Federalismo e políticas públicas no governo Bolsonaro - DIAP - Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar
Os arranjos federativos, na lição de Márcia Miranda Soares3, possuem algumas características, entre as quais a divisão do território, o sistema bicameral, a presença dos 3 poderes, a existência de Suprema Corte, a definição das competências administrativas e fiscais entre os entes e a autonomia de cada ente para construir o governo, mas a dinâmica de funcionamento do federalismo com políticas públicas universais e descentralizadas depende, essencialmente, da relação de interdependência entre os entes federativos, da cooperação entre esses e também da coordenação do governo central, fato que não tem ocorrido no governo Bolsonaro.
Luiz Alberto dos Santos2
Operacionalmente, o bom funcionamento de federações como a brasileira — com desenho de descentralização e universalização das políticas sociais, competindo ao governo federal a formulação, o financiamento e a orientação técnica e aos entes subnacionais a execução —, depende da interação entre os entes, especialmente da coordenação do governo central, que poderá ser exercida pelo presidente da República ou por delegação deste, e do respeito às lideranças políticas subnacionais.
O presidente Jair Bolsonaro — tanto pelo estilo quanto pelas características da eleição dele —, se revelou absolutamente disfuncional nessa relação federativa. Porque além de não participar pessoalmente da interação com as unidades subnacionais, de proibir os ministros de fazê-lo, de desativar os espaços de diálogo, articulação e negociação federativa, ainda adotou modelo de confronto com os titulares dos entes subnacionais, substituindo a cooperação pelo conflito.
Bolsonaro foi eleito num clima de polarização, de grande conflagração nacional e forte rejeição ao sistema político e as práticas desse, reforçado pelo ambiente moralista-justiceiro da Lava-Jato e pelo estilo mobilizador e confrontador do então candidato, um cidadão sem preparo nem noção das 3 relevantes funções do cargo de presidente da República:
1) chefe de Estado, 2) chefe de governo e 3) líder da Nação.
Além disto, o presidente montou equipe liberal, do ponto de vista econômico; fiscalista, do ponto de vista de gestão; conservadora, em relação a valores; à extrema direita, do ponto de vista político; atrasada, em relação aos direitos humanos; e refratária em relação à proteção ao meio ambiente.
Com tais características, o governo tentou colocar em prática gestão que nega os postulados da Constituição de 1988, voltada para: 1) reduzir o papel do Estado no provimento de bens e serviços; 2) concentrar o poder decisório no Poder Executivo federal; 3) desmontar políticas públicas consideradas contrárias à visão do presidente e da equipe dele, como as das áreas de Educação, Meio Ambiente e Direitos Humanos; 4) redução do papel técnico-político na produção de políticas públicas; e 5) montagem de modelo de federalismo descoordenado, confrontador, autocrático e que não assume responsabilidade, terceirizando os problemas e erros para os entes subnacionais.
A visão governamental sobre o federalismo se baseia em esquema dualista de relações intergovernamentais, segundo o qual o governo federal deve, de um lado, reduzir a sua participação na redução da desigualdade e no suporte técnico e financeiro aos governos subnacionais, e, de outro, centralizar as questões importantes em âmbito nacional, numa relação hierárquica que subordina os entes subnacionais, numa lógica de que o governo central manda e os demais obedecem.
A lógica desse modelo, segundo Abrucio et al (2020) é de que os entes subnacionais são mais eficientes que o governo central e, como dispõem de autonomia administrativa, financeira e orçamentária, não precisam de coordenação nem do suporte do governo central, podendo responder melhor às situações locais4.
O desenho federativo brasileiro, segundo os autores mencionados, combina autonomia subnacional com coordenação nacional, num modelo cooperativo, no qual o processo de financiamento, de regulação e de indução acontece de forma centralizada e a implementação ocorre de modo descentralizado e com autonomia política do ente, sem oposição entre centralização e descentralização.
