Tribunal de Contas da União TCU - REPRESENTAÇÃO (REPR) : RP 02849120130 - Voto
Naquela ocasião, o percentual de execução das obras era de 15,76%.
A justificativa apontada para o expressivo inadimplemento do objeto foi o insucesso na desapropriação das áreas afetas ao projeto, cujos procedimentos correspondentes deveriam ser levados a efeito pelo município de Itajaí/SC, conforme estabelecido na cláusula sexta do convênio TT305/2005-00, a seguir transcrito:
Novo projeto básico foi apresentado pelo convenente, cabendo-lhe, ainda, a elaboração do projeto executivo. As dificuldades afetas à desapropriação, que já haviam sido, anteriormente, um à evolução das obras, eram sabidas, tanto assim que esse problema foi explicitamente tratado em 4/10/2010, na reunião antes referida. A intermediação do Dnit nos processos judiciais de desapropriação foi demandada, como ficou registrado na ata correspondente (peça 23, p. 147) .
Em julho de 2011, o 10º BEC apresentou relatório técnico sobre a condição estrutural do pavimento existente, no qual recomendou o refazimento de serviços remanescentes do contrato firmado com a Construtora Coneville. A medida foi aprovada pelo Dnit/SC em 19/7/2011 (peça 24, p. 35) .
Em 16/8/2011, o 10º BEC, em reunião com representantes do Dnit/SC e do município de Itajaí/SC, registrou em ata que o cronograma das obras se encontrava em atraso, em razão das desapropriações. Os trabalhos vinham sendo feitos parcialmente, por subtrechos, com comprometimento da produtividade e, no segundo semestre de 2010, além de solução especial de aterro, realizaram-se apenas serviços de drenagem (peça 24, p. 40) .
Em 8/8/2012, o Dnit/SC constatou a desmobilização das equipes do 10º BEC, com paralisação das obras (peça 24, p. 150) : "Destacamos também que não há novas frentes de serviços liberadas devido ao atraso nas desapropriações que estão sob responsabilidade da Prefeitura Municipal de Itajaí".
A prestação de contas do 10º BEC foi apresentada em janeiro de 2013 (ofício 72/12-ST/10º BEC, peça 24, p. 157) , em que pese o erro na data do documento. A vistoria final conjunta das obras ocorreu em 21/2/2014, oportunidade em que foram expostas as seguintes conclusões, consignadas no termo de aceitação 01-001/12 (peça 24, p. 218-219) :
Dado o insucesso na conclusão do empreendimento, a intenção do Dnit, expressada à Secex-SC em 2015, seria realizar procedimento licitatório pelo RDC, na modalidade contratação integrada, incumbindo a contratada da elaboração dos projetos e da execução de toda a via expressa portuária (VEP) , aí incluídas as obras inconclusas da 1ª etapa e as da 2ª etapa (trecho compreendido entre a rua Curt Hering e o Porto de Itajaí) .
A unidade instrutiva adotou medidas saneadoras – diligências e inspeção – que permitiram identificar irregularidades nos projetos e inexecução do objeto pretendido. Contudo, em análise preliminar do processo, considerei que a responsabilização pelo atraso nas desapropriações, fato que notadamente inviabilizou a execução da 1ª etapa da via expressa portuária (VEP) , não estava devidamente definida.
Conforme consignei em despacho (peça 34) , em que pese ter sido inicialmente atribuída ao município de Itajaí a responsabilidade pelo problema, não estaria claro se os procedimentos relativos às desapropriações deixaram de ser adotados ou se, no decorrer dos acontecimentos, houve algum tipo de embaraço.
Com vistas a suprir a lacuna de informação, entendi pertinente a realização de diligência adicional para: i) identificar as ações adotadas pelo município de Itajaí/SC para promover as desapropriações necessárias, esclarecer o que impediu o progresso dessas ações e avaliar a necessidade e possibilidade de responsabilizar agentes públicos pelo atraso ocorrido; ii) ouvir o DNIT e a prefeitura quanto ao diagnóstico da situação e as medidas vislumbradas para solucionar a questão; e iii) identificar os responsáveis pela elaboração e aprovação dos projetos de engenharia com impropriedades.
