EXMO. SR. PRESIDENTE DO INSTITUTO DOS ADVOGADOS BRASILEIROS - PDF
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Maria Laura Adelina Rosa Cavalheiro
1 EXMO. SR. PRESIDENTE DO INSTITUTO DOS ADVOGADOS BRASILEIROS Ref. Indicação n. 107/2006 Assunto: projeto de Lei 7.404/96 Autor do Parecer: Membro da Comissão Permanente de Direito Constitucional Dra Leila Maria Bittencourt da Silva Ementa do PARECER: projeto de Lei 7.404/06 deve ser rejeitado por inconstitucionalidade, além de ferir normas elementares inerentes à prestação do serviço público essencial, assim como inviabiliza as reivindicações justas de melhoria de condições para os profissionais em questão, além de inconstitucional proposta de relação de trabalho sem anotação de carteira para os ativos da segurança pública. É o RELATÓRIO O projeto de Lei 7.404/06 autoriza que os integrantes dos órgãos de segurança pública estadual e das guardas municipais exerçam.atividades de segurança privada. O projeto foi apensado aos projetos de Leis números: 6572/2006,4305/2004 e O projeto em discussão, além disso, isenta o empregador privado de efetuar o registro em carteira de trabalho e exclui o trabalhador dos exames psicotécnico, físico e de saúde, se integrantes da segurança pública que estiverem na ativa. Na exposição de motivos alega o autor do projeto alega a necessidade destes profissionais de buscarem uma vida digna para a família e pelo fato de que a lei viria reconhecer uma situação de fato já existente, isto é de que policiais e guardas municipais trabalham em segurança privada.
2 Éo PARECER A Declaração Universal dos Direitos do homem, no art. 3 diz que todo indivíduo tem direito à segurança de sua pessoa" e o art,. 7 que "todos tem direito de serem protegidos". Segurança é um dos mais elementares direitos fundamentais do homem. Mas é de cada um e de todos, assim como é simultaneamente bem individual e bem coletivo. A polícia existe para garantir a segurança endógena do Estado. A cláusula geral segurança pública é da tradição do direito policial europeu, inclusive o alemão, que prossegue nas leis policiais modernas. Mas há a doutrina que consagra a segurança pública como meio para preservação da ordem pública. Segurança pública não se confunde com segurança privada embora em muitos países funções de segurança pública possam ser confiadas às empresas privadas de segurança, especialmente nos domínios da vigilância. Portugal, Suécia e Alemanha são países com maior número de seguranças privados por habitantes, rondando 635. Em 1993 na França havia cerca de pessoas em exercício de segurança privada e cerca de detetives privados rivalizando com o das forças policiais., Os agentes públicos do pessoal militar, que incluem Polícias Militares e Corpo de Bombeiros, são disciplinados em estatuto próprio de cada unidade da federação e no couber em Lei federal sobre Agentes Militares federais, com diversas alterações em outras leis. O mesmo ocorre com os policiais civis, bem como os guardas municipais, mas todos submetidos aos dispositivos constitucionais do art. 142 e 144, bem como as regras especiais referentes ao serviço público e regras gerais dos servidores públicos e além dos princípios inerentes à Administração Pública. A Constituição de 1988, de distintas normas para os integrantes dos órgãos de segurança pública, e suas emendas fixaram que integram os órgãos de segurança pública: a polícia federal, a polícia federal rodoviária, a polícia ferroviária, polícias civis, polícias militares e corpos de bombeiros. Cada um com os estatutos próprios que disciplinam seus integrantes. O parágrafo 6 do art. 142,da Constituição federal, dispõe que as polícias militares e corpo de bombeiros militares são forças auxiliares e reserva do exército, subordinando-se com a polícia militar aos governadores e aos municípios a guarda municipal, não sendo esta destinada a polícia ostensiva e judiciária. Os policiais federais segundo a Constituição federal ainda exercem funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras, com expressa exclusividade, as funções de polícia Judiciária da União. Todos os profissionais desta natureza, policiais, civis ou militares, não podem exercer atividade particular