O principio da eficiência e a efetividade do serviço público - Jus.com.br | Jus Navigandi
As constantes modificações advindas da sociedade exigem uma nova política de gestão pública, com o passar dos tempos a administração pública tenta se modernizar trazendo novos meios capazes de solucionar problemas que são gerados em razão das demandas sociais.
A relevância do presente estudo é em razão da implementação do principio da eficiência e a modificação do sistema organizacional do Estado do modelo burocrático ao gerencial, onde se buscou de forma concisa uma máquina pública pautada em evitar desperdícios, almejando efetividade do serviço público com os melhores resultados por meios eficazes.
O estudo sobre os modelos organizacionais é de suma importância ao sistema jurídico brasileiro, vez que traz em seu bojo diversas ferramentas ao Estado para garantir de forma satisfatória a prestação do serviço público, visando buscar o interesse da coletividade e solucionar as necessidades sociais.
Durante a consecução dos trabalhos será abordada as formas de modelos organizacionais de administração pública que foram introduzidas no sistema brasileiro, somando suas características e formas de atuação de governo, com foco principal na comparação entre os modelos recentes, burocrático e gerencial.
Por conseguinte se fará necessário uma demonstração do conceito e da implementação no ordenamento jurídico da atual forma de organização da administração pública, o modelo gerencial, abordando a modificação central na carta Magna brasileira, em que concretizou a eficiência como um principio de observância obrigatória, que gera inclusive responsabilidade por sua violação.
Ainda no mesmo contexto, será formulada uma breve parte reservada aos meios em que o Estado detém para aplicação da eficiência administrativa, como instrumento de efetividade e resultados concretos para a aplicação do dispositivo constitucional.
Assim, o presente trabalho pretende demonstrar a relevância da reforma gerencial para a prestação do serviço público em meio a toda trajetória percorrida pela administração pública, de modo que a aplicação dos recursos arrecadados pelo Estado deve ser condizente com a prestação do serviço público à sociedade, devendo sempre a administração pública ter zelo em propiciar pela gestão, melhor interesse público.
2.1 OS MODELOS ORGANIZACIONAIS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A REFORMA GERENCIAL BRASILEIRA
Na trajetória da história da administração pública brasileira ocorreram diversos momentos em que se adotaram diferentes modelos organizacionais, fruto de uma grande transformação e aperfeiçoamento da instituição em razão das necessidades a que foi submetida às demandas sociais. Neste contexto, destacam-se como relevantes os modelos patrimonialista, burocrático e gerencial.
O Brasil passou por três gerações de reformas administrativas, que ocorreram em momentos relevantes da história pátria. A primeira delas, após a Revolução de 1930, com a ascensão de Getúlio Vargas ao poder; a segunda após o Golpe Militar de 1964, reforma do Decreto-Lei 200/1967; e a terceira, após os movimentos de redemocratização do país, efetivada especialmente a partir de 1995, no governo de Fernando Henrique Cardoso. (SILVA, 2013, p. 483)
O modelo patrimonialista da administração pública foi precursor na forma de atuação organizacional do Estado, trazendo meios pelo qual se correspondia à cultura e necessidade da sociedade, havia total compatibilidade com o Estado Absoluto. Na forma patrimonialista prevalecia uma atuação mais centralizada de poder, os gestores tinham liberalidades em decidir de acordo com seus interesses, o Estado detinha todo o poder e patrimônio, e a sociedade se sujeitava às suas deliberações.
Ensina Silva (2013) que o modelo patrimonialista tinha vigência no Estado Absoluto, onde a centralização do poder era em torno do Monarca, tudo se pertencia ao Estado, não se havia distinção patrimonial entre público e privado, operava-se naquele momento um reino de corrupção e nepotismo, em que os cargos públicos funcionavam como recompensas ou prêmios.
