penal aplicado ao consumo e à posse de drogas, e o surgimento de uma tônica mais humanista e aderente à questão social, como se vislumbra no cotejo dos seguintes dispositivos da Lei de Drogas:
I - contribuir para a inclusão social do cidadão, visando a torná-lo menos vulnerável a assumir comportamentos de risco para o uso indevido de drogas...
Pena - reclusão de 5 (cinco) a 15 (quinze) anos e pagamento de 500 (quinhentos) a 1.500 (mil e quinhentos) dias-multa....
§ 4º Nos delitos definidos no caput e no § 1º deste artigo, as penas poderão ser reduzidas de 1/6 (um sexto) a 2/3 (dois terços), vedada a conversão em penas restritivas de direitos, desde que o agente seja primário, de bons antecedentes, não se dedique às atividades criminosas e nem integre organização criminosa.
A análise comparativa dos trechos acima transcritos, notadamente das expressões destacadas, revela de forma inequívoca o viés conservador moderado da Lei de Drogas, em que a ênfase está dirigida aos aspectos humanitários, à reinserção social dos usuários, aos atenuantes que poderão ser aplicados pelo juiz no estabelecimento da pena - o que consagra o princípio da proporcionalidade - e à proteção dispensada aos que se enquadrarem na classificação de usuários, consumidores, relativamente aos que responderem pelo tráfico e/ou comércio não autorizado de substâncias ilícitas.
Adentrando-se mais especificamente na noção de proporcionalidade das medidas e ações previstas na Lei de Drogas, é pertinente apresentar as seguintes conceituações do princípio da proporcionalidade, basilar no ordenamento jurídico pátrio, reveladoras da essência do principio e materialmente adequadas ao enredo deste trabalho, extraídas do Sumário Executivo Relatório de Pesquisa "Tráfico de Drogas e Constituição" (2009, p. 32):
O princípio da proporcionalidade é um princípio geral do direito que proíbe que o indivíduo sofra ônus desnecessários quando se comporte de forma inadequada em face da norma jurídica. Devem ser considerados dois pressupostos: o da necessidade (de natureza técnico-instrumental) e o da adequação (normativo). É um princípio que se destaca por "proibir o excesso" da intervenção do Estado sobre o cidadão sendo, portanto, guardião da liberdade.
Em sentido estrito, o princípio da proporcionalidade atua para que o resultado pretendido justifi que o índice de coação provocado pela norma jurídica, ele confronta objetivo com meios empregados, para que os efeitos colaterais da aplicação da norma não sejam maiores que os efeitos que dela se espera.
Para reforçar os elementos presentes nas definições supra destacadas, entende-se pertinente apontar também que:
O princípio da proporcionalidade rechaça, portanto, o estabelecimento de cominações legais (proporcionalidade em abstrato) e a imposição de penas (proporcionalidade em concreto) que careçam de relação valorativa com o fato cometido considerado em seu significado global. Tem, em consequência, um duplo destinatário: o poder legislativo (que tem de estabelecer penas proporcionadas, em abstrato, à gravidade do delito) e o juiz (as penas que os juízes impõem ao autor do delito têm de ser proporcionadas à sua concreta gravidade)." (FRANCO, 2007. p. 67).
Com o advento da CF/88, o controle da proporcionalidade das leis foi consagrado, tornando-se um dos elementos garantidores da proteção aos direitos fundamentais e de verificação ex ante, no âmbito do controle legistativo, e ex post, relativo à obrigatoriedade de o exame judicial considerar esse princípio no controle dos atos normativos, tudo em conformidade com a ordem democrática e com o sistema de freios e contrapesos.
Esses apontamentos atestam o fato de que os sistemas legislativo e judicial brasileiros estão harmônicos com as tendências sinalizadas, especialmente por países europeus, de internalizar políticas de redução de danos, em detrimentos dos normativos assentados na retórica do proibicionismo e da criminalização, prevalentes nas convenções das Nações Unidas, as quais sinalizam um indicativo de mudança, a julgar pelos desdobramentos da UNGASS/2016.
Desse modo, com fundamento no demonstrado cenário de alheamento de considerável número de nações aos normativos internacionais da ONU a respeito da repressão ao tráfico internacional de drogas, e de acordo com as diretrizes instituídas na Lei 11.343/2006, conclui-se que o Brasil, em que pese historicamente acompanhar a documentação internacional e, sobretudo, a política estadunidense, altamente conservadora, está muito mais inclinado à crescente mudança de paradigma, guiando-se pelo respeito aos direitos humanos, pela proporcionalidade das penas e pela construção de mecanismos alternativos que considerem a questão social no tratamento dado a usuários de drogas. Apesar disso, as iniciativas públicas ainda precisam ser mais fomentadas, por meio da criação de programas de redução de danos e de construção de estratégias que viabilizem medidas alternativas que considerem os aspectos sociais e humanitários como condutores na tomada de medidas punitivas (princípio da proporcionalidade).
BOITEUX, Luciana. A nova lei de drogas e o aumento de pena do tráfico de entorpecentes. Boletim do Instituto Brasileiro de Ciências Criminais. São Paulo, 2014.
BRASIL. Lei nº 11.343, de 23 de agosto de 2006. Institui o Sistema Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas - Sisnad; prescreve medidas para prevenção do uso indevido, atenção e reinserção social de usuários e dependentes de drogas; estabelece normas para repressão à produção não autorizada e ao tráfico ilícito de drogas; define crimes e dá outras providências. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11343.htm>. Consulta em 3 de set. 2009.
______. Ministério da Justiça. Secretaria de Assuntos Legislativos. Sumário Executivo Relatório de Pesquisa "Tráfico de Drogas e Constituição". Resumo do Projeto de Pesquisa apresentado ao Ministério da Justiça/ PNUD, no Projeto "Pensando o Direito", Referência PRODOC BRA/08/001. Rio de Janeiro: Universidade Federal do Rio de Janeiro, 2009. Brasília: Universidade de Brasília, 2009.
Francisca Pereira Dias, o autor
Acadêmica do Curso de direito na Universidade de Brasília.
Conforme a NBR 6023:2000 da Associacao Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto cientifico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: DIAS, Francisca Pereira. Impactos dos tratados internacionais e do princípio da proporcionalidade sobre a política nacional antidrogas Conteudo Juridico, Brasilia-DF: 01 ago 2021. Disponivel em: https://conteudojuridico.com.br/consulta/Artigos/47559/impactos-dos-tratados-internacionais-e-do-principio-da-proporcionalidade-sobre-a-politica-nacional-antidrogas. Acesso em: 01 ago 2021.