A evolução histórica da busca por alternativas eficazes de resolução de litígios no Brasil - Processual Civil - Âmbito Jurídico
A evolução histórica da busca por alternativas eficazes de resolução de litígios no Brasil
Resumo: A evolução histórica da busca por alternativas eficazes de resolução de litígios no Brasil é analisada a partir do surgimento dos Juizados de Paz, passando pela criação dos Juizados Especiais Cíveis, como procedimento especial que busca proporcionar um maior acesso à justiça, até a arbitragem e a mediação, como métodos alternativos de resolução de conflitos.
Palavras-Chaves: Juizados de Paz. Juizados Especiais Cíveis. Arbitragem. Mediação.
Sumário: Introdução. 1- Os juizados de paz. 2- Os juizados especiais cíveis (juizados de pequenas causas). 3- A arbitragem. 4- A mediação. Conclusão.
Desde 1950, com a Convenção Européia para Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, existe uma preocupação com a duração excessiva dos litígios. O Pacto de San José da Costa Rica (Convenção Americana dos Direitos Humanos – 1969), já determinava que toda a pessoa teria o direito de ser ouvida dentro de um prazo razoável. Nesse sentido, também havia disposições na Constituição da Itália, na Constituição portuguesa, no Código Processual português e no Bill of Rights americano.
No Brasil, o Código de Processo Civil, a Consolidação das Leis do Trabalho e a legislação esparsa estabelecem normas que buscam proporcionar uma tramitação mais rápida aos processos judiciais. Contudo, o descontentamento com o desempenho da Justiça somente gerou uma alteração significativa na legislação com a aprovação da Emenda Constitucional n° 45/04, a qual ficou conhecida como "Reforma do Poder Judiciário".
Dentre inúmeras inovações, a referida Emenda Constitucional acrescentou o inciso LXXVIII ao art. 5° da Constituição Federal, dispondo que "a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade da sua tramitação."
Entretanto, em que pesem essas reformas, o conflito entre celeridade processual e segurança jurídica cresceu nos últimos anos, tendo em vista as constantes modificações processuais. Por conseqüência, constata-se que o grande desafio do processo civil contemporâneo reside também no equacionamento do tempo e da segurança jurídica nas demandas ajuizadas.
Outrossim, muitas vezes o exagerado formalismo de alguns procedimentos resulta em uma tramitação morosa e ineficiente do processo. Contra isso, mostra-se fundamental a tarefa legislativa e o ativismo judicial. Da mesma forma, é imprescindível a colaboração das partes, estabelecendo-se um diálogo entre os sujeitos processuais. Logo, conjugando-se esses fatores, o objetivo é alcançar uma justiça célere e efetiva.
Sob outra ótica, o aumento das injustiças sociais e a maior conscientização da população em relação aos seus direitos têm gerado uma explosão de demandas judiciais. Essa situação não se restringe ao nosso país, mas ocorre em todo o mundo, provocando uma crise universal do processo.
É notório que hoje predominam nos foros as chamadas questões de massa, isto é, ações de consumo, indenizatórias por atos ilícitos, derivadas de direito de família, de locação, etc. Na maioria das vezes, essas demandas são ajuizadas justamente por aqueles que mais necessitam de uma resposta imediata e eficaz do Judiciário, os jurisdicionados de menor renda.
Por outro lado, há o interesse de certos grupos econômicos em protelar ao máximo a tramitação dessas ações, porque visam prorrogar a decisão final e desacreditar o sistema judicial. A letargia do processo interessa àqueles que se beneficiam dessa morosidade em desfavor da grande maioria dos litigantes e da efetivação da justiça.
O Poder Judiciário é um instrumento democrático de defesa do cidadão e da sociedade. Todavia, necessita de uma maior aproximação com os seus destinatários, possibilitando, assim, um efetivo acesso à justiça. Esse objetivo vem sendo perseguido desde a instauração da Justiça de Paz no Brasil.
1- OS JUIZADOS DE PAZ
No período anterior à independência do Brasil o aparelho jurisdicional foi fortalecido. Quando a Corte esteve no Brasil (1808 – 1821), D. João elevou o Rio de Janeiro à categoria de Casa da Suplicação e instalou uma Mesa do Desembargo do Paço e da Consciência e Ordens.
Durante a Regência, D. Pedro criou um colegiado para o julgamento dos crimes de imprensa. A primeira norma sobre órgãos jurisdicionais no Brasil foi um Decreto de 1822, que criou um corpo de juízes para o julgamento das causas de abuso de liberdade de imprensa. Esse órgão foi um marco importante no nosso sistema judicial, pois constituiu o precedente dos juízos populares, como era o juiz de paz.
