ENERGIA ELÉTRICA COMO UM SERVIÇO ESSENCIAL: Suspensão do seu fornecimento por inadimplemento do consumidor - Camilla Barroso Graça - JurisWay
Aborda-se o estudo da energia elétrica enquanto um serviço público essencial; Verifica-se como o Código de Defesa do Consumidor - CDC e a Constituição Federal são aplicados aos serviços públicos essenciais; analisa-se o princípio da continuidade.
Claudean Serra Reis[1]
Sumário: Introdução; 2 Serviços Essenciais; 3 Aplicação do CDC e da CF aos serviços públicos essenciais; 4 A suspensão do fornecimento de energia elétrica por inadimplemento do consumidor; Conclusão; Referência.
Aborda-se o estudo da energia elétrica enquanto um serviço público essencial; Verifica-se como o Código de Defesa do Consumidor – CDC e a Constituição Federal são aplicados aos serviços públicos essenciais; analisa-se o princípio da continuidade, as disposições legais e as resoluções que tratam do direito do consumidor e do fornecimento de energia elétrica, além de identificar os entendimentos jurisprudenciais favoráveis e contrários à prática da suspensão do fornecimento. Entende-se que precisa ser analisada a situação concreta em que a suspensão é realizada.
Energia Elétrica – Serviço Essencial – CDC - Inadimplemento
O presente trabalho busca analisar a energia elétrica enquanto um serviço público essencial. Para enquadrar-se como um serviço essencial procuram-se fundamentos junto ao Código de Defesa do Consumidor e a Constituição Federal. Na análise do CDC, aponta-se a aplicabilidade deste aos serviços públicos. Faz-se um estudo jurisprudencial e doutrinário com a finalidade de identificar como o ordenamento jurídico brasileiro aborda a constitucionalidade da suspensão do fornecimento de energia elétrica aos consumidores inadimplentes.
Identifica-se duas correntes doutrinárias, onde alguns doutrinadores entendem que o consumidor, tem o direito de exigir que a prestação do serviço de energia elétrica seja contínua, pois esta é considerada essencial e a concessionária é obrigada por lei a prestar continuamente esse serviço. Porém, a corrente contrária argumenta não ser a energia elétrica fornecida de maneira gratuita, pois, apesar de essencial, está sujeito à exceção de continuidade, sendo permitido o corte por atraso de pagamento, por se tratar de um serviço tarifado, onde sua utilização requer uma contraprestação.
Em face desses contrapontos em relação a este tema, o objetivo deste estudo é discutir a controvertida questão acerca da essencialidade da energia elétrica e a constitucionalidade no corte do seu fornecimento em razão do inadimplemento dos consumidores.
2 SERVIÇOS ESSENCIAS
Segundo a Lei 7.783 de 28 de junho de 1989, popularmente conhecida como "Lei de Greve", em seu art. 10,I, elenca como serviços ou atividades essenciais "... tratamento e abastecimento de água, produção e distribuição de energia elétrica, gás e combustíveis" (grifo nosso) e em seu art. 11, parágrafo único, afirma que "são necessidades inadiáveis, da comunidade aquelas que, não atendidas, coloquem em perigo iminente a sobrevivência, a saúde ou a segurança da população". Assim, desta forma, percebe-se que serviços essenciais são precisamente aquelas atividades imprescindíveis à satisfação das necessidades inadiáveis da comunidade (LIMA, 2010).
Para VIDONHO JÚNIOR e PAIVA serviços ou atividades essenciais, são aqueles serviços indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade, ou seja, das necessidades que coloquem em perigo iminente a sobrevivência, a saúde ou a segurança da população (VIDONHO, 2001).
Os doutrinadores preocupados em definir "serviço essencial" enumeram alguns conceitos: 1 - NUNES, 2005, p. 307: "Há no serviço considerado essencial um aspecto real e concreto de urgência, isto é, necessidade concreta e efetiva de sua prestação"; 2 - MARQUES, 2004, p. 331: "Serviço público essencial é, aquele indispensável à vida, saúde e segurança da pessoa".