remunerada em face razão da própria natureza da atividade pública. A segurança é poder de coerção jurídica ou física para o qual o Estado tem exclusivo monopólio, que não pode transferir tal atribuição à atividade privada. Portanto seus agentes nesta área de atuação também não poderão exercer atividade assemelhada particular, vez que não encontram respaldo constitucional. A regra geral é que o servidor público somente pode fazer o que a lei determina, logo se sua atribuição está expressa no texto, dela não pode exceder. Foram editadas Lei e Portarias que, alteram as disposições normativas alusivas à área de segurança privada e atribuem ao Departamento de Polícia Federal a
3 competência para regular, autorizar nos termos da legislação específica a segurança privada. A política de segurança privada envolve a gestão pública, além das classes patronal e laboral, obedecendo aos princípios da dignidade da pessoa humana, das relações públicas, da satisfação do usuário final, da prevenção e ostensividade para dar visibilidade ao público em geral, da proatividade para evitar ou minimizar os efeitos nefastos dos eventos danosos, do aprimoramento técnico-profissional dos seus quadros, inclusive com a criação de divisões especializadas pelas empresas para permitir um crescimento sustentado em todas as áreas do negócio, da viabilidade econômica dos empreendimentos regulados e da observância das disposições que regulam as relações de trabalho. Inadmissível, pois, que agentes públicos da segurança pública exerçam funções de prestação de serviços de segurança privada sob controle e fiscalização direta do Departamento de Política Federal, por inconstitucionalidade. Teríamos duas esferas de controle para a mesma pessoa física se houvesse participação dupla em segurança pública e privada. Inadmissível também contratação de empregado sem vínculo trabalhista, por violação das normas constitucionais básicas referentes às relações de trabalho, pois o projeto prevê o trabalho de segurança privada sem anotação de carteira para os ativos da segurança pública. Ora, lei ordinária não pode contrariar a Constituição federal. Opinamos pela total inconstitucionalidade, seja no âmbito das normas de prestação de serviço público seja pela incongruência quanto às normas trabalhistas. Por fim, não é competente o Poder Legislativo federal para estabelecer normas sobre organização dos servidores dos Estados e Municípios, retirando-lhes as restrições impostas pelo estatuto de cada corpo ração, posto que incide em inconstitucionalidade por invasão da autonomia estadual. Cada Estado da Federação possui estatuto próprio, que exige exclusividade. Portanto também inconstitucional por invasão da competência legislativa federal nos Estados e nas Constituições estaduais. Aos Estados cumpre organizar os seus serviços e os "municípios podem, por lei municipal, constituir guarda municipal, obedecidos os preceitos da lei federal. Às polícias militares compete a manutenção da ordem pública e segurança interna nos Estados cabendo executar com exclusividade, ressalvadas as missões peculiares das Forças Armadas, o policiamento ostensivo, fardado, planejado pela autoridade competente, a fim de assegurar o cumprimento da lei, a manutenção da ordem pública e o exercício dos poderes constituídos, subordinada ao Governador do Estado. A lei do Estado e a Constituição estadual dispõem sobre a organização básica da Polícia Militar e sua competência, bem como os s corpos de bombeiros. Em toda a legislação e Constituições estaduais clara é a exclusividade, assim como as guardas municipais estão submetidas na criação e organização, sob observância da lei federal e da Constituição Federal, a lei municipal. Os órgãos de segurança pública e as guardas municipais com o atribuições peculiares específicas na Constituição têm agentes com atribuições especiais voltadas ao interesse público de alta especialização e peculiar interesse que tomam por força de sua competência inadequadas para possibilitar o exercício de funções privadas por absoluta incompatibilidade constitucional, que se depreende da natureza das funções. A prestação de segurança privada é regida por normas gerais para todo o território nacional.
