Domingueira Nº 016 - Agosto 2017 | IDISA - Instituto de Direito Sanitário Aplicado
Domingueira Nº 016 - Agosto 2017
Entendendo a reprovação do Relatório Anual de Gestão 2016 do Ministério da Saúde pelo Conselho Nacional de Saúde - por Francisco R. Funcia
Entendendo a reprovação do Relatório Anual de Gestão 2016 do Ministério da Saúde pelo Conselho Nacional de Saúde
O Conselho Nacional de Saúde (CNS) reprovou o Relatório Anual de Gestão (RAG) 2016 do Ministério da Saúde (MS), conforme consta na Resolução 551, de 06 de julho de 2017, que está acompanhada do parecer conclusivo (com anexos) de 83 (oitenta e três) páginas (disponível em http://www.conselho.saude.gov.br/resolucoes/2017/Reso551_anexo.pdf) elaborado pela Comissão de Orçamento e Financiamento do CNS (COFIN/CNS) para subsidiar a análise e deliberação pelos conselheiros nacionais de saúde.
A repercussão dessa decisão do CNS na imprensa e nas mídias sociais está muito centrada num dos apontamentos feitos na análise da COFIN/CNS: o descumprimento da aplicação mínima constitucional de 15% da receita corrente líquida (RCL) da União de 2016 em ações e serviços públicos de saúde (mesmo tomando como referência os valores mensais dessa RCL revisados para baixo pela Secretaria do Tesouro Nacional em junho/2017), parâmetro que passou a valer no final de 2016 com a revogação (pela Emenda Constitucional 95/2016) do escalonamento de percentuais crescentes de aplicação (até atingir 15% em 2020) da Emenda Constitucional 86/2015.
Entende-se a repercussão desse ponto pela gravidade do que representa desrespeitar a Constituição Federal, especialmente no quadro de subfinanciamento histórico do SUS e diante de vários itens de despesa com baixos níveis de execução orçamentária: se nem todo recurso orçamentário autorizado e/ou disponibilizado foi empenhado e/ou liquidado pelo seu valor mínimo diante das inúmeras necessidades de saúde da população sem atendimento ou com atendimento precário nas unidades de saúde espalhadas pelo país, o desrespeito a esse mandamento constitucional significou uma piora do quadro de subfinanciamento histórico do SUS.
De certa forma, isso "abriu a temporada" de desfinanciamento das ações e serviços públicos de saúde (ASPS), que se aprofundará até 2036 pelos efeitos negativos da Emenda Constitucional (EC) 95/2016 – estabelecer um teto (valor máximo) para todas as despesas primárias (as despesas financeiras com juros e amortização da dívida estão fora dessa regra), que no caso de saúde representará manter os gastos de 2017 atualizados anualmente tão somente pela variação da taxa de inflação (medida pelo IPCA/IBGE), a não ser que se retire recursos de outras áreas sociais para aumentar o orçamento do Ministério da Saúde (pois de nada adiantará a receita crescer, uma vez que todo o ganho de receita será integralmente repassado para o pagamento de juros e amortização da dívida pública). Em outras palavras: a despesa per capita com saúde continuará em queda, bem como haverá uma redução dos gastos federais com saúde em relação ao PIB até 2036 (estima-se que cairá de 1,7% para cerca de 1,0%).
Mas, não foi somente este ponto que motivou a reprovação do RAG 2016/MS pelo CNS: outros dez pontos foram destacados no parecer conclusivo (com anexos) analisado pelos conselheiros nacionais de saúde, que analisaram em conjunto o Relatório de Prestação de Contas do 3º quadrimestre de 2016, a seguir resumidos a partir do Anexo 3 daquele parecer:
a) Não compensação integral dos restos a pagar cancelados em 2015 conforme determinação do artigo 24, §2º, da Lei Complementar 141/2012 (LC 141): faltou compensar R$ 439 milhões, que somados ao que faltou aplicar para cumprir a aplicação constitucional mínima em 2016, totalizaram R$ 788 milhões abaixo do que seria obrigatório para o financiamento federal do SUS.
b) Inexistência de critérios para a escolha das despesas não executadas ou executadas parcialmente pelo Ministério da Saúde em razão do contingenciamento estabelecido globalmente pela área econômica do governo federal, ou seja, não ficou evidenciado como o Ministério da Saúde reparte a limitação de recursos para empenho entre as diferentes dotações orçamentárias.
