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SERVIDOR PÚBLICO ESTATUTÁRIO À LUZ DA LEGISLAÇÃO VIGENTE
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Diego Ávila Castelo
1 SERVIDOR PÚBLICO ESTATUTÁRIO À LUZ DA LEGISLAÇÃO VIGENTE Idalberto da Silva Carvalho Neto Graduando em Direito - Universidade de Fortaleza SUMÁRIO INTRODUÇÃO; 1 CONCEITO; 2 ELEMENTOS CARACTERIZADORES DO SERVIDOR PÚBLICO; 2.1 DO CONCURSO PÚBLICO; 2.2 DO VÍNCULO PERMANENTE COM O SERVIÇO PÚBLICO; DA ESTABILIDADE; 2.3 DO REGIME ESTATUTÁRIO 3 CONSIDERAÇÕES FINAIS; REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS. RESUMO Este estudo apresenta uma análise do servidor público em sentido estrito, ou seja, aquele que é titular de cargo público efetivo e/ou em comissão, com regime jurídico regido por um estatuto e que é integrante da administração pública direta, autarquia e das fundações públicas com personalidade de Direito Público. PALAVRAS-CHAVE: Servidor Público. Sentido Estrito. Estatuário. Efetivo. Estabilidade. ABSTRACT This study presents an analysis of the government employee in a strict sense,in other words, one who holds public office effective and/or in comission, with legal regime governed by statute and which is integral to the direct public administration,autarchy and authority public foundations with personality Public Law. KEYWORDS: Government Employee. Strict Sense. Statuary. Effective. Stability INTRODUÇÃO Dentre as categorias de Agentes Públicos, ou seja, todos aqueles que mantêm com o Poder Público um vínculo de natureza jurídico-profissional, sob uma relação de dependência, estão compreendidos os servidores investidos em cargos efetivos, em comissão, temporários e empregados públicos. Normalmente, não se costuma fazer uma diferenciação entre as categorias, contudo, o presente artigo tratará especificamente sobre o Servidor Público Estatutário e abordará uma série de elementos específicos que o caracterizam. A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, inciso II, estabelece que a investidura em cargo público depende da aprovação em concurso público, ressalvando a nomeação para cargos em comissão. Visualiza-se: II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as
2 nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; Em síntese, é sobre o servidor, abordado na Constituição Federal de 1988, no inciso transcrito acima, que este artigo apresentará uma breve explanação. 1 CONCEITO Conforme definições extraídas da Constituição Federal, servidor público é a pessoa que mantém vínculo de trabalho com a Administração do Estado em regime jurídico estatutário ou celetista (empregado público). Como já se sabe, a denominação funcionário público encontra-se em desuso pelo legislador. O servidor de carreira, por sua vez, é aquele que é investido no cargo público após a aprovação e nomeação em concurso público Ressalta-se, a criação da Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, os quais serão abordados no presente estudo. Contemple-se o que estabelece o artigo 10, da Lei 8.112/90, acerca da nomeação para cargo público: Art. 10. A nomeação para cargo de carreira ou cargo isolado de provimento efetivo depende de prévia habilitação em concurso público de provas ou de provas e títulos, obedecidos a ordem de classificação e o prazo de sua validade. (grifei) O referido servidor tem remuneração, vantagens e condições previdenciárias estabelecidas em um estatuto, que constitui um conjunto de normas legais a que a pessoa adere no momento de seu ingresso para o serviço público. O estatutário não se vincula ao serviço público por meio de um contrato que assina, como acontece com o empregado celetista, e sim, por meio do concurso, adrede já mencionado. Esse é o grande diferencial entre o servidor estatutário e o empregado público. 2 ELEMENTOS CARACTERIZADORES DO SERVIDOR PÚBLICO 2.1 DO CONCURSO PÚBLICO Com o intuito de não estabelecer condições particularísticas de privilégios no exercício de cargos e funções públicas, a seleção mediante concurso público surgiu para realizar a reconstrução da Administração Pública, trazendo um novo momento fundamental do programa constitucional revolucionário. No decorrer da história, o ingresso no serviço público se deu por sorteio, compra e venda, herança, arrendamento, nomeação, eleição e, por fim, o concurso. Com isso, compreende-se que Concurso Público é um procedimento legal administrativo que tem em essência a finalidade de aferir aptidões pessoais e selecionar os melhores candidatos para o provimento e exercício de cargos e funções públicas.
