Naturalidade: Antes e depois da Medida Provisória 776/2017 - Por Márcia Fidelis Lima e Rodrigo da Cunha Pereira - Colégio Registral do Rio Grande do Sul
Naturalidade: Antes e depois da Medida Provisória 776/2017 – Por Márcia Fidelis Lima e Rodrigo da Cunha Pereira
Sem delimitação jurídica, o termo "naturalidade" no Brasil sempre foi usualmente compreendido como local de nascimento.
Na literalidade da Língua Portuguesa, "naturalidade" significa: "… 2. Local (município, estado, etc) de nascimento…"[i]
Tanto os documentos de Registro Civil (Certidão de Nascimento, de Casamento e de Óbito) quanto os documentos de identificação e cadastro (sendo os mais comuns o CPF e a Cédula de Identidade), todos eles utilizam (ou utilizavam) como naturalidade o município e a unidade da federação onde nasceu o cidadão, mencionado na Certidão de Nascimento.
O lugar de nascimento descrito na Certidão de Nascimento definia, assim, a naturalidade do cidadão brasileiro, a ser mencionada em todos os seus outros documentos, cadastros, contratos e demais atos jurídicos por ele praticados durante a sua vida.
Nunca foi requisito obrigatório, pela Lei nº 6.015/1973, mencionar no registro a naturalidade do registrado, pois essa era definida pelo município onde de fato ocorreu o nascimento.
Desde 1973, quando foi publicada a Lei nº 6.015/1973, é dever do registrador mencionar no registro o "lugar de nascimento". E por lugar de nascimento entende-se o endereço completo da localização onde o registrando nasceu.[ii]
Local ou lugar de nascimento é um dos fatos que caracterizam as circunstâncias em que ocorreu o nascimento. O Registro de Nascimento tem por fundamento, também, descrever as circunstâncias em que o fato "nascimento" ocorreu. Tanto o é que, até mesmo no novo registro de nascimento de alguém que foi adotado, constam as circunstâncias reais em que o fato "nascimento" ocorreu, porque são imutáveis. Data, horário e lugar de nascimento são circunstâncias invariáveis justamente porque descrevem um fato.
A redação original do artigo 54 (antes 55), enumerava os elementos necessários para a lavratura do Registro de Nascimento. No seu 1º item, estabelece:
"1° o dia, mês, ano e lugar do nascimento e a hora certa, sendo possível determiná-la, ou aproximada;[iii] (sem grifos no original)
Essa redação não sofreu qualquer alteração desde a entrada em vigor da lei. Nem mesmo a Medida Provisória nº 776/2017 alterou esse item. Ou seja, continua sendo obrigatório constar no Registro de Nascimento o "lugar de nascimento" do registrando.
A Medida Provisória nº 776/2017 tem como objetivo facultar ao declarante a opção pela naturalidade do registrando. Ela estabelece que, ao declarar as informações para a lavratura do Registro de Nascimento, o interessado/declarante (que na grande maioria das vezes é o pai da criança), poderá optar entre definir a naturalidade dele como sendo o município de seu nascimento (do registrando) ou o município de residência da mãe no momento do parto, desde que ela resida no território nacional.
Cumpre-se observar que, conforme citado acima, o item 1 do artigo 54 traz a obrigatoriedade de se mencionar no Registro de Nascimento o "lugar de nascimento" do registrando. A Medida Provisória nº 776/2017 não alterou referido item. Apenas acresceu o item 11 que dispõe como obrigatória a menção da naturalidade do registrando como sendo requisito do Registro de Nascimento.
Em razão disso, pela intelecção da nova redação do artigo 54 da Lei de Registros Públicos, conclui-se que deverão ser mantidas no Registro de Nascimento as duas informações: a naturalidade e o lugar de nascimento. O que demonstra, com clareza, o objetivo do texto normativo em diferenciar o conceito jurídico de "lugar de nascimento" do que se entende por "naturalidade". Assim, o que hoje se pode afirmar da naturalidade é que ela é juridicamente diferente de lugar de nascimento. Isso porque pode-se ter como naturalidade do cidadão o seu local de nascimento ou o município da residência da mãe na ocasião do parto.
Diante da faculdade do declarante de optar ao definir a naturalidade, mesmo sendo a opção pelo local de nascimento, não é possível mais afirmar que o conceito de naturalidade coincide com local de nascimento, nem mesmo neste caso, pois foi dada ao declarante a opção, e ele poderia tê-la feito pelo local de residência da mãe.