4 Cumpre ressaltar que se agentes públicos atuam na segurança privada, conforme reconhece a justificativa do projeto, eles o fazem ao arrepio da lei e das normas que regulam a prestação de serviço de tal magnitude, o que deve ser combatido com rigor em face da incompatibilidade das atribuições. Em segundo lugar, se os vencimentos dos agentes públicos, que atuam nas polícias e guardas municipais, não são suficientes para manter a família em condições dignas, conforme justificativa do projeto, restam as reivindicações legais, as quais nos associamos, Cumpre alertar que não podemos, contudo, admitir que a existência de violação da lei, de fato, justifique o reconhecimento jurídico e legal da situação violadora. Ademais, seria possibilitar um outro serviço indigno, que seria o trabalho sem anotação da carteira, sem controle e alheio à proteção legal e à dignidade. Seria trocar uma alegada indignidade, que oferece estabilidade, garantias funcionais e outros benefícios por um trabalho que indignamente não registra seus funcionários, o que constitui inconstitucionalidade de vários tipos. Não seria possível no âmbito da legalidade da prestação de serviço de segurança a prática de atos por um rol de pessoas sem vínculo, controle e fiscalização estatal. Justo é rejeitar o projeto no todo e estimular que os profissionais em questão percebam o suficiente para uma vida digna e sustento de suas famílias. Caso contrário, estaríamos ratificando, de um lado o tratamento indigno aos policiais civis, corporações de bombeiros e aos guardas municipais. Por outro lado estaríamos também ratificando a prestação do serviço de segurança por uma contingente de pessoas, que sem vínculo trabalhista trabalhariam na informalidade em prestação de segurança, que implica responsabilidades, deveres e obrigações, além do preparo específico. Entãom teríamos uma categoria de profissionais anômala: agentes públicos insatisfeitos com a remuneração indigna e estes mesmos agentes com remuneração informal sem possibilidade de reivindicação legal. Cumpre argumentar que o horário de folga dos profissionais da segurança pública visa o descanso necessário, físico e psíquico que a atividade impõe, cujo falta de repouso gera desgaste de conseqüências imprevisíveis. O projeto insere no mesmo rol, profissionais com estatutos distintos, os quais não cabem nesta matéria discutir, policiais civis e policiais militares, e corpo de bombeiros, além das guardas municipais de natureza jurídica e funcional completamente distinta das demais. A Constituição Federal admitiu a instituição de guardas municipais para a proteção, apenas, dos bens, serviços e instalações dos respectivos municípios. Por enquanto onde tais guardas municipais atualmente estiverem fazendo policiamento geral, estará havendo exorbitância de atribuições, até que a PEC 215/07. seja aprovada. Esta Emenda constitucional pretende que os guardas municipais possam ser órgãos de segurança pública, de competência para desempenhar também e de forma complementar as funções de policiamento ostensivo e preservação da ordem pública, atribuídas à polícia. Mais um absurdo do projeto em discussão, vez que esta categoria não é preparada conforme os profissionais da segurança pública, razão pela qual estão despreparados para as atividades de segurança privada. A prestação de segurança privada, que é regida por normas gerais para todo o território nacional com relação à vigilância patrimonial, transporte de valores, escolta armada e segurança pessoal, sob controle e fiscalização da Direção Geral do Departamento de Polícia Federal, carece de regulamentação adequada, tanto que a
5 exposição de motivos do projeto em discussão reconhece que policiais atuam desta atividade, embora sem autorização legal. "Trabalhadores mal treinados, parcamente remunerados, valendo-se de armamento absoletos, expondo a própria vida ao risco que se comprometeu evitar, é a expressão da justificativa do projeto de Lei 4305/2004 que dispõe sobre os vínculos e obrigações do empregador ao contrário do projeto de Lei em exame. Ora, isto significa reconhecer que o Estado brasileiro ainda não soube encontrar a forma adequada para lidar com estes profissionais da segurança privada. Isto tem gerado inúmeros problemas, conforme verificamos dentre outros, em diversos noticiários e processos judiciais, em face do abuso de agentes de segurança privada no exercício de suas funções, que muitas vezes não recebem o tratamento necessário à função, seja de capacitação, seja de controle da atividade. Não há legislação própria sobre a profissão de agente de segurança privada, cuja profissão na lei 7102/83, que trata sobre vigilância bancária, carece de melhor controle, fiscalização e regulamentação, a fim de coibir abusos na ausência de lei adequada. Este projeto não supre as necessidades de disciplinar a segurança privada. Os projetos de Lei apensados, que tratam de matéria conexa, contrariam o conteúdo do projeto em discussão. CONCLUSÃO: Desaprovação do projeto, em face de sua inadequação com as normas constitucionais federais, estaduais e estatutos das corporações. lnconstitucionalidade quanto à competência legislativa federal referente à organização dos quadros das polícias estaduais e guardas municipais nesta matéria. s.m.j Rio de Janeiro, 19 de outubro de 2009 Leila Maria Bittencourt da Silva Membro da Comissão Permanente de Direito Constitucional