O desdobramento e a especificação do mapa cognitivo simplificado da Figura 5 podem ser vistos na Figura 6. Figura 6. Mapa cognitivo pormenorizado relativo aos Bairros Prioritários como questão complexa
A parte superior da Figura 6 centra-se nas estruturas e dinâmicas socio urbanísticas que, simultaneamente, condicionam a génese e se materializam nos bairros em questão. Os Bairros Prioritários não estão isolados do mundo. A sua situação resulta de um conjunto de elementos estruturais que condicionam fortemente uma série de mecanismos específicos, interpretados como dinâmicas socio-urbanísticas, que produzem o designado efeito de bairro, isto é, um conjunto de variáveis inerentes ao bairro que influenciam os comportamentos socioculturais dos indivíduos. Os elementos estruturais são inerentes à produção de desigualdades sociais no seio da economia capitalista contemporânea, podendo decompor-se em diferentes componentes: política, no quadro da assimetria das relações de poder (hierarquia sociopolítica, sistema de valores, discursos); simbólica, na construção de imagens e representações positivas e negativas; e económica, no funcionamento do capitalismo neoliberal atual (mesmo que muitos destes bairros tenham génese em momentos anteriores), marcado, por um lado, por privatizações, financeirização e crença absoluta na economia de mercado e, por outro, pela retração do estado social e pela diminuição das lógicas reguladoras das entidades públicas. A conjugação deste plano estrutural com o plano referente às dinâmicas presentes nos próprios bairros - que inclui fenómenos de desqualificação física e urbanística, geração de processos especulativos associados ou não à expulsão de residentes pertencentes a grupos vulneráveis, défice no acesso a recursos urbanos e à representação política, acumulação de desvantagens sociais como desemprego, discriminação étnica ou abandono escolar, etc. – faz emergir como caracterizador comum de muitos destes bairros a sua situação de lugares segregados, de enclaves de natureza socio espacial. Esta situação de “estar à parte” na cidade, de maior fechamento, é geográfica (diversos destes bairros têm conexões deficientes com o resto da cidade, localizam-se em espaços periféricos ou intersticiais, contam com poucas entradas, e registam barreiras físicas na sua envolvente), mas também simbólica (são no go areas, com imagens associadas à violência, ao conflito
e ao ilícito, evitadas pelos não residentes) e social (são os espaços dos “pobres” e de desvantagem social, muitas vezes ocupadas pelo “outro”, etnicamente distinto, das metrópoles portuguesas, o cigano, o africano dos PALOP). Para além do plano estrutural condicionar fortemente a emergência das situações incluídas na categoria Bairros Prioritários, na medida em que as estruturas dos poderes económico e político se refletem nos processos de produção e apropriação do espaço e de construção dos lugares, também o plano das dinâmicas se revela essencial para perceber a condição segregada e de enclave destes bairros, incorporando duas dimensões: a social, em sentido lato, e a urbanística. A dimensão social traduz, em primeiro lugar, o conjunto de vulnerabilidades de carácter social que o grupo de pessoas que trabalhou este tipo de bairros entendeu como fundamentais. Estas “componentes de vulnerabilidade” não podem ser interpretadas isoladamente, uma vez que se articulam e se influenciam reciprocamente: por exemplo, elementos de desintegração familiar e de falta de recursos repercutem-se em limitações no acesso físico, cultural e social à educação formal por parte dos jovens, coartando as oportunidades e reduzindo a empregabilidade, mesmo que a obtenção de um emprego e o estabelecimento de vínculos laborais dependam fortemente das condições estruturais de organização dos mercados de trabalho, o que ultrapassa claramente a mera vontade de atores como os jovens ou as escolas do bairro e, em termos de escala, remete para vários níveis supralocais. Mas o processo colaborativo que conduziu à construção do mapa cognitivo ressaltou ainda que, embora se trate de espaços marcados por várias problemáticas de teor social, eles possuem igualmente um conjunto de potencialidades locais, como os níveis de solidariedade e entreajuda dos vizinhos que, por vezes, chegam a materializar-se em organizações localmente fortes, as especificidades culturais ou a própria identidade local. A consideração das componentes favoráveis (as potencialidades) presentes nos Bairros Prioritários evita a lógica assistencialista das intervenções e chama a atenção para a existência de condições locais que, se forem estimuladas e tiverem liberdade de crescimento, podem ser valorizadas e funcionar como germes de mudança. Quanto à dimensão urbanística, inclui diversas componentes de caráter territorial: umas com uma natureza física e material explícita (infraestruturas, equipamentos, edificado), outras de teor mais geográfico (morfologia do bairro), e outras ainda relacionadas com as condições de acesso ao território, designadamente do ponto de vista económico, o que remete para a questão da estrutura fundiária e do mercado imobiliário, portanto dos vários aspetos e condições do acesso ao solo. Note-se que isto é central para compreender a génese e o desenvolvimento dos Bairros Prioritários, uma vez que o desigual valor do solo urbano e as possibilidades de geração de rápidas (e muitas vezes especulativas) mais-valias associadas ao processo de urbanização levam a que os proprietários do solo e os operadores imobiliários, não raro com o apoio dos processos de planeamento, se apropriem das “melhores” áreas da cidade, forçando os grupos mais desfavorecidos a concentrarem-se em espaços residuais e segregados. Para além das dinâmicas socio urbanísticas, sinalizadas na parte superior da Figura 6, foram ainda consideradas as dinâmicas de intervenção (parte inferior da mesma Figura), relacionadas com as políticas e as suas condicionantes: como se intervém, com que objetivos, que visão está subjacente à conceção das políticas. No lado esquerdo da parte inferior da Figura 6 estão mapeadas as condicionantes societais. Elas são fundamentais para perceber a forma como se desenham políticas, uma vez que estas últimas aparecem ancoradas em pressupostos que refletem a forma como a sociedade funciona. Existe um sistema de valores dominantes, que se materializa no modo como são feitas as intervenções no território. O estigma e o preconceito vão também condicionar a forma como se concebem as estratégias de ação a implementar nestes espaços. A organização dos poderes político e económico atua no mesmo sentido. Este conjunto de condicionantes societais remete para os elementos estruturais identificados na parte superior da Figura 6, mas agora interpretados de um modo concreto, como algo que ajuda a formatar as políticas que se implementam nestes territórios. Aspetos como o não reconhecimento de direitos ou a necessidade de controlo justificada pelo suposto predomínio de comportamentos não conformes com os padrões dominantes, abrem a porta para opções de atuação que têm nos seus extremos, de um lado a violência policial e, de outro, a assistência social. No lado direito da parte inferior da Figura 6 estão mapeados aspetos relativos às políticas públicas tal com têm vindo a ser maioritariamente formuladas e aplicadas neste tipo de territórios.