2 APLICAÇÃO DO CÓDIGO DO CONSUMIDOR E DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AOS SERVIÇOS PÚBLICOS ESSENCIAIS
A doutrina diverge quanto à aplicação do Código de Defesa do Consumidor a todo e qualquer serviço público. Para melhor demonstrar tal assertiva, cumpre-nos diferenciar as espécies de serviços públicos.
2.1 Espécies de serviço público
O serviço público na visão de Eros Grau pertenceria ao gênero atividade econômica (GRAU, 2006), no entanto deve-se observar que não há uma definição unívoca para serviço público. E será isso que analisaremos agora. Para Hely Lopes serviço público seria: "todo aquele prestado pela administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer as necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniência do Estado" (MEIRELLES, 1994, p.24).
Observa-se a partir dessa definição que o autor cria duas espécies de serviço público: o próprio, que é aquele prestado diretamente pelo Estado, em razão de seu poder de império e que são fruíveis por toda a coletividade; E os serviços públicos impróprios, que são prestados pelo Estado ou por intermédio de concessionárias, sendo passiveis de individualização em seu uso (PFEIFFER, 2008, p.228).
Já Celso Antônio Bandeira de Mello, toma como base apenas esta última categoria de serviços públicos, ou seja, os impróprios, como se pode observar pela sua definição:
Toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administradores, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça às vezes, sob um regime de direito público (BANDEIRA DE MELLO, 2003, p. 612).
2.2 Âmbito de aplicação do CDC e da CF aos serviços públicos
Foi somente a partir da Constituição Federal de 1988 que os direitos dos consumidores foram efetivamente reconhecidos e elevados a uma ordem constitucional, havendo previsão expressa no Título II, Capítulo I, que trata dos Direitos e Garantias Fundamentais e que estabelece Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, no sentido da obrigatoriedade do Estado em promover a defesa do consumidor na forma da lei.
Nota-se uma nítida preocupação legislativa em recuperar através dos novos limites traçados aquilo que se denominou "existência digna". Foi em busca dessa dignidade que surgiu em nosso ordenamento jurídico, uma das leis mais modernas e avançadas do mundo como é a de n.º 8.078/90, popularmente conhecida como Código de Defesa do Consumidor, que procurou revitalizar as relações entre consumidores e fornecedores estabelecendo direitos básicos para os primeiros e obrigações deveras severas para os segundos, tudo, em busca do equilíbrio necessário na relação jurídica de consumo existente entre as partes citadas.
Em relação ao esclarecimento de qual espécie de serviço público se submete ao Código de Defesa do Consumidor, formaram-se três correntes, a saber:
Para Hermam Benjamim o CDC aplica-se a qualquer serviço público, seja próprio ou impróprio, pois o Estado, ao prestá-los, pode ser conceituado como fornecedor, de acordo com o art. 3º do CDC (BENJAMIN, 1991, p.110). A segunda corrente liderada por Helena Costa vai afirmar que o CDC aplica-se apenas aos serviços públicos específicos e divisíveis remunerados por taxa ou preço público (COSTA, 1997, p.104). E por fim a liderada pelo Ronaldo Macedo Jr. na qual o CDC aplica-se exclusivamente aos serviços públicos remunerados mediante tarifa ou preço público e prestado de maneira individual (MACEDO JR, 2002, p.243).
Entretanto, deve-se verificar que o elemento mais importante para que o CDC passe a regular a pratica de tais atividades, concerne ao fato de o serviço ser ofertado no mercado de consumo, sendo, deste modo, objeto de contratação por parte do seu usuário, caracterizando, assim, uma relação de consumo (PFEIFFER, 2008, p. 232).
Os serviços públicos são atividades estatais destinadas a satisfazer determinados objetivos de interesse públicos. Há, pois, nos serviços públicos duas características fundamentais: a titularidade pública, já que o serviço pertence ao Estado e o interesse público, pois o exercício dessa atividade está condicionado à necessidade da coletividade. (AZEVEDO, 2007, p. 87).
Assim, toda e qualquer empresa, pública ou privada, que por via de contratação com a Administração Pública forneça serviços públicos, assim como, também as autarquias, fundações e sociedades de economia mista prestar serviços ou fornecer produtos numa relação típica de consumo estão sujeitas às regras do CDC, pouco importa se o serviço é prestado pela Administração de forma direta ou indireta (CHAMONE, 2007).