Neste mesmo sentido, apontam outros estudos:
Historicamente, até a Revolução de 1930, o Estado brasileiro era refém dos interesses de uma elite agrária composta de aristocráticos proprietários rurais. A urbanização e industrialização que o Brasil experimentou a partir de 1930 fizeram que o país passasse por um rearranjo político do Estado, atendendo às pressões para modernização deste por parte da burguesia (TORRES, 2004). Deve-se ressaltar que a reforma administrativa de Vargas foi um dos primeiros esforços para superar o modelo patrimonial em voga no contexto brasileiro, embora suas raízes patrimoniais não tenham sido suplantadas. Essas ligações, segundo Holanda (2000), são características fundamentais do "homem cordial" brasileiro que, em sua caminhada e busca pelo poder, não consegue distinguir os aspectos público e privado. (VALADARES, 2012, p. 09)
Em meios da tentativa de romper o Estado Absoluto, que já não mais se compatibilizaria com a evolução da sociedade, foi imposto o Estado liberal, restando evidente que a administração pública necessitava de um novo modelo organizacional adaptável a novidade, surgindo-se, assim, na era Vargas (meados dos anos 30) a administração pública burocrática que se desprendia dos escopos absolutistas, contendo como objetivo afastar os interesses pessoais dos gestores, garantindo maior satisfação do interesse público, defendendo a sociedade contra a soberania e o poder arbitrário do Estado.
Afirma Silva (2013) que predominava no modelo burocrático a forma de legitimação legal, a administração pública continha uma forma rigidamente estabelecida, as competências e os cargos detinham definições expressa em leis, só era possível o ingresso na carreira pública através dos concursos públicos, assegurava-se um rol de garantias para promover maior imparcialidade dos servidores públicos. A administração pública burocrática era compatível com os traços aparentes ao Estado de Direito Liberal, configurando-se como uniforme, unitário e centralizado.
Vale acrescer que quando foi proposta a imposição da reforma burocrática na vigência do modelo patrimonialista, era previstos ideais não só de burocratização de normas do sistema, tornando toda administração pautada em procedimentos normatizados, mas de uma eficiência que não foi reconhecida após a implementação do modelo gerencial, uma vez que não havia um controle finalístico de resultados, a proposta burocrática tinha como enfoque tornar a administração o quanto mais impessoal possível, na tentativa de limitar os poderes dos gestores à legislação.
O modelo burocrático enfatiza aspectos formais, controlando processos de decisão, estabelecendo uma hierarquia funcional rígida, baseada em princípios de profissionalização e formalismo. Os procedimentos formais são feitos por funcionários especializados, com competências fixas, sujeitos ao controle hierárquico. Há a profissionalização do funcionário burocrático, que exerce o cargo técnico em razão de sua competência, comprovada por processo de seleção. Afasta-se o nepotismo e as relações de apadrinhamento. O exercício de cargos públicos passa a ser uma profissão, com remuneração previamente conhecida pelo indivíduo e pela sociedade. Houve, nesse período, a criação das primeiras carreiras para funcionários públicos e a realização dos primeiros concursos públicos, efetuados no Governo Vargas, na década de 30. (SATURI, 2013, p. 01)
Na vigência da Administração Pública Burocrática foi aprovada a Constituição de 1988, onde a reforma constituinte já se adequou a compatibilizar com o sistema burocrático, trazendo diversas disposições que a caracterizam, como o controle realizado entre os poderes e o tribunal de contas que foi instituído, neste contexto, enfatizava-se procedimentos burocratizados em razão do principio da legalidade que possuía grande relevância através dos controles exercidos pelos agentes e instituições criadas para este fim.
Por décadas se desencadeou o Estado liberal, entretanto, com a conquista da proteção de garantias individuais pela sociedade, o Estado passou a ser Social e de Direito, direcionava-se a administração pública para políticas públicas obrigatórias ao atendimento de demandas de serviços essencialmente sociais, já que a sociedade passou a ser credora de direitos e o Estado obrigado a cumprir deveres, delineando, assim, uma crise mundial por escassez de recursos em que se necessitava de uma nova organização da administração pública, para sanar os problemas de má gestão dos recursos.