Um primeiro conjunto de componentes da dimensão políticas/políticas públicas corresponde às interpretações do modo como os serviços e os técnicos concebem muitas vezes a maneira de intervir. A ideia das ações serem desadequadas, de existir rigidez institucional, de nalguns casos a política pública revelar uma escassa eficácia devido à sua desarticulação e pouca clareza, chega a dar a sensação, no extremo, de uma ausência do Estado nesses lugares e, numa perspetiva mais branda, da prevalência de uma “não política”, no fundo, uma política demasiado frágil para que a consideremos enquanto conjunto de ações estruturadas visando objetivos e resultados precisos. À situação descrita junta-se, frequentemente, uma descoordenação entre os diferentes atores, mesmo que se reconheça a utilidade e a bondade das parcerias, acontecendo isto não só nas redes mais complexas (parcerias público-privadas, parcerias da sociedade civil com o público-privado), mas também, muitas vezes, dentro dos próprios corpos da administração pública. Esta descoordenação dificulta a implementação de projetos efetivamente estratégicos, acabando por ser mais fácil pôr em prática medidas reativas, e por vezes casuísticas, que tentam responder de forma rápida a um problema, isolando-o do contexto e não otimizando as relações de complementaridade e sinergia entre as diversas tarefas a desenvolver. Os planos de ação, representados no canto inferior esquerdo da Figura 6, sintetizam dois modelos de intervenção para este tipo de lugares, ambos com carácter incompleto. Por um lado, um modelo assente numa visão direcionada exclusivamente para aquele território, assumindo, portanto, a eficiência de intervenções “para dentro”, ignorando que um dos elementos mais relevantes destas realidades corresponde à sua condição de enclave, ao isolamento. Este tipo de intervenções pode contribuir para a resolução de alguns défices sociais e urbanísticos do “interior” dos bairros, mas ao não serem melhoradas as ligações geográficas, sociais e simbólicas com o resto da cidade mitigam-se os problemas sem os erradicar, pelo que continuam a existir e, uma vez terminada a ação, eles tendem a reaparecer. Em alternativa, temos a perspetiva de uma visão integrada multi-escalar, porventura mais interessante mas que não pode ignorar, como já vimos, a relevância que certas componentes específicas dos Bairros Prioritários têm na produção da exclusão e da condição segregada. Uma visão integrada multi-escalar afigura-se mais interessante e prometedora do que a anterior para lidar com lugares / comunidades marcados por problemáticas complexas, de natureza multicausal e com expressões diversas, porque é forçosamente articulada em termos de atores e de níveis territoriais. Contudo, só será verdadeiramente eficaz se conseguir, ao mesmo tempo, captar e integrar os elementos internos e específicos de cada bairro. ii)	
Ao contrário do que sucede com os designados Territórios de Baixa Densidade, existem diversas experiências em Portugal que configuram, ainda que de forma e com intensidades distintas, soluções de governação integrada para as categorias consideradas Bairros Prioritários. A título de exemplo, relembrem-se a iniciativa comunitária URBAN e o recente instrumento de programação integrada Desenvolvimento Local de Base Comunitária (DLBC) em meio urbano, ambos da responsabilidade da Comissão Europeia, ou os programas PROQUAL, Iniciativa Bairros Críticos (IBC) ou as Parcerias para a Regeneração Urbana (PRU), de origem nacional. A Figura 7 sumariza as vias principais através das quais é possível desenvolver soluções de governação integrada em Bairros Prioritários tendo por base o diagnóstico estratégico apresentado (Figuras 5 e 6): •	
Intervenções setoriais desenhadas ao nível central mas com uma forte coordenação interministerial, baseadas em estratégias ou programas nacionais com incidência direta nos Bairros (top-down) (exemplo: Parcerias para a Regeneração Urbana) ou enquadrando intervenções integradas de base territorial descentralizadas e participadas (bottom-up) (por exemplo, Iniciativa Bairros Críticos);