A Reforma do Judiciário já começou, mas ainda há muito por fazer.
por Ottoni Fernandes Jr.*, de Brasília
Começa a mudar o conceito entranhado no imaginário popular brasileiro de que "a Justiça tarda, mas não falha". Na realidade, ela tarda e também falha. Mas dezembro de 2004 trouxe boas notícias para os que aguardavam mudanças nessa área, no sentido de colocá-la em sintonia com a economia brasileira e também para democratizar o acesso à Justiça. Depois de tramitar durante 12 anos no Congresso, foi promulgada no dia 8 de dezembro a emenda constitucional da Reforma do Judiciário, com mudanças que garantem maior transparência nas decisões, permitem acelerar o processo decisório, definem novas regras de organização do Judiciário e facilitam o acesso à Justiça.
Dias depois, em 15 de dezembro, foi firmado um pacto que possibilita a votação no Congresso Nacional, até meados de 2005, de alterações nos códigos de processo penal, civil e trabalhista. "O Congresso pôs abaixo resistências históricas. Agora, é a vez da reforma processual, das propostas que têm o objetivo de agilizar os processos", diz Sérgio Renault, secretário especial da Reforma do Judiciário do Ministério da Justiça.
"A súmula vinculante ajudará a aumentar a previsibilidade da Justiça e a acelerar o processo decisório", diz Armando Castelar Pinheiro, economista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Ficou estabelecido que decisões sobre questões constitucionais adotadas por oito dos 11 membros do Supremo Tribunal Federal (STF) devem ser seguidas pelos demais órgãos do Poder Judiciário e pela administração pública, direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.
Acredita-se que o mecanismo eliminará a metade das ações em curso nos tribunais do país. Isso porque antes de o Congresso emplacar a Reforma do Judiciário os juízes de primeira instância não eram obrigados a seguir a jurisprudência firmada pelo STF, cada um decidia conforme seu entendimento e processos idênticos multiplicavam-se. Para Renault, mais importante do que a súmula vinculante é o instituto da repercussão geral, que permitirá ao STF analisar apenas os processos que sejam do interesse da sociedade como um todo. Hoje, o Supremo julga até brigas de vizinhos e de casais. Com a reforma, ao impetrar o recurso, "o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso", avalia Renault.
Investimento A importância da Reforma do Judiciário para apoiar o investimento e a sustentabilidade do crescimento econômico já era apontada no texto para discussão do Ipea, Judiciário, Reforma e Economia: a Visão dos Magistrados, publicado em julho de 2003. Castelar, o autor, já advertia que "uma melhoria do Judiciário, que o levasse a trabalhar com padrões de Primeiro Mundo, alavancaria o investimento, e o crescimento, de forma significativa". De acordo com Edson Vidigal, presidente do Superior Tribunal de Justiça (STJ), nos países onde o Judiciário funciona bem, a economia cresce e gera empregos e renda; mas naqueles, como o Brasil, onde não funciona bem, a perda em termos de Produto Interno Bruto pode chegar a 20% ao ano. "Essa é uma catástrofe não perceptível a olho nu", afirma.
Economistas e magistrados concordam que a insegurança quanto às decisões judiciais atrapalha a decisão de novos investimentos e afugenta o capital estrangeiro. Em sua pesquisa, Castelar constatou: "A Justiça no Brasil é freqüentemente vista como parcial e imprevisível, com conseqüências negativas para a economia em particular, que vão muito além das acarretadas pela demora em resolver litígios".
Máquina A reforma do Judiciário se propõe a colocar uma máquina com a marca da primeira metade do século XX em sintonia com os tempos modernos, especialmente na questão dos códigos de processo, que remontam aos anos 40. A modernização do aparelho passa pela melhoria de sua eficiência e capacidade de planejamento. Castelar lembra que o sistema é excessivamente fragmentado e seus diversos níveis não trocam experiências. Ele considera que a criação do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) tem o potencial de funcionar como um órgão de planejamento e gestão e como agente para a modernização, "desde que não fique restrito a julgar casos disciplinares".
O ministro da Justiça, Márcio Thomas Bastos, e o presidente do STF, Nelson Jobim, concordam que o CNJ deverá funcionar como o órgão de planejamento e padronização dos trabalhos do Poder Judiciário. As atividades do CNJ deverão ser regulamentadas até meados de 2005. O Conselho será composto de 15 membros, dos quais nove do Judiciário e seis representantes do Ministério Público, da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e da sociedade civil (pessoas de notório saber jurídico, uma indicada pela Câmara dos Deputados e outra pelo Senado Federal).
