Lei 9.099/1995: contextualização histórica da Lei dos Juizados Especiais GEN Jurídico
por GEN Jurídico 23.out.2020
Quando da entrada em vigor do "Monumento a Liebman", como era chamado o Código de Processo Civil de 1973, tamanha a presença dos ensinamentos do mestre italiano, muitos juristas comemoraram o início de uma nova era no direito processual brasileiro, que, acreditava-se, seria marcada pela concretização do ideário do acesso à justiça.[1]
De fato, é preciso reconhecer que não se tratava de um otimismo injustificado, uma vez que o anteprojeto do Código elaborado por Alfredo Buzaid era, sem sombra de dúvida, uma obra de primeira grandeza, especialmente considerando-se o panorama científico da época. A despeito disso, muitas propostas presentes no texto legal não lograram apresentar os resultados que delas se esperavam.
A bem da verdade, a ineficácia de alguns instrumentos regulados pelo Código de 1973 pode ser creditada, ao menos parcialmente, à concepção da ciência processual então vigente. O excesso de solenidades, decorrente dos ideais iluministas, sob o argumento de proteger as partes das possíveis arbitrariedades do julgador, transformou o processo num instrumento com limitada capacidade para atender aos seus escopos sociais e jurídicos.
Ao longo dos anos 1970, década marcada por crises econômicas e enfrentamentos políticos, a situação se agravou no ritmo do crescimento constante e geométrico das demandas, acabando por ressaltar as limitações estruturais do Poder Judiciário, tais como a falta de juízes, de auxiliares e de instalações adequadas, por exemplo.[2]
Outro aspecto que precisa ser considerado nessa equação diz respeito à própria estrutura estatal brasileira. A centralização política, baseada num Estado onipresente, desde os tempos coloniais, associada às nossas raízes ibéricas, fizeram com que o ordenamento jurídico pátrio fosse marcado pela hipertrofia da função de substitutividade do Poder Judiciário. Com isso, durante séculos, a prestação da tutela jurisdicional foi
estruturada partindo-se da incapacidade das partes em lidar com interesses contrapostos em juízo, incutindo na consciência popular os valores de submissão das vontades em confronto à manifestação estatal. O resultado desses fatores foi a construção de uma cultura de litigiosidade acentuada na sociedade.
Nesse contexto, no final da década de 1970, surgiu no Rio Grande do Sul um movimento de juristas que identificavam na conciliação um caminho para reduzir o número de processos em tramitação e aproximar a Justiça dos jurisdicionados.[3] Ponderou-se, ainda, que a conciliação poderia representar uma forma mais rápida de pacificação dos conflitos sociais, prescindindo de um longo caminho processual, e mais justa, pois baseada na manifestação da vontade das partes. Para tanto, seria necessário dar maior espaço para as partes não apenas se manifestarem, mas também debaterem sobre o bem jurídico deduzido em juízo.[4] Somente assim, sublinhavam esses estudiosos, seria possível criar um ambiente propício para a solução consensual dos conflitos.[5]
Assim, animados por esse espírito, em caráter experimental, foram criados no Rio Grande do Sul, no início da década de 1980, os Conselhos de Conciliação e Arbitramento, que "não tinham existência legal, não tinham função judicante, com juízes improvisados, atuando fora do horário de expediente forense".[6] Simultaneamente, em São Paulo, foram implantadas Juntas Informais de Conciliação.[7] Essas experiências foram bem recebidas nos meios jurídicos e produziram resultados notáveis.[8]
Com base no sucesso dessas empreitadas, o Governo Federal, por meio do Ministério da Desburocratização,[9] comandado pelo Ministro Hélio Beltrão, reuniu uma comissão de juristas[10] dedicados a elaborar um anteprojeto de lei para a criação de um modelo de Juizado de Pequenas Causas, focado na conciliação, nos moldes dos que já existiam em várias partes do mundo[11] e que já era previsto em nossas Constituições Federais desde 1934,[12] sem nunca ter sido implantado.