4 SUSPENSÃO DO FORNECIMENTO DE ENERGIA ELÉTRICA POR INADIMPLEMENTO DO CONSUMIDOR
A prestação dos serviços públicos, segundo dispõe o art. 22, caput, do CDC, deve ocorrer de modo que sejam observados pelo prestador, pelo menos três obrigações gerais: adequação, eficiência e segurança. Mas se o serviço for ainda essencial, o prestador deve observar também a obrigação de continuidade (AZEVEDO, 2007, p. 94). Também verifica-se que o art. 42 do mesmo diploma legal não permite, na cobrança de débitos, que o devedor seja exposto ao ridículo, nem que seja submetido a qualquer tipo de constrangimento ou ameaça. Tais dispositivos aplicam-se às empresas concessionárias de serviço público.
Caso haja descumprimento, total ou parcial, de qualquer um desses deveres, os consumidores ou quem os possa representar em juízo, poderá ingressar com uma ação judicial a fim de que a prestação ocorra, ou volte a ocorrer, na forma exigida pela lei podendo ainda haver condenação do prestador pelos danos eventualmente causados aos usuários (AZEVEDO, 2007, p. 95).
Com o advento do Código de Defesa do Consumidor a idéia de essencialidade do serviço público se tornou intrínseca a idéia de continuidade. No entanto, deve-se saber que essa continuidade não é absoluta, pois, é admissível que o fornecimento de energia seja interrompido, por casos fortuitos ou força maior. Todavia, entende-se que o prestador, ainda assim, deve responder pelos danos eventualmente causados, pois o sistema de responsabilidade civil previsto no Código é o da responsabilidade objetiva, baseada no risco da atividade econômica do fornecedor (AZEVEDO, 2007, p. 96).
Há, porém, uma situação absolutamente distinta dessa que foi apresentada. Trata-se da hipótese na qual o prestador decide suspender a prestação do serviço público essencial pelo fato de que o usuário não pagou a tarifa correspondente. É fato, que a Lei 8.987/95 estabeleceu, no art. 6, § 3º, duas situações nas quais se considera violado o princípio da continuidade do serviço público essencial (AZEVEDO, 2007, p. 97).
A primeira delas se fundamenta em razões de ordem técnica. Para que se suspenda o fornecimento de um serviço público essencial é necessário que haja um aviso prévio do prestador, feito isso poderá ocorrer a suspensão se alguma situação emergencial impuser o corte unilateral na prestação do serviço. Nessa hipótese, entende-se que a suspensão não viola o princípio da continuidade, mas se houver danos decorrentes da suspensão, ainda que motivada por caso fortuito ou força maior, o prestador deve repará-los (AZEVEDO, 2007, p. 97).
A segunda situação trata da possibilidade de suspensão por inadimplemento do consumidor, considerando o interesse da coletividade. As empresas concessionárias de energia têm suspendido unilateralmente a prestação dos serviços públicos essenciais com base neste dispositivo legal, nas portarias e resoluções das agências reguladoras, e nas cláusulas dos contratos de prestação desses serviços (AZEVEDO, 2007, p. 98).
O corte no fornecimento de energia traz um grande impasse, no que concerne a sua constitucionalidade e inconstitucionalidade. Alguns doutrinadores vão defender que é possível que haja corte no fornecimento de energia por falta de pagamento quando, a mesma não afetar a coletividade, ou seja, é possível se cortar a energia de uma casa, pois não afeta a coletividade (VOLPE FILHO, 2010).
No entanto, esse corte fere muitos princípios constitucionais, até mesmo o da dignidade da pessoa humana, levando em consideração a existência de uma pessoa que necessita de energia para sobreviver, pois utiliza equipamentos de respiração, e para o que aderem a essa corrente, é possível deixar de fornecer energia a essa residência, pois não afeta a coletividade (VOLPE FILHO, 2010).
Para outra parte da doutrina, o corte da energia elétrica é uma afronta aos princípios basilares do direito constitucional, e por isso, não pode ser permitido, já que o consumidor não deixou de pagar porque não queria e sim por motivos involuntários aos seus desejos. Analisaremos agora cada uma dessas correntes (VOLPE FILHO, 2010).