A excessiva pulverização do sistema judiciário - criminal, civil, trabalhista, federal, estadual - limita a troca de experiência gerencial. "Hoje a Justiça no Brasil é muito desarticulada, são 27 tribunais estaduais, cada um por si. A lei é uma só para todo o país, mas as formas de cumpri-la são as mais variadas possíveis", aponta Aristóteles Ateniense, que exercia a presidência da OAB Nacional no final de dezembro. Para ele, o CNJ poderá promover a dinamização da Justiça estimulando a criação de maior número de varas judiciais, a Justiça itinerante e a troca de experiência entre tribunais.
Desde que assumiu o STF, em julho de 2004, Jobim aumentou o contato com os órgãos do Executivo e do Legislativo, além das diversas instâncias do Judiciário. Estabeleceu um diálogo fundamental para acelerar o processo de mudanças no Judiciário, com uma atitude bem diferente em relação a seu antecessor, Maurício Correia, que entrou em rota de colisão com o Palácio do Planalto a respeito da reforma. Para acelerar o processo, foi criada a Comissão de Modernização do Judiciário, coordenada pelo juiz federal Flávio Dino, ex-presidente da Associação dos Juízes Federais (Ajufe).
Estatísticas Outra providência foi gerar indicadores que permitam medir a eficiência do Poder Judiciário e subsidiem a ação do CNJ. São séries estatísticas dos últimos dez anos com o número de ações que dão entrada no sistema anualmente, os recursos encaminhados, o custo de cada sentença, quanto a sociedade paga para manter o sistema judiciário. Jobim pretende usar esses indicadores para prever necessidades futuras e fazer o planejamento dos próximos dez anos. Os primeiros resultados foram divulgados em dezembro e revelam um quadro dramático: 6,16 milhões de processos tramitam nas varas federais de primeira instância nos estados, nos tribunais regionais e no STJ. Mantido o ritmo atual de funcionamento, seriam necessários 20 anos para limpar as gavetas.
A maior quantidade de processos pendentes está na 3a Região, que abrange São Paulo e Mato Grosso do Sul, onde há 2,7 milhões de casos em primeira e segunda instâncias. O estudo também revelou que a máquina do Judiciário custa anualmente 15,34 reais por habitante, sendo que na 2a Região (Rio de Janeiro e Espírito Santo) o custo sobe para 23,92 por habitante ao ano. A demora na tramitação dos processos é um dos mais sérios problemas da Justiça, que poderá ser minorado com a aplicação da súmula vinculante e com as medidas para limitar recursos adotadas no Pacto pela Reforma do Judiciário, firmado em dezembro último.
Levantamento feito pela OAB de São Paulo e divulgado em novembro de 2004 mostra um quadro bastante díspar em diferentes regiões do Brasil. No Rio Grande do Sul, um processo dura, em média, 18 meses entre o primeiro e segundo graus e a decisão sobre a validade de recursos é imediata. Já em São Paulo o tempo médio de tramitação é sete anos e a distribuição de um recurso pode demorar cinco anos. Nada menos do que 10,9 milhões de processos foram ajuizados em 2002 e 2003 e 9,1 milhões foram julgados. "O déficit acumulado é de 1,8 milhão de processos e, com isso, a cada dia que passa a Justiça paulista fica mais travada", diz Luiz Flávio Borges D´Urso, presidente da OAB-SP.
Industrialização Segundo a cientista política Maria Teresa Sadek, em seu trabalho Judiciário, Mudanças e Reformas, publicado na edição de outubro da revista do Instituto de Estudos Avançados da Universidade de São Paulo (USP), o aumento dos processos judiciais "está altamente relacionado às taxas de industrialização e urbanização". Em 1990 chegaram aos tribunais 3,61 milhões de processos e em 2002 esse número saltou para 9,76 milhões. "Enquanto o número de habitantes no período cresceu 20%, a demanda pela Justiça de primeiro grau aumentou 270%", diz.
E isso considerando que existe dificuldade de acesso ao Judiciário, o que inibe a "realização da plena cidadania". Especialmente porque a percepção é de que a Justiça é cara e lenta. Outro problema é apresentado pela pesquisadora, que também é professora de pós-graduação do Departamento de Ciência Política da USP: "Há setores que buscam a justiça extraindo vantagens de suas supostas ou reais deficiências, bem como de constrangimentos de ordem legal. Esse é o caso tanto de certos órgãos estatais como de grupos empresariais".
Uma pesquisa realizada pelo Instituto de Estudos Econômicos, Sociais e Políticos de São Paulo (Idesp) em 1996 com empresários paulistas, e analisada no estudo Economia e Justiça: Conceitos e Evidência Empírica, escrito por Castelar em 2001, mostra "que nem sempre a demora em obter uma decisão judicial é prejudicial às empresas". Segundo a pesquisa do Idesp, 25% das empresas reconheceram ser beneficiadas pela lentidão em causas trabalhistas. "Acabam surgindo falsas controvérsias", alerta o desembargador Cláudio Baldino Maciel, que presidiu a Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB) até dezembro passado, "pois muitas empresas preferem pagar os juros judiciais, que são muito baixos".
