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A vez dos Alagados A construção de um programa integrado de urbanização de favela em Salvador
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Larissa Gil Cabral
1 A vez dos Alagados A construção de um programa integrado de urbanização de favela em Salvador Foto capa: Geraldo Melo
2 Aliança de Cidades William Cobbett, Diretor-Geral Mark Hildebrand, Diretor-Geral, gestão Gerente do Pats do Banco Mundial Ivo Imparato, especialista urbano Organização Giorgio Romano Schutte, Coordenador-Geral da Aliança para o Brasil Mariana Kara José, urbanista Redação Mariana Kara José Revisão do conteúdo Ivo Imparato e Kevin Milroy Colaboradores Alex Abiko, Tereza Herling, Francesco Villarosa, Fabrizio Pellicelli, Benedetta Fontana e Regianne Bertolassi Revisão e editoração Renato Rovai, Publisher Brasil Editora Maurício Ayer Projeto gráfico Maria Helena Werneck Bomeny Impressão Indusplan Aliança de Cidades. A vez dos Alagados: A construção de um programa integrado de urbanização de favelas em Salvador. São Paulo: Aliança de Cidades, fevereiro de p. Esta publicação está disponível também em inglês e italiano.
3 Apresentação Um dos primeiros projetos da Aliança de Cidades, desde sua criação em 1999, aconteceu nos Alagados, na cidade de Salvador (BA). Esta ação teve início quando o estado da Bahia firmou uma parceria com a Aliança de Cidades, o Banco Mundial e o governo da Itália para melhorar a vida dos moradores desta que é uma das favelas mais conhecidas da capital baiana. Com o apoio da Conder, a companhia responsável pelo desenvolvimento urbano no estado, e a Avsi, uma ONG italiana, foi dado um salto de qualidade no diálogo entre a comunidade e as autoridades públicas e no processo como um todo. Estes são alguns dos resultados positivos de um trabalho coletivo, caracterizado pela intensa participação e debate, e que envolveu erros, acertos e, certamente, muito aprendizado. O grande mérito da intervenção nos Alagados é não apenas o impacto positivo que trouxe para a comunidade em si, e em um segundo momento para a cidade, mas também o fato de ter contribuído de forma significativa para as políticas públicas de urbanização de favelas no estado da Bahia. O Projeto de Apoio Técnico e Social (Pats) foi implementado entre 2001 e 2006, e contribuiu com a elaboração de um projeto de US$ 80 milhões, incluindo o suporte financeiro do Banco Mundial e uma segunda doação da Aliança de Cidades, com fundos do governo da Itália. Ao final do projeto, seu Comitê de Direcionamento identificou a necessidade de documentar e disseminar a experiência da intervenção na área dos Alagados, e de produzir desta forma uma ferramenta útil para aqueles que enfrentam o desafio da urbanização de assentamentos precários. Esperamos que este seja mais do que um relatório final de projeto, e que possa servir de inspiração e estímulo para iniciativas semelhantes ao redor do mundo. O que marcou a intervenção nos Alagados e do estado da Bahia foi principalmente a parceria e a consistência. Os moradores de favelas e suas associações foram os atores principais dessa história, e tiveram um papel essencial para garantir que o êxito fosse conquistado. Tira-se, como importante aprendizado, que a combinação de um apoio consistente do governo da Itália, a flexibilidade e as habilidades demonstradas por parte das autoridades públicas, a atuação da Avsi junto à comunidade e a maturidade política de todos os envolvidos foi o que possibilitou a geração de um apoio decisivo para os moradores dos Alagados. William Cobbett Diretor-Geral Aliança de Cidades