A crise do Estado de Bem-Estar Social ocorreu por um conjunto de fatores econômicos, sociais e políticos que, juntos, contribuíram para demonstrar as fragilidades do modelo instaurado no pós-guerra, principalmente a ineficiência estatal para responder às demandas sociais reclamadas pela população. (...) Tal crise ficou evidenciada pela insuficiência de recursos estatais para financiar os inúmeros apelos dos agentes sociais, o que ocasionou uma crise fiscal de governança, pois aumentava-se constantemente a tributação, mas não se conseguia responder com êxito a todos os pleitos sociais, já que o Estado havia-se agigantado de tal maneira que não conseguia responder aos problemas racionais, principalmente a manutenção da eficiência na prestação dos serviços públicos. (BARROS JÚNIOR, 2012, p. 460)
Consoante leciona Maia e Pereira citado por Silva (2013):
O modelo de Administração Burocrática, entretanto, não conseguia atender de maneira satisfatória a todas as funções que o Estado assumiu. O Estado, organizado em conformidade com os padrões burocráticos, passou a ser visto "como uma instituição que presta serviços de má qualidade e que gasta muito em razão das exigências do sistema burocrático."(MAIA, 2009, p. 29). Além disso, diz-se que "a administração burocrática é lenta, cara, autoreferida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos." (PEREIRA; SPINK, 1998, p. 241).
Desta forma, o Estado enfrentava pressões da sociedade para atendimento das obrigações a que se exigia através das garantias fundamentais a que o Estado Social cuidou de empenhar e satisfazer, gerando altos custos que não poderia suportar. A falta de cuidados com desperdícios, os excessos de gastos dos procedimentos burocráticos e a má gerência do serviço público centralizado prestado pela administração que se submetia o sistema organizacional, tornou o modelo burocrático obsoleto e impróprio a atuação Estatal, requisitando-se, assim, uma nova forma de se enfrentar os problemas que se submetia aquela administração falida.
Por via da escassez de recursos e dos constantes desperdícios de verbas, a tendência e solução mundial foi à reforma administrativa aderindo ao novo modelo de gerencia pública, no Brasil iniciou décadas depois dos precursores a mudança, partindo em alterações na legislação com a finalidade adaptação a realidade do modelo de gerencia que já se havia uma experiência positiva em muitos países, principalmente os europeus.
Neste mesmo sentido, ensina Barros Júnior (2012) que diante dos problemas da burocracia, surgiu como alternativa adequada à imposição da Administração Pública Gerencial, prevendo como uma forma estratégica a delegação de autoridade, mantendo somente os campos de atuação exclusiva do Estado descentralizando o serviço público para a iniciativa particular, objetivando reduzir os exageros e excessos de formalismo e a morosidade dos procedimentos decisórios e prestações Estatais. No ano de 1995, foi instituída a MARE (Ministério da Administração e Reforma do Estado) e aprovado o Plano Diretor de Reforma do Estado, que previa medidas radicais de corte de gastos públicos, tudo sobre a direção de seu idealizador, Luiz Carlos Bresser Pereira.
De forma não exaustiva, Bresser-Pereira (2008) aponta diversas diferenças entre os modelos, afirmando que no contexto de novas formas de controle ou responsabilização o modelo burocrático trazia formas clássicas como normas exaustivas, supervisão hierárquica direta e mecanismos de auditoria, enquanto as formas de controle gerencial pautam a administração por resultados ou objetivos, competição administrativa visando a excelência e responsabilidade social, os novos mecanismos não invalidam as formas clássicas, mas as substituem apenas em parte.
É imperioso frisar que Bresser-Pereira foi quem arquitetou a reforma gerencial, após realizar um estudo nos países desenvolvidos (principalmente europeus) que já se haviam aderido ao modelo há décadas, a proposta tinha como objetivo retirar o Estado gerente incompetente em fiscalizar o serviço público que seria prestado pelo particular à sociedade, reduzindo relevantemente os gastos do setor público. Desta feita, é mister citar as palavras do estudioso e precursor da reforma administrativa gerencial:
Chamo este modelo de reforma da gestão pública de "modelo estrutural de gerencia pública" na medida em que, além de grandes mudanças no processo de gestão de pessoal e da adoção de uma administração por objetivos, ele inclui a reforma estrutural da organização do Estado. A reforma gerencial do Estado é a segunda reforma administrativa vivida pelo moderno Estado capitalista. (BRESSER-PREIRA, 2008, p.393)
Assim, após a reforma administrativa brasileira ocasionada na década de 90, passou a viger o modelo gerencial de organização administrativa, o Estado passou a gerir a máquina pública com base na eficiência, tratando o controle de resultados através de metas para prestação de serviço público e redução dos gastos públicos, desprendendo do cerne dos procedimentos burocráticos que se submetia a administração, optando pela redução de hierarquia pública e pela descentralização dos serviços públicos, atuando somente na fiscalização e prestação de serviços essenciais, tornando-se além de regulador da economia, delegante de serviços prestados à sociedade.
