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Aspectos gerais das taxas no ordenamento tributário brasileiro
Taxas são tributos de competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, a serem cobradas por ente federativo que tenha prestado serviço público específico e divisível, utilizado de modo efetivo ou potencial, ou pelo exercício efetivo do poder de polícia, com intuito de remunerá-los.
Palavras-chave: Taxas. Competência comum. Serviço público. Poder de polícia.
Fees are taxes of common competence of the Union, States, Federal District and Municipalities, to be collected by a federal entity that has provided a specific and divisible public service, used effectively or potentially, or by the effective exercise of police power, in order to remunerate them.
Key-words: Rates. Common jurisdiction. Public service. Police power.
O presente trabalho trata dos aspectos gerais da taxa, espécie de tributo presente no ordenamento jurídico-tributário brasileiro. Objetiva, neste ponto, explanar seus pontos essenciais e que fundamentam a existência do tributo, buscando trabalhar com a legislação que trata sobre os temas.
A metodologia utilizada foi a pesquisa bibliográfica, tomando por base a melhor doutrina no direito tributário pátrio para consolidar, com segurança e dinamismo, o presente estudo.
Este estudo mostra-se relevante na medida em que contribui para o meio acadêmico, reunindo em um mesmo postulado a concepção da doutrina majoritária sobre um tributo incidente nos fatos básicos do dia-a-dia.
Taxas são tributos cujo fato gerador está vinculado a um serviço público relacionado ao contribuinte, objetivando remunerar a atividade estatal[2]. Como bem evidencia Alexandre Mazza[3], "diferentemente do que ocorre com os impostos, a arrecadação de taxas pressupõe um agir estatal (primeiro momento) e, só depois, promove-se a cobrança do tributo (segundo momento) com natureza de contraprestação da atuação realizada".
Hugo de Brito Machado[4] assim sintetiza as taxas: "são tributos cujo fato gerador é a utilização, efetiva ou potencial, de um serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição, ou a submissão ao exercício regular do poder de polícia".
Estão estabelecidas na Constituição Federal no artigo 145, inciso II, que assim dispõe:
No mesmo sentido, o Código Tributário Nacional, em seu artigo 77:
Disto, depreende-se que as atividades estatais que são hábeis à incidência de taxas são: (i) prestação de serviços específicos e divisíveis, incidindo as chamadas taxas de serviço, e (ii) o exercício efetivo do poder de polícia, no qual incide as taxas de polícia.
No que concerne à competência tributária para criar taxa, entende-se que é competente o ente federativo que exerceu a atividade estatal hábil a exigi-la. Nesse sentido, Eduardo Sabbag[5] preleciona: "taxa deverá ser exigida pelas entidades impositoras – União, Estados, Municípios e Distrito Federal –, em face da atuação a elas adstrita".
Faz-se mister mencionar os comentários de Alexandre Mazza[6] sobre a temática:
Assim, por exemplo, a competência para instituir taxa remuneratória de determinado serviço público municipal é do município que realizar a prestação. Já, se o exercício de certa fiscalização (poder de polícia) couber à União, somente esta entidade poderá criar e cobrar a correspondente taxa.
Desse modo, conclui-se que a competência para instituir taxas é comum a todas as entidades federativas (arts. 145, II, da CF e 77 do CTN).
2.2 Veículo Normativo
Cabe à lei ordinária tratar sobre as taxas, a ser criada e disciplinada pelo ente federativo competente para sua instituição. Vale mencionar que, em âmbito federal, pode-se valer, também, da medida provisória, haja vista compreender-se ter a mesma potencialidade jurídica das leis ordinárias[7].
2.3 Espécies de Taxas
Conforme destacado, o art. 145, II, da Constituição Federal estabelece duas espécies de taxa: taxas de serviço e taxas de polícia.
2.3.1 Taxas de serviço
Também conhecida como "taxa de utilização", a taxa de serviço será cobrada em face de atividade estatal referente a serviço público específico e divisível[8]. Sobre serviço público, é esclarecedora a explicação de Mazza[9]: "são atividades estatais prestadas em favor, em benefício do contribuinte, ampliando sua esfera de interesses. Haverá sempre uma 'prestação', um 'fornecimento' tornando mais cômoda a vida do usuário". Ainda, o nobre autor traz exemplos de serviços públicos: "fornecimento de água, gás canalizado, telefonia fixa, transporte coletivo, energia elétrica etc.".
