A Água Subterrânea na legislação federal de recursos hídricos
Apesar da não regulamentação dos dispositivos , as águas subterrâneas mereceram no Código de Águas um capítulo próprio – Título IV, Capítulo Único , artigos 96 a 101 – onde se destacavam conceitos importantes :
conceito de propriedade : o dono de qualquer terreno poderia se apropriar das águas que existissem debaixo da superfície de seu prédio;
conceito de interdependência entre os corpos superficiais e os subterrâneos : se o aproveitamento as águas subterrâneas prejudicassem ou diminuíssem as águas públicas dominicais ou públicas de uso comum , ou particulares , a administração competente poderia suspender o aproveitamento e as ditas obras;
conceito de preservação quantitativa : o dono do prédio não poderia abrir poço junto ao prédio do vizinho , sem guardar a distância necessária ou tomar as precisas precauções para que ele não sofresse prejuízo;
conceito de preservação qualitativa : eram expressamente proibidas construções capazes de poluir ou inutilizar , para uso ordinário , a água do poço ou nascente alheia , a elas preexistentes;
conceito de outorga (entendendo-se outorgar como consentir , permitir e conceder ): dependia de concessão administrativa a abertura de poços em terrenos de domínio público .
"A exemplo do Código de Águas , a maioria das normas hídricas vigentes restou inócua , principalmente porque a estrutura institucional hídrica quando não inexistente , mostrava-se ineficaz . Razão pela qual , durante décadas os recursos hídricos foram utilizados insustentavelmente, ou melhor , sem qualquer planejamento " (Henkes, S., 2003).
O Código de Mineração, instituído pelo Decreto-Lei no 227 de fevereiro de 1967 considerava como jazida toda massa individualizada de substância mineral ou fóssil , aflorando à superfície ou existente no interior da terra , e que tivesse valor econômico . Dentre as classes de jazida , constantes no artigo 5º para efeito e aplicação do Código , duas merecem destaque : a classe VIII, relativa a jazidas de águas minerais e a classe IX, relativa a jazidas de águas subterrâneas. Este artigo foi revogado pela Lei no 9.314 de novembro de 1996.
O impulso ao desenvolvimento de legislação relativa às águas subterrâneas veio através da Constituição de 1988, onde o inciso I do artigo 26 explicita a inclusão , entre os bens dos Estados , das águas superficiais ou subterrâneas, fluentes , emergentes e em depósito , ressalvadas as decorrentes de obras da União , o que lhes atribui o cunho de bem público e cuja gestão é competência do Estado.
O artigo 21, inciso XIX, prevê a instituição do sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e a definição dos critérios de outorga de direitos de seu uso . No artigo 200, inciso VI, a mesma Constituição delega ao sistema único de saúde a competência para fiscalização e inspeção das águas para consumo humano.
Com a nova Constituição já em vigor e em vista da demora do Governo Federal em instituir o sistema de gerenciamento de recursos hídricos, vários Estados elaboraram suas próprias políticas estaduais, a partir da atribuição recebida para legislar sobre os bens de seu domínio . Neste período destacam-se as políticas de recursos hídricos editadas por São Paulo, pioneiramente em 1991, Ceará em 1992 e Minas Gerais , em 1994.
Em janeiro de 1997 foi sancionada a Lei no 9.433 que , dispondo sobre o inciso constitucional retrocitado, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos – SNGRH - e institui a Política Nacional de Recursos Hídricos – PNRH – com base nos seguintes fundamentos:
a água é um bem de domínio público , limitado e dotado de valor econômico , extinguindo seu domínio privado;
em situações de escassez , seu uso prioritário é o consumo humano e a dessedentação de animais;
a gestão deve proporcionar o uso múltiplo das águas;
a bacia hidrográfica é a unidade de gestão , através dos comitês de bacia;
a gestão é descentralizada e participativa.
A partir de então , passaram a ser importantes instrumentos da política de recursos hídricos a outorga do direito de uso da água e a cobrança pelo seu uso . Vale lembrar que a " conta d' água ", apresentada mensalmente aos consumidores pelas concessionárias , contempla nos moldes atuais o custo de tratamento , distribuição e esgotamento da água , mas não o seu valor intrínseco.
