Dada a ambiguidade de valores em risco e a incerteza das respostas, as múltiplas entidades que participam no sistema, de forma direta e indireta, têm diferentes perceções sobre o problema, sobre os riscos e, consequentemente, sobre as soluções mais adequadas a adotar. O contexto institucional (atores, regras, convenções, processos e mecanismos) é crucial, pois, é onde a informação sobre o risco é recolhida, analisada e comunicada, e as decisões são tomadas. Importa ponderar a dimensão de governança do SGIFR, uma vez que este é o espaço onde se faz a ponte entre gestores de risco, partes interessadas e decisores (Renn, 2005).
O processo de governança do risco em Portugal envolve a coordenação política e institucional do sistema em três patamares - nacional, regional e local. Estes não são imunes à crescente incorporação desta temática no quadro europeu e global, como se confirma pelo Quadro de Sendai para a Redução do Risco de Catástrofes, pela Agenda 2030 e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, nem à exigência de uma sociedade civil cada vez mais consciente da exposição ao risco e menos tolerante à vulnerabilidade.
Diferentes diplomas publicados desde 2017 têm vindo a clarificar o quadro institucional do SGIFR, identificando os agentes e as respetivas responsabilidades, veja-se o modelo institucional aprovado, e em implementação, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 12/2019, de 21 de janeiro, ou a Diretiva Única de Prevenção e Combate, Resolução do Conselho de Ministros n.º 20/2018, de 1 de março, que densifica o modo de articulação dos múltiplos agentes com valências e responsabilidades partilhadas em meios rurais e periurbanos, nas diversas áreas tutelares, que atuam de modo a assegurar a gestão dos espaços rurais - prevenção - e a aplicação de técnicas e táticas eficazes e, tanto quanto possível, eficientes- supressão ou combate - em articulação com quaisquer riscos conexos ou derivados.
A AGIF, I. P., que tem como missão o planeamento e a coordenação estratégica e avaliação do SGIFR, e, em conformidade com o Decreto-Lei n.º 12/2018, de 16 de fevereiro, artigos 10.º e 11.º, ao Conselho de Coordenação e ao Conselho Consultivo cabe, respetivamente, a função de articulação e coordenação, a nível nacional, das entidades públicas do SGIFR e a consulta, a nível nacional, das entidades envolvidas no SGIFR. Ou seja, através destes dois órgãos deve ser assegurada a governança do risco de incêndio de acordo com os princípios de cooperação, participação, prudência, transparência e sustentabilidade ambiental, social e económica, reduzindo a exposição e vulnerabilidade de pessoas, dos espaços naturais e da propriedade, que se pronunciarão sobre a monitorização e as medidas resultantes da avaliação do Plano.
No nível nacional devem ser estabelecidas as macropolíticas e orientações estratégicas que contribuam para reduzir o perigo (vegetação) e alterar comportamentos (proprietários, utilizadores e beneficiários diretos e indiretos do território rural). Num cenário de recursos limitados, as propostas legislativas devem acompanhar uma programação orçamental plurianual para o esforço de prevenção e combate. No que toca aos níveis regional e local deve ser promovida a concertação institucional dos respetivos atores, assegurando o enquadramento técnico das tarefas de gestão do risco numa abordagem bottom-up.
Acresce que, de forma transversal, muitos outros agentes e setores de política pública gravitam em torno do tema dos incêndios rurais, tal como resulta dos objetivos estratégicos de atuação fixados para o SGIFR: políticas de ordenamento do território e de valorização dos espaços rurais; política fiscal; políticas de conservação da natureza; estratégia energética; educação e comunicação; justiça e segurança; descentralização de competências nas autarquias locais, entre tantas outras. Sendo cada uma delas, e todas de forma integrada, chamadas à ação para a resolução de um problema complexo.
Neste sentido, no âmbito do presente plano, a governança é encarada como um pressuposto de suporte à consecução de toda a cadeia de processos, implicando três dimensões de atuação:
. organizacional, através da adequação das principais instituições às exigências e natureza do problema;
. legislativa, porquanto este é um instrumento primário de resposta administrativa e, por isso, deve refletir a articulação interministerial;
. e supranacional, dadas as características globais de algumas das causas do problema e da experiência internacional e europeia na tentativa de mitigação dos impactos causados.
Desta forma, e de modo mais detalhado, a dimensão organizacional incorpora a implementação dos novos desenhos organizacionais dos organismos responsáveis, em primeira instância, no âmbito da gestão de incêndios rurais: a ANEPC e o ICNF, I. P.. Em 2019, com a aprovação das orgânicas destes organismos, o dimensionamento e o modelo de articulação multi-escala no território nacional passam a coadunar-se com o novo paradigma em curso, sendo que no caso do ICNF, I. P., haverá uma integração faseada da componente operacional da AGIF, I. P., até 2021.
Este primeiro passo permite a implementação de mecanismos de articulação com fluxos de informação e decisão bidirecionais e horizontais, desde o nível nacional até ao nível local. Exponente máximo desta nova lógica de relacionamento será a criação de um centro multi-agências onde estão presentes as várias entidades (ANEPC, ICNF, I. P., GNR, FFAA, FA, Instituto Português do Mar e da Atmosfera, I. P. (IPMA, I. P.), AGIF, I. P.) e que visa reunir no mesmo espaço físico as competências de planeamento e coordenação do sistema, como forma de garantir o alinhamento estratégico e operacional e, logo, a eficácia de decisão. Trata-se de uma iniciativa que quebra silos na abordagem ao tema, promovendo o estudo e planeamento constantes e conjuntos.
