4. Terceira geração de políticas para a agricultura familiar: a construção de um referencial pautado pela construção de mercados para a segurança alimentar e a sustentabilidade ambiental
Os anos 2000 se iniciam sob o efeito de uma mudança política importante, que decorre das eleições presidenciais de 2002 e da assunção de Luiz Inácio Lula da Silva à Presidência da República. De um governo identificado com os princípios do referencial global do neoliberalismo e lastreado por uma aliança política com os setores mais conservadores da política nacional, passou-se a um governo eleito com o apoio e participação de vários partidos e movimentos sociais situados mais à esquerda do espectro político sem, no entanto, deixar de contemplar ideias e interesses de grupos representantes da burguesia bancária, industrial e agrícola nacional (MIELITZ, 2011). Neste contexto, segundo Mielitz (2011, p. 239), "rupturas radicais com o modelo do passado [...] acabaram por não acontecer" e a manutenção da estabilidade econômica com um baixo nível de inflação tornou-se uma meta "sagrada" que subordinava outras questões. Não obstante, importantes alterações ocorreram nas relações e no papel do Estado e da sociedade civil, especialmente no que se refere ao direcionamento das políticas públicas, na relação com os movimentos sociais e com a sociedade civil. Atores até então marginais nas arenas públicas tornaram-se dominantes (caso de políticos vinculados ao Partido dos Trabalhadores) e abriram oportunidades para a institucionalização de "novas" ideias e reivindicações de políticos, estudiosos, movimentos sociais e de organizações da sociedade civil, dentre estes principalmente daqueles atuantes no tema da segurança alimentar e nutricional (e também, em grande medida, vinculados ao campo agroecológico).
Estes atores vinham propondo e disputando as políticas públicas desde o início dos anos 1990; no entanto, é apenas com a mudança política em 2002 que os mesmos conseguiram pautar a construção e a institucionalização das políticas públicas para a agricultura familiar com base em um novo referencial orientado pela construção de mercados para a segurança alimentar e a sustentabilidade. Referimo-nos especialmente aos atores vinculados ao "Governo Paralelo", que propôs a Política Nacional de Segurança Alimentar (PNSA) (não implementada) em 1991; à mobilização "Ação da Cidadania Contra a Fome, a Miséria e pela Vida", liderada pelo sociólogo Herbert de Souza (o Betinho), e à respectiva "Campanha Nacional de Combate à Fome" em 1993; e ao Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea) estabelecido em 19939. Estes atores foram importantes para colocar o tema da fome em pauta no início dos anos 1990 e para defender políticas de segurança alimentar e nutricional, em que, atrelada a esta noção, ao mesmo tempo reivindicava-se a agricultura familiar como meio de promover o acesso aos alimentos e um sistema agroalimentar mais equitativo. Com o início do Governo FHC e o consequente arrefecimento do tema da segurança alimentar e nutricional (substituído pelo Programa Comunidade Solidária), estes atores encontraram limitações políticas e institucionais para atuarem na construção de políticas públicas,
Quando o Presidente Lula assumiu, os temas da fome e da segurança alimentar e nutricional ganharam um novo ímpeto e estes atores encontraram possibilidades para institucionalizarem suas ideias. O Consea foi restabelecido e foi criado o Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome (MESA), tornando-se ministro o professor José Graziano da Silva, um importante intelectual que teve papel decisivo na formulação e implementação do projeto Fome Zero, o que, segundo Menezes (2010, p. 247), "representou a culminância de todo um processo anterior de formulações e práticas na luta contra a fome e pela segurança alimentar e nutricional no Brasil experimentadas por governos (nos níveis municipal e estadual) e organizações sociais". O Projeto Fome Zero partiu da premissa do direito humano à alimentação e do diagnóstico de que este não estava sendo efetivado em razão da insuficiência da demanda, da incompatibilidade dos preços dos alimentos com o poder aquisitivo da maioria da população e da exclusão da população pobre do mercado. Para alterar este cenário, foi proposto um conjunto de políticas estruturais que visavam melhorias na renda e o aumento da oferta de alimentos básicos, ou seja, era preciso mudanças na "ponta" da produção, conferindo prioridade à agricultura familiar, e na "ponta" do consumo, de preferência articulando-as.
Resgatando experiências de alguns municípios e estados brasileiros, o Projeto Fome Zero ressaltava o potencial do mercado institucional (alimentação escolar, hospitais, presídios, distribuição de cestas básicas etc.) no fortalecimento da agricultura familiar (criação de canais de comercialização e geração de renda), na dinamização da economia dos municípios e das regiões, no atendimento às necessidades alimentares de "uma parcela vulnerável e numericamente expressiva da população" (mormente, as crianças em idade escolar) e na introdução de "elementos de diversidade regional em cardápios com importância não desprezível na formação de hábitos alimentares" (INSTITUTO CIDADANIA, 2001, p. 39). Estimava-se que uma parte importante do orçamento público era destinada à compra de alimentos para várias finalidades e esta demanda institucional deveria ser canalizada para a agricultura familiar. Estas ideias culminaram na criação do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e desencadearam uma efervescência em torno dos mercados institucionais, seja do ponto de vista da segurança alimentar e nutricional – sendo a alimentação escolar um elemento central – seja com um viés para as preocupações ambientais, com a produção de bicombustíveis (neste caso, de forma controversa). De acordo com Schneider, Shiki e Belik (2010), neste processo estaria emergindo uma terceira geração de políticas públicas para a agricultura familiar. A criação do Programa de Aquisição de Alimentos, PAA, foi elemento fundamental neste processo, abrindo uma "janela de oportunidades" e gerando aprendizados para a construção de novas ações.