Recursos "Grande parcela da responsabilidade é de atores como o governo federal e empresas que apelam para retardar as decisões", diz Jorge Antonio Maurique, presidente da Associação dos Juízes Federais (Ajufe). Um relatório preliminar sobre o Judiciário brasileiro, elaborado pelo argentino Leandro Despouy, relator especial da Comissão de Direitos Humanos das Nações Unidas, e divulgado em dezembro de 2003, aponta o Estado como o principal responsável pela morosidade, devido ao excesso de recursos interpostos por órgãos governamentais.
O espantoso volume de processos que batem às portas do STF e do STJ comprova o uso e abuso dos recursos às instâncias superiores. De janeiro a outubro de 2004, foram julgados no STJ cerca de 180 mil processos. Em média, são seis mil processos para cada um dos 33 ministros. No STF, cada um dos 11 ministros também lida com milhares de processos, enquanto os membros da Suprema Corte dos Estados Unidos não examinam sequer uma dezena de casos por ano. "O processo civil virou um fim em si mesmo, com excesso de ritualismo e formalismo, herdados de Portugal", diagnostica Maciel. A Justiça demora muito, especialmente na área empresarial, que requer decisões rápidas. Por essa razão, ele acha positivas as medidas para conter o uso de recursos e a litigiosidade, que fazem parte do pacto pela mudança do Judiciário.
Informatização O secretário Renault considera muito importante a criação de multas para advogados e empresas que recorrerem de decisões judiciais meramente com o propósito de protelar o fim do processo. Outra das propostas permite ao magistrado julgar o processo sem ouvir a outra parte quando casos similares já tiverem sido julgados pelo mesmo juiz. Inventários e separações de casais seriam executados diretamente em cartórios, na presença de advogados. Pretende-se também ampliar a competência dos juizados especiais, estendendo-a a ações contra a Fazenda pública.
Como resultado da reforma processual, as alternativas de recursos poderão cair de 47 para cerca de dez, segundo projeções feitas por técnicos do STJ. "As reformas infraconstitucionais vão dar um tiro na morosidade. Se não conseguir matá-la, vai deixá-la capenga", diz Vidigal, presidente do STJ. As medidas para reduzir o número de processos e conter a litigiosidade são muito importantes, mas também é essencial a utilização de meios eletrônicos para facilitar a tramitação dos processos e a comunicação dos resultados, pois um número cada vez maior de pessoas toma consciência de seus direitos e recorre à Justiça, especialmente na área previdenciária.
Um bom exemplo de modernização da Justiça a serviço da inclusão social apontado por Maurique é o Juizado Especial Federal Previdenciário de São Paulo, instalado no bairro da Liberdade na capital paulista, onde todo o trabalho foi informatizado. Quem tiver uma demanda contra a Previdência Social vai até o balcão do Juizado ou a um de seus postos avançados - já existe um instalado em Ferraz de Vasconcelos, na periferia paulistana - e apresenta três ou quatro documentos, que são imediatamente digitalizados, evitando o tráfego de papéis. O tempo médio para o julgamento definitivo de um processo é seis meses apenas.
São experiências como essa que norteiam o Programa de Modernização da Gestão do Judiciário, firmado entre o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) e a Secretaria da Reforma do Judiciário, do Ministério da Justiça, para ampliar o acesso dos cidadãos à Justiça e reduzir o tempo de tramitação dos processos. Iniciado em dezembro de 2003, ele tem por objetivo "ajudar o governo a modernizar a máquina do Estado e a prevenir a criminalidade", segundo Carlos Lopes, representante do Pnud no Brasil. Luiza Carvalho, coordenadora do programa, informa que a intenção é democratizar o acesso à Justiça, e um instrumento muito importante nesse sentido são os Juizados Especiais, que decidem sobre pequenas causas. Maurique, da Ajufe, aposta que os Juizados Especiais, previstos na Reforma do Judiciário, que utilizarão equipamentos públicos e comunitários, terão grande importância. Outra novidade da Reforma do Judiciário envolve a criação de varas especializadas agrárias, com competência para resolver conflitos fundiários.
O fortalecimento das defensorias públicas, previsto na Reforma do Judiciário, também é uma importante ferramenta de democratização do acesso à Justiça. As defensorias terão autonomia financeira e orçamentária, a exemplo do que já acontece com o Ministério Público. O quadro de defensores públicos também será ampliado. "Dessa forma poderão representar os excluídos", diz Maciel, ex-presidente da AMB.
Segundo estimativas do Pnud, o Brasil gasta 1,78% de toda a riqueza que produz com o sistema judiciário. Mesmo assim, a Justiça vai mal no país. As mudanças constitucionais e processuais, aliadas ao processo de modernização, são essenciais para colocar o Judiciário em sintonia com a economia do século XXI e ampliar seu caráter social.