Prática de Saúde Pública • Rev. Saúde Pública 48 (1) • Fev 2014 • https://doi.org/10.1590/S0034-8910.2014048004734 copiar
A constituição do Sistema Único de Saúde (SUS) brasileiro é marcada pela participação popular.a a Brasil. Lei nº 8142 de 28 de dezembro de 1990. Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá outras providências. [citado 2014 jan 8]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8142.htm Sua consolidação está diretamente relacionada à capacidade dos governos de exercerem democraticamente a gestão, com controle e participação popular nas definições e fiscalização da política de saúde. O desenvolvimento das ouvidorias públicas em saúde é instrumento de controle social e tem como função principal controlar o funcionamento da administração pública, denunciando eventuais falhas e difundindo os princípios de justiça entre os cidadãos.b b Spinetti SR. A ouvidoria nos três níveis de gestão da saúde [tese de doutorado]. São Paulo: Faculdade de Saúde Pública da USP; 2007.
As ouvidorias são caracterizadas "como instrumento de visibilidade do Estado, espaços democráticos de participação popular e ferramenta de gestão, pautadas nos princípios éticos e constitucionais da administração pública e do Sistema Único de Saúde".c c Ministério da Saúde, Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa, Departamento de Ouvidoria Geral do SUS. Falando de ouvidoria: experiências e reflexões. Brasília (DF); 2010. Estão sendo gradativamente implantadas em outras nações, como nos Estados Unidos e em diferentes países da Europa, visando assegurar os direitos dos pacientes.22 Berman LE. The role of the health care ombudsman. Manag Care Interface. 2004;17(4):37-40. , 33 Fallberg L. Patients ombudsmen: a different approach to improve quality in health services. Eur J Health Law. 2003;10(4):3339-42. , 66 Molven O. Building a patient ombudsman scheme: the Norwegian experience. Med Law. 2012;31(1):57-70. As atividades de ouvidoria podem melhorar a qualidade dos serviços de saúde quando presentes de forma adequada no sistema de gestão.44 Fallberg L, Mackenney S. Patient ombudsmen in seven European countries: an effective way to implement patients' rights? Eur J Health Law. 2003;10(4):343-57. , 99 Ziegenfuss Jr JT, O´Rourke P. Ombusdmen, patient complaints, and total quality management: an examination of fit. Jt Comm J Qual Improv. 1995;21(3):133-42.
O estudo baseou-se em pesquisa exploratória e qualitativa. A unidade de análise foi a ouvidoria da Secretaria de Saúde de um município do estado de Minas Gerais, 2010. O município estudado vem estruturando seu sistema de saúde desde 1990, por meio da Secretaria Municipal de Saúde. Adota a Estratégia Saúde da Família (ESF) como elemento organizador das ações de saúde, provendo 100% de cobertura populacional no período do estudo. Com população de aproximadamente 35 mil habitantes,d d Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Cidades: informações sobre os municípios brasileiros. [citado 2010 mar 13]. Disponível em: http://cidades.ibge.gov.br/xtras/home.php o município possui uma rede de saúde considerada bem estruturada e potencialmente resolutiva, conforme mostrado no diagnóstico da rede assistencial que compõe o Plano Municipal de Saúde.e e Secretaria Municipal de Saúde de Brumadinho. Plano Municipal de Saúde 2010-2013. Brumadinho, 2013. O município também é precursor no campo do controle social, e realizou a primeira Conferência Municipal de Saúde em 1996.
A análise da natureza das manifestações confirma tendência observada pela análise dos relatórios gerenciais de outras ouvidorias especializadas,f f Ministério da Saúde, Fundação Osvaldo Cruz. Relatório de atividades da Ouvidoria Geral da Fiocruz. Rio de Janeiro; 2010. , g g Ministério da Saúde, Agência Nacional de Saúde Suplementar. Relatório de atividades da Ouvidoria ANS. Brasília (DF); 2007. , h h Ministério da Saúde, Agência Nacional de Vigilância Sanitária. 90º relatório mensal da Ouvidoria Anvisa. Brasília (DF); 2009. em que o volume de reclamações é superior em relação às demais manifestações. O desenho da pesquisa não considerou a análise do teor das manifestações, o que poderá ser feito em estudos futuros.
Os usuários entrevistados mostram clareza quanto ao papel desempenhado pela ouvidoria Assim como os conselheiros, as principais funções reportadas à ouvidoria coincidem com aquelas relacionadas às competências legais descritas pelo Departamento Geral de Ouvidoria do SUS,i i Ministério da Saúde. Política Nacional de Gestão Estratégica e Participativa no SUS. Brasília (DF): 2009. especialmente: acolher manifestações, mediar a relação entre o usuário e a instituição de saúde, e cobrar respostas e ações. Quanto a mediação, existem divergências entre os autores que discutem o tema. De acordo com Volpi et al,88 Volpi EL, Fornazaro MI, Sampaio MLB. Mediação e ouvidoria. In:Perez JRR, Barreto AEA, Passone E, organizadores. Construindo a ouvidoria no Brasil: avanços e perspectivas. Campinas: UNICAMP; 2011. p. 77-104. a inexistência de consenso ocorre pela ausência de legislação específica e de capacitação dos ouvidores para a complexa tarefa. Antunes11 Antunes LR. Ouvidorias do SUS no processo de participação social em saúde. Rev Saude Coletiva. 2008;5(26):238-41. reforça o papel mediador das ouvidorias quando acolhem as manifestações e as transmitem aos setores responsáveis para que as devidas providências sejam tomadas para melhorar o atendimento ao usuário.