O sistema judicial colonial era considerado anacrônico e distanciado do povo. Essa foi uma das razões da luta pela independência. Após a emancipação, o sistema manteve um perfil elitista e centralizador, pouco tendo avançado no âmbito social.
A Constituição de 1824 manteve o status quo, permanecendo o problema da escravidão e adotando o voto censitário (somente votavam os homens livres, maiores de 25 anos, que comprovassem renda anual líquida mínima de cem mil réis). No entanto, a Carta foi o marco formal da separação dos Poderes. O Poder Judicial foi declarado independente, sendo asseguradas as garantias básicas da magistratura. Apesar disso, essa independência era precária, pois, no exercício do Poder Moderador, o Imperador podia suspender os magistrados, perdoar ou moderar as penas impostas nas sentenças e conceder anistia, além de ser vedada a interpretação das leis pelos juízes.
A Justiça de Paz estava contemplada na Constituição de 1824, que previa juízes eletivos e jurados. Em 15 de outubro de 1827, uma lei regulamentou este dispositivo. Assim, em cada freguesia ou paróquia devia estar presente um juiz de paz e um suplente, eleitos ao mesmo tempo e maneira como se elegiam os vereadores (FERREIRA, 1937).
A criação da Justiça de Paz foi a primeira grande reforma que sofreu o sistema judicial brasileiro. O juiz de paz era um magistrado leigo, sem treinamento e não remunerado, que foi concebido para conciliar e jurisdicionar nas vilas e nas causas de pequena importância. Essa Justiça representou a autonomia, a democratização e a descentralização administrativa defendida pelo Partido Liberal na época, tornando-se um símbolo da luta contra a herança colonial.
O juiz de paz acumulava amplos poderes, até então distribuídos por diferentes autoridades (juízes ordinários, almotacés, juízes da vintena) ou reservados aos juízes letrados (julgamentos de pequenas demandas, feitura do corpo de delito, formação da culpa, prisão, etc.). A atuação dos juízes de paz foi uma alternativa para a distribuição da justiça e para a sua efetividade.
No entanto, existiam muitas críticas aos juízes de paz, desde a incapacidade de pessoas não-profissionais aplicarem corretamente as leis, até a impossibilidade de particulares se dedicarem à justiça sem remuneração. Porém, os maiores conflitos ocorreram com os juízes de fora, pois as suas competências se confundiam. Além disso, os juízes letrados tinham apoios corporativos, mobilizando os ouvidores e desembargadores a seu favor e, até mesmo, os Presidentes das Províncias.
Nesse passo, a perda do prestígio da Justiça de Paz começou com a diminuição das conciliações. Provavelmente uma das causas tenha sido a posição passiva e a parcialidade assumida pelos juízes de paz, uma vez que o cargo era eletivo e temporário. Outro problema era a natureza não-coercitiva da conciliação. A atuação desses juízes não acarretou uma melhora na prestação jurisdicional, porque continuaram as queixas contra a lentidão e a prática da violência privada para a resolução dos conflitos (RODYCZ, 2005).
A Carta Magna de 1891, primeira Constituição republicana, previu que cabia aos Estados a iniciativa para legislar sobre o processo, tendo vários deles mantido a figura do juiz de paz para a conciliação. As Constituições de 1934 e de 1937 conferiram aos Estados poderes para manter a Justiça de Paz eletiva e fixar a sua competência, ressalvando que os recursos de suas decisões seriam interpostos na Justiça Comum. Em setembro de 1946, a Constituição Federal estabeleceu que a Justiça de Paz tinha "atribuição judiciária de substituição, exceto para os julgamentos finais ou recorríveis e competência para a habilitação e celebração de casamentos e outros atos previstos em lei." (inciso X, art. 124). O que foi mantido na Carta Magna de 1967 (art. 136, § 1°, "c") e na sua Emenda de 1969.
A atual Constituição Federal de 1988 prevê em seu art. 98, II que a justiça de paz é "composta de cidadãos eleitos pelo voto direto, universal e secreto, com mandato de quatro anos e competência para, na forma da lei, celebrar casamentos, verificar, de ofício ou em face de impugnação apresentada, o processo de habilitação e exercer atribuições conciliatórias, sem caráter jurisdicional, além de outras previstas na legislação."
As constantes mudanças legislativas no Brasil restringiram a competência dos Juizados de Paz à habilitação e celebração de casamentos. Em grande parte, as matérias anteriormente julgadas pelos juízes de paz hoje são submetidas aos Juizados Especiais Cíveis (Juizados de Pequenas Causas).
