Em primeira instância, a ação foi julgada procedente. A Artesp recorreu ao TJ-SP, representada pelo advogado Vitor Mauricio Braz Di Masi, e conseguiu a reforma da sentença. De acordo com a relatora, desembargadora Ana Liarte, não procede o pedido de remuneração da concessionária pelo montante tarifário não arrecadado em decorrência das evasões de pedágio.
A inscrição no Sistema de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI) poderia gerar bloqueio de transferências voluntárias, recebimento de valores de outros convênios, dentro outras consequências com evidente prejuízo a obras e serviços públicos.
O Estado de São Paulo, no âmbito do protocolo de intenções firmado com a União para investimento de R$ 1,5 bilhão na Hidrovia Tietê-Paraná, firmou diversos termos de compromisso e, em um desses, foi instado pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) a devolver ao erário federal valor superior a R$ 13 milhões, sob pena de inscrição no SIAFI.
A ameaça de inscrição no cadastro de inadimplência, porém, ocorreu de forma indevida, com violação ao devido processo legal e sem a necessária instauração de prévia tomada de contas especial (Tema 327 com repercussão geral reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal – STF).
Em razão das graves consequências da inscrição de Estados-membros em cadastro de inadimplentes, o STF já reconheceu em oportunidades diversas o conflito federativo envolvido e a competência para dirimi-lo.
Diante desse cenário, a Procuradoria Geral do Estado (PGE) propôs, perante o STF, Ação Cível Originária (ACO) em face da União e do DNIT, com pedido de tutela de urgência, que foi deferida pelo ministro Dias Toffoli para obstar liminarmente a inscrição no SIAFI ou em cadastros correlatos.
A petição inicial foi subscrita pelo subprocurador geral do Contencioso Geral, Frederico José Fernandes de Athayde, pelo adjunto Paulo Braga Neder e pela procuradora do Estado Florence Angel Martins de Souza, que conduziu os trabalhos pelo Núcleo de Propositura de Ações (NPA), da Procuradoria Judicial (PJ).
Para a procuradora Florence, "A PGE precisou agir com celeridade, sem prejuízo de expor a complexidade e sensibilidade do conflito federativo no caso em questão. A decisão do STF é de suma importância para impedir a prematura e indevida inscrição do Estado de São Paulo em cadastro de inadimplentes, sem respeito ao devido processo legal, o que prejudicaria a continuidade de diversas obras e o funcionamento de serviços públicos essenciais aos cidadãos paulistas".
Entre as novas funcionalidades decorrentes das ferramentas de cooperação, estão a consulta a avisos pendentes — que permitirá o recebimento de citações, intimações e notificações processuais, inclusive com a possibilidade de aposição de ciência nas demandas em curso — e a consulta ao processo em si, com a disponibilização de acesso aos dados processuais e aos documentos nos autos.
Nos termos do instrumento de cooperação, as procuradorias dos estados, do Distrito Federal e dos municípios — assim como outros órgãos públicos que tenham capacidade postulatória — poderão participar do acordo, mediante avaliação da compatibilidade técnica e da celebração de termo de adesão.
Com previsão de vigência por 60 meses — sem prejuízo de continuidade das ferramentas e das remessas eletrônicas após esse período —, o acordo também prevê que o custeio das despesas será suportado pelas partes signatárias na medida de suas atribuições, em conformidade com as respectivas dotações orçamentárias. Com informações da assessoria de imprensa do STJ.
As elevadas taxas de congestionamento do Poder Judiciário e mesmo a necessidade interna do Estado-Administração de buscar mecanismos mais eficientes e céleres na resolução de conflitos envolvendo a Fazenda Pública impulsionaram à adoção de medidas autocompositivas.
Leis regentes de contratação, como a Lei nº 8.987/1995 (art.23-A)[1], que trata da concessão e permissão de serviços públicos, e a Lei nº 11.079/2004 (art.11)[2], que dispõe sobre a contratação de parceira público-privada, já previam a utilização de mecanismos alternativos para solução de disputas relacionadas aos ajustes.
O Novo Código de Processo Civil representou um significativo avanço, ao eleger a consensualidade como princípio norteador das ações do poder público (art.3º, §§2º e 3º), ao dispor que "o Estado promoverá, sempre que possível, a solução consensual dos conflitos"; e, que a "conciliação, a mediação e outros métodos consensuais deverão ser estimulados por juízes, advogados, defensores públicos e membros do Ministério Público, inclusive no curso do processo judicial". Por previsão do art.15, há a interpretação de extensão desta orientação aos processos administrativos.