3 Veja-se o que estabelece a Lei do Servidor Público em seu artigo 11. Art. 11. O concurso será de provas ou de provas e títulos, podendo ser realizado em duas etapas, conforme dispuserem a lei e o regulamento do respectivo plano de carreira, condicionada a inscrição do candidato ao pagamento do valor fixado no edital, quando indispensável ao seu custeio, e ressalvadas as hipóteses de isenção nele expressamente previstas Conceitua o doutrinador Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2008, p. 292) acerca de concurso público: O concurso, formalmente considerado, vem a ser um procedimento declaratório de habilitação individual à investidura, que obedece a um ato inicial de convocação de interessados, o edital, ao qual se vinculam todos os atos posteriores do certame, e se perfaz através de provas ou de provas de títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, não sendo permitido ao regulamento, ao edital ou a qualquer ato administrativo criar outras condições de acesso que não essas definidas na lei. Observa-se, com isso, que o concurso é o instrumento que melhor representa o sistema do mérito, porque oferece a todos os candidatos as mesmas condições perante o certame, permitindo, assim, a escolha dos melhores candidatos para a ocupação do cargo público, constituindo-se um diferencial do servidor público em sentido estrito em relação aos demais prestadores de serviço público de modalidades diversas. 2.2 DO VÍNCULO PERMANENTE COM O SERVIÇO PÚBLICO Quanto ao vínculo com o serviço público, o Servidor Estatutário, também conhecido como Servidor de Carreira, pode estar permanentemente ligado à Administração Direta ou Indireta. No que concerne à compreensão do que se denomina Administração Direta, o legislador apresenta a constituição da Administração Pública Federal no Decreto-Lei nº 200/67: Art. 4 A Administração Federal compreende: I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: a) Autarquias; b) Empresas Públicas; c) Sociedades de Economia Mista. d) fundações públicas. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987). Evidencia-se a definição de Administração Direta segundo o doutrinador José dos Santos Carvalho Filho (2012, p.449) Administração Direta é o conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, aos quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, das atividades administrativas do Estado. Em outras palavras, significa que a Administração Pública é, ao mesmo tempo, a titular e a
4 executora do serviço público. Deve-se, portanto, considerar o Estado como pessoa administrativa e, com isso, lembrar que a Administração Direta é constituída por órgãos internos dessa mesma pessoa administrativa. Referidos órgãos são os instrumentos da Administração Pública, uma vez que cada um exerce um papel perante o Estado, tendo competência específica, compreendendo uma peça do quebra cabeça que, completo, denomina-se Estado. Sobre Administração Indireta, conceitua Carvalho Filho (2012, p.453): Administração Indireta do Estado é o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas à respectiva Administração Direta, têm o objetivo de desempenhar as atividades administrativas de forma descentralizada. Com isso, destaca-se que a Administração Indireta é formada por pessoas jurídicas que não estão soltas no universo administrativo, uma vez que estão inteiramente vinculadas aos entes políticos da Federação, nos quais se encontra a Administração Direta. Portanto, o vínculo permanente do Servidor Público com a Administração Pública se dá a partir do momento em que, após a sua nomeação para exercer cargos e funções públicas junto a órgãos da Administração Direta ou Indireta, nomeação essa decorrente de sua aprovação prévia em concurso público destinado a tal finalidade, vence a etapa intitulada de estágio probatório, conforme que se verá adiante, de maneira mais detalhada DA ESTABILIDADE Iniciemos a abordagem do instituto com o conceito de estabilidade na visão do doutrinador Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2008, p. 303): Estabilidade é a situação estatutária pessoal, adquirida pelo servidor público civil nomeado para cargo de provimento efetivo, após três anos de efetivo exercício, que lhe garante a permanência no serviço público (art. 41, caput, CF/88) Com efeito, reputa-se estável o servidor no serviço público ao completar 3 (três) anos de efetivo exercício ao decurso do tempo do ato da posse do cargo de provimento efetivo, a contar desde o seu estágio probatório. A partir desse momento, o servidor público estatutário adquire a tão sonhada estabilidade no serviço público. Observe-se o que preceitua o artigo 21 da lei 8.112/90: Art. 21. O servidor habilitado em concurso público e empossado em cargo de provimento efetivo adquirirá estabilidade no serviço público ao completar 2 (dois) anos de efetivo exercício. (prazo 3 anos - vide EMC nº 19) É importante lembrar que o constituinte originário fez uma ressalva ao paradigma constitucional da estabilidade referenciada no disposto do art. 37, inc. II da Constituição Federal, ao dispôr que aqueles que entraram no serviço público cinco (5) anos antes da promulgação da Lei Fundante de 1988, os quais foram estabilizados no serviço público, sem a necessidade da realização do Concurso Público.