2- OS JUIZADOS ESPECIAIS CÍVEIS (JUIZADOS DE PEQUENAS CAUSAS)
Os Juizados Especiais Cíveis, também chamados de Juizados de Pequenas Causas, surgiram no ano de 1982, na cidade de Rio Grande, no Estado do Rio Grande do Sul, quando foram criados os Conselhos de Conciliação e Arbitramento, sob a responsabilidade do então Juiz de Direito Antônio Tanger Jardim, à época titular de uma das varas cíveis da comarca, e com o apoio da Associação dos Juízes do Estado do Rio Grande do Sul (AJURIS). Era o primeiro passo do movimento de juízes que buscavam formas alternativas para resolver litígios. Devido ao êxito da experiência, foram instalados Conselhos em diversas comarcas e até em outros Estados. Em seguida, no ano de 1984, entrou em vigor a Lei Federal que instituiu o procedimento em todo o país (FONSECA, 2000).
A importância desse sistema foi tão relevante que repercutiu na Constituição Federal ao prever, em seu art. 98, I, a criação, em âmbito federal e estadual, de "juizados especiais, providos por juízes togados, ou togados e leigos, competentes para a conciliação, o julgamento e a execução de causas cíveis de menor complexidade [...]". Posteriormente, surgiu a Lei 9.099/95 (Juizados Especiais Estaduais) e a Lei 10.259/01 (Juizados Especiais Federais).
Os Juizados Especiais são uma alternativa aos questionamentos expostos anteriormente, uma vez que seu procedimento tem demonstrado muita eficácia na prestação da tutela jurisdicional, além de responder aos anseios de justiça de uma parcela da sociedade que se encontrava desamparada do acesso ao Poder Judiciário. A demanda de ações nos JECs envolve questões simples, as quais estavam sem uma resposta efetiva.
Por certo, nos litígios de menor complexidade, devem ser adotados procedimentos informais, céleres e simplificados. É uma questão de proporcionalidade, de adequação, e não de perda de garantias, como entendem alguns.
A criação dessa Justiça Especial foi uma resposta, também, ao formalismo da Justiça Comum, o qual gerava na época uma demanda reprimida, sem qualquer acesso à justiça. Logo, em oposição a esse formalismo, surgiu um procedimento baseado nos princípios da oralidade, da simplicidade, da informalidade, da economia processual e da celeridade, buscando, sempre que possível, a conciliação entre as partes.
A propósito do rito procedimental, inicialmente é designada uma audiência específica com o intuito de atingir um acordo, a chamada audiência de conciliação. Essa audiência é conduzida por um conciliador, preferentemente bacharel em Direito, o qual esclarece as partes sobre as vantagens da composição do litígio. Obtido o acordo, este é reduzido a escrito e homologado pelo juiz togado, tendo a eficácia de título executivo.
Caso contrário, é designada audiência de instrução e julgamento, na qual serão colhidas as provas. A instrução, de regra, é conduzida por juízes leigos que, pela lei, são advogados com mais de cinco anos de experiência.
Após a instrução, o juiz leigo profere imediatamente proposta de decisão ou designa data para publicação dessa em cartório. Esse parecer é submetido ao juiz togado para homologação. Dessa decisão, cabe recurso para o próprio Juizado, que é julgado por uma Turma Recursal, composta por três juízes togados de primeiro grau de jurisdição.
Portanto, na Justiça brasileira o procedimento dos Juizados Especiais Cíveis, anteriormente conhecidos como Juizados de Pequenas Causas, representa um avanço no acesso à justiça e na celeridade processual.
3- A ARBITRAGEM
Estamos vivenciando uma "crise universal do processo", conforme denomina Humberto Theodoro Júnior (THEODORO JÚNIOR, 2005). A Itália, como o Brasil, vem passando por reformas em seu Código de Processo Civil. Na França e na Alemanha, também não há satisfação com a prestação jurisdicional devido ao excesso de demandas. Nesses países, o consenso é de que a solução não está no aumento do número de juízes, até porque os custos seriam insuportáveis, mesmo para as nações mais ricas.
Além disso, as custas judiciais elevadas e a falta de segurança jurídica nas decisões não trazem conseqüências somente para as partes, mas comprometem o desenvolvimento econômico do país. Então o que fazer? Existe algum caminho a seguir?
É preciso encontrar alternativas que dependam cada vez menos da intervenção estatal. Nesse ponto, a arbitragem surge como opção.
A partir da década de 1960, com maior ênfase nos anos 70, nasceu nos Estados Unidos um movimento do meio jurídico e político conhecido como "Alternative Dispute Resolution" (ADR), do qual a arbitragem faz parte.