O legislador formatou todo um aparato voltado à busca de soluções consensuais, elegendo uma sistema multiportas, prevendo a criação pelos tribunais dos centros judiciários de soluções de conflitos (art.167) e a atuação de câmaras privadas (art.167). Em relação à Fazenda Pública, determinou no art.174, que "A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios criarão câmaras de mediação e conciliação, com atribuições relacionadas à solução de conflitos no âmbito administrativo".
A Lei nº13.140/2015, consolidou as orientações para implantação de tais câmaras de prevenção e resolução administrativa de conflitos, pelos entes federativos, no âmbito dos respectivos órgãos da Advocacia pública (art.32), conforme regulamento de cada ente federado, fornecendo ainda normas gerais, como a previsão da suspensão da prescrição durante a tramitação no processo na câmara (art.34).
Recentemente, a edição da Lei n.º 13.655/2018, que alterou a Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro, formalizou novos instrumentos consensuais, sendo um marco importante no avanço da consensualidade na Administração Pública.
Em Goiás, a Lei Complementar nº144, de 24 de julho de 2018 [3], instituiu a Câmara de Conciliação, Mediação e Arbitragem Estadual-CCMA, vinculada à Procuradoria-Geral do Estado, com a atribuição de atuar em conflitos que versem sobre direitos disponíveis e sobre direitos indisponíveis que admitam transação, haja ou não pretensão econômica, envolvendo pessoas jurídicas de direito público e/ou de direito privado integrantes da administração pública estadual, além de decidir conflitos instaurados entre entes da própria administração.
A CCMA realiza tanto as atividades de mediação e conciliação, como de arbitragem (modalidade heterônoma de resolução dos conflitos), sendo permitida a atuação em processos judicializados ou administrativos.
A norma destacou a predileção por uma advocacia não adversarial e voltada à solução extrajudicial, ao estabelecer que antes da propostitura de ações judicias, o Procurador do Estado responsável pelo feito deverá exaurir os meios de solução consensual do conflito, notificando a parte contrária para manifestar sua intenção em submeter a controvérsia à CCMA; impondo como objetivo a ser alcançado, contribuir para que Advocacia Pública se torne um ente formador de agentes conciliadores e mediadores, com vistas à promoção de políticas e procedimentos fomentadores de uma cultura de resolução consensual dos conflitos.
A referida lei estadual permite que os Procuradores dos Estados firmem acordos desde que a pretensão econômica não ultrapasse o valor de 500 salários mínimos. Nos casos em que a pretensão ultrapasse tal valor, o acordo dependerá de autorização formal do Procurador-Geral do Estado até o limite de 5.000 salários mínimos, quando então, exigirá autorização do Governador do Estado.
O plexo de atuação da CCMA é bastante extenso, envolvendo demandas envolvendo matérias de contratos administrativos, servidores públicos, desapropriações, de responsabilidade civil, ambientais, previdenciárias, dentre outros.
Visando fomentar tal cultura, a Procuradoria-Geral do Estado de Goiás implantou o Programa "PGE Amiga"[4]. A denominação do programa teve por intento exatamente exprimir a idéia de proximidade e diálogo entre a administração pública e a sociedade, quebrando os paradigmas existentes de desconfiança, visão burocrática e distanciamento do poder público.
Tal programa tem como ações, além da previsão de celebração dos acordos e atuação da própria CCMA, o estímulo à implantação de núcleos de negociação permanente, à instituição de semanas ou mutirões de consensualidade, à celebração de acordos por adesão em demandas repetitivas, à instituição de resoluções administrativas para redução de interposição de ações.
Ao reduzir o dispêndio de recursos públicos na instauração, condução e no acompanhamento de processos administrativos e judiciais, nos quais os custos superem o potencial benefício decorrente dos prognósticos dos seus resultados, a Procuradoria-Geral do Estado contribui para uma conduta mais eficiente, evitando a interposição de ações e outras medidas que seriam inevitavelmente fadadas ao insucesso.