4 Apresentação Os estudos realizados em todo o mundo sobre urbanização de favelas, processos de melhorias urbanas em áreas de ocupação precária ou informal, ressaltam a necessidade de um envolvimento de longo prazo por parte das agências governamentais que empreendem projetos desse tipo. Também é freqüentemente mencionada, como pré-condição de impacto e sustentabilidade desses projetos, a necessidade de se trabalhar a dimensão social das áreas de intervenção, e não apenas as questões de infra-estrutura e habitação. Apesar desse consenso entre os especialistas, ainda são raros os exemplos de processos de urbanização de áreas urbanas degradadas que contem com engajamento de longo prazo e levem a um real desenvolvimento social. A urbanização dos assentamentos sobre palafitas localizados em Alagados e Novos Alagados, em Salvador, Bahia, é um dos raros exemplos de um processo realmente integrado e de longo prazo. A partir da primeira metade da década de 1990, um fluxo crescente de investimentos governamentais foi melhorando de maneira notável as condições desses assentamentos, num esforço que prossegue ainda hoje. Tive o privilégio de acompanhar e apoiar esse processo desde o seu início, em várias das funções que exerci. Em 1992, na Cooperação Italiana, analisei o pedido de financiamento encaminhado pela ONG Avsi para o início do trabalho em Novos Alagados, e acompanhei o projeto em suas etapas iniciais. Passados alguns anos, no Centro Habitat da ONU, pude usar o projeto na preparação da Conferência Habitat II, realizada em Istambul em 1996, como exemplo de abordagem integrada e participativa de luta contra a pobreza urbana. A partir do ano 2000, participei da montagem e gestão do Projeto de Apoio Técnico e Social (Pats), até sua conclusão em 2006, no âmbito da parceria entre o governo da Bahia, a Aliança de Cidades, o governo da Itália e o Banco Mundial. Atualmente, gerencio o apoio técnico e financeiro do Banco Mundial ao Projeto Dias Melhores, iniciativa do governo da Bahia que reproduz a experiência adquirida em Alagados e Novos Alagados em muitas outras localidades de Salvador e nas principais cidades do estado.
5 A Bahia tem o inegável mérito de ter transformado o melhoramento dos assentamentos precários de suas cidades numa política que não só transcende os ciclos político-administrativos como mantém um nível importante de investimentos de longo prazo. Trabalhar para a superação da pobreza urbana por meio de investimentos diretos em escala nas próprias áreas de pobreza tem a vantagem de garantir um gasto público focalizado na redução da pobreza, ao invés de confiar apenas nas estratégias habituais de desenvolvimento econômico e gasto social, que raramente chegam aos pobres. Isso é particularmente importante num contexto em que a desigualdade é o maior dos desafios, como é o caso do Brasil. No momento em que o governo federal brasileiro anuncia um volume de investimentos sem precedentes em urbanização de favelas por meio do PAC, reconhecendo a eficácia deste tipo de ação, a experiência da Bahia certamente ajudará a garantir que o enfoque integrado e participativo prevaleça. Apesar da importância que essa experiência teve e tem em termos profissionais, a dimensão humana é para mim ainda mais importante. Compartilhar as dificuldades e conquistas com os técnicos da Conder e da Avsi, com os colegas das organizações internacionais e do governo brasileiro, e principalmente com quem trabalha pelas comunidades morando nelas, sendo dali. Gente de Novos Alagados e dos Alagados que teve a fé e sobretudo a paciência de se engajar no difícil e intrincado processo de um projeto com financiamento externo. Líderes e cidadãos com C maiúsculo como Lurdinha, seu Raimundo, dona Nazid, Guerra, e tantos outros. A eles, meu agradecimento, na esperança de que compartilhem minha convicção de que valeu a pena. Ivo Imparato Gerente de Projetos Banco Mundial
7 Índice Apresentação 2 Apresentação 3 Introdução 8 Capítulo 1 Contexto e precedentes A Bahia e a cidade de Salvador Os Alagados em Salvador O combate à pobreza na área dos Alagados 18 Capítulo 2 O Projeto de Apoio Técnico e Social ao Programa Ribeira Azul A construção de uma parceria O Programa de redução da pobreza urbana na área do Ribeira Azul O Projeto de Apoio Técnico e Social (Pats) 32 Capítulo 3 Resultados e avanços Intervenções físicas e sociais em uma abordagem integrada Ação participativa Uma visão integrada com abordagem territorial Meio ambiente Introdução de ações de monitoramento e avaliação Salto de escala 50 Capítulo 4 Desafios Lições aprendidas Desafios para um salto em escala 53 Anexos 60 Referências bibliográficas 66 Abreviações e siglas 69
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