Assim, o que a nova regra fez foi pulverizar o que antes se entendia por naturalidade e seu conceito literal de acordo com a Língua Portuguesa. Todos os dicionários da Língua Portuguesa deverão ser alterados. Os brasileiros e inclusive os portugueses, já que naquele país o regramento é idêntico ao que ora se institui aqui no Brasil. Lá, como agora é aqui, naturalidade é definida por opção. Diferente do dicionário português que, assim como o brasileiro, define naturalidade como "terra em que se nasceu".[iv]
As alterações introduzidas no ordenamento brasileiro pela MP 776 não se limitaram a inserir elemento obrigatório à lavratura do Registro de Nascimento. Foram muito além, tratando também da Certidão de Nascimento, do Registro de Adoção e do Registro de Casamento.
Acerca da Certidão de Nascimento[v], a referida Lei nº 6.015/1973, em seu artigo 19, trata sobre algumas particularidades, dentre elas, cita alguns elementos que são obrigatórios em toda e qualquer Certidão de Nascimento, não importando se ela for expedida em resumo, em inteiro teor ou em resposta a quesitos.
Anteriormente à publicação dos Provimentos nº 2 e nº 3 do Conselho Nacional de Justiça, em 2009, que criaram padrões nacionais para Certidões de Nascimento, Casamento e de Óbito, as certidões em resumo, como o próprio nome diz, traziam um resumo das informações do assento[vi], não havendo um padrão a seguir acerca de que informações seriam mencionadas no documento. Os registradores agiam guiados pelo bom-senso, inserindo nelas, porém, além de outros, os dados exigidos pelo parágrafo 4º do artigo 19 da supracitada Lei.
"§ 4º As certidões de nascimento mencionarão, além da data em que foi feito a assento, a data, por extenso, do nascimento e, ainda, expressamente, o lugar onde o fato houver ocorrido."[vii]
Essas informações citadas no dispositivo legal acima não eram, e nem hoje são, as únicas informações necessárias para a emissão de uma certidão de nascimento. Apesar de não estar expresso, a exigência refere-se a algumas informações que a certidão deve conter. Tanto que não é mencionado nenhum elemento acerca da filiação e, principalmente, não exige a menção ao nome do registrado. Não há como conceber uma certidão de nascimento sem o nome do registrado. Daí concluir-se que o parágrafo 4º do dispositivo legal acima, traz apenas a exemplificação de alguns elementos que devem ser citados em uma Certidão de Nascimento.
Após 2009, com os padrões estabelecidos pelo CNJ, na Certidão de Nascimento, dentre outros atributos, foi definida como obrigatória a menção ao "município de nascimento e unidade da federação".
A Medida Provisória em referência tornou obrigatória a inclusão da naturalidade na Certidão de Nascimento. Por tratar-se de modelo padrão, obrigatório a todos os Serviços de Registro Civil das Pessoas Naturais do país, não é possível alterá-lo já que não há, no texto da Medida Provisória, menção expressa a respeito da mudança no padrão. Assim sendo, será necessário o posicionamento do Conselho Nacional de Justiça acerca da alteração ocorrida, para que seja mantido como padrão o modelo nacional.
A questão é que a Medida Provisória 776 entrou em vigor na data da sua publicação, ou seja, dia 27 de abril de 2017. Já neste dia, os registradores de todo o país já teriam que implementar a mudança nas respectivas serventias.
Essa necessidade fragiliza a intenção do Conselho Nacional de Justiça em manter um padrão nacional, em maior garantia da segurança jurídica. Assim, é premente uma alteração na normatização. Mas enquanto isso não ocorre, já que não houve nenhum intervalo para que as mudanças fossem implementadas antes de as novas regras entrarem em vigor, os registradores terão que agir por si, mas com cautela.
Em relação ao Registro de Nascimento, não há dúvidas de que será necessário incluir as duas informações: o lugar de nascimento e a naturalidade.
Na Certidão de Nascimento, porém, existe uma preocupação que é o fato de ser um padrão. Alterar informações faz com que deixe de ser padrão.