No que concerne à manifestação do Dnit, a unidade instrutiva expressou os seguintes entendimentos (peça 50, p. 41-42) :
Relativamente às argumentações adicionais que foram apresentadas pelo Dnit, assim se posicionou a secretaria (peça 50, p. 42-44) :
Ao analisar as razões de justificativas, a unidade instrutiva considerou que as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis do Dnit tratavam, em essência, de afirmar inexistir responsabilidades pessoais que tenham dado causa ao fracasso na consecução do objeto do convênio, visto não se tratar de uma obra planejada, projetada ou administrada pelo Dnit, havendo apenas uma participação momentânea destinada a viabilizar as modificações urbanas pretendidas pelo município de Itajaí, a pedido do Ministério dos Transportes, e, por conta disso, admitiu-se o projeto básico dentro de uma "condição atípica".
Esses mesmos argumentos, segundo a Secex-SC, já foram enfrentados na instrução de peça 50, tendo sido considerados insuficientes para descaracterizar a responsabilidade dos agentes.
Os ex-prefeitos chamados em audiência alegaram (peça 47, p. 7-8) , resumidamente:
"os atrasos ocorridos na desapropriação e nas obras não teriam um único responsável, mas decorreriam de uma conjuntura que dificulta a gestão pública de projetos, e que 'não existe horizonte de planejamento'; que devido à escassez de recursos o município 'aceita o que lhe é repassado'; que 'o projeto foi reduzido para caber numa disponibilidade orçamentária', 'mesmo sabendo da sua incompletude'; que todos 'os prazos são fixados descolados da realidade' e que 'os prazos de elaboração de projetos são antecipados, atropelados, levando a projetos semiprontos ou a tentativas de viabilização de subtrechos, para pelo menos buscar recursos para etapas (que talvez não se completem) '."
A unidade instrutiva não aceitou tais argumentos, visto que cabia ao convenente cumprir diversas obrigações por ele assumidas e das quais tinha ciência antes da assinatura do termo de convênio, tais como apresentar projetos adequados às normas técnicas, dispor dos terrenos a serem utilizados e dispor de recursos financeiras para cumprir a contrapartida assumida.
Em relação aos prejuízos advindos da falta de proteção das obras parcialmente entregues e que necessitaram ser refeitas pelo Exército, estimados em R$ 419.556,77, a Secex-SC entendeu não ser possível atribuir a deterioração aos eventos climáticos de novembro de 2008, conforme alegaram os ex-prefeitos, visto que as obras estavam paralisadas desde janeiro daquele ano, em virtude do atraso nas desapropriações. Tal situação conduziu à proposta de autuação de tomada de contas especial visando o ressarcimento do dano causado ao erário, atribuído ao Sr. Volnei José Morastoni.
Em conclusão, propõe, neste processo, a aplicação de multa aos Srs. Gervásio Rateke, Huri Alexandre Raimundo, Wagner Fernando Fabre e João José dos Santos, por aprovarem projetos relativos ao convênio TT-305/2005-00 com graves deficiências, em desrespeito ao art. 6º, IX, X, ao art. 7º, I, II e ao art. 12, I, II, III, V, VI, todos da Lei 8.666/1993; ao Sr. Volnei José Morastoni, por executar o convênio TT-305/2005-00 com projetos apresentando graves deficiências, em desrespeito ao art. 6º, IX, X, ao art. 7º, I, II e ao art. 12, I, II, III, V, VI, todos da Lei 8.666/1993, e pela inadequação das providências adotadas para sanar questões relacionadas às desapropriações que provocaram o atraso da obra, em desrespeito à cláusula sexta do convênio de delegação TT305/200500 celebrado entre Dnit e o município de Itajaí/SC; e ao Sr. Jandir Bellini, pela inadequação das providências adotadas para sanar os excessivos e recorrentes atrasos nas desapropriações necessárias à consecução do termo de cooperação 394/2010 (execução da construção pelo Exército) , inviabilizando o avanço da obra, em desrespeito ao termo de compromisso 421/2010, celebrado entre Dnit e o município de Itajaí/SC.
