Brasil, a proteção social após 20 anos de experimentação reformista Sônia M. Draibe O Brasil trouxe para o novo século as duas principais marcas da situação social que experimentou praticamente durante toda a segunda metade do século XX: uma das mais desiguais estruturas sociais dos países de médio e alto desenvolvimento econômico e um sistema de proteção social incompleto, frágil, incapaz de afetar positiva e significativamente os indicadores de desigualdade e exclusão social. É, portanto, ainda ampla a agenda de mudanças a ser percorrida pelo sistema, na busca de melhoras de orientação democrática e de justiça social.
Ainda assim, é inegável o grande esforço reformista realizado no passado recente e que, em boa medida, alterou a fisionomia do sistema pretérito de proteção social. Com efeito, já nos anos 80, uma agenda democrática de reforma social orientou um primeiro movimento de mudanças, sob a dupla chave da democratização das políticas e da melhora da eficácia do gasto social. Ao iniciar-se a democratização do país, o acerto de contas com o autoritarismo supunha um dado reordenamento das políticas sociais que respondesse às demandas da sociedade por maior eqüidade ou, se se quiser, pelo alargamento da democracia social. Projetada para o sistema de proteção social, tal demanda por redução das desigualdades e afirmação dos direitos sociais adquiriu as concretas conotações de extensão da cobertura dos programas e efetivação do universalismo das políticas. Registrada na nova Constituição de 1988, tal orientação logrou indiscutíveis êxitos ao longo dos anos 90. Também a melhora da efetividade das políticas inscreveu-se naquela agenda reformista, tanto sob o signo da democratização quanto pelas pressões geradas pela instabilidade econômica e pelos sucessivos programas de estabilização. A melhora da eficácia impunha-se aí como meta, na medida mesmo em que se reconhecia a contradição entre um nível de gasto social já significativo e os medíocres resultados até então alcançados. No plano institucional, objetivos desse teor sustentaram proposições de descentralização, maior transparência e accountability dos processos decisórios, assim como a ampliação da participação social - grandes idéias-força que fechavam o círculo da democratização do Estado. É verdade, entretanto, que as pressões advindas do sistema de forças políticas nem sempre tiveram essa conotação progressista: já no processo constituinte quando, depois, no subsequente movimento de implementação da nova legislação, fortes mobilizações corporativistas e os conhecidos mecanismos clientelistas (quase sempre associados a práticas populistas dos governos), tenderam a capturar as demandas e os ensaios de reformas, impondo limites aos escopos efetivamente democráticos de alteração do padrão de políticas. Não por acaso, o modo vago de expressão das demandas, sistematicamente, traduziu-se em pressões por ampliação dos programas sociais segundo a fórmula "fazer mais do mesmo". Condições, afinal, que tornaram mais difícil ainda, nos anos 80, a efetiva construção de uma alternativa democrática para a modernização e reforma das políticas sociais. Foi sob uma nova agenda que, nos anos 90, passaram a se redefinir os termos da reforma do sistema brasileiro de proteção social. Já em um ambiente intelectual e valorativo de novo matiz, apoiado também na mais dura e densa experiência social da forte instabilidade econômica e, posteriormente, do programa de estabilização e ajustamentos, o reequacionamento da questão social e sua policies foi proposto sobretudo como um desafio, o de manter o compromisso social-democrata nas condições internacionais da globalização e no movimento doméstico de reformas orientada para o mercado. Não se fez ainda um balanço completo das mudanças que, desde metade dos anos 90, vêm alterando o sistema brasileiro de políticas sociais. Nem há, no debate interno, qualquer consenso sobre o sentido ou a orientação das mudanças. Tal como ocorre no debate internacional, também no Brasil reitera-se com freqüência o argumento de que os governos contemporâneos tornaram-se, todos eles, prisioneiros do difícil dilema entre a nova política econômica e a política de proteção social, independentemente de suas orientações político-partidárias. Dito simplistamente, os governos - nossos governos - sob a forte pressão financeira internacional, teriam optado radicalmente por um lado da balança - o do ajustamento econômico e fiscal. Ao fazê-lo, teriam dado significativos passos em direção ao desmantelamento do antigo Estado de Bem-Estar Social. No caso latino-americano, do antigo e ainda embrionário Estado de Bem-Estar Social gestado em alguns poucos países da região.
Os dados, muito sumários, sinalizam para o contraditório quadro social de fundo, no qual deve se inscrever uma avaliação dos resultados das reformas sociais, no Brasil. Ninguém duvida de que, à introdução e ao reforço de programas como o de Saúde da Família, de Agentes Comunitários, de Aleitamento Materno ou de Atenção Materno-Infantil, devam ser creditados muitos - ou quase todos - os créditos da redução da mortalidade infantil. Nem que a redução do analfabetismo deva-se a programas de incentivo à permanência ou volta à escola, à educação de adultos, aos programas do Livro Didático, da Merenda Escolar etc. Entretanto, os duros indicadores de pobreza e desigualdade apontam para os severos limites das políticas sociais, que esbarram aqui em fenômenos estruturais de secular duração, agravados nos anos recentes pelo desemprego, pela instabilidade do trabalho e pela redução da renda das famílias. A modéstia dos resultados de nenhum modo faz justiça à intensidade das mudanças que vêm afetando os programas sociais desde a década dos 80, introduzindo inflexões importantes no perfil do Welfare State distorcido e centralizado que herdamos do regime autoritário.
Principalmente através dos casos das políticas de educação, saúde e assistência social, os últimos quinze anos registram um já expressivo volume de alterações e inflexões nos diferentes programas, afetando desde concepções até financiamento, organização, modo de operação e estilo de gestão. Projetados para o conjunto das áreas sociais, os resultados registram significativa mudança nos objetivos, eixos e orientações, mesmo quando nem todos os novos contornos das políticas tenham sido já suficientemente redesenhados. Mas há outros aspectos que chamam a atenção. O Brasil não assistiu a um recuo do estado no campo das políticas sociais. Não foi esse o conteúdo ou a orientação das reformas, que afinal têm registrado resultados positivos no plano institucional, garantindo e ampliando o universalismo e reduzindo razoavelmente as distorções do sistema. Não é aí, então - num suposto recuo do Estado - que se deve buscar explicação para os limites da política social frente à persistência da pobreza e da desigualdade. A experiência brasileira recente de reformas na área social demonstra, uma vez mais, que as políticas sociais não podem tudo, muito menos sozinhas. Escapa às suas capacidades, desenhos e objetivos reverter ou mesmo reduzir níveis tão altos de pobreza e desigualdade quanto os apresentados pelo Brasil, quando o meio econômico em que opera é o do baixo crescimento, de forte desemprego, de fragilização das situações de geração sustentada de renda e de restrições fiscais tão duras, situação que fragiliza a elas próprias, as políticas sociais, mesmo quando melhoradas e aperfeiçoadas por reformas.
1. Entre 1992 e 1999, a mortalidade infantil caiu de 44,3 para 34,6. crianças mortas por mil nascidas vivas. [voltar] 2. O percentual de analfabetos na população de15 anos ou mais de idade diminuiu de 17,2% para 13,3%, entre 1992 e 1999. [voltar] Atualizado em 10/10/2002 http://www.comciencia.br contato@comciencia.br © 2002