A competência da União I: O que é imprescindível para o todo - Federalismo à brasileira
/Colunas/Federalismo à brasileira/A competência da União I: O que é imprescindível para o todo
Em um Estado Federalista é essencial que exista um equilíbrio entre os entes federados. Equilíbrio em termos de competência e finanças. Um Estado como o nosso, em que há clara preponderância da União em ambos os sentidos, nada mais passa do que um arremedo mal rascunhado de federalismo.
É preciso redesenhar nosso federalismo. De um lado, atento às fórmulas originais que traduziram-se em equilíbrio. De outro, adaptando-as aos nossos tempos e à nossa experiência e cultura.
Se um jurista estrangeiro olhar hoje para nossos artigos 21, 22, 23 e 24 terá clara impressão de que somos, na realidade, um Estado Unitário. A provisão subsidiária de competências aos Estados-Membros, isto é, aquilo que não estiver previsto a outro ente, é mero engodo, ante o fato do detalhamento administrativo e legislativo realizado pelo constituinte em relação à União. Tampouco serve a previsão genérica de "assuntos locais" aos pobres municípios brasileiros. Igualmente irreconhecível a constante ideia de predominância do interesse1 a justificara tantas competências para a União.
A competência privativa da União reúne impressionantes 54 incisos, alguns com previsão plural de matérias. Em contraposição, a competência administrativa comum – entre todos entes federativos - possui irrisórios 11 incisos. E a competência legislativa concorrente – entre União, Estados e Distrito Federal – mais 15 incisos. Cumpre lembrar, no entanto, que quanto a esta última, prevista no art. 24 da CF, as normas gerais se constituem prerrogativa da União – e quão frequentemente ela avança ainda sobre normas específicas.
A fim de explanar quais Poderes deveriam ser delegados ao Governo-Geral, Madison propôs uma divisão em seis temas: "1. Segurança contra ameaças externas; 2. Regulamentação das relações com países estrangeiros; 3. Manutenção da harmonia e do adequado relacionamento entre os Estados; 4. Assuntos diversos de interesse geral; 5. Freios para impedir que os Estados pratiquem certos atos prejudiciais; 6. Providências para que todos estes poderes tenham a devida eficácia"2.
Dentro de nossa realidade, propomos, no entanto, uma divisão de temas diferente. A nosso ver, são temas afetos ao interesse da União, e apenas dela e apenas estes: 1. Segurança nacional; 2. Interesse financeiro e patrimonial coletivo; 3. Relações exteriores; 4. Equilíbrio federativo; 5. Interesse geral.
Frise-se, antes de mais nada, quão inútil a demarcação em separado de competências administrativas e legislativas. Há um pressuposto básico em termos de competências federativas: aquele que tem poder para administrar determinada temática, deve ter para legislar sobre ela. Na verdade, Madison lhe faz coro enquanto um item do último tema por ele proposto: "o poder de elaborar leis que sejam necessárias e adequadas ao exercício dos poderes anteriores e todos os demais que esta Constituição atribuir ao governo dos Estados Unidos ou a qualquer de seus departamentos ou repartições". Conforme ressalta, sem "a ´substância´ deste poder, toda a Constituição não passaria de letra morta"3.
Tais temáticas compilam aquilo que se mostra como absolutamente necessário para a existência da União, vista como um Governo-Geral, sem retirar a autonomia dos Estados, Distrito Federal e Municípios, e sem afogar a ideia de equilíbrio federal. Vale dizer, são matérias que reúnem justamente as competências das quais os demais entes abrem mão em nome de um todo que possa agir por eles.
Quanto ao primeiro tema, apresentamos um conjunto de competências que revela a grande utilidade de uma União: a proteção do todo. E proteção deve ser vista não apenas no sentido físico e beligerante, mas no envolver de quaisquer matérias que possam gerar algum tipo de risco para o país, presente ou futuro. Como ressalta Madison, "a segurança contra ameaças estrangeiras constitui uma das finalidades primordiais da sociedade civil"4.
Neste primeiro tema, condizente com assuntos de interesse de segurança nacional, inserimos as seguintes matérias: a) crimes federais e respectiva anistia; b) direito marítimo, aeronáutico, espacial, ferroviário e militar; c) direito da terra; d) requisição; e) águas, energia (inclusive nuclear) e combustíveis: f) comunicação de nível regional (entre mais de um Estado), nacional ou internacional; g) correios; h) nacionalidade; i) áreas e direitos indígenas; j) armas, Forças Armadas, guerra, paz e defesa do território brasileiro; k) polícias federais; l) registros públicos, civis e comerciais; m) fronteiras; n) ciência e tecnologia.
Embora não seja possível explanar item a item neste momento, é bom gizar as principais mudanças.
Primeiramente, a nosso ver, a matéria penal deve ser repartida. De um lado são colocados os crimes considerados federais, por ofenderem a União e a soberania do país, os quais serão julgados na Justiça Federal e cuja administração e legislação deve pertencer à União. Aqui inserimos atos corruptivos, pois voltam-se contra o Brasil como um todo. Os demais crimes devem ser tratados pelos Estados, bem como seu julgamento deve se dar exclusivamente dentro da Justiça dos respectivos Estados.