Já o modelo de Bolsonaro, ainda de acordo com os autores, segue o slogan "Mais Brasil, Menos Brasília" e prevê lógica tripla federativa: 1) divisão rígida de funções entre os níveis de governo, 2) concentração autocrática de decisões no governo federal que afetam entidades subnacionais, e 3) confronto e luta intergovernamental constante contra adversários reais ou imaginários.
Esse estilo autocrático e confrontador do presidente e do governo dele desestruturou a dinâmica de cooperação formal e informal que existia entre os entes federativos em diversas políticas públicas, seja com iniciativas que ignoram os governos subnacionais, seja com mudanças em conteúdo de políticas públicas sem qualquer consulta aos demais entes federativos, seja na desativação de instância de diálogo e concertação interfederativa.
Chegou, mesmo, por meio da "PEC do Pacto Federativo", a propor a extinção de mais de 1.200 municípios, sem qualquer diálogo com os entes subnacionais.
Para corroborar o que se afirma acima, citamos 4 exemplos dessa postura autoritária de interferência em políticas públicas que ampliam o conflito federativo, 2 antes e 2 durante a pandemia, os quais ilustram bem a opção deliberada do governo federal pelo conflito federativo na formulação e implementação de políticas públicas.
O segundo exemplo foi na área ambiental com a criação do Conselho da Região Amazônica, estrutura de governança sob a liderança do vice-presidente da República, que incide sobre o território amazônico sem consulta nem participação dos governadores dos estados afetados.
O repasse de recursos para socorrer os estados e municípios, definido nos termos da Lei Complementar 173/20, foi concebido e aprovado pelo Congresso à revelia do Executivo, ao qual coube, apenas, fazer as transferências. A atuação do governo, nesse processo, porém, foi no sentido de impor condições, como o congelamento de despesas até dezembro de 2021, invadindo as competências dos entes subnacionais.
O mesmo se pode dizer do repasse de parcela dos recursos decorrentes do acordo entre Petrobras e União sobre a cessão onerosa do pré-sal, em que o papel de articulador e negociador foi exercido fora do Executivo.
A questão das vacinas para o enfrentamento da covid-19 também foi uma evidência da descoordenação governamental: apenas após o protagonismo do estado de São Paulo, e de inúmeros conflitos abertos, inclusive com direito a bate-boca virtual, o governo federal adotou medidas concretas para promover — e de forma insuficiente — a compra e distribuição de vacinas.
Para o bem do Brasil, o governo Bolsonaro não teve força política para revogar ou desmontar as instituições criadas pela Constituição nem os sistemas nacionais de políticas públicas criadas por lei, mas tem conseguido paralisar o funcionamento dessas, tanto por ações quanto por omissões deliberadas.
A institucionalização de mecanismos de freios e contrapesos, anteriores à gestão de Bolsonaro, e a atuação direta do Legislativo e do Judiciário, têm conseguido segurar o ímpeto destrutivo do presidente, embora não consigam impedir ações de competência exclusiva do Poder Executivo, especialmente àquelas em nível infralegal, como portarias, orientações, instruções normativas e atos declaratórios, cuja vigência independe da aprovação do Congresso Nacional, com efeitos deletérios sobre políticas públicas que conflitam com a visão atrasada e reacionária de um governo de extremista de direita.
1 Jornalista, mestre em Políticas Públicas e Governo pela FGV. Ex-diretor de Documentação do Diap. É analista e consultor político em Brasília.
2 Doutor em ciência sociais, mestre em Administração, especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental. Advogado. Consultor legislativo do Senado Federal. Professor colaborador da Ebape/FGV. Sócio da "Diálogo Institucional Assessoria e Análise de Políticas Públicas".
3 Federação, democracia e instituições políticas. Disponível em: https://www.scielo.br/pdf/ln/n44/a07n44.pdf
4 ABRUCIO, F. L., GRIN, E. J., FRANZESE, C., SEGATTO, C. I. & COUTO, C. G. (2020). Combate à covid-19 sob o federalismo bolsonarista: um caso de descoordenação intergovernamental. Disponível em: https://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0034-76122020000400663&script=sci_arttext