2.2 CONCEITO E CONTEÚDO JURÍDICO DA EFICIÊNCIA NO MODELO DE GERÊNCIA PÚBLICA
O Estado almejou com o novo modelo estabelecer uma nova acepção de serviço público, trazendo mais eficiência na busca de melhores resultados sempre com a eficácia dos meios. Com propriedade e conhecimento a respeito do tema, ensina a doutrina de José dos Santos Carvalho Filho sobre a distinção de eficiência, eficácia e efetividade:
A eficiência não se confunde com eficácia nem com a efetividade. A eficiência transmite sentido relacionado ao modo pelo qual se processa o desempenho da atividade administrativa; a idéia diz respeito, portanto, à conduta dos agentes. Por outro lado, eficácia tem relação com os meios e instrumentos empregados pelos agentes no exercício de seus misteres na administração; o sentido aqui é tipicamente instrumental. Finalmente, a efetividade é voltada para os resultados obtidos com as ações administrativas; sobreleva nesse aspecto a positividade dos objetivos. O desejável é que tais qualificações caminhem simultaneamente, mas é possível admitir que haja condutas administrativas produzidas com eficiência, embora não tenham eficácia ou efetividade. De outro prisma, pode a conduta não ser muito eficiente, mas, em face da eficácia dos meios, acabar por ser dotada de efetividade. Até mesmo é possível admitir que condutas eficientes e eficazes por não alcançar os resultados desejados; em conseqüência, serão despidas de efetividade. (CARVALHO FILHO, 2009, p.29)
Consoante se extrai do conceito atribuído por Meirelles (2009) a eficiência é imposta como um dever da administração, definida como aquilo que se impõe aos agentes público na realização de suas atribuições para que seja efetuada com maior presteza e rendimento do labor. Acrescenta que o referido principio é o mais moderno, e foi incluído na medida em que houve a necessidade de ir além da legalidade para melhorar o desempenho, de modo a se exigir melhores resultados em favor do serviço público para atendimento das demandas da sociedade, nada mais além de que o dever de boa administração.
De forma diferente é a posição de di Pietro (2011) que coloca a eficiência em dois prismas distintos, podendo ser considerado tanto a forma em que o agente público atua por melhores desempenhos de suas atribuições obtendo resultados satisfatórios, quanto em relação à forma de organização, estruturação em que se desenvolve e disciplina a Administração Pública para o controle de resultados por meios eficazes.
Atribui-se no conceito de eficiência no modelo de gerência pública a uma forma de estabelecer no serviço público a economicidade, propiciando uma qualidade no serviço prestado pelos meios mais eficazes, em contraposição aos modos mais simples, eficiente, célere e sem desperdícios, colocando-se uma relação de custo/benefício para apresentar resultados satisfatórios pela administração pública, muitas vezes colocando-a como uma gerência empresarial.
Há muitas divergências quanto ao inicio da implementação deste novo modelo no ordenamento jurídico brasileiro, mas grande parte da doutrina coloca como ponto de partida a reforma constitucional por intermédio da Emenda Constitucional nº19 de 1998, que veio a acrescer no rol de princípios do art. 37 da carta Magna o Principio da Eficiência de observância obrigatória.
Consoante se extrai da obra de Valadares (2012), anteriormente a MARE já se surgiam tendências em abolir a administração burocrática:
(...) no contexto do governo militar da década de 1960, surgiu um decreto-lei que visava modernizar a administração pública por meio da utilização de instrumentos gerenciais utilizados pela iniciativa privada. Além da normatização e da padronização de procedimentos nas áreas de pessoal, compras governamentais e execução orçamentária, buscava-se também estruturar o governo. As estratégias adotadas para alcançar a estruturação seriam planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competências, controle e investimento em administração indireta. (VALADARES, 2012, p.09).
