Sandbox Regulatório: oportunidades no mercado de criptoativos - Blog XDEX
Sandbox Regulatório: oportunidades no mercado de criptoativos
por Jose Luiz Homem de Mello
O mercado de criptoativos ainda carece no Brasil de um arcabouço jurídico próprio para disciplinar as operações nele realizadas, sejam estas envolvendo "utility token" ou "security token"[1], bem como os seus principais players. Diferentes autoridades brasileiras já se manifestaram sobre o tema, mas sem criar, até o momento, um regramento específico que traga uma segurança jurídica adequada a este mercado.
O Banco Central do Brasil (BCB) se manifestou, em 2014 e 2017[2], esclarecendo que os criptoativos e os agentes que operam em seu mercado não são regulados, autorizados ou supervisionados pelo BCB, além de alertar sobre riscos a eles relacionados e ressaltar que as operações com criptoativos que impliquem transferências internacionais não afastam a obrigatoriedade de se observar as normas cambiais, em especial a realização de transações exclusivamente por meio de instituições autorizadas pelo BCB a operar no mercado de câmbio.
A Comissão de Valores Mobiliários (CVM) também já se manifestou em mais de uma oportunidade sobre o assunto para alertar os investidores dos riscos relacionados aos criptoativos, além de esclarecer que as ofertas públicas de criptoativos estarão enquadradas em sua competência regulatória quando tiverem por objeto security tokens, separando estes dos demais criptoativos.[3]
Vale lembrar, ainda, que a Receita Federal do Brasil (RFB) editou, em 2019, uma norma sobre criptoativos (a Instrução Normativa 1.888/19), que apenas instituiu a obrigatoriedade de prestação de informações relativas a operações com criptoativos, pelas corretoras de criptoativos brasileiras ou, em determinadas situações, pelas próprias pessoas físicas ou jurídicas titulares dos criptoativos[4]. Ademais, em 2017, a RFB já havia esclarecido que os criptoativos equiparam-se, para fins de declaração de imposto de renda, a um ativo financeiro.
A ausência de um arcabouço regulatório próprio para o mercado de criptoativos representa, a nosso ver, um dos entraves para o melhor desenvolvimento deste mercado, principalmente em decorrência da insegurança jurídica e imprevisibilidade geradas, além de expor os investidores a maiores riscos.
Por outro lado, no caso do mercado de security tokens, a aplicação de todo o arcabouço regulatório do mercado de capitais tradicional impossibilita o seu desenvolvimento no país. Diante do atual entendimento da CVM, no caso de tokens que possuam as características de valores mobiliários, sua oferta ao público no Brasil por meio de um Initial Coin Offering (ICO) é equiparada a uma oferta pública de valor mobiliário. Portanto, está sujeita às regras de registro e de disclosure aplicáveis às ofertas públicas de valores mobiliários.[5] No entanto, a legislação e regulamentação da CVM que disciplinam atualmente as ofertas públicas de valores mobiliários apresentam uma série de incompatibilidades com a realização de um ICO de security tokens que, na prática, o inviabilizam no Brasil.
A complexidade do mercado de criptoativos e suas significativas diferenças em relação aos mercados tradicionais impõem um grande desafio para a criação de um marco regulatório adequado à realidade de tal mercado. Neste contexto, mostra-se interessante o chamado "sandbox regulatório", que permitiria o teste de diferentes modelos regulatórios para a avaliação do modelo que melhor atenda às necessidades deste mercado, em especial para a regulamentação da emissão e negociação de security tokens.
O sandbox regulatório é uma solução já utilizada em outros países, como Reino Unido e Cingapura, para testar a aplicação em mercados regulados de novas tecnologias, que não se adequam à regulamentação até então existente, mas cuja pronta negativa pode se apresentar como barreira à inovação. É um espaço em que o risco está controlado e as regras para atuação e prestação das atividades são previamente definidas. A expressão faz alusão a uma caixa de areia, cujos limites são bem delineados e diferentes possibilidades, cenários e atividades podem ser ali realizadas.
Os modelos de sandbox regulatórios variam muito ao redor do mundo, porém como regra geral o objetivo é incentivar o desenvolvimento de atividades inovadoras no mercado financeiro e de capitais, de forma a melhorar os serviços para os usuários e criar concorrência, sem que se exponha o mercado a riscos que fujam ao controle do regulador.