No que concerne à dimensão legislativa, esta deve espelhar igualmente o modelo de governança integrada a que o novo paradigma de gestão do sistema de fogos rurais apela. Considerando o entrecruzar de políticas públicas e de departamentos governamentais convocados por este tema, o processo legislativo tem de compatibilizar por forma a facilitar a harmonização dos impulsos legislativos setoriais. Acresce ainda, que importa clarificar, eliminar redundâncias e flexibilizar regras existentes, apostando num modelo de maior responsabilização dos diversos agentes no processo de tomada de decisão, eliminando processos e procedimentos que impliquem burocracia desnecessária e custos de ordem vária.
Por último, a dimensão supranacional engloba dois tipos de estímulos: por um lado, assegurar no que espaço geopolítico e económico em que Portugal se insere se evolui para a integração de políticas com impacto no SGIFR. Tal implica liderar a agenda sobre o modelo de gestão de risco europeu, colocando em evidência as preocupações e prioridades de Portugal em termos de prioridades de investimento, processos de trabalho, dimensionamento do dispositivo e fontes de financiamento. Por outro, incorporar no sistema português, com a devida adaptação, as melhores práticas internacionais, seja por via da transposição de diretrizes operacionais, normativos legais ou exposição a ações de capacitação e qualificação dos agentes do sistema.
A governança do SGIFR manifesta-se ainda através de uma cultura de avaliação, assente num sistema de indicadores e metas, ambiciosas, mas realistas, que norteiam a ação na concretização dos objetivos fixados. A dimensão de monitorização e avaliação (M&A) do SGIFR, ancorada numa dinâmica de comunicação de boas práticas e lições aprendidas, reforça o processo de melhoria contínua, tal como se desenha no âmbito do presente plano, no processo de melhoria continua (PE3) e no capítulo dedicado a detalhar o roteiro para a monitorização e avaliação, essencial para suportar a comunicação externa e interna do processo de governança do risco.
O processo de monitorização do PNGIFR, detalhado em capítulo próprio, irá dar contributos para o seguimento anual dos indicadores de realização física e financeira, que serão cotejados para o relatório anual do SGIFR a apresentar ao Governo e a Assembleia da República, pela AGIF, I. P., conforme previsto na alínea m) do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 12/2018, de 16 de fevereiro.
A ineficiência gerada pelo défice de conhecimento, formação técnica e qualificação dos diversos agentes e entidades do sistema impõe um novo modelo de qualificação dos recursos humanos do SGIFR. Este parte do esquema de formação e reconhecimento de competências atualmente existente fazendo-o evoluir, ao promover uma maior articulação entre as entidades que atuam nesta área, incorporando conhecimento efetivo nos diversos processos da cadeia de processos do SGIFR, alinhando-se com os princípios da especialização e profissionalização.
Um esforço de sistematização é requerido para que a multiplicidade de atores, em número e especificidades, e a própria complexidade do sistema sejam acomodadas neste novo modelo. Um modelo que simplifique mas dê coerência e coesão a todas a funções desempenhadas.
A transformação preconizada concretiza-se através de um Programa de Qualificação (PQ) do SGIFR que alcance todas as funções do sistema, dotando-as das competências adequadas às especificidades da sua missão, assegurando que, a curto, médio e longo prazo, haja agentes qualificados no sistema. Por este motivo, a qualificação reveste o papel de capacitador, na medida em que perpassa toda a cadeia de processos.
Uma transformação desta natureza apela à existência de uma parceria, de base multi-agência, que impulsione a concretização do PQ, definindo os mecanismos de regulação, implementação e, consequente, controlo e avaliação. É imprescindível um espaço colaborativo permanente cuja missão seja o estudo, planeamento e proposta estratégica do sistema e de todas as etapas do Programa de ação e do Programa de qualificação, suporte o processo de evolução formativa numa plataforma onde estejam representadas as entidades do SGIFR e zelando pela boa execução do Programa.
O roteiro para o novo modelo de qualificação dos agentes do SGIFR, detalhado em documento autónomo a publicar, contempla o mapeamento de perfis profissionais, a atualização do diagnóstico de necessidades de formação e qualificação, a implementação dos planos através de rede de entidades credenciadas, incorporando também programas de intercâmbio internacional e a identificação de necessidades a médio e longo prazo de novos recursos humanos para o SGIFR.
Para suportar o regular funcionamento da cadeia de processos há que garantir uma visão global de atividades realizadas no âmbito do SGIFR, de tal forma que todas as entidades, sem exceção, conheçam, a todo o momento da operação e em todos os locais, toda a informação de que necessitem para operar em todos os processos. Essa mesma intenção ficou aduzida na Resolução do Conselho de Ministros n.º 12/2019, de 21 de janeiro. Deste modo, a integração de sistemas (e.g. GeoMai e SGIF, entre outros) - ou a procura e desenvolvimento de soluções - deve assegurar que: