Organização e Funcionamento da Administração Pública: Princípio da Descentralização e da Desconcentração - O 16.º divã do Direito Administrativo
Organização e Funcionamento da Administração Pública: Princípio da Descentralização e da Desconcentração
por Subturma 16, em 30.11.16
Os princípios organizativos e funcionais da Administração têm como finalidade melhorar a prossecução do interesse público e a protecção das posições subjectivas dos particulares, pelo que tais princípios estão indissoluvelmente ligados aos princípios da actividade administrativa. Tais princípios são os seguintes:
- Princípio da desburocratização (art.267º nº1 CRP e art.10º CPA);
- Princípio da aproximação da administração às populações (art.267º nº1 CRP e art.10º CPA);
- Princípio da descentralização (art.267º nº2 CRP);
- Princípio da desconcentração (art.267º nº2 CRP);
- Princípio da unidade da acção administrativa (art.6º CRP);
- Princípio da participação dos particulares na gestão da administração pública (art.7º CPA e art.268 nº1 a 3 CRP).
Relativamente à descentralização (prevista no art.267º nº2 CRP), à qual se contrapõe a ideia de concentração, trata-se de uma figura que reporta à organização de várias pessoas colectivas públicas ao mesmo tempo, face ao Estado.
No plano jurídico, estaremos perante um sistema descentralizado quando a função administrativa não esteja confiada unicamente ao Estado, mas também a outras pessoas colectivas territoriais (como será o caso das autarquias locais e municípios). Por outro lado, falar-se-á de um sistema concentrado quando todas as atribuições administrativas de um dado país forem conferidas por lei ao Estado, de forma a que não haja quaisquer outras pessoas colectivas públicas incumbidas desse mesmo exercício.
Já no plano político-administrativo, o conceito de descentralização está relacionado com o poder de auto-administração. Assim, se os órgãos das autarquias locais forem livremente eleitos pelas respectivas populações, se a lei os considerar independentes face às suas atribuições e competências e se estiverem sujeitos a formas atenuadas de tutela administrativa, estaremos perante uma descentralização. De outro modo, dir-se-á que estamos perante uma centralização quando os órgãos das autarquias locais sejam livremente nomeados e demitidos pelo Governo, ou caso se encontrem sujeitos a formas particularmente intensas de tutela administrativa, sendo consideravelmente restrita a sua margem de liberdade.
Relativamente à descentralização, esta pode assumir as seguintes configurações:
- Territorial (traduzida na existência de pessoas colectivas de base territorial – como será o caso das regiões autónomas) ou não territorial (que se traduz no cometimento a pessoas colectivas de direito privado de tarefas materialmente administrativas – pessoas colectivas de interesse público);
- Institucional (expressa na existência de pessoas colectivas de substrato patrimonial (como será o caso dos institutos públicos) ou associativa (traduzindo-se na existência de pessoas colectivas de substrato associativo (sendo caso disso as associações e as universidades públicas);
- Descentralização de 1º grau (quando resulta directa e imediatamente da Constituição ou da lei) ou de 2º grau (quando resulte de um acto de administração habilitado por lei).
Em todas as modalidades de descentralização, o ente descentralizado pode ser de fins gerais (como as autarquias locais) ou de fim específico (como os institutos públicos).
A descentralização encontra-se submetida a certos limites sendo um deles a tutela administrativa, «conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua actuação». Assim, a tutela administrativa distingue-se quanto ao fim e quanto ao conteúdo. Quanto ao fim, a tutela administrativa desdobra-se em tutela de legalidade e tutela de mérito: será tutela de legalidade quando se vise controlar a legalidade das decisões da entidade tutelada; será tutela de mérito quando se vise controlar o mérito das decisões administrativas da entidade tutelada. É importante distinguir estes tipos de tutela porque depois do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, e da revisão constitucional de 1982, a tutela do Governo sobre as autarquias locais em Portugal deixou de ser uma tutela de legalidade e de mérito e passou a ser apenas tutela de legalidade (CRP, art. 242.º n.º 1). Quanto ao conteúdo, o professor Freitas do Amaral aponta 5 modalidades de tutela: integrativa (consistindo no poder de autorizar ou aprovar os actos da entidade tutelada, que pode ser uma tutela a priori - poder de autorizar a prática dos actos da entidade tutelada; ou uma tutela a posteriori - poder de aprovar os actos da entidade tutelada); inspectiva (poder de fiscalização dos órgãos, serviços, documentos e contas da entidade tutelada); sancionatória (poder de aplicar sanções por irregularidades que tenham sido detectadas na entidade tutelada); revogatória (poder de revogar os actos administrativos praticados pela entidade tutelada) e substitutiva (poder da entidade tutelar suprir as omissões da entidade tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os actos que forem legalmente devidos - caso que o professor Freitas do Amaral considera violar o art.243º nº1 CRP, assim como o princípio da autonomia do poder local).