Assim, tendo em mente que município de nascimento e naturalidade passaram a ser institutos distintos, e, além disso, que não se pode alterar os campos pré-determinados pelo Conselho Nacional de Justiça, fica claro que substituir o título do campo "município de nascimento e Unidade da Federação" por "Naturalidade" não será uma medida correta. A certidão, no modelo padrão, tem que trazer o município de nascimento. Isso não mudou. O CNJ pode até alterar o modelo e dizer que aquele campo, que era destinado ao lugar de nascimento, agora será destinado à naturalidade. Mas isso tem que ser por alteração dos Provimentos nº 2 e nº 3. Enquanto isso não ocorre, ainda é obrigatório mencionar na Certidão de Nascimento o município de nascimento e Unidade da Federação. Bem como passou a ser obrigatória agora a exigência de se informar a naturalidade do registrado.
Mas como implementar o que dispõe a Medida Provisória 776/2017 sem alterar o modelo padrão? Justamente para não cercar, de maneira absoluta, as informações a serem mencionadas na Certidão, os modelos criados têm um campo chamado "observações, averbações e anotações". Nesse campo, além de averbações e anotações, poderão ser acrescidas informações importantes do registro na certidão, sem descaracterizar o padrão. Foi exatamente por isso que foi possível acrescer, nas Certidões de Casamentos Religiosos para Efeitos Civis, a data da celebração do casamento, data esta de extrema relevância por ser o marco inicial da eficácia do casamento, e que não tem campo próprio no modelo padrão de Certidão de Casamento.
Destarte, os registradores poderão acrescentar, no campo "observações…", antes de qualquer anotação ou averbação (para a informação não ficar perdida), qual a naturalidade do registrado.
Não é necessário, já que a MP 776 assim não expressou, mencionar a fundamentação pela qual a naturalidade está sendo inserida ali, da mesma forma que não se justifica o motivo de mencionar a data da celebração do Casamento Religioso para Efeitos Civis no campo "observações" e da mesma forma que não se fundamenta qualquer outra informação contida na certidão. Se está ali é porque está no Registro. Se está no Registro, o regramento em vigor na época de sua lavratura assim o definiu. Por zelo, pode-se até citar essa fundamentação no registro, já que essa Medida Provisória tende a não prosperar após avaliação do Congresso Nacional, para delimitar apenas o período em que ela esteve em vigor. Mas mencioná-la na certidão é temerário porque irá gerar curiosidades e chamar a atenção para uma informação que nada acresce ao usuário. Não está proibido, mas não é aconselhável.
Outra novidade acrescida pela Medida Provisória nº 776/2017 é a possibilidade de opção de naturalidade para o registro de bebês cujo processo de adoção iniciou-se antes de seu nascimento.
"Art. 54 …
§ 5º Na hipótese de adoção iniciada antes do registro do nascimento, o declarante poderá optar pela naturalidade do Município de residência do adotante na data do registro, além das alternativas previstas no § 4º."
A possibilidade de iniciar processo de adoção de nascituro era prevista no Código Civil de 1916, porém não foi recepcionada pelo de 2002. Mas este último também não a proíbe. Na doutrina, quem a defende entende que é pelo melhor interesse da criança que está por nascer. Quem repele justifica pela impossibilidade do convívio prévio e pela falta de personalidade jurídica do nascituro, que não poderá ter cumpridos todos os requisitos processuais, dentre eles a sua qualificação pessoal. O assunto é largo e demanda muitas discussões, o que foge ao objetivo desse trabalho. Sendo elementar, porém, considerar a hipótese de que, por diminuta que seja, existe a possibilidade de adoção de nascituro.
Sendo assim, o(s) adotante(s) poderia, como declarante no registro de nascimento do filho, escolher como sua naturalidade o município da residência da mãe biológica, o do local de nascimento ou o da residência do(s) adotante(s). A grande questão é: adoção ocorre apenas por processo judicial. Via de regra não existe a hipótese de ter declarante em registro de nascimento por adoção. Ainda que se fosse pensar no registrador, no afã de buscar a maior igualdade possível entre registros de filhos com origens de filiação diferentes, resolvesse apresentar o Registro de Nascimento para que o pai ou outro interessado, conforme o caso, assine-o, ainda assim, ele não poderia alterar nenhuma informação consignada no Mandado Judicial. Não existiria a hipótese de fazer opção pela naturalidade, já que a naturalidade do bebê terá que ser mencionada, necessariamente, no Mandado Judicial, porque tem que ser completo.
Diante de tudo isso, não há outra alternativa senão entender o dispositivo do parágrafo 5º do artigo 54 da Lei nº 6.015/1973, após redação dada pela Medida Provisória 776/2017, como inaplicável da forma como foi redigido. Para que não o fosse, seria necessário mencionar no referido texto legal, ao menos, que o juiz tem a prerrogativa de deferir pedido de opção de naturalidade pelos pais adotantes, desde que feito antes da sentença. Essa informação seria mencionada no corpo do Mandado Judicial. Mesmo assim, a opção não seria por declaração e sim por Ordem Judicial.