A funcionalidade na celebração dos acordos não possui somente o aspecto econômico, como há de se comumente pensar, com a celebração de acordos vantajosos financeiramente para o Estado ou mesmo uma atuação estratégica no sentido de avaliar o grau de sucesso da demanda e orientação da conduta da administração, sendo importante também destacar o papel de "depuração" dos processos, ao importar ações consensuais procedimentais, com vistas à celeridade dos atos, como produção de provas, realização de cálculos, definição conjunta de diligências, evitando, assim que questões que por vezes duram anos sejam solucionadas de forma rápida e menos burocrática.
O procedimento de tramitação do processo na CCMA incorpora o princípio da informalidade, facilitando o peticionamento eletrônico, a realização de comunicação por e-mail, a realização de audiências virtuais, etc.
Nos processos que envolvam pagamento de despesas em dinheiro ou obrigações de fazer ou não fazer por parte da administração estadual com repercussão financeira sobre o erário, é necessária a prévia notificação do ordenador de despesas ou do gestor da unidade a ser afetada pela proposta, cuja aquiescência formal condiciona a eficácia do acordo, ressalvando que em litígios já judicializados em que já tenha ocorrido o trânsito em julgado, o acordo celebrado sujeita-se, por disposição constitucional (art.100 da CF), obrigatoriamente ao regime de precatório ou expedição de requisição de pequeno valor.
A lei exige que os termo de acordos sejam publicados no site da Procuradoria-Geral do Estado, garantindo o princípio da publicidade.
Desde a criação da CCMA, a qual completa no presente mês, dois anos de existência, diversos acordos já foram firmados, já tendo sido estabelecidos os mecanismos administrativos de funcionamento e fornecidas as balizas legais de atuação.
Todavia, a consolidação do trabalho, ainda perpassa por alguns desafios, seja pela necessária mudança de uma tradição ainda voltada à judicialização presente na sociedade e mesmo nos profissionais de direito, seja por um convencimento da própria administração e dos órgãos de controle.
Tais desafios, são comuns a praticamente todos os entes federados, sendo que a mudança exige, ao nosso ver, sobretudo, a implementação de políticas internas e externas que incentivem a mudança de comportamento e uma maior aproximação da relação do Estado e dos cidadãos.
[1] Art. 23-A. O contrato de concessão poderá prever o emprego de mecanismos privados para resolução de disputas decorrentes ou relacionadas ao contrato, inclusive a arbitragem, a ser realizada no Brasil e em língua portuguesa, nos termos da Lei no 9.307, de 23 de setembro de 1996. (Incluído pela Lei nº 11.196, de 2005)
[2] Art. 11. O instrumento convocatório conterá minuta do contrato, indicará expressamente a submissão da licitação às normas desta Lei e observará, no que couber, os §§ 3º e 4º do art. 15, os arts. 18, 19 e 21 da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, podendo ainda prever:
[3] Disponível em: https://www.procuradoria.go.gov.br/files/Portarias2019/Portaria440-GAB-2019.pdf. Acesso em: 30.06.2020.
[4] A Portaria nº440-GAB/2019-PGE-Institui o Programa "Pge Amiga" no âmbito da Procuradoria-Geral do Estado de Goiás (PGE-GO) e orienta sobre o procedimento de celebração de acordos pelos Procuradores do Estado e tramitação de processos na CCMA. Disponível em: https://www.procuradoria.go.gov.br/files/Portarias2019/Portaria440-GAB-2019.pdf. Acesso: 30.06.2020.
CLÁUDIA MARÇAL DE SOUZA – Procuradora do Estado de Goiás. Mestre em Desenvolvimento Sustentável pela Universidade de Brasília-UNB. Gerente da Câmara de Conciliação, Mediação e Arbitragem do Estado de Goiás (CCMA). Membro da Rede Nacional de Autocomposição da Advocacia Pública(RENNAP).
A 27ª Sessão Ordinária do Egrégio Conselho da Procuradoria Geral do Estado será realizada virtualmente, via Microsoft Teams, e a gravação será disponibilizada a todos os interessados. As inscrições para participar do "Momento do Procurador" e do "Momento do Servidor" deverão ser enviadas para marciamsilva@sp.gov.br até às 09h do dia 20-07-2020. Os inscritos receberão link para acesso à sessão.
O Procurador do Estado Chefe do Centro de Estudos - Escola Superior da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo comunica aos Procuradores do Estado que estão abertas as inscrições para o Curso de Extensão em "Direito e Economia da Concorrência e dos Contratos Públicos", a ser realizado pela Escola Superior da Procuradoria Geral do Estado.