O PAA foi criado em 2003 visando articular a compra de produtos da agricultura familiar com ações de segurança alimentar (distribuição de alimentos) para a população em vulnerabilidade social. Embora concebido como uma ação estruturante no Programa Fome Zero, o PAA apresentou certa "timidez" em seus anos iniciais, dadas certas mudanças políticas (extinção do Mesa) e o fato de ser compreendido a partir da lógica de "projetos pilotos" pelas organizações da agricultura familiar (GRISA, 2012; MULLER, 2007). Com a expansão do Programa, a exposição de seus resultados para as dinâmicas locais e para o fortalecimento das organizações da agricultura familiar, e o crescente debate no Brasil neste período sobre construção social dos mercados (NIEDERLE, 2011; ABRAMOVAY, 2009; WILKINSON, 2008; MALUF, 2004), o Programa ganhou importante projeção nacional e internacional, servindo de exemplo a ser "replicado" ou "exportado" para outros países.
Após romper com importantes barreiras institucionais (como a Lei de Licitações), o PAA desencadeou uma nova trajetória para os mercados institucionais para a agricultura familiar, fortalecida em 2009 com mudança no Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e a criação da Lei n. 11.947 que determinou que no mínimo 30% dos recursos federais para a alimentação escolar sejam destinados para a aquisição de alimentos da categoria social. Mais recentemente, em 2012, foi estabelecida mais uma modalidade ao PAA, que amplia as possibilidades de mercados. Trata-se da Compra Institucional que permite aos estados, municípios e órgãos federais da administração direta e indireta adquirir alimentos da agricultura familiar por meio de chamadas públicas, com seus próprios recursos financeiros, com dispensa de licitação. Em termos práticos, isto significa o acesso a mercados alimentares demandados por hospitais, quartéis, presídios, restaurantes universitários, refeitórios de creches e escolas filantrópicas, entre outros.
Estas iniciativas têm estimulado governos estaduais a criar seus próprios mecanismos de compras públicas e têm estimulado as organizações da agricultura familiar a demandarem e construírem novos mercados públicos e privados. Cabe ressaltar que estas ações (PAA e PNAE) têm contribuído para a valorização da produção local/regional, ecológica/orgânica e têm ressignificado os produtos da agricultura familiar, promovendo novos atributos de qualidade aos mesmos, associados, por exemplo, à justiça social, equidade, artesanalidade, cultura, tradição etc.
Em 2004, emergiu também o Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel (PNPB), visando estimular a produção e compra de oleaginosas da agricultura familiar. Além de promover a produção de oleaginosas geradoras de biodiesel via política agrícola (crédito rural, Ater, seguro agrícola), o Programa instituiu o selo "combustível social" concedido pelo MDA ao produtor de biodiesel que adquirir matéria-prima e assegurar assistência técnica aos agricultores familiares, beneficiando-se, em contrapartida, de financiamentos e incentivos comerciais e fiscais. Ainda que, muitas vezes controversa do ponto vista da segurança alimentar e da questão ambiental (sobretudo pelo fato de concentrar-se no uso da soja como matéria-prima), a produção de biodiesel incrementou os mercados para a agricultura familiar e suas organizações (FLEXOR e KATO, 2014).
Complementando as ações de comercialização, é importante ressaltar também a criação da Política de Garantiria de Preços Mínimos (PGPM) para os Produtos da Sociobiodiversidade (PGPM Bio) em 2008, garantindo um atendimento específico para os extrativistas no interior da PGPM, instituída ainda em 1945. Por meio da Lei n. 11.775 de 2008, estabeleceu-se a modalidade de Subvenção Direta, que assegura ao extrativista o recebimento de um bônus caso efetue a venda de seu produto por preço inferior àquele fixado pelo Governo Federal. Diferente do PAA e do PNAE, não se trata aqui de aquisições pelo poder público, mas de uma complementação financeira repassada diretamente aos extrativistas ou suas organizações até atingir o preço mínimo de comercialização. Embora ainda seja pouco expressiva (50 mil extrativistas beneficiários e R$ 16 milhões aplicados desde 2009 – BRASIL, CONAB, 2014), a modalidade auxilia na preservação dos recursos naturais e na reprodução social dos extrativistas.
Concomitante a estas iniciativas foram incrementadas ações direcionadas à agregação de valor, como o apoio às agroindústrias (promoção, infraestruturas, crédito etc.), os aprimoramentos nos instrumentos de fiscalização da sanidade agropecuária (Sistema de Inspeção Municipal, Estadual, Federal e Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária), a criação de selos de diferenciação (Selo da Identificação da Participação da Agricultura Familiar, Selo Quilombos do Brasil, Indicações Geográficas) e a ampliação dos mecanismos de certificação, com destaque para a certificação orgânica, também viabilizada por meio de sistemas participativos de garantia.