O texto produzido pela comissão foi encaminhado ao Congresso Nacional por intermédio do Poder Executivo (Mensagem 313/1983) e se transformou no Projeto de Lei (PLC 1.950/1983), que foi aprovado e convertido na Lei 7.244, de 07/11/1984. Esse diploma legal criava um Juizado competente para as pequenas causas, assim consideradas em razão do seu valor econômico,[13] exatamente como ocorria com os modelos do direito comparado, pautado na informalidade, celeridade e oralidade, mas com grande ênfase na conciliação. Não por outro motivo, foi prevista no procedimento a realização de uma audiência exclusivamente conciliatória (art. 22), conduzida, preferencialmente, por um conciliador (art. 23).
Criado o Juizado de Pequenas Causas, ele foi implantado em diversos Estados e funcionava bem, de forma célere e com custos reduzidos, atuando principalmente junto à população mais carente, que representava a maior parte dos seus usuários. Assim, em 1988, o legislador constituinte não apenas reiterou a conhecida previsão de implantação dos Juizados Especiais, mas também inseriu a referência aos Juizados de Pequenas Causas na Carta Magna.
De fato, a Constituição da República de 1988 estabeleceu dois modelos diferentes de juizados: de um lado, os Juizados de Pequenas Causas, que já existiam, com competência direcionada para causas cíveis de pequeno valor (inciso X do art. 24),[14] e, de outro, os Juizados Especiais Cíveis e Criminais, a serem criados por lei ordinária, que teriam competência para a "conciliação, julgamento e execução", respectivamente, das "causas cíveis de menor complexidade e das infrações penais de menor potencial ofensivo" (inciso I do art. 98).
No início dos anos 1990, ansiosos por concretizar a novidade, alguns Estados-membros consideraram-se competentes para legislar sobre a criação dos Juizados Especiais em seus territórios, com apoio no inciso X do art. 24 e no caput do art. 98 da CF. Assim, foram criados Juizados Especiais no Mato Grosso do Sul (Lei 1.071/1990), no Rio Grande do Sul (Lei 9.442/1991), na Paraíba (Lei 5.466/1991) em Santa Catarina (Lei 1.141/1993).
Apesar da boa índole da iniciativa, o Supremo Tribunal Federal refutou essas leis, assinalando que a criação dos Juizados Especiais Cíveis e Criminais dependia da edição de lei federal.[15]
Paralelamente a essa discussão, foram apresentados diversos projetos no Congresso Nacional para finalmente regular o inciso I do art. 98 da Constituição Federal. Os projetos mais destacados foram aqueles apresentados pelos Deputados Jorge Arbage (PL 1.129/1988), Michel Temer (PL 1.480-A/1989), Manoel Moreira (PL 1.708/1989), Daso Coimbra (PL 2.959/1989), Gonzaga Patriota (PL 3.883/1989) e Nelson Jobim (PL 3.698/1989).
Em 1994, o Deputado Ibrahim Abi-Ackel apresentou um substitutivo que visava regular, num único texto, os Juizados Especiais Cíveis e Criminais. Na verdade, o substitutivo nada mais era do que a reunião do Projeto Jobim, que versava tão somente sobre os Juizados Especiais Cíveis, com o Projeto Temer, que tratava dos Juizados Especiais Criminais. Com isso, contrariando a nossa tradição legislativa, o substitutivo reuniu num único texto regras de processo civil e processo penal. Vale salientar que a fusão dos dois projetos não foi precedida da devida harmonização legislativa. Na verdade, esses dois projetos foram simplesmente "costurados", ficando o Projeto Jobim na primeira parte e o Projeto Temer na segunda.[16] Mesmo assim, o substitutivo foi aprovado e o texto final foi sancionado pelo Presidente da República com um único veto (art.47), vindo a se tornar, em 26 de setembro de 1995, a Lei 9.099.
Uma das maiores surpresas contidas na Lei 9.099/1995 foi a revogação expressa da Lei 7.244/1984 (art. 97). De fato, na época, a visão prevalente era que Juizados Especiais, regulados em razão da matéria, e Juizados de Pequenas Causas, regidos pelo valor, eram órgãos diferentes.[17] Isso ocorre porque nem todas as causas de pequeno valor são simples e nem todas as causas simples são de pequeno valor. A ação de despejo, por exemplo, tem, normalmente, uma baixa complexidade, independentemente do seu valor.[18] A ação de reconhecimento de paternidade, por seu turno, pode se apresentar de forma bastante complexa, embora tenha valor da causa simbólico. Logo, cada modelo de Juizado deveria dispor de regras próprias para atender adequadamente às suas características.