Quanto aos requisitos do serviço público, infere-se que devem ser específicos e divisíveis[10], cumulativamente[11], e utilizados de modo efetivo ou potencial. Nesse ponto, preleciona o art. 79, incisos I e II do CTN:
No tocante à segurança pública, a exegese pretoriana do Supremo Tribunal Federal concebeu-a como serviço público uti universi, ou seja, indivisível, e, portanto, incompatível com a incidência de taxas (RE, 536639/RN – Rel. Ministro Carlos Britto, DJ de 04/08/2009).
Ainda, cumpre salientar o entendimento do Pretório Excelso quanto a instituição de taxa de iluminação pública, compreendendo-a como inconstitucional pela impossibilidade de adequar o serviço prestado ao requisito da divisibilidade. Tal entendimento foi, inclusive, sedimentado na súmula vinculante n. 41, in verbis: "O serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa".
Vale comentar, também, sobre a taxa de coleta de lixo domiciliar, esta entendida como exigível, haja vista estar relacionada a serviço público específico e divisível (não confundir com a limpeza pública, serviço uti universi). Nesse viés, a súmula vinculante n.º 19 do STF: "a taxa cobrada exclusivamente em razão dos serviços públicos de coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis não viola o artigo 145, II, da Constituição Federal".
Ademais, como destacado, a utilização do serviço público poderá ser efetiva ou potencial. Sobre isto, leciona Josiane Minardi[12]:
Efetiva, tendo em vista que deverá ser um serviço prestado de maneira concreta. E potencial, porque deverá ser um serviço de utilização obrigatória, colocado à disposição do contribuinte. Vale destacar que o serviço público, quando se apresentar disponível para utilização potencial, se revestirá de compulsoriedade, sendo devida a cobrança da taxa.
Nesse sentido, se, por exemplo, um indivíduo passa um mês de férias em outra cidade e, nesse período, deixa sua casa fechada, sem produzir lixo, ainda assim deverá pagar a taxa de coleta de lixo domiciliar, pois que sendo efetivo o serviço e passando o caminhão de coleta em sua porta, considerar-se-á que o serviço foi disponibilizado ao contribuinte, que o usufruiu em potencial[13].
Nesse sentido, elucida Alexandre Mazza[14]:
Ocorre que a disponibilização de um serviço público tem um custo e, mesmo que o contribuinte decida não utilizar, o prestador pode exigir um valor fixo mínimo somente pelo fato do serviço estar disponível para utilização a qualquer momento.
É o que acontece, por exemplo, com o valor da assinatura da telefonia fixa, um valor mensal pago, independente da efetiva realização de chamadas, para remunerar a disponibilização da linha telefônica ao usuário.
2.3.2 Taxas de polícia
São cobradas em razão de efetivo exercício do poder de polícia, no intuito de remunerá-lo. O Código Tributário Nacional tratou sobre o poder de polícia em seu artigo 78:
Depreende-se da melhor doutrina que as atividades do poder de polícia resumem-se a três: limitar, fiscalizar e sancionar particulares em prol do interesse público[15]. Ademais, não se deve confundir a chamada "polícia administrativa" com a polícia judiciária ou com a polícia de manutenção da ordem pública[16].
Diferenciação pertinente a ser salientada é aquela entre serviço público e poder de polícia. Neste ponto, a doutrina de Alexandre Mazza:
Enquanto serviço público é uma atividade ampliativa (utilidades e comodidades oferecidas ao usuário), o poder de polícia tem sempre natureza de atuação restritiva da esfera de interesses do particular.
Desse modo, as taxas de polícia são cobradas para remunerar o Estado contra interesses do contribuinte na medida em que limitam sua liberdade e propriedade em benefício do interesse coletivo.