A descentralização apresenta vantagens e desvantagens. As suas vantagens baseiam-se na celeridade da administração; maior democraticidade; facilitação da participação dos interessados na gestão da administração; e a limitação do poder público através da sua repartição por uma multiplicidade de pessoas colectivas. Por outro lado, fazendo referência às suas desvantagens, é-lhe apontado o facto de aumentar a dificuldade de controlo, bem como os riscos de os titulares dos órgãos nem sempre estarem devidamente preparados para as funções e responsabilidades de gestão administrativa que lhes são destinados (coisa que poderá acontecer em caso de eleição).
Quanto à desconcentração, contrapõe-se-lhe a figura da concentração e tais conceitos têm na sua base a organização vertical dos serviços públicos, consistindo na existência ou ausência de distribuição vertical de competência entre os diversos graus e escalões da hierarquia. Assim, a desconcentração será «um sistema em que o poder decisório se reparte entre o superior e um ou vários órgãos subalternos, os quais permanecem, em regra, sujeitos à direcção e supervisão daquele». Este princípio encontra hoje cabimento no art.267º nº 2 CRP.
Existem 3 critérios de descentralização. Quanto ao:
- Nível central ou nível local (conforme se inscreva no âmbito dos serviços da Administração central ou no âmbito dos serviços da Administração local;
- Grau de desconcentração (podendo ser absoluto ou relativo – conforme a intensidade desta);
- Formas de desconcentração (originária ou derivada, conforme resulte imediatamente da lei, repartindo a competência entre o superior e os subalternos, ou, carecendo de permissão legal, só se efectiva mediante um acto específico praticado para o efeito pelo superior).
A desconcentração derivada traduz-se na delegação de poderes, que se encontra prevista no art.44º nº1 CPA, sendo um «acto pelo qual um órgão da Administração, normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matéria» - para tal é sempre necessário que haja uma lei de habilitação (lei que prevê expressamente a faculdade de delegar poderes).
Tal como a descentralização, também a desconcentração tem as suas vantagens e desvantagens. Quanto às vantagens, são de mencionar: a maior eficiência, celeridade e qualidade na satisfação das necessidades colectivas. Por outro lado, as desvantagens decorrem dos riscos de multiplicação de centros decisórios, por vezes sem adequada preparação ou com indesejáveis sobreposições de competência - em ambos os aspectos há semelhanças com a descentralização.
Concluindo, actualmente tanto a desconcentração como a descentralização encontram consagração constitucional (ambas no art.267º nº2), pelo que se pode afirmar que em ambos os casos, ponderados aspectos positivos e negativos destas figuras, será fácil de se entender que os aspectos positivos têm uma maior relevância, uma vez que satisfazem melhor as necessidades da administração e acabam também por ser uma mais valia para os cidadãos. No entanto, tal conclusão não invalida que ambas as figuras estejam sujeitas a determinados limites: diz-nos o mencionado artigo, na sua parte final, que estas devem ser entendidas «sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção da Administração e dos poderes de direcção, superintendência e tutela dos órgãos competentes», ou seja, não poderão ser invocados estes princípios contra diplomas legais cujo fim seja garantir a eficácia e unidade da acção administrativa; ou organizar/disciplinar os poderes de direcção, superintendência e tutela (tanto do Governo, como de outros órgãos).
Marcelo Rebelo de Sousa, Direito Administrativo Geral, Tomo I, 3ª edição, Dom Quixote, pág.143-151
Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol.I, 4ª edição,editora Almedina, pág.689-740 e pág.751-755