5 Ao mais, a estabilidade trouxe as seguintes garantias aos servidores concursados para provimento de cargos públicos: a) garantia do servidor de somente perder o cargo em virtude de sentença judicial transitada em julgado (art. 41, 1º, I), processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa (art. 41 1º, II), ou mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma da Lei Complementar, assegurada ampla defesa (art. 41, 1º, III); b) previsão de que se o cargo for extinto ou declarada a sua desnecessidade, o servidor estável ficará em disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo de serviço, até seu adequado aproveitamento em outro cargo (art. 41, 3º); c) necessidade para a aquisição da estabilidade de uma avaliação especial de desempenho, por comissão instituída para essa finalidade (art. 41, 4º, CF); Observa-se que a estabilidade se configura em um relevante instituto para o servidor público, que, presume-se, empreendeu grandes esforços para alcançá-la, adquirindo o vínculo permanente com o serviço público. 2.3 DO REGIME ESTATUTÁRIO Como alhures mencionado, servidor público é aquele que mantém vínculo com a Administração Pública. Por relevante, convém ainda analisar o servidor em dois sentidos: amplo e estrito. Quando se reporta a servidor público em sentido amplo, é possível agrupar todos aqueles que, de forma direta ou indireta, prestam serviço destinado à administração pública, incluindo, nesse bojo, os terceirizados e estagiários, englobados na acepção jurídica de Agentes Públicos. Note-se o conceito de Servidor Público segundo a doutrinadora Fernanda Marinela (2012, p. 597): Os servidores públicos constituem o grupo de servidores estatais que atuam nas pessoas jurídicas da Administração Pública de direito público, portanto, nas pessoas da Administração Direta (entes políticos: União, Estados, Municípios e Distrito Federal) e nas pessoas da Administração Indireta (as autarquias e fundações públicas de direito público). Veja-se, ainda, o conceito de servidor público em sentido estrito ou estatutário, na dicção do ilustre administrativista Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2008, p.288): Servidor público, agora tomado no sentido estrito, que é o acolhido na Constituição (Título III, Capítulo VII, Seção II), é a pessoa física que presta serviços aos entes de direito público, sujeita a um regime estatutário, o que corresponde a denominação, anteriormente vigente e de geral aceitação, de funcionário público, assim chamado em razão da função pública que deveria desempenhar, hoje banida da nomenclatura constitucional. Ao falar em sentido estrito, referimos especificamente a servidor público estatutário, também conhecido como servidor concursado ou de carreira, é dizer, aquele
6 ingressante no serviço público por meio de concurso público de provas ou de provas e títulos, o qual, obtendo aprovação, será nomeado e empossado para assumir o cargo. Ressalta-se que até junho de 1998, a constituição vigente exigia para os servidores públicos o regime único, ou seja, a aplicação de um único regime para as pessoas da Administração pública Direta e indireta para a uniformização do quadro pessoal. Com isso, a maioria dos entes optou pelo regime estatutário, por apresentar aos servidores mais garantias e vantagens do que o regime celetista. Contudo, a Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, aboliu a exigência do regime jurídico único, passando a admitir os dois regimes ao mesmo tempo. Em razão disso, os servidores titulares de cargos públicos passaram a ter a denominação de estatutário e todas as correspectivas garantias acham-se delineadas em lei específica ou na Carta Magna. 3 CONSIDERAÇÕES FINAIS O presente labor permite a percepção da magna relevância conferida pelo legislador ao servidor público, considerado instrumento fundamental para a prestação eficiente dos serviços públicos em geral, sendo o concurso público notadamente a via jurídica que permite uma seletividade legítima, idônea, isonômica e democrática a todo aquele que almeja ingressar no serviço público, reservando-lhe a lei e a Constituição, não apenas responsabilidades e deveres próprios, mas também uma série de garantias e vantagens para o melhor desempenho do cargo público. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS BRASIL. Constituição (1988). Constituição da república Federativa do Brasil. Brasileia, DF: Senado BRASIL, Decreto Lei nº 200, de 25 de fevereiro de Dispõe sobre a organização da Administração federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. Brasília, DF. BRASIL, Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais. Brasília, DF. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 25 ed. rev., ampl. e atual até a lei nº , de , São Paulo: Atlas, MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo, 6.ed., Niterói: Impetus, MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2008.