4.1 Argumentos favoráveis e desfavoráveis à suspensão
Parte da doutrina acredita que o consumidor inadimplente não pode ser beneficiado com a continuidade na prestação do serviço público, pois as concessionárias não estão obrigadas a cumprir sua obrigação de fazer se o usuário não faz sua parte, isto é, se não paga a tarifa do serviço prestado (AZEVEDO, 2007, p. 99).
Entretanto, deve-se verificar que o prestador não deve cometer excessos em relação ao consumidor através do corte como medida constrangedora, destinada a forçá-lo ao pagamento da tarifa. Admite-se de acordo com o art. 6º, § 3º, II da Lei 8987/95, que é possível que haja corte de prestação do serviço público essencial, desde que haja aviso prévio ao consumidor-usuário (AZEVEDO, 2007, p. 100).
No mesmo sentido, Eduardo Lima de Matos, prevê a possibilidade de suspensão unilateral do serviço público por inadimplemento do consumidor, já que, não é possível que o fornecimento de serviços públicos seja oferecido de forma gratuita, ainda que essenciais. Na visão do referido autor, isso caracterizaria enriquecimento ilícito por parte dos usuários, o que causaria prejuízos para as empresas concessionárias e também para o poder concedente (AZEVEDO, 2007, p. 100). Corrobora com esse entendimento Calmon:
Como não pode a concessionária deixar de fornecer o serviço, também não pode o usuário negar-se a pagar o que consumiu sob pena de se admitir o enriquecimento sem causa, com a quebra do princípio da igualdade de tratamento das partes (CALMON, 2006).
Portanto, admitir o inadimplemento por um período indeterminado sem a possibilidade de suspensão do serviço é consentir com o enriquecimento sem causa de uma das partes, fomentando a inadimplência generalizada e comprometendo o equilíbrio financeiro da relação e a própria continuidade do serviço. O custo do serviço será imensurável a partir do percentual de inadimplência, e os usuários que pagam em dia serão penalizados com possíveis aumentos de tarifa (CALMON, 2006).
Segundo o entendimento dos TJSC:
ENERGIA ELÉTRICA - AMEAÇA DE CORTE DO FORNECIMENTO POR FALTA DE PAGAMENTO DO RESPECTIVO PREÇO - LEGALIDADE DA MEDIDA – DIREITO LÍQUIDO E CERTO INEXISTENTE - Não tem o consumidor direito continuar recebendo energia elétrica da concessionária local se não cumpre a elementar obrigação de pagar a tarifa pelo respectivo fornecimento. Precedentes desta Corte e do TJSP - Apelo desprovido. (TJSC - AC - MS 98. 003817-0-SC - 4ª C. Cív. . Rel. Des. João José Schaefer - J.20. 08. 1998).
Em sentido contrário aos argumentos favoráveis, a outra parte da doutrina entende ser inadmissível o corte no fornecimento de serviços públicos essenciais, pois viola o princípio da proibição de retrocesso, que se refere às garantias e direitos fundamentais expressos na Constituição Federal (AZEVEDO, 2007, p. 101).
Corrobora ainda, Plínio Lacerda Martins, afirmado que:
Constitui prática abusiva o corte de energia elétrica por falta de pagamento, sendo vedado o corte de energia por parte do fornecedor, em razão do serviço ser considerado essencial, não prevalecendo a norma que autoriza a interrupção de serviço essencial (art. 6º, parágrafo 3º, II da Lei 8. 987/95), pois a mesma conflita com o Código do Consumidor, prevalecendo a norma consumeirista em razão do princípio da proibição de retrocesso ao invés do princípio lex posteriri revoga legis a priori (Martins, 2001)
Além disso, essa suspensão dificulta o acesso à justiça do usuário inadimplente para que este possa fazer valer seu direito à revisão contratual em razão de onerosidade excessiva causada por fato superveniente à contratação (art.6º, V, CDC). O exercício desse direito do consumidor, no entanto, acaba não ocorrendo se a empresa demonstra, pela atitude do corte, não ter intenção alguma em revisar a forma do usuário quitar a dívida (AZEVEDO, 2007, p. 103).
