Justiça orçamentária: breves reflexões sobre o tema GEN Jurídico
Vivemos um momento de grande instabilidade nas finanças públicas brasileiras, com reflexos diretos na capacidade do Estado em atender as necessidades básicas e fundamentais do cidadão. Guerra externa entre Rússia e Ucrânia, escalada dos preços dos combustíveis e seus deletérios efeitos na inflação e na economia, ano eleitoral e seu potencial para adoção de medidas fiscais populistas, enfrentamento da pandemia de Covid-19 (ainda que seja em fase de arrefecimento), entre outras circunstâncias que afetam a saúde das contas públicas. Não há como se falar no valor da justiça social sem ter, como pano de fundo, a investigação sobre a justiça orçamentária.
Conceito de justiça orçamentária
O estudo da justiça orçamentária foi bem tratado por Ricardo Lobo Torres em sua clássica obra "Orçamento na Constituição" (Renovar, 1995). Segundo ele, essa modalidade de justiça "tem que abranger simultaneamente os aspectos da despesa e da receita pública. Incorpora as considerações de justiça das políticas sociais e econômicas e dos gastos do Estado". E complementa: "A justiça orçamentária deve expressar os dois lados da mesma ideia, em síntese própria: a justiça das receitas e dos gastos públicos".
Como sabemos, a atividade financeira — no que se inclui o orçamento público — tem natureza meramente instrumental, e por isso não possui um fim em si mesma. Assim sendo, a justiça orçamentária também será instrumental, servindo de veículo para se alcançar a justiça política, social e econômica.
Além disso, a justiça orçamentária será também distributiva, tendo por objetivo estabelecer a igualdade final mediante o desigual tratamento, tanto na vertente da receita como na da despesa, e se realiza pela redistribuição de rendas e pela equidade entre regiões, gerações e entes territoriais.
Nesta trilha, precisamos também analisar a equidade orçamentária, que busca identificar as escolhas feitas em relação aos gastos públicos. Novamente recorrendo a Ricardo Lobo Torres, ele afirmava que, "quando se fala em equidade orçamentária deve-se ter em conta, sobretudo, a que direciona o desenho anual da despesa pública". Ao concluir o seu estudo sobre o orçamento na Constituição, o nosso saudoso professor afirmou:
"As decisões orçamentárias, que são sempre vinculadas a valores éticos e jurídicos, tornam-se dramáticas diante da escassez de recursos financeiros […]. Os valores e os princípios jurídicos são quantificados pelo orçamento. As opções políticas e eleitorais passam necessariamente pela questão orçamentária e envolvem as definições radicais em torno de binômios como segurança/desenvolvimento (= ordem/progresso) ou justiça/desenvolvimento humano."
Nessa linha de ideias, alguns aspectos merecem ser abordados, já que devem ser considerados como elementos inerentes a um orçamento justo. Para tanto, temos como fundamental a necessidade do respeito, pelo orçamento público, ao princípio da dignidade humana e à garantia ao mínimo existencial, assim como os limites que encontra o argumento da reserva do possível, dentro da temática da elaboração e execução do orçamento público.
A Constituição brasileira, em seu art. 1º, inciso III, estabelece como um dos pilares de nossa República a dignidade da pessoa humana. Assim, o Estado brasileiro deve harmonizar os interesses individuais com os de toda a coletividade, a fim de implementar, simultânea e equilibradamente, políticas sociais com o propósito de franquear igualdade de oportunidades, redistribuição de riquezas e desenvolvimento econômico sustentável. Possui como dever inafastável atender as demandas coletivas relativas aos direitos humanos fundamentais, fazendo-se cumprir o princípio constitucional da dignidade da pessoa humana.
Princípio mínimo existencial
Por sua vez, o princípio do mínimo existencial se liga à ideia de se respeitar o direito conferido ao cidadão de possuir condições mínimas de sobrevivência em sociedade. É sinônimo de "mínimos sociais", conforme estabelece o art. 1º da Lei 8.742/1993, que dispõe sobre a organização da assistência social, ou, ainda, de "direitos constitucionais mínimos", na forma utilizada pela doutrina e jurisprudência.