Os usuários atribuíram à ouvidoria a função de fiscalizar o funcionamento da política de saúde. Os conselheiros de saúde destacaram a elaboração de relatórios gerenciais para subsidiar a tomada de decisão pela gestão e auxiliar o Conselho de Saúde em seu papel fiscalizador. Essas questões estão alinhadas com as conclusões de Vérasj j Veras MMS. A satisfação dos usuários do SUS com o serviço de ouvidoria em saúde de Fortaleza,CE [dissertação de mestrado]. Fortaleza: Universidade Federal do Ceará; 2005. de que gestores do sistema de saúde devem ter a ouvidoria como aliada no desempenho de suas atividades no gerenciamento dos serviços de saúde. O Ministério da Saúdec c Ministério da Saúde, Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa, Departamento de Ouvidoria Geral do SUS. Falando de ouvidoria: experiências e reflexões. Brasília (DF); 2010. reforça a concepção de ouvidoria como ferramenta de gestão e como instrumento de visibilidade do Estado. Além disso, Vilanovak k Vilanova MFV Evolução das ouvidorias universitárias no contexto das ouvidorias brasileiras. In: Vismona EL, organizador. A ouvidoria brasileira: dez anos da Associação Brasileira de Ouvidores/Ombusdsman. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo; 2005. p.91-102. afirma que a ouvidoria desempenha importante papel como crítico interno da administração pública, oferecendo elementos para a efetivação dos princípios constitucionais que ordenam as ações dos entes públicos.
Da mesma forma, Vérasf f Ministério da Saúde, Fundação Osvaldo Cruz. Relatório de atividades da Ouvidoria Geral da Fiocruz. Rio de Janeiro; 2010. afirma que os entrevistados identificam como principal função da ouvidoria de saúde "ouvir e solucionar o problema dos usuários". Confirmando a percepção dos conselheiros de saúde, os usuários enfatizaram a função de fornecer informações sobre o sistema de saúde. O Ministério da Saúde reforça que as atividades da Ouvidoria são indissociáveis da informação.c c Ministério da Saúde, Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa, Departamento de Ouvidoria Geral do SUS. Falando de ouvidoria: experiências e reflexões. Brasília (DF); 2010.
Moraesl l Moraes IHS. Informações em saúde: para andarilhos e argonautas de uma tecnocracia emancipadora [tese de doutorado]. Rio de Janeiro: Escola Nacional de Saúde Pública; 1998. discute que "a informação em saúde vem se constituindo em espaço estratégico fundamental de disputa entre modelos de gestão e, consequentemente, de organização das informações em saúde".
https://doi.org/10.1590/S1517-4522200200... com maior ênfase para a tipologia eficaz. Essa característica é representada pelo conhecimento dos conselheiros sobre os relatórios produzidos pela ouvidoria, que são instrumentos auxiliares na gestão do SUS e na fiscalização da administração pública. Alem disso, as manifestações seguem um fluxo de qualificação que se inicia pelo acolhimento, encaminhamento às áreas técnicas para apuração, análise da resposta do órgão pela equipe de ouvidoria e retorno ao cidadão sobre o que foi apurado e as medidas tomadas. O fato da Ouvidoria Municipal de Saúde estar inserida no Sistema Nacional de Ouvidorias do SUS e utilizar um sistema informatizado para o registro e acompanhamento das manifestações traz agilidade ao processo de análise e resposta ao cidadão.m m Ministério da Saúde, Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa, Departamento de Ouvidoria Geral do SUS. Relatório gerencial. Brasília (DF); 2008. A forma de acesso mais frequente é presencial, mas o acesso por meio da internet (disponibilizado no site da Prefeitura) reforça a característica eficaz, já que traz transparência e rapidez ao processamento das demandas. Todos os conselheiros declararam conhecer as funções da Ouvidoria de Saúde desde sua implantação, reafirmando essa característica.