O que se viu, no entanto, é que a Lei 9.099/1995 criou um conjunto de órgãos, chamado de Juizados Especiais Cíveis, e deu a ele a competência para processar e julgar as causas de menor complexidade, abarcando o conceito de causas de pequeno valor, submetidas ao teto de 40 salários mínimos (arts. 3º, I e IV, e 53) e de causas simples, definidas em função da matéria (arts.3º, II e III, § 3º, 57 e 58). Trata-se, pois, de um único modelo de Juizado, abrangendo simultaneamente as competências previstas nos arts. 24, X, e 98, I, da Constituição Federal.[19]
De qualquer forma, analisando o texto da Lei 9.099/1995, é possível verificar que a sua parte criminal (arts. 60 a 92) representou uma verdadeira revolução no processo penal brasileiro, alterando não apenas o tratamento dos acusados pela prática de crimes de menor potencial ofensivo, mas também o papel da vítima e a forma de cumprimento das penas.[20] Já a parte que trata dos Juizados Especiais Cíveis (arts. 1º a 59) repetiu quase a totalidade dos dispositivos da Lei dos Juizados de Pequenas Causas (Lei 7.244/1984), que foi apresentada no Parlamento em 1989, sem promover a sua devida atualização.
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A obra foi dividida em quatro partes. A Parte I trata da Teoria Geral dos Juizados Especiais, tema afeto não apenas ao modelo estadual, mas também aos modelos federais (Lei 10.259/2001) e fazendários (Lei 12.153/2009). Nesta etapa, são vistos os conceitos, os princípios, a competência, os órgãos, as partes, os juízes e seus auxiliares, a legitimação, a capacidade postulatória, a estrutura dos procedimentos, os atos processuais, os encargos, entre outros temas propedêuticos.
Felippe Borring Rocha é Doutor em Sociologia e Direito pela Universidade Federal Fluminense (UFF). Mestre em Direito pela Universidade Estácio de Sá – RJ (UNESA). Professor de Direito Processual Civil em cursos de graduação e pós-graduação, bem como em cursos preparatórios para concursos na área jurídica. Membro do Instituto Brasileiro de Direito Processual Civil (IBDP) e do Instituto dos Advogados Brasileiros (IAB). Membro do conselho editorial da Revista da EMERJ e da Revista Thesis Juris. Parecerista e palestrante. Possui diversos livros e artigos jurídicos publicados em revistas especializadas, no Brasil e no exterior. Defensor Público do Estado do Rio de Janeiro.
A Justiça do Trabalho e a Conciliação: breves apontamentos da utilização do contrato preliminar como meio de garantir a efetividade da conciliação
[1] Sobre esse ideal, ver, por todos, Acesso à justiça, de Mauro Cappelletti e Bryant Garth, p. 13.
[2] A deficiência técnica do processo, sob seu aspecto eminentemente jurídico, e a carência de recursos materiais e humanos, de ordem administrativa, são dois lados da mesma moeda, ou seja, ambos são geradores da falta de efetividade do processo. Daí ser imperiosa a implementação de uma verdadeira reforma do Poder Judiciário, voltada para aspectos técnicos e orgânicos, de forma a prover uma organização judiciária funcional e eficiente, dotada de padrões modernos de gestão administrativa. Por outro lado, para otimizar a atuação do Poder Judiciário, é preciso investir na implementação de mecanismos extrajudiciais de composição dos conflitos, especialmente aqueles relacionados aos entes públicos.
[3] Sobre o pioneirismo do Rio Grande do Sul em matéria de conciliação e formação de Juizados de Pequenas Causas, ver a introdução da obra de Ovídio Baptista da Silva, Juizado de pequenas causas, p. 3.
