Em defesa do imposto proporcional ("flat tax") – ECO
O papel de um imposto como o IRS não deve ser o de combater a fraude e evasão fiscal a montante, através da consagração de categorias de deduções à coleta.
I. Ainda a polémica "impostos proporcionais vs. impostos progressivos"
Há cerca de um mês, foi reacesa a polémica em torno de um dos mais debatidos assuntos na moderna teoria fiscal, com forte expressão ao nível da tributação do rendimento: impostos progressivos vs. impostos proporcionais (conhecidos pela sigla "flat taxes").
O tema foi (e, de certo modo, ainda bem) suscitado em torno de declarações de duas figuras públicas de matriz ideológica oposta e teve o mérito de (voltar) a colocar na ordem do dia os pressupostos, os instrumentos e (sobretudo) os efeitos subjacentes à adoção de impostos de base progressiva (como é o caso do IRS, ainda que com muitas nuances) ou de impostos de base proporcional (os "flat taxes").
Trata-se de um tema crucial para a definição da conceção de justiça fiscal vigente no sistema fiscal português.
Para o que se dirá adiante releva o facto de o autor do presente artigo entender que as vantagens oferecidas pela adoção de um imposto de base proporcional ("flat tax") superarem, e de forma significativa, os seus eventuais inconvenientes.
II. Alguns problemas do imposto progressivo
Um dos principais argumentos favoráveis à adoção de um imposto progressivo repousa sobre a sua eficiência ao nível da redistribuição de riqueza e consequente promoção da igualdade entre cidadãos.
A principal ideia subjacente é a de que os impostos progressivos permitem, a vários níveis, uma aplicação mais eficiente de medidas de cariz redistributivo:
Por um lado, através da própria tributação progressiva (redistribuição de primeiro grau);
Por outro lado, através da aplicação de medidas suplementares de natureza subvencional que, em princípio, irão beneficiar os indivíduos com rendimentos inferiores (redistribuição de segundo grau).
Trata-se de um argumento que, pela sua própria natureza, pode assumir contornos antinómicos e, em muitos casos, contrários aos propósitos redistributivos sobre os quais repousa o modelo de imposto progressivo.
Segundo cremos, duas razões poderão ser aduzidas em abono desta afirmação:
Por um lado, a tributação agravada de indivíduos com rendimentos superiores apenas se projeta numa redução do respetivo rendimento disponível, sem qualquer conexão, direta ou imediata, com a situação de cada um dos contribuintes de rendimentos inferiores.
Sucede que, levada ao extremo, esta redução do rendimento disponível dos indivíduos com rendimentos superiores pode revelar-se perigosamente progressiva (fenómeno conhecido por "hiperprogressividade"): basta pensar que, caso se mantivesse eternamente progressivo, o imposto consumiria toda a matéria coletável, uma vez que a taxa aplicável corresponderia à sua máxima capacidade de cobrança.
Mas mesmo em sistemas de progressividade com escalões – como sucede no caso do IRS – está longe de ser acentuada a dimensão redistributiva aparentemente almejada pelo legislador. Retornando ao enfoque no rendimento líquido ou disponível, há muito se comprova que a redução de rendimento disponível nos indivíduos que se situam nos escalões mais elevados (por aplicação de taxas progressivas mais elevadas) atinge níveis de progressividade manifestamente excessivos e que estão efetivamente próximos da referida "hiperprogressividade".
Inclusive, de um ponto de vista económico, um dos erros mais comum ao nível da discussão em torno dos impostos progressivos é o de focar essa progressividade no montante de imposto pago, menosprezando os seus efeitos ao nível do rendimento líquido pós-imposto (ou seja, a progressividade pós-imposto).
É um facto que a Constituição apenas se foca na progressividade do próprio imposto mas, ainda assim, nada impede (antes recomendaria) que o legislador se preocupasse com os dois lados da progressividade: o lado do pagamento de imposto e o lado do rendimento disponível posterior a esse pagamento, pois também a este último nível existe uma desejável progressividade a implementar.
Por outro lado, a tributação agravada de indivíduos com rendimentos superiores não garante que exista uma correta (ou até mesmo linear) redistribuição de rendimentos aos titulares de rendimentos inferiores.
E assim sucede na medida em que a redistribuição é uma função totalmente autónoma e dependente de parâmetros de atuação pública distintos daqueles que assistem à atividade coletora de receita.
Dir-se-á mesmo que, em muitos casos, da aplicação de um imposto progressivo não decorre um nivelamento do ónus contributivo de cada contribuinte adequado à real diferença entre os respetivos rendimentos: conforme já referimos, a progressividade em causa apenas se projeta sobre o montante de imposto pago e não no montante de rendimento líquido pós-imposto.
