Aos professores Marcos Tanure Sanábio e Eduardo Antônio Salomão Condé, por suas oportunas contribuições no processo de qualificação.
A Amélia Thamer e Diovana Bertolotti, pela paciência e presteza e pelas palavras de estímulo que me ajudaram a não desistir.
Aos colegas de trabalho da Coordenação de Contratos da UFJF, pela gentileza constante e pelo espírito de cooperação com que me receberam, sempre dispostos a compartilhar seus valiosos conhecimentos em prol do desenvolvimento institucional.
Enfim, aos que passaram pelo meu caminho durante o Mestrado, agradeço de coração pela contribuição que deixaram, cada um à sua maneira, pois todos foram peças fundamentais à conclusão dessa fase da minha vida.
A presente dissertação é desenvolvida no âmbito do Mestrado Profissional em Gestão e Avaliação da Educação (PPGP) do Centro de Políticas Públicas e Avaliação da Educação da Universidade Federal de Juiz de Fora (CAEd/UFJF). O caso de gestão estudado discute os dilemas da terceirização regular de mão de obra no âmbito das IFES e, mais especificamente, na Universidade Federal de Juiz de Fora. Com efeito, a terceirização do trabalho desponta no cenário do serviço público como uma realidade em expansão e, no âmbito das Instituições Federais de Ensino Superior, a presença massiva de trabalhadores terceirizados é consequência da franca expansão pela qual as IFES passaram nos últimos anos. Não obstante a reconhecida necessidade desses serviços, tem-se observado graves falhas na gestão dos contratos de fornecimento de mão de obra terceirizada, bem como importantes lacunas na sua fiscalização, fatores responsáveis pela precarização do trabalho, em virtude do comprometimento dos direitos adquiridos pelos trabalhadores e, consequentemente, o alarmante crescimento do número de ações judiciais que culminam na corresponsabilização da Universidade (in casu) por questões trabalhistas relacionadas a esses funcionários terceirizados, o que tem gerado prejuízos financeiros relevantes para a instituição. Nesse sentido, com base nos dados preliminarmente apurados, na pesquisa comparativa com outras universidades federais de Minas Gerais e nas discussões teóricas sobre contratos administrativos e mecanismos de controle interno, as soluções propostas constituirão um conjunto de medidas institucionais para a melhoria das condições de trabalho dos funcionários terceirizados e resguardo da Universidade em questões patrimoniais e jurídicas.
FUNRei Fundação Universidade Federal de São João Del Rei IFES Instituições Federais de Ensino Superior
ICB Instituto de Ciências Biológicas ICE Instituto de Ciências Exatas ICH Instituto de Ciências Humanas MEC Ministério da Educação
REUNI Programa de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais UFJF Universidade Federal de Juiz de Fora
1.1 O fenômeno da terceirização de mão de obra nas IFES: surgimento, conceituação e justificativas para utilização ... 20
1.3.2 Lacunas de gestão e fiscalização dos contratos administrativos na UFJF: consequências práticas ... 36
3.3 Inserção padrão de cláusula contratual que permita a retenção de valores próximo ao final da vigência do ajuste ... 74
A terceirização de mão de obra – entendida por Kian (2006) como mecanismo de transferência de serviços para execução por terceiros – é um fenômeno que data da Segunda Guerra Mundial, tendo surgido originalmente nos Estados Unidos da América e alcançado terras brasileiras em meados da década de 1950. Inicialmente restrita à iniciativa privada, a terceirização enquanto ferramenta de gestão passou a ser oficialmente utilizada pelo setor público no ano de 1967, sob dois argumentos fundamentais: a economia de recursos e a vantagem da delegação de determinadas atividades-meio para concentração de esforços nas atividades-fim.
Nesse tocante, aliás, importante diferenciar as atividades-meio das atividades-fim, sendo certo que o conceito dessa última está diretamente relacionado à razão de ser da instituição, àquilo que constitui seu objetivo precípuo; já as atividades-meio são aquelas acessórias (de suporte), indispensáveis à execução das atividades-fim, porém não diretamente relacionadas a elas. No caso das universidades públicas, por exemplo, as atividades-fim são, por excelência, o ensino, a pesquisa e a extensão. As atividades de limpeza, manutenção predial e outras, complementares à prestação das atividades-fim, são, portanto, consideradas atividades-meio.
Ao se lançar um olhar atento à rotina de terceirização de mão de obra no âmbito das Instituições Federais de Ensino Superior (IFES), percebe-se sua intensificação em decorrência, principalmente, da implementação do programa federal do Ministério da Educação de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (REUNI).
Em outras palavras, a administração pública, por meio de procedimentos licitatórios, firma contratos administrativos com empresas que lhe fornecem funcionários para executar, indiretamente, os serviços acessórios necessários às IFES. Assim é que, a cada ano, aumenta consideravelmente o número de trabalhadores terceirizados nas universidades federais.
O presente trabalho utiliza como local de pesquisa a Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF), Instituição Federal de Ensino Superior localizada na zona da mata mineira, autarquia na qual a autora figura como servidora pública do quadro efetivo, ocupando o cargo de assistente em administração. Quando a pesquisa teve início, a autora encontrava-se lotada na Procuradoria Federal, junto à UFJF, tendo sido posteriormente convidada a assumir a Coordenação de Contratos da instituição, de modo que, em relação ao objeto pesquisado, passou da posição de observadora para a condição de sujeito (participante). Nesse esteio, cabe esclarecer que, a princípio, este estudo se originou no interesse em examinar o modelo de gestão de contratos utilizado na UFJF, o qual, de acordo com a observação inicial, mostrou falhas possivelmente relacionadas à fiscalização da execução das avenças.
Na UFJF, o número de funcionários terceirizados também demonstrou considerável crescimento com a implantação do REUNI. Veja-se, a título de exemplo, que, somente durante a gestão de 2010 a 2014, tal número aumentou mais de 40% (em 2010, eram cerca de 560 trabalhadores contratados, enquanto, no fim do ano de 2014, esse número saltou para, aproximadamente, 790 funcionários terceirizados).
A propósito, importante destacar que o período contemplado na presente pesquisa correspondeu ao quinquênio compreendido entre os anos de 2010 e 2015, em virtude da previsão legal de que os contratos de prestação de serviços (nos quais se inclui o fornecimento de mão de obra) têm vigência de até 12 meses, podendo ser prorrogados por períodos iguais e sucessivos até no máximo 60 meses, conforme o artigo 57, II, § 4º, da Lei nº 8666/93.
Os funcionários terceirizados, portanto, são empregados das empresas licitadas, ficando a cargo da licitante (no caso, a IFES) o monitoramento dessa relação empregatícia, bem como do desenvolvimento contratual. Isso significa dizer que é obrigação legal do empregador indireto – no presente caso, a UFJF – fiscalizar as avenças que versam sobre a terceirização de mão de obra para garantir que seus objetivos sejam adequadamente cumpridos, bem como honrar todas as obrigações trabalhistas envolvidas no certame.