[4] Ver, novamente, Mauro Cappelletti e Bryant Garth, op. cit., p. 15: "Sob esta nova perspectiva, o direito não é encarado apenas do ponto de vista dos seus produtores e do seu produto (as regras gerais e especiais); mas é encarado, principalmente, pelo ângulo dos consumidores
do direito e da Justiça, enfim, sob o ponto de vista dos usuários dos serviços processuais".
[5] São muito interessantes as anotações sobre a cultura conciliatória na China, feitas por Caetano Lagrasta Neto, Juizado especial de pequenas causas no direito comparado, p. 47: "Os chineses seguem o princípio da filosofia de Confúcio, segundo o qual o homem sábio consegue resolver suas diferenças de maneira amigável. A necessidade de se lançar mão de recursos judiciais significa, entre outras coisas, que as partes são destituídas de sensatez sendo, portanto, pessoas inferiores".
[6] Luis Felipe Salomão, Roteiro dos juizados especiais cíveis, p. 27. A discussão sobre o funcionamento desses Juizados foi objeto de debate no STJ, que concluiu pela sua validade enquanto órgão extrajudicial: "O chamado Juizado Informal de Conciliação, constituído à margem da
Lei 7.244/1984, não tem natureza pública. Os acordos, aí concluídos, valem como títulos extrajudiciais, só podendo ter força executiva nos casos previstos em lei, como na hipótese de corresponderem ao disposto no art. 585, inc. II, do CPC. Poderão adquirir natureza de título judicial, se homologados pelo juiz competente (Lei 7.244, art. 55), o que não se verificou na hipótese em julgamento" (STJ, 3ª Turma, REsp 6.019, Rel. Min. Eduardo Ribeiro, j. em 11/03/1991).
[7] Cândido Rangel Dinamarco, Instituições de direito processual civil moderno, vol. 3, p. 772.
[8] Ada Pellegrini Grinover, Conciliação e juizados de pequenas causas, p. 135.
[9] O Ministério da Desburocratização foi criado na esteira do Decreto 83.740/1979, que instituiu o Programa Nacional de Desburocratização, e foi extinto pelo Decreto 5.378/2005.
[10] A comissão de juristas responsável pela redação do anteprojeto de lei foi formada por Cândido Rangel Dinamarco, Kazuo Watanabe, Luiz Melíbio Machado, Mauro José Ferraz Lopes, Nilson Vital Naves, Paulo Salvador Frontini e Ruy Carlos de Barros Monteiro.
[11] Apenas para ilustrar o panorama internacional na época, citando os apontamentos feitos por Caetano Lagrasta Neto, op. cit., p. 17, tínhamos, na Itália, os Preture, Conciliatori e os Arbitrato Rituale o Irrituale; na França, os Conciliadores de Vizinhança; na Alemanha, a Land-gerich, com a conciliação baseada no Stuttgarter Modell; nos Estados Unidos, as Small Claims Courts e Small Plea Courts; na Inglaterra, as chamadas de County Courts e Poor's Man Court, também existentes em diversas partes dos Estados Unidos e da Grã-Bretanha; na Rússia e nos demais países do antigo bloco socialista, as Comissões de Disputas Trabalhistas e as Cortes de Camaradas; na Polônia, as Cortes Sociais ou Comunitárias; na Bulgária, as Cortes Sociais; no Japão, as Cortes Sumárias e as Comissões de Conciliação; no México, os Juízos Verbais; na Colômbia, as Cortes de Mínima Cuantía; na Costa Rica, as Alcaldes; e na Guatemala, assim como no Uruguai, os Jueces de Paz que julgam pequenas causas.