Como tal, em muitos casos, sob o apanágio de uma efetiva redistribuição, mais não se faz senão agravar a tributação de rendimentos mais elevados para, em momento posterior, manter relativamente intacta a situação dos contribuintes com rendimentos inferiores – utilizando, assim, a receita parcial correspondente à tributação daquele primeiro grupo em fontes de despesa totalmente distintas (o que, entre nós, é consentido, desde logo, pela natureza geral ou não-consignada do IRS).
III. Em especial, a falácia dos sistemas de dedução em sede de IRS
Os apologistas da adoção de impostos progressivos apresentam igualmente como vantagem inerente a este último modelo a adoção e reconhecimento de um sistema de deduções (pessoais e objetivas ou reais), que permitem que o imposto incida (já) sobre rendimento líquido.
Nessa mesma linha de raciocínio, o reconhecimento de um amplo sistema de deduções induziria, ainda que em termos relativos, à realização de despesas numa base totalmente adequada às necessidades de cada contribuinte (e respetivo agregado familiar), pautando-se por critérios que seriam, tanto quanto possível, neutros face às preferências de cada um.
É aqui que, do nosso ponto de vista, o modelo de imposto progressivo – focando-nos agora no caso do IRS –apresenta algumas lacunas, nomeadamente com a atribuição de uma importância excessiva a deduções cujo real propósito não é o de proceder à amortização dos rendimentos auferidos em virtude de despesas realizadas, mas sim o de combater a evasão fiscal, em setores da atividade económica cuja robustez administrativa seja menor (caso paradigmático da dedução pela exigência de fatura, em setores como a manutenção e reparação de veículos automóveis ou atividades de salões de cabeleireiro e institutos de beleza).
Na realidade, este tipo de estrutura de deduções acaba por ter duas finalidades primordiais, ambas de discutível conformidade ou ligação ao pressuposto progressivo que visariam almejar:
Por um lado, o já aludido combate à fraude e evasão fiscal, na perspetiva dos comerciantes ou vendedores, através da pressão incutida à exigência de fatura;
Por outro lado, mas não menos importante, a manutenção de níveis consideráveis de reembolso de IRS para indivíduos com rendimentos situados até determinado limiar, aquando da entrega e submissão da respetiva declaração – valor esse que é economicamente percecionado como um rendimento adicional mas que, caso o dito sistema progressivo efetivamente funcionasse, não teria lugar, libertando, ao invés, mais rendimento disponível ao longo de todo o ano para os titulares dos rendimentos em causa.
Todavia, o tema dos reembolsos é um elemento de forte popularidade entre os contribuintes portugueses e do qual, em princípio, nenhum Governo gostaria de prescindir, sacrificando assim, curiosamente, parte da progressividade que o próprio sistema almejaria prosseguir.
IV. As vantagens do imposto proporcional ("flat tax")
Chegamos ao presente momento, justifica-se enunciar as vantagens que atribuímos a um imposto proporcional ("flat tax"), em detrimento das desvantagens ou inconvenientes que atribuímos ao modelo de imposto progressivo.
Salientaremos, no essencial, dois aspetos.
Por um lado, as margens de libertação de rendimento disponível ou líquido são progressivamente maiores – tão maiores quanto maior for o rendimento. E se tal poderá levar a que os indivíduos com rendimentos inferiores possam suportar taxas efetivas de imposto ligeiramente superiores às que vigoram em modelos de base proporcional, seria uma excelente oportunidade para o decisor público implementar as medidas redistributivas a que constantemente alude, mas que raramente se vislumbram. Ao que acresce, com especial relevo, que num modelo mitigado de imposto proporcional, é perfeitamente possível (senão mesmo desejável) estabelecer uma banda de isenção de imposto para indivíduos com rendimentos inferiores.
Por outro lado, os sistemas de dedução desapareceriam ou seriam reduzidos a categorias de base geral, fomentando a consideração, no plano fiscal, de despesas totalmente adequadas às preferências e necessidades de cada indivíduo e do seu agregado familiar. Nesse sentido, o objetivo central passaria por substituir o peso das deduções por algo muito mais relevante: o aumento de rendimento disponível e, por seu turno, o incremento da capacidade de cada contribuinte para a realização de toda e qualquer despesa em causa (e não apenas das que teriam elegibilidade para uma dedução à coleta, ainda assim limitada, como sucede em sede de IRS).
O papel de um imposto como o IRS não deve ser o de combater a fraude e evasão fiscal a montante, através da consagração de categorias de deduções à coleta que dificilmente são aproveitadas pela maioria dos contribuintes e que, nessa medida, acabam por ter um efeito totalmente oposto ao da progressividade: levar a um incremento marginal do impacto quantitativo do próprio imposto, pelo não aproveitamento da dedução!
Tudo isto, naturalmente, pressuporia uma alteração da Constituição que, segundo entendemos, não só seria benéfica a este nível como, sobretudo, libertaria o texto constitucional de uma forte componente dirigente que há muito deixou de se justificar em matéria de tributação do rendimento das pessoas.