Os elementos para o Registro do Casamento são definidos em dois diplomas diferentes: a Lei 6.015/1973 e no Código Civil de 2002. Comparando-os, conclui-se que alguns atributos são diferentes. Mas apesar do Código Civil ser lei posterior, a Lei de Registros Públicos é especial. Assim, esta última deveria prevalecer. Na prática, o que se vê é a junção das duas regras, mencionando no Registro de Casamento todas as informações enumeradas nas duas leis.
A redação do artigo 70 da Lei de Registros Públicos (Lei Federal nº 6.015/1973) dispunha ser elemento obrigatório do registro o lugar de nascimento:
"Art. 70 …
1º) os nomes, prenomes, nacionalidade, data e lugar do nascimento, profissão, domicílio e residência atual dos cônjuges;"
Com a nova redação dada ao citado artigo 70 pela MP 776, no lugar de local de nascimento, exige-se a naturalidade:
"Art. 70…
1º) os nomes, prenomes, nacionalidade, naturalidade, data de nascimento, profissão, domicílio e residência atual dos cônjuges;"
Já o Código Civil/2002 nada menciona acerca de naturalidade ou local de nascimento, divergindo, nesse ponto, dos elementos enumerados pela Lei de Registros Públicos.
"1536 …
I – os prenomes, sobrenomes, datas de nascimento, profissão, domicílio e residência atual dos cônjuges;"
Dito isso, pode-se ignorar o que dispõe o Código Civil/2002 já que não exige que se conste nenhuma das duas informações: nem o lugar de nascimento, nem a naturalidade.
Comparando as redações do artigo 70 da Lei de Registros Públicos, antes e depois da publicação da Medida Provisória 776/2017, pode-se verificar que houve a substituição de "data e lugar de nascimento" por "naturalidade". Donde se conclui que, no Registro do Casamento, não é mais necessária a menção ao "lugar de nascimento", mas sim da "naturalidade".
Porém, após a leitura do próximo tópico, a respeito da Certidão de Casamento, será possível compreender que não bastará ao Registro a menção da naturalidade. Será imprescindível que o Registro de Casamento traga também o "lugar de nascimento", tendo em vista este ser requisito obrigatório para a Certidão de Casamento no modelo padrão do Conselho Nacional de Justiça.
Como já foi trabalhado, as Certidões de Nascimento, Casamento e Óbito, desde 2009, são emitidas seguindo um modelo padrão definido pelo Conselho Nacional de Justiça.
No modelo de Certidão de Casamento (Anexo do Provimento nº 3/2009 do CNJ), tem um campo específico para a qualificação dos cônjuges, cujo título traz a necessidade de se mencionar na certidão o "local de nascimento". E não naturalidade.
Assim, cabem para as Certidões de Casamento as mesmas observações feitas para a Certidão de Nascimento, ou seja, no campo específico da qualificação dos cônjuges, mencionar o local de nascimento. No campo "observações" mencionar a naturalidade de cada cônjuge que, nesse princípio, será o lugar de nascimento. Com o passar do tempo, as pessoas que estão sendo registradas agora, poderão ter naturalidade diferente de lugar de nascimento. Isso, claro, se a regra prosperar.
Elucidando a questão levantada no último parágrafo do tópico anterior, se no Registro de Casamento, como dito acima, não for mencionado o "lugar de nascimento" do registrado/cônjuge, não será possível preencher esse campo no modelo padrão do CNJ. Restariam duas alternativas: 1) Não constar "lugar de nascimento" no registro e anular o campo para esse fim na qualificação dos cônjuges da Certidão de Casamento, mencionando "não consta"; 2) Fazer constar nos Registros de Casamento também o "lugar de nascimento", para que seja possível preencher o campo correspondente na Certidão de Casamento, já que a MP 776 não proibiu a menção ao "lugar de nascimento" nem no Registro nem na Certidão.
Nas duas alternativas citadas acima, as naturalidades de ambos os cônjuges serão apostas no campo "observações" da certidão.
O que não se poderia pensar é em substituir "lugar de nascimento" por "naturalidade", já que restou clara a divergência entre os dois institutos.