[12] Art. 113, item 25, da Carta Constitucional de 1934: "Não haverá foro privilegiado nem tribunais de exceção; admitem-se, porém, juízos especiais em razão da natureza das causas"; art. 106 da CF de 1937: "Os Estados poderão criar juízes com investidura limitada no tempo e competência para julgamento das causas de pequeno valor, preparo das que excederam da sua alçada e substituição dos juízes vitalícios"; art. 124, XI, da CF de 1946: "Os Estados organizarão a sua Justiça, com observância dos arts. 95 a 97 e também dos seguintes princípios: […] XI – poderão ser criados cargos de juízes togados com investidura limitada a certo tempo e competência para o julgamento das causas de pequeno valor. Esses juízes poderão substituir os vitalícios" (com a EC 16/1965, a redação do inc. XI ficou com a seguinte redação: "Poderão ser criados cargos de juízes togados com investidura limitada ou não a certo tempo, e competência para julgamento das causas de pequeno valor. Esses juízes poderão substituir os vitalícios"); art.136 da Carta de 1967: "Os Estados organizarão a sua Justiça […] § 1ºA lei poderá criar,
mediante proposta do Tribunal de Justiça: […] b) juízes togados com investidura limitada no tempo, os quais terão competência para julgamento de causas de pequeno valor e poderão substituir os vitalícios"; art.144, §1º, b, da EC 1/1969: "Os Estados organizarão a sua Justiça […] § 1ºA lei poderá criar, mediante proposta do Tribunal de Justiça: […] b) juízes togados com investidura limitada no tempo, os quais terão competência para julgamento de causas de pequeno valor e poderão substituir os vitalícios" (com a EC 7/1977, a redação do item b ficou assim: "juízes togados com investidura limitada no tempo, os quais terão competência para julgamento de causas de pequeno valor e de crime a que não seja cominada pena de reclusão, e poderão substituir os vitalícios". Ver, também, na Lei Orgânica da Magistratura Nacional (LC 35/1979), o art. 17, § 4º: "Poderão os Estados instituir, mediante proposta do respectivo Tribunal de Justiça, ou Órgão Especial, juízes togados, com investidura limitada no tempo e competência para o julgamento de causas de pequeno valor e crimes a que não seja cominada pena de reclusão, bem como para a substituição dos juízes vitalícios".
[13] O valor máximo das causas perante este Juizado era de 20 salários mínimos, conforme estabelecia o art. 3º da Lei 7.244/1984.
[14] "Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: […] X – criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas".
[15] Nesse sentido, confira-se: "Juizado especial: competência penal: 'infrações penais de menor potencial ofensivo': critério e competência legislativa para defini-las: exigência de Lei federal. 1. As penas cominadas pela lei penal traduzem presumidamente a dimensão do potencial
ofensivo das infrações penais, sendo legítimo, portanto, que as tome a lei como parâmetro da competência do Juizado Especial. 2. A matéria, contudo, é de processo penal, da competência legislativa exclusiva da União. 3. Dada a distinção conceitual entre os juizados especiais e os
juizados de pequenas causas (cf. STF, ADln 1.127, cautelar, 28.9.94, Brossard), aos primeiros não se aplica o art. 24, X, da Constituição, que outorga competência concorrente ao Estado-membro para legislar sobre o processo perante os últimos" (STF, Pleno,HC 71.713/PB, Rel.
Min. Sepúlveda Pertence, j. em 26/10/1994).
[16] De fato, a junção dos projetos de lei foi feita sem qualquer preocupação técnica. O resultado é que a Lei 9.099/1995 tem duas disposições gerais e duas disposições finais: o recurso contra sentença, na parte cível, não tem nome, é chamado de apelação na parte criminal; o procedimento cível, também inominado, tem uma concepção diversa do procedimento criminal, chamado de sumaríssimo etc.
[17] O Ministro do STF Paulo Brossard, relator da ADIn 1.127-8-DF, ajuizada pela Associação dos Magistrados do Brasil em relação à Lei 8.906/1994 (Estatuto da OAB), ao conceder medida liminar suspendendo a eficácia do art. 1º do Diploma Legal, salientou que os Juizados de Pequenas Causas eram órgãos distintos dos Juizados Especiais.
[18] Nesse sentido, a Lei 8.245/1991 (Lei de Locações), em seu art.80, dispõe que, "para fins do art. 98, I, da Constituição Federal, as ações de despejo poderão ser consideradas causas cíveis de menor complexidade". Por certo, tal previsão não está associada ao valor da causa.
[19] Ressalte-se, desde logo, que o entendimento prevalente no Brasil, tanto na doutrina como na jurisprudência, é que todas as causas cíveis da Lei 9.099/1995 devem se submeter ao teto de 40 salários mínimos.
[20] Por todos, veja-se a introdução ao livro de Ada Pellegrini Grinover et al., Juizados especiais criminais.
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