No Brasil, seguindo nesta direção, a CVM, o BCB e a Superintendência de Seguros Privados (Susep) publicaram, em junho de 2019, um comunicado conjunto anunciando a intenção de implementarem um sandbox regulatório nos mercados de capitais, financeiro e securitário[6]. Como antecipado em tal comunicado, ao longo dos últimos meses cada uma dessas autoridades divulgou sua proposta de regramento para o sandbox regulatório dentro de suas respectivas competências.[7]
As propostas de regulação apresentadas por estas três autoridades têm em comum a previsão de concessão de uma autorização temporária para o projeto que seja aceito no programa de sandbox, com regras simplificadas ou dispensas específicas, e, como principal critério de elegibilidade para o projeto ser aceito, entre outros critérios previstos, a exigência de o produto e/ou serviço ser inovador, com o emprego de uma nova tecnologia ou o uso inovador de tecnologia existente.
Com relação ao procedimento proposto para a inscrição e participação no programa de sandbox, cada uma das minutas de regulação apresentadas traz regras específicas. Nos termos das propostas da CVM e do BCB, a realização do programa de sandbox se dará em ciclos com duração inicial de um ano cada, podendo ser limitado o número de participantes. A Susep, por sua vez, propõe avaliar os dez primeiros projetos que chegarem à autarquia, no prazo a ser determinado, e que atendam aos critérios de exigibilidade.
A consulta pública do BCB está aberta para comentários até o dia 31 deste mês de janeiro. Já as consultas públicas da CVM e SUSEP foram encerradas em outubro de 2019. Espera-se que as novas regras de sandbox regulatório sejam editadas ainda no primeiro semestre de 2020.
A adoção de tal regramento de sandbox poderá viabilizar o desenvolvimento e implementação de novos projetos no mercado de criptoativos.
[1] Para saber mais sobre os diferentes tipos de criptoativos vide artigo "A negociação de Bitcoins e as recentes stop orders da CVM". [É POSSÍVEL INCLUIR UM LINK?]
[2] Por meio do Comunicado 25.306, de 19.2.2014, e o Comunicado 31.379, de 16.11.2017.
[3] A CVM publicou, entre 2017 e 2018, duas notas de esclarecimentos e um FAQ (Frequently Asked Questions), disponíveis aqui.
[4] A definição de criptoativos adotada pela RFB, para fins de tais obrigações, é bastante ampla, abrangendo qualquer representação digital de valor, cujo preço pode ser expresso em moeda soberana local ou estrangeira, transacionado eletronicamente com a utilização de criptografia e de tecnologias de registros distribuídos, e que não constitui moeda de curso legal.
[5] Esse entendimento foi confirmado pela CVM em nota divulgada em outubro de 2017: "a CVM esclarece que certas operações de ICO podem se caracterizar como operações com valores mobiliários já sujeitas à legislação e à regulamentação específicas, devendo se conformar às regras aplicáveis."
[6] Comunicado Conjunto CVM, Bacen e SUSEP disponível aqui.
[7] CVM: Audiência Pública SDM 05/2019, disponível aqui. BCB: Consulta Pública 72/2019, disponível aqui. Susep: Minuta de Minuta de edital de seleção de projetos inovadores que ofereçam produto e/ou serviço para o mercado de seguros – projeto de inovação/Susep, disponível aqui.
Tatiana Guazzelli – Advogada associada do escritório Pinheiro Neto Advogados. Bacharel em Direito pela PUC-SP e admitida na OAB. Mestre em Direito Comercial pela USP e com Mestrado (LL.M.) na Universidade de Chicago. Suas áreas de atuação são: direito financeiro e bancário, fintech, cripto, mercado de capitais, fusões e aquisições (M&A), meios de pagamento.
José Luiz Homem de Mello – É sócio do escritório Pinheiro Neto Advogados, bacharel em Direito pela PUC-SP e em Administração pela EAESP-FGV e admitido na OAB. Fez MBA Executivo em Finanças no Insper e Mestrado (LL.M.) na Universidade de Chicago. Suas áreas de atuação são: fusões e aquisições, direito financeiro e bancário, mercado de capitais, direito societário, meios de pagamento e mercado de criptoativos.