Procuramos identificar em que momento os cidadãos buscam a ouvidoria para solucionar suas demandas por saúde. De acordo com os conselheiros de saúde, a ouvidoria deve ser procurada em segunda instância, pois reforçam a importância do diálogo entre os usuários e os funcionários das unidades de saúde. Esta visão é confirmada por outras experiências, como os casos da Prefeitura do Rio de Janeiron n Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, Sistema de Ouvidoria. [citado 2012 set 21]. Disponível em: http://www21.rio.rj.gov.br/siso/internet/ouvidoria.htm e ouvidorias especializadas, como a Agência Nacional de Aviação Civilo o Vide, por exemplo, os objetivos da Agência Nacional de Aviação Civil, Ouvidoria. [citado 2012 set 21]. Disponível em: http://www2.anac.gov.br/ouvidoria/index.asp e o Tribunal Regional do Trabalho da Paraíbap p Tribunal Regional do Trabalho - 13ª Região - Paraíba. Regulamento geral da Ouvidoria do TRT 13ª Região: Resolução Administrativa Nº 117/2005. João Pessoa; 2005 [citado 2012 set 21]. Disponível em: www.trt13.jus.br/institucional/ouvidoria/regulamento-da-ouvidoria que indicam a ouvidoria como segunda instância de relacionamento com o cidadão. Encontramos relatos de usuários que procuraram diretamente a ouvidoria para solicitar agendamento de procedimentos e/ou consultas. Nessas situações, foram orientados sobre os fluxos e protocolos de acesso do sistema de saúde. A ouvidoria tem importante função na divulgação da rede de saúde, explicando e orientando a população sobre as portas de entrada corretas para cada caso no sistema, bem como facilitando o acesso aos serviços de saúde. Os entrevistados identificaram como função da ouvidoria fornecer informações sobre o sistema público de saúde.
A Ouvidoria em Saúde é definida pelo Ministério da Saúde como instrumento da gestão pública e do controle social para o aperfeiçoamento da qualidade e da eficácia das ações e dos serviços prestados na área da saúde.c c Ministério da Saúde, Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa, Departamento de Ouvidoria Geral do SUS. Falando de ouvidoria: experiências e reflexões. Brasília (DF); 2010. Nossa pesquisa mostrou que os usuários do sistema de saúde compreendem a Ouvidoria como instrumento de gestão, especialmente quando declaram as funções de receber sugestões, apurar reclamações, denúncias e fiscalizar o funcionamento da política de saúde. Nossos achados são coerentes com o referencial estabelecido pelo Ministério da Saúde, que ordena o Sistema Nacional de Ouvidorias do SUS. Lyra55 Lyra RP. A ouvidoria pública e a questão da autonomia. In: Lyra RP, organizador. Participação e segurança pública no Brasil: teoria e prática. João Pessoa: Editora Universitária da UFPB; 2009. p.65-95. afirma que há um anseio da população por transparência no funcionamento do Estado, como mecanismo para inibir a corrupção e aumentar a moralidade e eficiência da administração pública. Dessa forma, o acolhimento de sugestões, reclamações e denúncias por meio das ouvidorias permite ampliar a voz do cidadão. Faz chegar suas percepções sobre a administração pública até aos gestores, que podem transformá-las em potentes ferramentas para o aprimoramento e eficácia da gestão pública.
Os conselheiros atribuíram à ouvidoria caráter executivo. Achados na literatura indicam que as ouvidorias atuam no sentido de recomendar adequações necessárias ao efetivo funcionamento da Administração Pública no Brasil. A Ouvidoria Geral da Uniãoq q Ouvidoria Geral da União. Orientações para implantação de uma unidade de ouvidoria: rumo ao sistema participativo. 5.ed. Brasília (DF): Controladoria Geral da União; 2012. traz o seguinte relato sobre o poder do ouvidor: "No Brasil, o ouvidor não tem poder para determinar a reformulação de decisões. Mesmo havendo prejuízo ou constrangimento para o cidadão, o ouvidor conta apenas com o poder da argumentação exercida publicamente". Portanto, a ouvidoria tem seu limite de atuação restrito a emitir recomendações. Não cabe a ela tomar decisões ou programar medidas corretivas.
Esta pesquisa mostrou similaridades entre ouvidoria e conselho de saúde: são mecanismos de participação popular e fiscalização da administração pública. Portanto, os usuários do sistema público de saúde devem participar de sua gestão, apresentando demandas por meio da Ouvidoria de Saúde ou em reuniões do Conselho de Saúde para contribuir no planejamento, execução e monitoramento da política de saúde (inclusive em seus aspectos econômicos e financeiros) conforme previsto na Lei nº 8142/90. Podemos sintetizar as contribuições da ouvidoria para o controle social das políticas públicas na própria essência da ouvidoria: receber manifestações e encaminhar a quem de direito para as devidas providências. A existência da ouvidora é em si uma contribuição para o controle social, pois é o termômetro "para avaliar o grau de satisfação da população em relação aos serviços de saúde executados, de acordo com os princípios e diretrizes do SUS".q q Ouvidoria Geral da União. Orientações para implantação de uma unidade de ouvidoria: rumo ao sistema participativo. 5.ed. Brasília (DF): Controladoria Geral da União; 2012. De acordo com Antunes,11 Antunes LR. Ouvidorias do SUS no processo de participação social em saúde. Rev Saude Coletiva. 2008;5(26):238-41. a ouvidoria, ao captar as manifestações, é um potente instrumento para "avaliar a satisfação do usuário e detectar os problemas mais incidentes na saúde local".
Profa a Brasil. Lei nº 8142 de 28 de dezembro de 1990. Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá outras providências. [citado 2014 jan 8]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8142.htm . Rita de Cássia Barradas Barata Editora Científica