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Lei de Acesso à Informação e dados abertos: possibilidades e desafios a partir da experiência federal
Por: Ana Júlia Possamai e Vitoria Gonzatti de Souza
O paradigma dos dados abertos governamentais — open government data (OGD)1 — vem ganhando espaço na agenda da gestão pública brasileira, especialmente a partir do protagonismo desempenhado pelo país na Open Government Partnership, em 2011. Na ocasião, o Brasil assumiu compromissos nos campos da participação, da colaboração, do combate à corrupção e da transparência, tendo como suporte fundamental o emprego das Tecnologias de Informação e Comunicação. Como resultado imediato dessa participação, foi aprovada a Lei de Acesso à Informação (LAI) (Lei n.° 12.527, de 2011), que regulou o direito de acesso à informação previsto na Constituição Federal de 1988, e foi criado o Portal Brasileiro de Dados Abertos (dados.gov.br).
A LAI foi pioneira no mundo a incorporar o paradigma dos OGD em seus dispositivos, mais precisamente no Art. 8.°. Contudo, foi com a publicação do Decreto n.° 8.777 de 2016, que editou a Política de Dados Abertos do Poder Executivo Federal, que a questão foi efetivamente elevada na agenda governamental. Além de organizar e planejar a publicação de OGD, a Política incluiu a possibilidade de pedido de abertura de base de dados por meio dos mesmos procedimentos de solicitação de acesso à informação criados pela LAI. À experiência federal, seguiram-se outras subnacionais, com destaque para a criação do Portal DADOS RS (dados.rs.gov.br) e a Política de Dados Abertos do Governo do Estado do Rio Grande do Sul (Decreto Estadual n.° 53.523 de 2017).
Potencialmente, a publicação, o acesso e a reutilização de OGD estão associados a maior transparência, controle social, participação, gestão e colaboração governo-sociedade, em um processo de retroalimentação que aponta para o fortalecimento da democracia e da capacidade estatal. Por conseguinte, interessa investigar quais as condições para a institucionalização desse paradigma no Brasil desde o ponto de vista da prática normativa. Isso porque avaliar as possibilidades de abertura de dados implica delimitar, primeiramente, quais dados governamentais são passíveis de acesso e quais não o são — bem como verificar se esse direito de acesso tem sido garantido.
Em consonância com jurisprudência internacional, a LAI adota os princípios da divulgação máxima, em que o acesso é a regra, e o sigilo, a exceção. Disso, decorre de imediato o primeiro desafio à institucionalização dos dados abertos: as hipóteses de restrição de acesso à informação. A LAI e sua regulamentação no âmbito da Administração Pública Federal (APF) (Decreto n.° 7.724 de 2012) preveem restrições de natureza substancial ou procedimental (CUNHA FILHO, 2017)2. Dentre as primeiras, configuram as hipóteses relacionadas ao conteúdo da solicitação de informação, que pode ser objeto de classificação por requisitos de segurança, sigilo originário (informações pessoais) ou sigilo legal (bancário, fiscal, propriedade intelectual, etc.). No segundo caso, enquadram-se os pedidos cuja apresentação e/ou atendimento possam colidir com outros princípios da Administração Pública ou com o direito de outros cidadãos. Nesse caso, incluem-se os pedidos genéricos, desproporcionais ou que exijam trabalho adicional (Art. 13.° do Decreto n.° 7.724 de 2012). Este último merece especial atenção, tendo em vista que a publicação ou o fornecimento de dados em formato aberto envolve, necessariamente, uma mudança nas formas de armazenamento, organização, classificação e publicação das informações públicas — e, portanto, certamente implicará esforços para reconfigurar práticas e processos. No caso brasileiro, isso é especialmente caro, sobretudo quando se leva em consideração padrões proprietários (fechados), legados por anos de contratação externa de recursos de tecnologia da informação (TI) e incorporados na rotina de órgãos e entidades públicos.
Com efeito, dos pedidos de acesso à informação e respostas protocolados junto ao Sistema Eletrônico do Serviço de Informações ao Cidadão (e-SIC) federal entre julho de 2015 e julho de 2017, uma análise de conteúdo a partir de termos pré-estabelecidos e de maior ocorrência3 revela que foram protocolados 699 pedidos de abertura de dados ou análogos, dos quais cerca de 8% foram negados. Desses, 20% o foram com base na justificativa de exigência de trabalho adicional. Ademais, verificou-se que são poucos os casos em que são esclarecidas objetivamente não só as razões de direito, mas também as razões de fato para negar esse acesso, conforme orienta a Controladoria Geral da União (CGU). Isto é, não esclarecem o nexo entre o atendimento do pedido e os possíveis impactos em termos de rotina e prestação de serviços (por exemplo, o número de horas e servidores destacados para tanto).
A possibilidade de recurso em quatro instâncias tampouco significa direito de acesso à informação assegurado. Dos 25 recursos de pedidos de dados em formatos específicos, bases de dados brutos ou com algum tipo de (des)agregação que chegaram à última instância no período analisado, apenas dois foram deferidos e um foi parcialmente deferido. A análise dos recursos evidencia também a ampla utilização da hipótese processual de trabalho adicional, de imediato ou ao longo das diferentes instâncias. Casos iniciais de restrição de acesso por sigilo fiscal, por exemplo, justificaram trabalho adicional nas instâncias subsequentes, sendo sua aplicação raramente questionada pela CGU.
Portanto, a despeito dos avanços registrados com a LAI, a amplitude das hipóteses de negativa de acesso à informação oferece desafios à realização do direito à informação e, especificamente, à adoção do paradigma dos OGD. Isso porque, dada a cultura do segredo das burocracias e o desconhecimento dos cidadãos sobre as informações sob a guarda estatal, a legislação vigente abre espaço para negativas deliberadas de acesso, ainda que legalmente abrigadas sob a institucionalidade corrente. Diante desse quadro, cabe esperar que a institucionalização da Política de Dados Abertos e a crescente disponibilização de OGD por meio de transparência ativa (portais) consigam demonstrar que, ao contrário do ônus percebido inicialmente ("trabalho adicional"), a reorientação da produção e da gestão da informação contribui no sentido contrário, isto é, na economia de recursos — por meio seja da redução de pedidos via transparência passiva, seja da organização mais eficiente e menos redundante das informações, qualificando a tomada de decisão. Enquanto isso, reitera-se a importância do papel do controle social sobre a implementação da LAI de facto, e não apenas de jure.
1 Dados públicos, produzidos, coletados ou custodiados por órgãos estatais e disponibilizados na Web em formato aberto (não proprietário), estruturado e compreensível logicamente por máquina, de modo que qualquer um possa livremente acessar, reutilizar, modificar e redistribuir, para quaisquer finalidades — estando sujeito a, no máximo, exigências de creditar a sua autoria e compartilhar sob a mesma licença.
2 CUNHA FILHO, M. Right to Information in Brazil: tensions between transparency and control of information. Law and Politics in Africa, Asia and Latin America, 51, (no prelo).
3 Quais sejam: dado aberto/ open data; formato aberto; desagregado; dado bruto; formato estruturado; em csv/ em .csv/ formato csv/ formato .csv (e variações: xml, txt) — e respectivas flexões de gênero e número.