No tocante às águas subterrâneas, a Lei no 9.433 estabelece que:
está sujeita à outorga pelo Poder Público o direito de uso de água de aqüífero subterrâneo para consumo final ou insumo de processo produtivo – artigo 12, inciso II;
constitui infração implantar empreendimento relacionado com a derivação ou a utilização de recursos hídricos, superficiais ou subterrâneos , que implique alterações no regime , quantidade ou qualidade dos mesmos , sem autorização dos órgãos ou entidades competentes – artigo 49, inciso II;
constitui infração perfurar poços para extração de água subterrânea ou operá-los sem a devida autorização – artigo 49, inciso V;
o infrator ficará sujeito , entre outras penalidades , a tamponar os poços de extração de água subterrânea – artigo 50, inciso IV.
A Lei no 9.433 carece de mais referências explícitas às águas subterrâneas, além do dito acima sobre a necessidade de outorga e as penalidades por uso indevido . Apesar da sua importância no conjunto das disponibilidades hídricas, é inconteste a ênfase dada às águas superficiais , talvez pelos aspectos culturais já arraigados e provenientes de legislações anteriores , bem como pela defasagem de conhecimento ainda existente entre as duas coleções.
Dentro das diretrizes gerais de ação , previstas no artigo terceiro , foi omitida a existência dos corpos hídricos subterrâneos . Sem que se considere tal existência , torna-se impossível gerenciar corretamente os recursos hídricos superficiais de uma dada bacia , posto que a maioria dos rios brasileiros é efluente e depende, em quantidade e qualidade , da água cedida pelos aqüíferos adjacentes.
Outro ponto de reflexão se relaciona com os aqüíferos , principalmente os de formação sedimentar , que podem extrapolar os limites de bacias e sub-bacias, como é patente na não coincidência dos mapas de bacias hidrográficas e províncias hidrogeológicas ( Figura 6, p. 30). Devem ser previstos mecanismos objetivando promover o controle conjunto e a articulação entre os diversos comitês de bacia cujas áreas se localizam sobre um mesmo aqüífero.
Por outro lado , o enquadramento dos corpos de água , além de não mencionar os aqüíferos , é uma tarefa delegada à legislação ambiental, ratificando o enfoque dicotômico entre ambiente-qualidade e gestão-quantidade.
Além do exposto , a Lei no 9.433 estabeleceu, em seu artigo 33, uma estrutura institucional para o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, composta pelos seguintes organismos:
Conselho Nacional de Recursos Hídricos – CNRH;
Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal;
Agências de Água , braços executivos de seus respectivos comitês;
Os órgãos dos poderes públicos federal , estaduais, do Distrito Federal e municipais cujas competências se relacionem com a gestão de recursos hídricos.
Cabe observar que a gestão administrativa e a organização institucional do SNGRH, previsto na Lei no 9.433, não foram regulamentadas até os dias de hoje , decorridos quase 8 anos de sua criação : o Projeto de Lei no 1.616 de setembro de 1999 que trata do assunto , ainda tramita na Câmara dos Deputados . Entretanto , o CNRH, dentro de suas atribuições legais , já aprovou diversas resoluções que dizem respeito às matérias a serem regulamentadas pelo citado projeto de lei , tais como diretrizes para outorga de direito de uso dos recursos hídricos, funcionamento dos Comitês de Bacia e enquadramento dos corpos d' água.
A Lei Federal n° 9.984, de julho de 2000, criou a Agência Nacional de Águas - ANA , autarquia sob regime especial com autonomia administrativa e financeira , vinculada ao Ministério do Meio Ambiente , e que desde então também integra a estrutura acima , sendo responsável pela implantação da Política Nacional de Recursos Hídricos. Dentre as atribuições da ANA , de acordo com seu Regimento Interno estabelecido por sua Resolução no 09/2001 e alterado pela Resolução no 183/2002, a menção às água subterrânea encontra-se apenas no artigo 26, inciso V:
a Superintendência de Cobrança e Conservação tem como atribuições específicas, dentre outras, promover , estimular e implementar programas e ações de suporte ao uso sustentável de aqüíferos que cruzem fronteiras estaduais ou nacionais , ou estejam hidraulicamente interconectados a corpos hídricos de domínio da União.
O Decreto no 2.612 de junho de 1998 regulamentou o Conselho Nacional de Recursos Hídricos, e em seu artigo 6°, estabeleceu a possibilidade de constituir , mediante resolução , câmaras técnicas em caráter permanente ou temporário . Este Decreto foi parcialmente alterado pelo Decreto no 4.174 de março de 2002 e revogado pelo de no 4.613 de março de 2003, hoje vigente.