É de bom alvitre esclarecer que o decreto nº 200/67 elaborado na vigência do modelo Burocrático, foi de suma importância para estabelecer uma administração pública descentralizada como se prevê como um dos objetivos do modelo de gerencia pública, todavia, só obteve efeito concreto quando posteriormente foram instituídos os entes da administração indireta, o que por si só não caracteriza vigência da administração gerencial.
Tornar-se importante frisar, que o marco da reforma gerencial colocado pelos estudos jurídicos em razão do principio da eficiência, foi evidenciado pela importância de um principio no Estado de Direito, em que, tanto o legislador se compromete a confeccionar as leis com a observância obrigatório dos princípios constitucionais, quanto o judiciário passa a solucionar conflitos com a interpretação da eficiência em suas decisões, devendo também se submeter ao crivo de atribuí-la na sua administração para gerência dos processos.
Na acepção de Celso Antônio Bandeira de Mello citado por França, os princípios têm grande importância no ordenamento jurídico e sua violação pode causar conseqüências sérias:
"Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desatenção ao principio implica ofensas não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a forma mais grave de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do principio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra". (MELLO, 1999, p. 630)
Assim, toda a administração pública passa a se sujeitar a nova política do modelo gerencial, colocando a frente da prestação de serviço a eficiência para o exercício de suas atividades, atribuindo-se os melhores meios para confecção de uma boa gestão dos recursos, viabilizando melhor interesse público.
Vale ressaltar que no modelo burocrático já se previa eficiência do serviço público por intermédio de várias passagens da redação inicial da Constituição Federal de 1988 (como exemplo o art. 74, inciso II) e da legislação infraconstitucional, todavia, os dispositivos legais não continham em seu bojo uma observância de caráter obrigatório como de um principio, em que, caso o gestor descumprisse não havia sanção para sua conduta e, hodiernamente, passa a ser tratado como conduta ímproba perante a lei 8.429 de 1992.
Ocorreram na transição dos modelos varias outras mudanças advindas pela emenda nº19/1995, alterações estas que foram instituídas pelo ideal do modelo gerência pública, visando buscar mais eficiência no serviço público, exigindo-se, inicialmente, do trabalho exercido pelos servidores públicos através de avaliações funcionais, relativizando-se a estabilidade funcional por meio da perda do cargo público (art. 41, §1º inciso III da Constituição Federal).
Com a finalidade de se garantir maior celeridade na aquisição de bens pela administração pública, objetivou-se ainda a facilitar nos procedimentos previstos na lei de licitação (lei 8.666/1993) com a edição da Medida Provisória nº 2.026/2000 convertida na lei 10.520/2002, pelo qual se deu origem ao pregão, forma mais simplificada e ágil dos procedimentos licitatórios, hodiernamente até realizado eletronicamente, de modo a efetuar compras e contratação instantaneamente.
No cenário de descentralização do poder estatal, assevera Silva (2013) que o decreto nº200/67 foi trivial ao rompimento da rigidez burocrática, vez que as atividades centralizadas prestadas pelo Estado, foram descentralizadas, conferindo as autarquias, fundações, sociedades de economista e as fundações, tornando-as mais autônomas e mais eficientes.
Urge esclarecer que na vigência do modelo de gerência pública a descentralização passou a ser muito mais ampla, envolvendo na confecção de políticas públicas voltadas ao denominado terceiro setor, pretendendo-se expor a prestação do serviço público tanto os entes de cooperação, como também o setor privado, onde neste lapso temporal houve significativa mudança na legislação para o envolvimento destes setores.