A representação sob análise trata, apesar das diversas peculiaridades que a cercam, de convênio celebrado sob a égide da Lei 8.666/1993 e suas alterações, da IN STN 1/1997, com alteração dada pela IN STN 5/2001, da Lei Complementar 101/2000, e do Decreto 93.872/1986 (peça 18, p. 32-38) .
Nesse convênio, o que se apurou foi o descumprimento de obrigações por parte do convenente que culminaram com a não execução do objeto pactuado, restando benfeitorias realizadas em imóveis de sua propriedade.
O atraso nas obras decorreu, em resumo, de dois problemas: não aplicação dos recursos previsto como contrapartida, e a não imissão na posse dos terrenos a serem afetados pelas obras, posto que as desapropriações necessárias não foram realizadas.
Quando se trata de não atingimento dos objetivos do convênio, a jurisprudência do Tribunal é sólida no sentido de considerar como dano ao erário o montante integral transferido (acórdãos 4712/2015-1ª Câmara, 2581/2014-Plenário, ambos Rel. Min. Bruno Dantas; e 4024/2010-2ª Câmara, Rel. Min. Augusto Sherman) .
Neste caso, foram transferidos R$ 3.276.449,99 (peça 2, p. 2 e 8, e peça 98) e ainda foram despendidos pelo governo federal, por meio do Exército Brasileiro (EB) , R$ 419.556,77, para reparação dos trechos em que foram aplicados recursos do convênio.
Diante do dano ao erário pelo não atingimento do objeto do convênio e da execução de benfeitorias em vias públicas municipais, considero necessária a conversão dos autos em tomada de contas especial para citação do município de Itajaí/SC, em solidariedade com o Sr. Volnei José Morastoni, pelo somatório dos valores transferidos com o despendido pelo EB nos reparos nas obras abandonadas. Como não há data específica relacionada à aplicação dos recursos por parte do EB, conservadoramente, deve ser adotada a data de 11/12/2012, quando ocorreu a última liquidação de despesas apresentada pelo 10º Batalhão de Engenharia e Construção em sua prestação de contas final (peça 24, p.191) .
Quanto à proposta de multa ao Sr. Volnei José Morastoni, em razão da possibilidade de apresentação de defesa quando da citação a ele direcionada, considero adequada que seja avaliada no julgamento de mérito da tomada de contas especial, ainda que, até o momento, reste comprovada a desobediência aos termos do convênio assinado, no que se refere à sua cláusula sexta, por não ter colocado à disposição da obra os imóveis abrangidos pelo trecho rodoviário, em razão da não efetivação das desapropriações, as quais havia se comprometido a realizar, implicando a paralização das obras e o não atingimento do objeto do convênio.
Em relação ao Sr. Jandir Bellini, destaco que assumiu o termo de compromisso 421/2010 com intenção de solucionar os óbices estabelecidos em gestão anterior à sua e que inviabilizavam o prosseguimento da obra, especificamente as desapropriações necessárias à continuidade da obra acordada entre o Dnit e o Exército Brasileiro (termo de cooperação 394/2010) .
Não se trata, portanto, de execução de obra, e sim de realização de desapropriações necessárias à obra, devendo sua conduta ser avaliada em relação a esse compromisso.
Para a realização dessas desapropriações, o governo federal transferiu ao município de Itajaí/SC a importância total de R$ 23.310.644,00, os quais, conforme apontado pelos documentos apresentados ao Dnit pelo 10º BEC (peça 24, p. 168-169) , quando de sua prestação de contas final, não foram suficientes para garantir o prosseguimento da obra. O que se tem no momento, portanto, é um acréscimo patrimonial do município, em imóveis, realizado com recursos transferidos para o alcance de ação não concluída.