A arbitragem, como meio alternativo de solução de conflitos de natureza patrimonial disponível, vem adquirindo cada vez mais prestígio na sociedade contemporânea, o que demonstra ser um instrumento hábil para essa finalidade.
Em resumo, as vantagens da resolução alternativa de disputas através da arbitragem são: a rapidez na solução dos conflitos, o sigilo das decisões, a ausência de formalismos processuais, a eleição da sede pelas partes, a eleição do tipo de arbitragem, a eleição do direito processual e material a ser aplicado, a redução e a internalização dos custos neste procedimento, a resolução de litígios por experts e a autonomia das partes que elegem os árbitros.
No Brasil, o juízo arbitral já era mencionado no período colonial, sendo citado nas Ordenações Filipinas. Depois da proclamação da independência, foi previsto na Constituição Política do Império, em 1824.
Desde então, o país utilizou a arbitragem para a solução de controvérsias em questões territoriais e patrimoniais envolvendo diferentes nações e entidades nacionais e estrangeiras. Na década de 1970, casos memoráveis eram conduzidos por árbitros brasileiros, como o caso "Lage" e o caso de uma "indústria brasileira de sardinhas". Na década de 1980, movimentos favoráveis a esse método de solução de conflitos começaram a ganhar prestígio no país. No exterior, a arbitragem conquistou notoriedade com a aprovação da lei modelo de arbitragem internacional (United Nations Commission on International Trade Law – UNCITRAL), pela Assembléia Geral das Nações Unidas (Resolução 40/72 – 11/12/85). Nos anos 90, o Brasil iniciou um período de abertura de mercado e o movimento favorável à arbitragem ganha proporções significativas. Em 1996, a Lei n° 9.307/96, dispondo sobre arbitragem, foi promulgada, estabelecendo que as sentenças arbitrais produzem o mesmo efeito que as judiciais (art. 31).
Em 2001, o plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar o pedido de homologação de sentença estrangeira SE 5.206-7-Espanha, reconheceu a constitucionalidade da Lei de Arbitragem. Em seguida, julho de 2002, o Brasil ratificou a Convenção de Nova York, relativa ao reconhecimento e à execução de laudos arbitrais internacionais, completando um quadro de segurança do sistema no país.
No MERCOSUL, os Acordos sobre Arbitragem Comercial Internacional (1998), têm como fonte subsidiária aos casos não previstos pelas partes ou pelos próprios acordos: a Convenção Interamericana sobre Arbitragem Comercial Internacional do Panamá (CIDIP I – 1975), a Convenção Interamericana sobre eficácia extraterritorial de sentenças e laudos estrangeiros de Montevideo (CIDIP II – 1979) e a Lei Modelo sobre Arbitragem Comercial Internacional (UNICITRAL – 1985) (FELDSTEIN DE CÁRDENAS, 2004).
No que se refere aos litígios decorrentes de investimentos estrangeiros, a arbitragem internacional pode assumir um papel importante na solução dessa espécie de controvérsia. No MERCOSUL, a partir da década de 1990, Brasil e Argentina se converteram nos principais receptores desse tipo de investimento de risco, efetuado por pessoas físicas e jurídicas que não tem domicílio no país onde desenvolvem uma atividade econômica.
A realidade demonstra que os recursos externos são imprescindíveis para o desenvolvimento dos países. No entanto, o seu ingresso ocorre somente onde existe uma segurança jurídica. Daí a importância da arbitragem como método de solução de conflitos nos investimentos estrangeiros. É preciso sepultar de vez aquela idéia retrógrada de que a arbitragem acarretaria a submissão do Estado a um sistema internacional, reduzindo a soberania das Nações da América Latina.
4- A MEDIAÇÃO
Em vista desse contexto, a mediação também assume importante função, porque é um método prévio e consensual de solução de conflitos. Nesse caso, o diálogo é fundamental, porque as partes devem administrar seus problemas na busca de um consenso, o que resulta numa solução mais vantajosa para todos.
Nos EUA a mediação faz parte do sistema de solução de conflitos desde 1976, o que existe também em diversos outros países como na China, na França, na Inglaterra, na Noruega, na Nova Zelândia, na Austrália, no Canadá, na Argentina, na Bolívia, em El Salvador, na Costa Rica, na Venezuela, no Chile, no Equador, no Paraguai, no Peru e na Colômbia.
Na América Latina, a Colômbia é um dos países que tem maior experiência na mediação. A prática iniciou por volta do ano de 1983, sendo muito avançada no setor privado da arbitragem comercial.