Eduardo Sabbag levanta os seguintes exemplos de taxa de polícia:
a) Taxa de alvará (ou de funcionamento):exigida dos construtores dos imóveis, a taxa de alvará, também conhecida por taxa de localização, vem remunerar o município pela atividade fiscalizatória relativa às características arquitetônicas da obra realizada. A jurisprudência é farta sobre este tipo de taxa de fiscalização7;
b) Taxa de fiscalização de anúncios:visa ressarcir o município na ação fiscalizatória de controle da exploração e utilização da publicidade na paisagem urbana, com vista a evitar prejuízos à estética da cidade e à segurança dos munícipes. Em Belo Horizonte, em 1999, foi considerada constitucional uma taxa de fiscalização de anúncio (RE 216.207/MG, 1ª T., rel. Min. Ilmar Galvão, j. em 02-03-1999);
c) Taxa de fiscalização dos mercados de títulos e valores mobiliários pela CVM:o fato gerador é o exercício do poder de polícia atribuído à Comissão de Valores Mobiliários (CVM), ex vi do art. 2º da Lei n. 7.940/89. Esta taxa de polícia teve a constitucionalidade reconhecida pelo Pleno do STF, em 22-04-1999, no RE 177.835, de relatoria do ministro Carlos Velloso. Em 24-09-2003, o STF sumulou a matéria (Súmula n. 665: "É constitucional a taxa de fiscalização dos mercados de títulos e valores mobiliários instituída pela Lei n. 7.940/89");
d) Taxa de controle e fiscalização ambiental (TCFA):trata-se de taxa que sucedeu à Taxa de Fiscalização Ambiental (TFA), tendo sido agraciada com a constitucionalidade reconhecida pelo Pleno do STF, em 10-08-2005, no RE 416.601, de relatoria do ministro Carlos Velloso;
e) Taxa de fiscalização dos serviços de cartórios extrajudiciais:a Lei n. 8.033/2003, do Estado do Mato Grosso, instituiu uma taxa de fiscalização de controle dos atos dos serviços notariais e de registro, para implantação do sistema de controle das atividades dos notários e dos registradores, bem como para obtenção de maior segurança jurídica quanto à autenticidade dos respectivos atos, com base no poder que assiste aos órgãos diretivos do Judiciário, notadamente no plano da vigilância, orientação e correição da atividade em causa, a teor do § 1º do art. 236 da Carta Magna(ADIn 3.151/2004-MT, rel. Min. Carlos Britto, com trânsito em julgado em junho de
f) Taxa para o FUNDAF: em 19 de setembro de 2013, o STJ (REsp 1.275.858/DF, rel. Min. Benedito Gonçalves, 1ª T.) enfrentou relevante questão ligada à definição da natureza jurídica dosvalores cobrados, pela União, a título de contribuição para o Fundo Especial de Desenvolvimentoe Aperfeiçoamento das Atividades de Fiscalização – FUNDAF, se taxa ou preço público. Entendeuo STJ que se tratava de taxa e, ipso facto, considerou-a inexigível. Nessa linha, ratificou oposicionamento do STF no AgR-ED no RE 684.842 (rel. Min. Luiz Fux, 1ª T., j. em 11-12-2012).
2.4 Base de Cálculo
No que concerne à base de cálculo, a Constituição da República, em seu artigo 145, § 1º estabelece:
Endossando o mesmo pensamento, tem-se o artigo 77, parágrafo único, do Código Tributário Nacional, in verbis: "A taxa não pode ter base de cálculo ou fato gerador idênticos aos que correspondam a imposto nem ser calculada em função do capital das empresas".
Tais dispositivos objetivam evitar a bitributação, tão como contém um comando ao legislador infraconstitucional, no sentido de que este, "ao eleger a base de cálculo da taxa, observe a necessária correlação lógica que deve haver entre a base de cálculo da taxa e sua hipótese de incidência"[17]. Isto porque, como explica Alexandre Mazza, "a taxa deve ser cobrada sobre uma grandeza econômica capaz de quantificar o custo da atividade estatal causadora da instituição do tributo"[18][19].