c) Não demonstração pelo Ministério da Saúde da alocação de recursos suficientes para promover a mudança de modelo de atenção à saúde (para priorizar a atenção básica): "...em termos comparativos, o crescimento relativo da subfunção "Atenção Básica" observado no período 2009-2014, foi interrompido nos dois últimos anos (2015 e 2016), estagnada no parâmetro de 2014. Esta situação de interrupção do fortalecimento do financiamento da Atenção Básica pode ser comprovada pela evolução da razão "despesa empenhada na subfunção Atenção Básica / despesa empenhada na subfunção Assistência Hospitalar e Ambulatorial": crescimento lento e gradual dessa razão de 2009 até 2014 (de 32,4% até 41,9%), queda em 2015 (para 39,1%) e retomada da razão de 2014 em 2016 (41,9%)" (trecho extraído do Anexo 3 do Parecer Conclusivo).
d) Queda real das despesas empenhadas para as transferências fundo a fundo para estados, distrito federal e municípios – menos 3,04% em comparação a 2015 e menos 5,45% em relação a 2014.
e) Reincidência de baixos níveis de execução de vários itens de despesas ASPS (pelo nível de liquidação – "inadequado", "intolerável" e "inaceitável") durante os três quadrimestres de 2016, como por exemplo, reaparelhamento dos hospitais universitários, aquisição e distribuição de medicamentos DST/AIDS, vacinas e vacinação, vigilância em saúde, entre outros.
f) Inexistência de avaliação dos impactos nas condições de saúde da população dos recursos transferidos para estados e municípios, conforme estabelece a LC 141/2012, nem mesmo a demonstração dos procedimentos internos adotados para esse fim.
g) Não comprovação da existência de recursos financeiros vinculados às contas do Fundo Nacional de Saúde e das demais unidades da administração indireta do MS correspondentes aos valores dos empenhos a pagar e dos saldos dos restos a pagar em 31/12/2016, para que se comprove a efetiva aplicação mínima legalmente estabelecida para 2016 nos termos da LC 141/2012: o princípio constitucional do caixa único não impede que a movimentação financeira de entrada e saída da conta do Fundo Nacional de Saúde ocorra pelos valores totais da exigência legal (correspondentes dos saldos de Restos a Pagar e de empenhos a pagar do exercício), nem que a Secretaria do Tesouro Nacional declare qual é o montante vinculado à saúde no "caixa único" do Tesouro; também não se pode aceitar o argumento de que a inscrição em restos a pagar é a prova da existência do recurso, pois quando há cancelamentos, a compensação não tem sido integral, como analisado anteriormente.
h) Inexistência de dotação orçamentária específica para compensação integral dos restos a pagar cancelados a partir de 2012 (exigência da LC 141/2012), além da não compensação de restos a pagar cancelados desde 2000 que fizeram parte do cômputo da aplicação em ASPS (demanda histórica do CNS): se despesas empenhadas (e não pagas) no passado foram computadas como aplicação em ASPS, o cancelamento desses restos a pagar sem a devida compensação expressa uma situação em que, de fato, não houve a aplicação demonstrada anteriormente.
i) Não atendimento à solicitação do CNS de presença de representante do Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão no pleno do CNS para debater o entendimento equivocado a respeito da compensação não integral dos restos a pagar cancelados.
j) Não atendimento à solicitação do CNS de apresentação da análise de viabilidade técnica e financeira de execução dos restos a pagar antigos (2014 e anos anteriores): "Durante os debates realizados na COFIN/CNS a partir dos esclarecimentos apresentados pelo Ministério da Saúde, foi informado que as áreas técnicas do MS responsáveis pela execução dos restos a pagar estão fazendo essa análise, sendo a maior parte referente a emendas parlamentares. A maioria da COFIN/CNS entendeu que houve tempo mais que suficiente para esse fim, por ser uma demanda antiga do Conselho Nacional de Saúde conhecer a viabilidade técnico-operacional e financeira da execução desses restos a pagar antigos – especialmente de 2003 a 2014" (trecho extraído do Anexo 3 do Parecer Conclusivo).
Portanto, foram 11 apontamentos presentes no parecer conclusivo (com anexos) elaborado pela COFIN/CNS que foram analisados pelos conselheiros nacionais de saúde para a decisão de reprovarem o RAG 2016/MS.