Diante da incerteza quanto à conclusão da obra, e considerando a possibilidade concreta de os imóveis adquiridos, por serem de propriedade do município, virem a ser utilizados em finalidade diversa, que não a construção de via de acesso ao porto de Itajaí/SC, considero que o valor transferido ao município de Itajaí/SC em razão do termo de compromisso 421/2010 deve ser restituído ao Tesouro Nacional.
Entretanto, como não há, neste caso, dano ao erário causado por ato de gestão ilegítimo ou antieconômico, considero que apenas o município deva ser acionado para restituição dos recursos transferidos, não cabendo responsabilização ao Sr. Jandir Bellini que, de fato, executou as desapropriações com os recursos que lhe foram disponibilizados, sem indícios de malversação.
O relatório das ordens bancárias acostadas ao processo (peça 99, p. 5) indicam que foram transferidos à conta do termo de compromisso 421/2010 (Siafi 661754) , os valores de R$ 3.920.000,00 em 24/3/2011; R$ 3.920.000,00 em 1/8/2011; R$ 3.920.000,00 em 24/10/2012; e R$ 11.550.644 em 23/6/2016, sendo devida a restituição ao governo federal.
No caso dos recursos aplicados pelo EB na execução do termo de cooperação 394/2010, o que se constata é que, ao final, não contribuíram para a realização da via de acesso portuária. O relatório fotográfico apresentado pelo EB (peça 24, p.198-217) mostra que os serviços executados na rua Francisco Reis e na av. Agostinho Alves Ramos, como ciclofaixas, passeios públicos e asfaltamento de vias, configuraram, apenas, intervenções urbanas locais, não servindo atualmente, mesmo que de modo parcial, para viabilizar o acesso ao porto de Itajaí.
Diante da constatação de que os recursos aplicados no âmbito do termo de cooperação 394/2010 serviram, única e exclusivamente, para realização de obras de interesse do município de Itajaí/SC, sem conexão com o objetivo previamente pactuado entre os partícipes, que era estabelecer uma via de acesso ao porto de Itajaí, considero que esses valores devem ser restituídos aos cofres federais por aquele ente federado.
Fortalecem o argumento pela devolução dos recursos, as informações trazidas pelo ex-prefeito, Sr. Jandir Bellini (peça 82) , de que a construção executada resultou em valorização dos imóveis próximos a ela. Essa valorização, ao final, representa ganho tributário municipal decorrente do imposto sobre propriedade territorial e urbana, graças à aplicação de recursos federais.
O valor do débito, por medida de conservadorismo, deve ser estipulado em R$ 6.992.595,47, uma vez que corresponde ao valor empenhado e liquidado até 11/12/2012, apresentado pelo 10º Batalhão de Engenharia e Construção em sua prestação de contas final (peça 24, p.191) , do qual deve ser excluído o valor de R$ 419.556,77, cuja responsabilidade dar-se-á em solidariedade com o Sr. Volnei José Morastoni, perfazendo o total de R$ 6.573.038,70.
Quanto aos supostos erros técnicos dos projetos, relacionados à redução de largura em pistas de rolagem, entre outros, não há comprovação de que tenham impactado a não consecução do objeto, ou de que configurem erros de engenharia.
De fato, a aprovação das alterações no projeto, feita pelo Dnit, submeteu-se a julgamentos técnicos e, em razão de não terem sido constatados prejuízos à funcionalidade do objeto ou violação de dispositivos legais vinculados à legislação que rege as licitações, não é passível de reprovação por parte desta Corte.
Assim, acolho as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis técnicos que aprovaram o projeto, Srs. Gervásio Rateke, Huri Alexandre Raimundo, Wagner Fernando Fabre e João José dos Santos, afastando-lhes a cominação de multa.
Quanto à possibilidade de retomada das obras por meio de RDC, por se tratar de outro negócio jurídico, ainda pendente de implementação, no qual não se sabe ao certo as responsabilidades de cada participante, não há manifestação a ser proferida, no momento, por parte deste Tribunal.
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