Bráulio Borges, da LCA e do Ibre/FGV, defende fortalecimento das instituições para lidar com ciclos de boom e crises da economia em função da trajetória do preço das commodities.
20 de janeiro de 2017 | 16h31
A arrasadora recessão de 2015 e 2016 reforçou o diagnóstico que vê grandes falhas da institucionalidade fiscal do Brasil desde a redemocratização. Hoje, há uma visão amplamente compartilhada de que, em que pesem as virtudes da montagem do extenso aparato de proteção social desde a promulgação da Constituição de 1988, criou-se um arcabouço insustentável que leva a despesa pública a crescer sistematicamente acima do PIB. Nesta abordagem, a crise atual é o desfecho inevitável desse processo.
O economista Bráulio Borges, porém, vem pesquisando uma dimensão adicional das agruras brasileiras na busca do desenvolvimento, que de forma esquemática pode ser resumida na fórmula da "maldição dos recursos naturais".
"Não se trata, porém, do conceito cepalino de queda estrutural de termos de troca, que tradicionalmente centrava-se no diagnóstico de que o país tem que se industrializar para reduzir a dependência das matérias-primas", alerta Borges, economista-chefe da LCA e pesquisador adjunto do Ibre/FGV.
Na verdade, utilizando o arcabouço teórico da maldição dos recursos naturais descrito, dentre outros, pelo economista Jeffrey Frankel em 2010, Borges defende a criação de instituições que permitam ao país sair da armadilha de sucessivos booms seguidos de crises, na esteira da montanha russa da trajetória do preço das commodities.
Ele chama a atenção para a elevada correlação entre variações do PIB per capita brasileiro e dos termos de troca, que foi quase de 50% entre 1981 e 2016 e atingiu 70% de 1999 a 2016, período do câmbio flutuante.
O economista nota adicionalmente que é baixa a correlação entre os termos de troca e a variação em volume das exportações. Assim, as oscilações dos termos de troca se transmitem à atividade econômica principalmente pelos efeitos sobre o consumo das famílias e os investimentos, que correspondem aproximadamente a 80% do PIB.
Borges cita diversos canais de transmissão dos termos de troca para o PIB. Nos momentos positivos, há aumento da renda do setor exportador e valorização cambial. Esta, por sua vez, barateia investimentos em maquinário importado e bens de consumo durável. A moeda valorizada também contém a inflação e permite juros mais baixos, além de estimular maior abertura comercial, que induz aumentos de produtividade.
As fases de alta dos termos de troca também levam a booms de crédito, o que pode ser explicado pela alta correlação entre a elevação dos preços das commodities e ciclos de fluxos de capitais para economias emergentes, como analisado em trabalho de 2016 de Carmen Reinhart, Vincent Reinhart e Christoph Trebesch. Finalmente, o aumento das receitas públicas nos períodos de boom é geralmente acompanhado por forte elevação das despesas primárias, com políticas fiscais pró-cíclicas.
Nos momentos de baixa dos termos de troca, um processo quase inverso ocorre, com crises de balanço de pagamentos e necessidade de realinhamento cambial em curto espaço de tempo; forte aceleração da inflação, trazendo aperto pró-cíclico da política monetária; crises fiscais com queda repentina da receita corrente; estouro de bolhas de ativos; desaceleração do crescimento, atingindo o potencial; e até crises políticas. Adicionalmente, no lado negativo, há a perda de participação da indústria no PIB durante as fases de valorização cambial.
Borges nota que a grande crise de 2012 a 2016 acompanha o maior colapso dos termos de troca desde os anos 80, mas o efeito efetivo foi ainda mais forte, porque a descoberta do pré-sal em 2007 criou uma euforia antecipada, baseada na premissa de que o Brasil se tornaria um exportador líquido de petróleo até o final desta década.
Trabalho de 2015 de economistas do FMI mostra que a descoberta de megacampos de petróleo antecipa vários efeitos macroeconômicos normalmente associados à fase de boom dos termos de troca: os investimentos se elevam para viabilizar a exploração, o consumo também é impulsionado indiretamente, o déficit em conta corrente se eleva, e a política fiscal se torna expansionista, "gastando por conta" as supostas receitas futuras.
Em resumo, o problema abordado por Borges se encaixa bastante bem na maldição dos recursos naturais de Frankel e outros autores. A valorização cambial no boom provoca "doença holandesa"; a fartura de receitas públicas estimula "rent-seeking" e corrupção, como no caso do Petrolão; o ímpeto exagerado de investir leva à má gestão e alocação de recursos, com projetos megalômanos como se viu no caso da Sete Brasil e de diversos investimentos da Petrobrás, além das prefeituras inundadas de recursos de royalties, que incharam folhas de pagamento e pouco investiram; surgem bolhas de ativos (caso do mercado imobiliário); e há enfraquecimento institucional e redução do ímpeto em fazer reformas estruturais.
Borges observa que foi exatamente em 2007, ano da descoberta do pré-sal, que o Brasil teve uma grande piora no índice de liberdade econômica da Heritage Foundation, o que mostra uma piora institucional.
A aprovação da emenda constitucional do limite de gastos, para o economista, ajuda a melhorar a vulnerabilidade do Brasil aos ciclos dos termos de troca, ao impor a noção de restrição orçamentária, forçar a discussão de prioridades de gasto público e dar previsibilidade de longo prazo à política fiscal. Por outro lado, não cria, como no caso do Chile, um arcabouço realmente anticíclico para a política fiscal. Na verdade, o congelamento do valor real do gasto cria um sistema "acíclico", na visão de Borges – melhor que o pró-cíclico, mas ainda não ideal.
O economista também lista outras possibilidades já cogitadas para se lidar com a "maldição dos recursos naturais": controles seletivos de capital (defendidos pelo FMI para determinadas situações); colchão de capital anticíclico para os bancos (em implementação em função do acordo de Basileia 3); e até um regime de metas de PIB nominal no lugar das metas de inflação – estudo de Pranjul Bhandari e Frankel, de 2015, indica que a primeira alternativa seria superior em países mais sujeitos a choques. (fernando.dantas@estadao.com)