Pensamos que a primeira formulação que evoca a expressão mínimo existencial, num estrato mais basilar, é a de identificação de seu conteúdo com um mínimo vital, isto é, o conjunto mínimo de condições para a mera sobrevivência física (ao qual chamaremos de conceito fraco de mínimo existencial). Está-se aqui, por óbvio, nos estratos mais básicos da existência humana. Sem a preservação da vida, não há alicerce para o desenvolvimento de qualquer outra questão humana. Já a segunda noção, que aqui poderemos chamar de conceito forte de mínimo existencial, amplia-se cada vez mais pela ênfase que se tem dado desde o último século sobre as prestações estatais positivas (direitos fundamentais sociais). Segundo o conceito forte de mínimo existencial, este consistiria não apenas na oferta das condições de sobrevivência, mas sim em um nível acima: o florescimento humano básico ou uma vida com um mínimo de qualidade, naquilo que poderíamos chamar de um salto qualitativo prestacional.
Ocorre que esse princípio não se encontra expresso de maneira específica e individual na Constituição Federal, mas pode ser identificado por diversas normas que consubstanciam a sua ideia, tais como aquelas previstas nos arts. 1º, III; 3º; 5º, XXXIV, LXXII, LXXIII, LXXIV; 150, VI; 153, § 4º; 196; 198; 203; 208; entre outras. Representam, portanto, obrigações positivas ao Estado, impondo-lhe fazer coisas (fornecer bens e serviços) em prol do cidadão, bem como obrigações negativas, em que se bloqueia o poder impositivo do Estado na esfera patrimonial do cidadão-contribuinte, como ocorre em certas imunidades e isenções tributárias, evitando-se a tributação naquelas parcelas mínimas sem as quais o cidadão ficaria impossibilitado de ter uma existência digna em sociedade.
No entanto, o professor português José Casalta Nabais ("A face oculta dos direitos fundamentais", Coimbra, 2007) nos lembra que de nada adiantará uma Carta constitucional repleta de direitos e, igualmente, não terá qualquer valia uma abalizada teoria dos direitos fundamentais, se o Estado não dispuser de recursos financeiros suficientes para realizá-los, já que para todo direito há, inequivocamente, um custo financeiro. Segundo ele:
"Daí que uma qualquer teoria dos direitos fundamentais, que pretenda naturalmente espelhar a realidade jusfundamental com um mínimo de rigor, não possa prescindir dos deveres e dos custos dos direitos. Assim, parafraseando Ronald Dworkin, tomemos a sérios os deveres fundamentais e, por conseguinte, tomemos a sério os custos orçamentais de todos os direitos fundamentais. Pois, somente com uma consideração adequada dos deveres fundamentais e dos custos dos direitos, poderemos lograr um estado em que as ideias de liberdade e de solidariedade não se excluam, antes se completem. Ou seja, um estado de liberdade com um preço moderado."
Portanto, para financiar essa gama de deveres estatais e não cair nas limitações financeiras da escassez de recursos a que o Estado se submete, tendo de fazer escolhas entre as prestações que poderá oferecer à coletividade — o que hoje se denomina de argumento da reserva do possível —, o Estado moderno precisará buscar meios financeiros suficientes, porém arrecadados de maneira justa e proporcional, respeitando-se as diferenças e semelhanças entre os cidadãos, a sua capacidade contributiva, o mínimo necessário existencial e o máximo confiscatório, além de outras tantas parametrizações impostas, sobretudo com respeito à segurança nas relações jurídicas.
A propósito, o ministro Celso de Mello, do Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento da ADPF nº 45 (29/04/2004), já havia conjugado a coexistência dos argumentos, ao afirmar categoricamente que "o mínimo existencial, como se vê, associado ao estabelecimento de prioridades orçamentárias, é capaz de conviver produtivamente com a reserva do possível". Aliás, esse mesmo magistrado, no Recurso Extraordinário nº 581.352, afirmou que "a omissão do Poder Público representava um inaceitável insulto a direitos básicos assegurados pela própria Constituição da República e que o dever estatal de atribuir efetividade aos direitos fundamentais, de índole social, qualifica-se como expressiva limitação à discricionariedade administrativa".
Por fim, penso que a justiça orçamentária envolverá, pelo lado da receita pública, uma arrecadação equitativa e equilibrada, provida de segurança jurídica e com respeito à igualdade e a capacidade contributiva, limitada pelo mínimo existencial e pelo máximo confiscatório, devendo ser suficientemente necessária para custear os gastos estatais; pelo lado da despesa pública, as escolhas devem ser criteriosas e a destinação eficiente, para que possa atender às necessidades públicas prioritárias, sobretudo no que tange aos mínimos necessários e aos direitos fundamentais e sociais.
Com isso, o orçamento público — desde que bem elaborado e executado — estará respeitando o velho conceito do justo como sendo a materialização do direito de cada um.