POSSÍVEIS PERCALÇOS
A mídia vem interpretando de forma errada o texto da MP 776. Estão divulgando que o declarante do nascimento passa a ter a faculdade de escolher o cartório para registrar seu filho, optando entre o do local de nascimento e o da residência da mãe. Essa opção já existe desde o texto original da lei. Como disposto nos tópicos anteriores, criou-se foi um conceito jurídico para naturalidade, diferenciando-a do lugar de nascimento. Esse equívoco da mídia está induzindo ao erro os usuários do serviço.
Além disso, está sendo divulgado que o objetivo dessa mudança foi privilegiar pequenos municípios, que não têm maternidade, em função da regionalização da saúde pública no país. Essa premissa não é absoluta. Aliás, a tendência é que ocorra o contrário. Existe na população um verdadeiro e arraigado "Complexo de Interior"[viii], que poderá levar muitos a declararem que os filhos são naturais da capital do estado, por entenderem ser melhor do que ser natural de pequenos municípios no interior. Essa medida irá agravar ainda mais a concentração das políticas públicas nos grandes centros, influenciando no estabelecimento dos valores destinados ao Fundo de Participação do Município.
As estatísticas levantadas pelo IBGE poderão ser influenciadas, levando a uma contagem ainda mais distorcida da população de cada município, já que dentre as informações enviadas a este órgão pelos registradores civis, não está a naturalidade, e sim, "local de nascimento" (hospital), "município de nascimento" e "Unidade da Federação". Esses dados são todos codificados pelo sistema do IBGE.
Ainda, interesses diversos podem levar pessoas a uma corrida aos Serviços Registrais com o intuito de retificar registros de nascimento, valendo-se da faculdade de optar por outra naturalidade. Não ficaram expressos os efeitos, se "ex nunc" ou "ex tunc".
Outra questão seria o direito à isonomia, garantido constitucionalmente. Porque só o endereço da mãe? E se pai e mãe residirem em municípios diferentes? E se não houver acordo entre pai e mãe quanto ao estabelecimento da naturalidade? A decisão deverá ser submetida ao juiz? E se forem duas mães? E se forem dois pais? A Medida Provisória 776 nem ao menos definiu o que foi estabelecido pela legislação portuguesa, que foi fixar o local de nascimento como naturalidade nos casos de litigio.
No Brasil da prevalência do critério "jus soli" para a definição da nacionalidade, passa a ser possível um cidadão, filho de dois brasileiros, nascido no exterior, mas cuja mãe reside em município brasileiro, ter naturalidade brasileira mas não será nacional do Brasil. Para isso basta que seu registro de nascimento seja lavrado em repartição registral do exterior e não ter ele feito a opção pela nacionalidade brasileira.
Em vias de conclusão, a impressão que se tem é que, essa nova regra veio a trazer mais problemas que as supostas soluções que promete. Já em sua origem houve questionamentos. Porque Medida Provisória alterando a Lei de Registros Públicos? Qual seria a urgência a justificar? Porque entrar em vigor na data da publicação?
Diante desse cenário nacional de crise em todas as esferas do poder, será que é conveniente publicar uma Medida Provisória para um assunto em que não se vislumbra a menor urgência em detrimento de tantos problemas pendentes que assolam o povo brasileiro?
A decisão final caberá ao Congresso Nacional.
[i] Ferreira, Aurélio Buarque de Holanda, Miniaurélio, 7ª Edição
[ii] O nascimento com vida ocorre no local em que o bebê respirou pela primeira vez.
[iii] Planalto, Lei Federal nº 6.015/1973 – Texto Original
[iv] Priberam – Dicionário Português da Língua Portuguesa
[v] Não se pode confundir Registro de Nascimento com Certidão de Nascimento. O primeiro (registro), fica arquivado no Serviço Registral, no Livro de Nascimentos (Livro A). A segunda é uma exteriorização das informações contidas no Registro. A certidão só pode conter elementos que estiverem mencionados no Registro. Os dados são extraídos do Registro.
[vi] Assento é sinônimo de registro e de termo.
[vii] Artigo 19, § 4º da Lei Federal 6.015/1973.
[viii] Termo citado pelo Registrador Civil do Estado do Rio de Janeiro, Eduardo Corrêa, Diretor Estadual do IBDR, Vice-Presidente da ARPEN-BR, Presidente da ARPEN-RJ
Márcia Fidelis Lima: Oficial de Registro cartório Fidélis. Presidente do Instituto Brasileiro de Direito Registral
Rodrigo da Cunha Pereira: Doutor (UFPR). Advogado. Presidente do Instituto Brasileiro de Direito de Família – IBDFAM