Destarte, almejando-se o desenvolvimento da descentralização de poder e competência, novas regras foram introduzidas na legislação infraconstitucional com o escopo de se expandir competências Estatais, por intermédio do regime de delegação da prestação do serviço público, através das concessões e permissões (lei 8.987/1995), lançando-as até mesmo a prestação de serviço por particulares, as denominadas parcerias público-privadas (PPPs, lei 11.079/2004), como também pelas entidades paraestatais que atuam em colaboração com o Estado, os denominados entes de cooperação (OS, OSCIP, serviços sociais autônomos, entidades de apoio, parcerias voluntárias, leis: 8.958/1994, 9.637/1998, 9.790/1999, 13.019/2014), ficando a empenho da administração somente a fiscalização da prestação destes serviços.
As constantes modificações na legislação têm ocorrido com objetivando o estabelecimento de novas políticas públicas aptas a agregar o modelo de gerência da administração, na tentativa de tornar o Estado uma empresa eficiente capaz de satisfazer as necessidades demandadas pela coletividade, de modo a estabelecer o convívio pacífico e isonômico, garantindo a ordem pública.
2.3 MEIOS ESTATAIS DE APLICAÇÃO DA EFICIÊNCIA ADMINISTRATIVA AO SERVIÇO PÚBLICO
Com a inclusão do principio da eficiência no ordenamento jurídico, tornou-se eficiência administrativa um requisito de observância obrigatória que gera, inclusive, responsabilidade dos gestores, servidores e prestadores de serviços, por ato de improbidade administrativa caso ocorra uma insuficiência na obtenção de resultados satisfatórios ao serviço público.
Em conseqüência da eficiência administrativa imposta em relação os servidores públicos, houve uma transformação gradativa do costume que havia se estabelecido, na medida em que passou a necessidade da busca de resultados na atuação Estatal por intermédio do modelo de gerência pública, ocorrendo à exigência do servidor ou prestador de serviço de se demonstrar suficiência no desempenho para medir sua conduta no exercício das funções.
Nesse sentido cita França (2007) que sob a ótica de eficiência há a relativização da estabilidade do servidor público pela insuficiência do desempenho, dependendo da legislação infraconstitucional para regulamentação da matéria com observância das garantias do contraditório e da ampla defesa, assegurando ainda critérios objetivos e claros para aferir a sua conduta funcional.
Os servidores públicos estariam submetidos a uma analise funcional em que a eficiência no seu trabalho seria um dos critérios a serem observados, desta forma, almeja-se impor aqueles que atuam de forma burocrática e negligenciosa uma efetividade em seus serviços, ocorrendo também dilação do prazo de estágio probatório de 2 para 3 anos, objetivando relativizar ainda mais a questão da estabilidade do servidor público, que o torna acomodado pelo êxito nos concursos.
Com relação aos servidores, assimila Bresser-Pereira:
Para expressar em poucas palavras o caráter gerencial do modelo, eu diria que a reforma gerencial busca tornar os servidores públicos mais autônomos e mais responsáveis: mais autônomos com relação a normas rígidas e supervisão direta, e mais responsáveis perante o núcleo estratégico do Estado e perante a sociedade. (BRESSER-PEREIRA, 2008, p.400).
Com o novo modelo de gerencia pública a prestação do serviço público passou a ser viabilizado de forma a impor o racionamento de recursos com o fim de cortar gastos da administração, sem que, para isso, se diminua a qualidade do serviço prestado, exigindo-se mais dos servidores e da gestão de recurso, sempre com o escopo de melhores resultados com os meios eficazes.
Neste raciocínio, as maiorias dos gestores têm adotado meios para gratificar servidores que atuem de forma eficiente com o alcance de metas estabelecidas, capazes de tornar os resultados sempre positivos, desta forma, exige-se maior atuação dos servidores e em contrapartida são bonificados pela efetividade do serviço prestado. Por via de conseqüência de um serviço melhor desempenhado, a administração economiza com a contratação de novos serventuários, estando alocados somente aqueles que apresentem desempenho satisfatório.
Ainda como proposta da nova gestão pública, houve modificação significativa na desconcentração dos poderes da administração pública interna, realizando-se uma distribuição de competências conferindo maior independência aos gestores para decidir conforme necessidade localizada, diluindo-se atribuições por órgãos internos para aliviar as infinidades de decisões a serem tomadas no âmbito da administração.