Na Argentina, especificamente, desde 1991 existe a RADs ("Resolução Alternativa de Disputas"), quando foi desenvolvida a arbitragem e iniciada a mediação por meio da criação de uma comissão de juízes e advogados. Posteriormente, foi aprovada a Lei Nacional de Mediação e Conciliação, a qual teve vigência a partir de 1996. O país teve por base inicial as regras do Instituto de Justiça Estatal do Centro para Resolução de Conflitos, com sede em Washington, DC, bem como do Instituto de Administração Judicial, com sede em Nova York (HIGHTON, 2008).
Ao contrário, no Brasil o desenvolvimento da mediação tem sido pouco incentivado, pois o que existem são experiências isoladas nos Estados, mas sem um projeto nacional bem definido.
A busca por alternativas eficazes de resolução de litígios no Brasil, objetivo perseguido desde a criação da Justiça de Paz, ainda enfrenta problemas no que concerne ao acesso à justiça, à celeridade processual, à segurança jurídica e à conciliação entre as partes.
Diante desse panorama, foram criados os Juizados Especiais Cíveis e a arbitragem assumiu um importante papel nos litígios comerciais, mas a mediação continua sendo um método de resolução de conflitos pouco desenvolvido e incentivado no país.
Por outro lado, os Juizados Especiais Cíveis contam com o apoio do Poder Judiciário, o que merece ser elogiado, considerando a eficácia desse procedimento ao possibilitar o acesso à justiça e a celeridade processual. Contudo, ao que se constata, por experiência própria na atuação como conciliador, juiz leigo e advogado nos Juizados Especiais Cíveis do Estado do Rio Grande do Sul, o percentual de acordos nas audiências de conciliação tem diminuído no decorrer dos últimos anos, o que atenta contra o principal objetivo desse procedimento especial, que é a conciliação. De forma inversa, a mediação tem índices de eficácia elevados nos países em que foram desenvolvidas as suas técnicas de aplicação.
No sistema brasileiro, a grande maioria dos jurisdicionados busca o litígio judicial, aceitando tão-somente uma decisão de última instância para a sua conformação. Por essa razão, o Poder Judiciário acaba julgando demandas que poderiam ser resolvidas de forma mais rápida e eficaz através dos métodos de resolução alternativa de conflitos.
Em vista dessa situação, busca-se abrir caminho para o instituto da mediação no país, considerando ser oportuna e conveniente a sua aplicação dentro do sistema judicial. Assim, inicialmente a mediação seria desenvolvida nos Juizados Especiais Cíveis, onde as ações propostas são mais simples e de menor valor, mas sem deixar de incentivar o seu emprego também na Justiça Comum em momento posterior.
As técnicas de mediação seriam aplicadas antes ou na própria audiência de conciliação do procedimento especial, servindo como mais um meio para aumentar a eficácia da composição de litígios entre as partes.
In casu, não se desconhece o argumento contrário de que já seriam utilizadas técnicas conciliatórias nas audiências preliminares dos JECs. No entanto, entendemos que na mediação a dinâmica é diferente daquela empregada na conciliação.
Nesse sentido, aliás, o Manual de Mediação Judicial, lançado pelo Ministério da Justiça do Brasil, em 2009, refere que "a mediação, como elemento característico dos juizados de pequenas causas nos Estados Unidos, fortemente influenciou o legislador brasileiro a ponto de este incluir a conciliação em seu sistema dos juizados especiais. Todavia, a autocomposição prevista pelo legislador brasileiro na Lei n° 9.099/1995 se distinguiu significativamente daquela prevista no modelo norte-americano em razão de dar menor ênfase às técnicas e ao procedimento a ser seguido, bem como ao treinamento ..." (grifo nosso).
Em suma, a união de procedimentos (Juizados Especiais + Mediação), absorveria uma demanda reprimida que não tem o devido acesso à justiça e à celeridade processual (por meio dos Juizados Especiais), bem como daqueles litigantes que não confiam na função jurisdicional estatal e buscam outras formas de resolução de conflitos (através da mediação). O encontro desses dois procedimentos seria uma nova alternativa na busca por soluções eficazes de resolução de litígios no Brasil.
Por derradeiro, cabe citar as lúcidas palavras da juíza argentina Gladys S. Álvarez em sua obra "La mediación y el acceso a justicia": "[...] el poder de las partes para solucionar sus propios conflictos es la expresión de una sociedad democrática y el acceso a la justicia para los grupos más débiles es la expresión de una sociedad justa." (2003, p. 304) (grifo nosso).
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