Dentro do escopo do presente trabalho , é essencial destacar , entre as nove Câmaras Técnicas Permanentes que dão suporte às ações do CNRH, a CT de Águas Subterrâneas, instituída em junho de 2000, através de sua Resolução n° 9.
Como resultado dos trabalhos da CTAS, duas Resoluções do CNRH formulam diretrizes básicas para a gestão dos recursos hídricos subterrâneos no país:
Resolução n° 15 de janeiro de 2001, sobre a inserção das águas subterrâneas na gestão integrada dos recursos hídricos, considerando a interdependência das águas superficiais , subterrâneas e meteóricas;
Resolução n° 22 de maio de 2002, estabelecendo que os Planos de Recursos Hídricos devem promover a caracterização dos aqüíferos , através de monitoramentos da qualidade e quantidade , definindo suas inter-relações com os demais corpos hídricos e com o meio ambiente , visando à gestão sistêmica , integrada e participativa das águas.
Os procedimentos e responsabilidades relativos ao controle e vigilância da qualidade da água para consumo humano e seu padrão de potabilidade são estabelecidos através da Portaria no 518, de março de 2004 do Ministério da Saúde , com prazo de 12 meses para as adequações necessárias a seu cumprimento . Prevê a desinfecção simples para a água proveniente de manancial subterrâneo.
Encontra-se atualmente no Senado Federal uma Proposta de Emenda à Constituição , no 43 de novembro de 2000, que propõe alterar a dominialidade das águas subterrâneas – determinada como do Estado pelo inciso I do artigo 26 da Constituição de 1988 – buscando a equiparação com os recursos hídricos superficiais : "pertencem à União os lagos e rios que banhem mais de um Estado ..."
Se a geomorfologia e a topografia determinam com absoluta precisão os limites de todas as bacias hidrográficas, o mesmo não se pode afirmar sobre os limites e interconexões dos corpos hídricos subterrâneos , no atual estágio do conhecimento hidrogeológico do território nacional . Esta proposta ainda suscita divergências que podem e devem ser debatidas nos foros especializados, de modo a conhecer sua aplicabilidade e conseqüências , sem prejuízo das premissas vigentes de gestão participativa e descentralizada.
Um dos instrumentos da PNRH, previstos no artigo 5 da Lei no 9.433, é o Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos, cuja competência para implantação e gestão compete ao Poder Executivo Federal e cujos princípios básicos para o seu funcionamento são , de acordo com o artigo 26 da mesma Lei:
A ANA disponibiliza na Internet o Sistema de Informações Hidrológicas "HidroWeb", enfocando apenas as águas superficiais , e a Cia . de Pesquisa e Recursos Minerais – CPRM, empresa pública vinculada ao Ministério de Minas e Energia , que atua na área de levantamento hidrogeológico básico , desenvolveu o SIAGAS – Sistema de Informações de Águas Subterrâneas, cadastro nacional de poços tubulares , contando com um banco de dados com milhares de pontos , sendo a grande maioria na região nordeste do país . O Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM, autarquia do Ministério de Minas e Energia , dispõe do SISON – Sistema de Informações de Sondagens Hidrogeológicas. Alguns Estados , companhias estatais de saneamento e municípios também dispõem de bases de dados , dentro do âmbito de sua atuação , quase sempre para uso interno , e indisponíveis à sociedade em geral.
Por delegação constitucional , regulamentada pelo antigo Decreto nº 79.367 de março de 1977, cabe ao Ministério da Saúde a competência para fiscalização e inspeção das águas para consumo humano , incluindo aqui as águas provenientes do subsolo.
Esta ação , cumprindo o disposto na Portaria no 518 vem sendo implementada pela vigilância ambiental em saúde das Secretarias Municipais e Estaduais de Saúde , operacionalizada pelo VIGIAGUA – Vigilância da Qualidade da Água para Consumo Humano , cujos dados abastecem a base SISAGUA – Sistema de Informação de Vigilância da Qualidade da Água para Consumo Humano . Estes sistemas têm o objetivo de produzir , analisar e disseminar dados sobre a qualidade da água consumida, contribuindo para a tomada de decisões nos processos da promoção da saúde e prevenção de doenças de transmissão hídrica.