Com base no que foi apresentado, infere-se que há dois ordenamentos que tratam dos pontos essenciais das taxas, quais sejam: a Constituição Federal e o Código Tributário Nacional. Deles, depreende-se que o tributo em questão pode ser instituído pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, por serviço público específico e divisível ou pelo exercício efetivo do poder de polícia, a ser cobrado pelo ente federativo que os tenha exercido.
Desse modo, compreender a incidência de taxas é estar inserido no dia-a-dia, dado que, como visto, sua incidência é discutida desde o serviço de coleta de lixo domiciliar ao de iluminação pública, em que desconhecê-lo, pode acarretar em consequências fiscais injustas ao contribuinte.
Logo, distinguir os pontos fundamentais do tributo em discussão é estar munido contra eventuais cobranças injustificadas por parte do Estado, tão como estar inserido no cotidiano tributário nacional.
Constituição da República Federativa do Brasil. In: Vade Mecum, 26. Ed. atual e ampl. – São Paulo: Saraiva 2018.
Código Tributário Nacional. In: Vade Mecum, 26. Ed. atual e ampl. – São Paulo: Saraiva 2018.
MAZZA, Alexandre. Manual de direito tributário. 4ª ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2018.
MINARDI, Josiane. Tributário teoria e prática – 1ª e 2ª fases OAB. 11ª ed. rev. ampl. e atual. – Bahia: Juspodivm, 2019.
SEGUNDO, Hugo de Brito Machado. Manual de direito tributário. 4ª ed. rev. atual. e ampl. – São Paulo: Atlas, 2018.
SABBAG, Eduardo. Manual de direito tributário. 9ª ed. – São Paulo: Saraiva, 2017.
[1] Aluno do 10º período do curso de Direito Bacharelado da Universidade Estadual do Maranhão – UEMA. E-mail: [email protected]
[2] Alexandre Mazza, Manual de Direito Tributário, p. 153.
[3] Alexandre Mazza, Manual de Direito Tributário, p. 153
[4] Hugo de Brito Machado, Manual de Direito Tributário, p. 311.
[5] Eduardo Sabbag, Manual de Direito Tributário, p. 566.
[6] Alexandre Mazza, Manual de Direito Tributário, p. 154.
[7] Alexandre Mazza, Manual de Direito Tributário, p. 154.
[8] Eduardo Sabbag, Manual de Direito Tributário, p. 574.
[9] Alexandre Mazza, Manual de Direito Tributário, p. 157.
[10] Nesse ponto, vale mencionar o ensinamento de Josiane Minardi: "específico, por se tratar de um serviço em particular, de forma que seja possível identificar exatamente qual serviço prestado. E divisível, porque deverá possibilitar a individualização de maneira a quantificar o serviço utilizado" (Tributário teoria e prática – 1ª e 2ª fases OAB, p. 24).
[11] Eduardo Sabbag, Manual de Direito Tributário, p. 574.
[12] Josiane Minardi, Tributário teoria e prática – 1ª e 2ª fases OAB, p. 24.
[13] Hugo de Brito Machado, Manual de Direito Tributário, p. 311.
[14] Alexandre Mazza, Manual de Direito Tributário, p. 162.
[15] Alexandre Mazza, Manual de Direito Tributário, p. 163.
[16] Eduardo Sabbag, Manual de Direito Tributário, p. 568.
[17] Alexandre Mazza, Manual de Direito Tributário, p. 155.
[18] Alexandre Mazza, Manual de Direito Tributário, p. 155.
[19] STF: "Taxa de Licença de Localização e de Funcionamento. Base de Cálculo. Número de Empregados. Inconstitucionalidade. A Corte adota entendimento no sentido da inconstitucionalidade da cobrança da Taxa de Licença de Localização e de Funcionamento pelos municípios quando utilizado como base de cálculo o número de empregados". AgRg no RE n.º 614.246-SP, rel. Min. Dias Toffoli.
SANTOS, Gustavo Pereira. Aspectos gerais das taxas no ordenamento tributário brasileiro. Portal Jurídico Investidura, Florianópolis/SC, 09 Abr. 2019. Disponível em: investidura.com.br/biblioteca-juridica/artigos/direito-tributario/337307-aspectos-gerais-das-taxas-no-ordenamento-tributario-brasileiro. Acesso em: 05 Jul. 2020
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