Alessandro Schirrmeiter Segalla, citado por Plínio Lacerda Martins, sustenta que o corte de eletricidade ofende inúmeros princípios entre eles o da continuidade, da boa-fé objetiva, da proporcionalidade e o da razoabilidade. Entende, ainda, que a suspensão viola o inciso XXXV e o LV, do art. 5º da Constituição. Viola o primeiro, pois, a partir do momento em que a concessionária de energia elétrica se arroga no direito de suspender o fornecimento, está a subtrair do crivo do poder judiciário o monopólio da Jurisdição, e fere o segundo em virtude de estar a concessionária cerceando o usuário do contraditório, ou melhor, do devido processo legal.
Também os TJSP ratifica esse entendimento:
SERVIÇO PÚBLICO - Energia elétrica - Suspensão do fornecimento a usuário inadimplente - Abusividade, pois trata-se de serviço essencial - Ordenamento jurídico pátrio que coloca que coloca à disposição da concessionária outros meios para a cobrança de seu débito - Voto Vencido. EMENTA DA REDAÇÃO: A utilização de energia elétrica é essencial à vida humana, razão pala qual tem-se como abusivo o corte do fornecimento a usuário inadimplente, pois o ordenamento jurídico coloca à disposição da concessionária do serviço público, outros meios para a cobrança de seu crédito. (TACivSP - 1ª Câm. - Rel. designado Plínio Tadeu do Amaral - j. 29. 05. 2001 - RT - 784/275)
A Constituição Federal tem como objetivo maior, a busca de uma sociedade livre, justa e solidária, devendo o magistrado, ao analisar o caso concreto, focalizar seu olhar neste objetivo, bem como atender aos fins sociais a que a lei se destina e às exigências do bem comum.
A suspensão do fornecimento de energia elétrica em si, em razão da inadimplência do usuário, não caracteriza, uma ilegalidade ou inconstitucionalidade. O que precisa ser analisado é a situação em que a suspensão é realizada, haja vista que em determinados casos pode vir a ofender princípios da Lei Maior, como o da proporcionalidade e o da razoabilidade, nestes casos, a suspensão do fornecimento seria inconstitucional.
Exigir que a concessionária responsável pelo serviço de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica continue prestando o serviço enquanto percorre o lento e custoso caminho da via judicial afronta dentre outros, os princípios da razoabilidade, proporcionalidade e eficiência. Por outro lado a interrupção do fornecimento do serviço público não pode ser uma sanção ou uma forma de cobrança imposta pelo fornecedor do serviço e sim uma forma de limitar a inadimplência descontrolada, haja vista que o meio próprio para se cobrar a falta de pagamento é a ação judicial e cabe somente ao Poder Judiciário impor sanções à população.
Assim, cada caso concreto tem de ser analisado separadamente, pois as situações são diferentes de caso para caso. O consumidor exige mediante a lei que a prestação do serviço de energia elétrica seja contínua, pois é considerada essencial e a concessionária é obrigada a prestar continuamente esse serviço, porém se vê resguardada pela lei na possibilidade de interromper esse serviço mediante a inadimplência dos consumidores.
AZEVEDO, Fernando Costa. A suspensão do fornecimento de serviço público essencial por inadimplemento do consumidor-usuário. Argumentos doutrinários e entendimento jurisprudencial. Revista Direito do Consumidor, n.62, ano. 16. São Paulo: Revista dos Tribunais, abr.-jun. 2007.
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COSTA, Regina Helena. A tributação e o consumidor. Revista Direito do Consumidor, n. 21. São Paulo: Revista dos Tribunais, jan.-mar. 1997.
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VIDONHO JÚNIOR, A. A.; PAIVA, M. A. L. Da continuidade dos serviços públicos essenciais de consumo. Jus Navigandi, Teresina, ano 6, n. 53, jan. 2002. Disponível em: . Acesso em: 06 out. 2010.
VOLPE FILHO, Clovis Alberto. A suspensão do fornecimento de energia elétrica por inadimplência do usuário: conflitos e soluções. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 63, mar. 2003. Disponível em: . Acesso em: 13 out. 2010.
[1] Alunos do 6º período Vespertino do Curso de Direito da Unidade de Ensino Superior Dom Bosco- UNDB, trabalho apresentado para a disciplina de Direito do Consumidor, ministrada pela Professora Thais Viegas.