Menciona Pires (2010) que a descentralização interna é capaz de tornar a administração pública mais célere e transparente, haja vista que estabelece ao poder decisório à pessoa que antes era submissa e dependente. Diante da descentralização é estabelecida uma nova estrutura de organização Estatal, em que se dilui o poder centralizado para pontos periféricos administrativos, tornando-os mais independentes e capazes de decidir conforme interesse público, transferindo também responsabilidades aos setores competentes e melhor atendimento as necessidades locais.
Um dos pontos relevantes na novidade quanto ao a nova forma de gestão, foi que a descentralização passou a envolver a participação de setores privados através de parcerias público-privado, em que o enfoque central delineava em alocar os riscos que se submetia o Estado (econômicos ou da prestação do serviço público), por via de contratos por prazos determinado sob a gerência de empresas privadas.
Apontado em seus estudos, Bresser-Pereira (2008) menciona que a gerencia pública se trata de um modelo estrutural, uma vez que não se limita a estratégias de gestão, envolvendo mais do que mudanças organizacionais, como estrutural porque envolve todos os tipos de parcerias público-privada, como também os serviços sociais e científicos necessários à sociedade são terceirizados para organizações não-estatais. O modelo de gerencia é um modelo de "governança", posto que, envolvem além do Estado outros atores no processo de governar, entidades como organizações estatais, públicas não-estatais, corporativas e privadas.
No mesmo lapso de tempo da reforma gerencial, porém com uma idéia distinta de descentralização, houve a criação das entidades de cooperação ou entes paraestatais, que auxiliam a atuação Estatal com determinada colaboração, em que são conferidas as pessoas jurídicas de direito privado o rótulo para prestação de serviço sem fins lucrativos, no fomento a categorias profissionais, atividades sociais ou de ensino ligadas a ciência, pesquisa, cultural, saúde educação, dentre outras.
Outrossim, na reforma administrativa idealizada, foi previsto o setor de serviços não exclusivos, em que ficou patente o incentivo ao "público não estatal" por meio do fomento à constituição de organizações sociais para desenvolver atividades de interesse público. Tais entidades, nos moldes apregoados pelo Plano Diretor de Reforma do Estado, seriam constituídas nos moldes do Direito Privado, mas sem o objetivo de lucro, e receberiam dotações orçamentárias para desempenhar suas funções com autonomia administrativa e financeira, o que lhes permitiria a contratação de novos empregados pelo regime da Consolidação das leis do Trabalho – CLT, a possibilidade de efetivar compras por regime próprio sem a obrigatoriedade de licitação, garantindo-se, assim, um serviço público mais barato, de melhor qualidade e duplamente controlado, tanto pela sociedade, quanto pelo Estado, principalmente por meio do Tribunal de Contas. (BARROS-JÙNIOR, 2012, p. 462)
O desempenho da fiscalização Estatal foi gerido através das agências reguladoras por meio da política nacional de desestatização realizada na década de 90, ocasionada pela idéia da reforma gerencial, ficando a cargo da administração por meios de autarquias especializadas a fiscalizar atividades não essenciais, outorgadas ou delegadas, com fim de regular e normatizar esses serviços.
Demonstra Bresser-Pereira em seus estudos a importância de se estabelecer a descentralização para o controle de efetividade, mormente com a possibilidade de o Estado a retomar sua atuação de prestar o serviço:
Na reforma da gestão pública, a descentralização é obtida pela transferência da prestação de serviços para agências e organizações sociais.
(...) Enquanto os mecanismos de controle burocrático implicam uma organização centralizada, os mecanismos de responsabilidade gerencial são compatíveis com a descentralização – uma descentralização que não significa reduzir, mas aumentar o controle gerencial sobre os resultados. Isso é verdade porque esse tipo de descentralização gerencial é apenas uma delegação provisória de poderes: o administrador central conserva a opção de revertê-la sempre que não estiver funcionando. (BRESSER-PEREIRA, 2008, p.401).
Destarte, a administração pública confere cada vez mais, através das diretrizes delineadas pelo modelo gerencial, novas formas de se prestar o serviço público com a finalidade de minimizar os desperdícios de recursos e trabalhando com o desenvolvimento de instrumentos de concretização da eficiência, buscando sempre os adequados resultados as necessidades sociais para viabilizar o interesse público.