Também interessam à segurança questões que envolvam águas, quaisquer tipos de energia e combustíveis, haja vista a essencialidade de tais itens para a vida humana contemporânea.
Além disso, a comunicação e o transporte em geral, sobretudo o de caráter regional, interessam à União e se mostram extremamente úteis para a defesa e desenvolvimento da nação. A defesa, aliás, que, juntamente com seus conexos, essencialmente militares, se traduzem em formas de garantia da preservação do todo. Neste ponto, a propósito, a pacificidade da nação não impede a manutenção de um efetivo militar, pronto, relevante e em alerta, a fim de defender a nação. Outrossim, o tratamento unitário às polícias federais não impede – e nem deveria – a conjunção de esforços conjuntos de ação. Há, neste ponto, uma necessidade.
Os registros públicos também devem ser mantidos em nível nacional por representarem uma proteção contra fraudes sistêmicas. Neste tocante, somos pela posição de que os cartórios extrajudiciais devem passar à administração da Justiça Federal. Igualmente a comunicação ampla e seus meios devem ser tidos como matérias que interessam à segurança do país.
Por fim, o investimento maciço em ciência e tecnologia por nós defendido traz a necessidade de uma organização de nível nacional para seu desenvolvimento.
Em segundo lugar, classificamos os seguintes temas como de interesse financeiro e patrimonial coletivo: a) moeda; b) câmbio; c) seguros e valores; d) bens móveis e imóveis; e) títulos e garantias; f) movimentações bancárias; g) recursos minerais; h) orçamento público federal; i) obrigações, contratos, coisas, falência, família e sucessões; j) comércio e pessoas jurídicas; k) tributação federal.
Tais itens têm em comum o interesse financeiro e patrimonial amplo e buscam proteger a economia, as finanças e os bens do país e a saúde econômica e patrimonial das pessoas públicas e privadas. O tema envolve toda a sorte de relações bancárias, tendo como parâmetro, principalmente, a estipulação de normas limitadoras no exercício de tais atividades, como, por exemplo, a limitação da taxa de juros. Também abarca matérias de direito civil que se traduzam em reflexos financeiros e patrimoniais.
Quanto ao comércio, frise-se que se trata de uma regulamentação de caráter geral, não impedindo que as adversidades locais venham a ser especificamente abordadas.
Uma terceira ordem de itens inclui as relações exteriores: a) comércio exterior; b) relações com o cidadão estrangeiro; c) relações com Estados e organismos estrangeiros. Nesta linha, ressalta Madison, "se queremos ser uma nação merecedora de respeito, devemos evidentemente respeitar as outras"5.
O tema inclui a representação do país como um todo, seja em termos comerciais, seja em termos humanísticos. Visa garantir a boa representatividade do todo perante os demais "todos", vale dizer, entre os demais países.
Uma quarta temática aborda a necessidade do equilíbrio federativo: a) direito eleitoral; b) Estado de crise; c) sistema judiciário federal; d) normas básicas de tributação; e) Ministério Público e Defensoria Pública Federais.
O que se pretende, nesse interim, é garantir que as partes não venham a atuar contra o todo. Mais do que isso: garantir que elas contribuam de forma equânime e proporcional para a vontade da União. Tais itens "são destinados a prover a harmonia e adequadas relações entre o Estados"6. Daí porque, por exemplo, o direito eleitoral ser alçado a tal tema, eis que corresponde, em nível Legislativo Federal, à soma de uma vontade equânime (Senado) e proporcional (Câmara).
Além disso, para realinhar a postura dos desvirtuados, útil o sistema de combate às crises, a envolver a intervenção federal, o Estado de Defesa e o Estado de Sítio.
Para combater as tentativas espúrias de guerra fiscal, as normas básicas de tributação, trazendo equilíbrio no exercício tributário. E, em paralelo aos sistemas judiciários estaduais, as temáticas de interesse federal devem ser tratadas pelo Poder Judiciário Federal e por instituições igualmente federais.
Por fim, um quinto grupo congloba os temas de interesse geral: a) personalidade; b) fatos jurídicos; c) normas básicas de processo e procedimento; d) normas básicas sobre relações laborais; e) biotecnologia; f) sistemas de medidas e padronização; g) meio ambiente em sentido multiestadual.
Convocamos atenção para as normas básicas de processo e procedimento. Insistimos pela utilidade de um processo, em qualquer esfera, que possua uma regulamentação que se aplique a qualquer ente federativo, mas que não exclua a possibilidade de temáticas específicas serem tratadas por quaisquer Estados, tais como os recursos dentro da Justiça Estadual.
O mesmo pensamos quanto às relações laborais: de um lado normas que valham para todo o país, de cunho geral, e de outro, normas específicas a depender da localidade.
Dentro do mesmo grupo, inserem-se itens que se auto explicam, dado o caráter de interesse amplo, como o meio ambiente multiestadual, a biotecnologia e sistemas de medidas e padronização.
Percebe-se, desde já, que a conjunção de tais temas, bem como os seus itens, exclui muito das competências atuais da União, que serão redirecionadas para Estados e Municípios, temas que trataremos adiante.