A existência de vários modelos percorridos pela administração pública torna compreensível que a sociedade está em constante mutação demandando sempre novas necessidades. O Estado como administrador e garantidor obriga-se sempre a primar pelo melhor o interesse público, devendo se adaptar as necessidades sociais, e, para isso, providencia novos meios de estabelecimento de políticas públicas efetivas.
Importante observar que, muito embora tiver havido a existência dos três modelos de administração pública na história brasileira, é perceptível no cotidiano que a gestão pública brasileira sempre teve características hibridas de todos eles coexistindo na estrutura administrativa, entretanto, é notório que prevaleça o modelo de gerência pública como forma vigente de administração pública. Podendo-se inferir ainda que as características patrimonialistas sejam mais preponderantes em todas as fases ocorridas, vez que esta mais irrigada a cultura brasileira.
A Administração Pública brasileira se demonstrou ao longo do tempo ser uma calamitosa gerente da prestação direta de serviços à sociedade, haja vista uma cultura de reais desperdícios e corrupção de gestores, que acabaram a tornar inviável a prestação direta destes serviços, desta forma, a limitação da atuação estatal por meio da descentralização foi uma das alternativas trazidas pela reforma administrativa.
No modelo de gerência pública o objetivo idealizado é formar uma nova realidade na gestão, onde se prima pela economia e ao mesmo tempo na alocação ideal de recursos de forma a se evitar desperdícios, conferindo-se ainda uma prestação de serviço de qualidade apto a ensejar satisfação do interesse público.
Neste aspecto o serviço público prestado atualmente pelos servidores, ainda esta muito a quem de se tratado como eficiente, pratico e de qualidade, vez que contém em seu bojo um resquício cultural burocrático, sem mencionar a consagrada estabilidade que os levam a comodidade. Podendo-se deduzir que durante 2 décadas de vigência do modelo gerencial, ainda não se romperam os ideais do modelo burocrático perante o serviço prestado.
É patente mencionar que o modelo gerencial tem como foco tornar a administração pública uma verdadeira empresa privada, utilizando-se institutos de direito privado e maior participação privada na prestação do serviço público, na tentativa de suprir as omissões do Estado geradas pela escassez de recursos financeiros, superando-se sua ineficiência.
Todavia, tal tentativa se torna cada vez mais arriscada, pois o regime administrativo público possui peculiaridade totalmente distinta do privado, na medida em que deve sempre atuar na forma mandamental da lei, não se almejando o lucro, as contrações de servidores obedecem ao regime de concurso, as aquisições devem obrigatoriamente respeitar procedimento licitatório, dentre outros fatores.
Deste modo, por intermédio da eficiência que almeja os melhores resultados por meios eficazes, também presente no regime privado, poderá ocasionar ao gestor uma busca desenfreada por satisfatórios resultados ultrapassando os limites da lei, gerando um conflito entre o principio da eficiência e da legalidade.
Por outro lado, a colaboração do setor privado na esfera da Administração Pública vistas como parcerias, por intermédio das outorgas e delegações, e a cooperação do terceiro setor, proporciona um alívio no atendimento das demandas sociais sendo essencial a suprir as omissões do Estado por via da ausência de condições.
No entanto, devem-se impor limites quanto à imposição do mercado por intermédio das delegações a empresas privadas, seja por parcerias público-privado, ou contrato de gestão por termos de parcerias com entidades sem fins lucrativos, tratando-se como pretexto estatal de se libertar das vinculações jurídico-públicas que lhes são submetidas, inclusive, aquelas vinculadas aos direitos fundamentais. Sujeitando-se ainda ao desgoverno da fiscalização do serviço prestado pelos particulares.
Assim, por intermédio das políticas públicas na composição da eficiência administrativa, o gestor deve sempre buscar os instrumentos a que lhes são atribuídos de forma moderada, pois, ocorrendo excessos poderá proporcionar maior omissão da atuação Estatal pelo desequilíbrio, tornando a eficiência administrativa um mecanismo prejudicial à administração pública.
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