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Termos de Ajuste de Conduta (TAC) com multa de valor excessivo: artigo de Marcelo Mascaro Nascimento no Jornal Digital da Ltr
Formado pela Universidade Mackenzie e mestre em Direito do Trabalho pela Universidade de São Paulo (USP). Sócio-diretor do Escritório Mascaro Nascimento Advocacia Trabalhista.
Os direitos trabalhistas são acompanhados, desde sua origem, por um desafio fundamental que diz respeito a sua efetividade. A distância entre as normas e a realidade, verificada em todos os ramos jurídicos, parece assumir contornos singulares e mais críticos nesse campo do direito.
Diversas hipóteses poderiam fornecer pistas para a compreensão desse complexo fenômeno. Sem dúvidas, a principal delas diz respeito ao fato de que, sendo os empregadores agentes econômicos que são racionais e que buscam a maximização de seus interesses, o cálculo feito quanto ao cumprimento das normas trabalhistas passa, essencialmente, por uma ponderação entre o custo de agir conforme a lei e o risco de ser apanhado[1].
Não por outra razão, historicamente, por um lado, os sindicatos profissionais e, por outro, o Poder Público assumiram, de diferentes maneiras, uma função de fiscalização do cumprimento da legislação. Dentre as agências estatais, cada qual com competências e deveres diversos, destacam-se a Justiça do Trabalho, o Ministério do Trabalho e Emprego e o Ministério Público do Trabalho. Todos os três encontram-se definitivamente consagrados enquanto órgãos responsáveis por garantir a observância e a aplicação do ordenamento justrabalhista em nosso país.
No presente artigo, será examinado particularmente o papel do Ministério Público do Trabalho (MPT). Em especial, o foco da análise recairá sobre sua ação extrajudicial, destacando-se uma forma de atuação específica que é cada vez mais utilizada: o termo de compromisso ou termo de ajuste de conduta (TAC).
Depois de uma breve exposição das atribuições legais do MPT, serão abordadas uma das questões mais polêmicas que o TAC tem gerado na doutrina e na jurisprudência trabalhistas, que diz respeito aos valores excessivos das multas previstas no caso de verificado o descumprimento de seus termos.
Das atribuições legais do MPT
Em outros tempos, o MPT tinha por atribuição a "coordenação entre a Justiça do Trabalho e o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, mediante funções basicamente opinativas, de elaboração de pareceres nos processos em segunda grau e representação dos menores sem representantes legais nos dissídios individuais"[2]. Com o advento da Constituição Federal de 1988, no entanto, esse órgão adquiriu maior autonomia perante o Poder Executivo, podendo atuar até mesmo contra os interesses deste.
De acordo com suas atribuições singulares, constitucionais e regulamentadas por lei específica, ao MPT cabe "a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis" (art. 127 da CF). Já o art. 129 da Carta Maior prevê um rol de diversas funções institucionais, dentre as quais, para a presente discussão, pode ser destacada a seguinte: "promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos".
Por sua vez, a Lei Complementar n. 73/95, também conhecida como Lei Orgânica do Ministério Público da União (LOMPU), prevê que compete ao Ministério Público promover o inquérito civil e a ação civil pública para "a proteção dos direitos constitucionais" e "outros interesses individuais indisponíveis, homogêneos, sociais, difusos e coletivos" (art. 6º, inciso VII). Nessa mesma lei, está previsto que ao MPT incumbe "instaurar inquérito civil e outros procedimentos administrativos, sempre que cabíveis, para assegurar a observância dos direitos sociais dos trabalhadores" (art. 84, inciso II).
Do Termo de Ajuste de Conduta (TAC)
Desse modo, nota-se que o MPT encontra-se legitimado a atuar em defesa dos direitos trabalhistas e do ordenamento jurídico, por meio de diversos instrumentos previstos na legislação. Um deles, no entanto, merece maior atenção pela repercussão atual da sua ampla utilização. Trata-se do Termo de Ajuste de Conduta, mais conhecido como TAC.
Isso porque, durante o procedimento administrativo de inquérito, o MPT pode celebrar com o investigado (empresa, sindicato, Poder Público etc) um termo que preveja a adequação da conduta questionada à legislação vigente. Essa atuação extrajudicial permite uma solução amistosa e negociada do conflito, sem que o Poder Judiciário precise intervir, poupando-se uma série de problemas relativos ao tempo e à burocracia do trâmite de uma ação, sobretudo quando de caráter coletivo.
A previsão legal para esse tipo de atuação está dispersa em alguns dispositivos legais. Destaca-se o art. 585, II, do Código de Processo Civil, subsidiariamente aplicável ao Processo do Trabalho, atribui natureza de título executivo extrajudicial "o instrumento de transação referendado pelo Ministério Público". Também o art. 876 da CLT prevê, quando dispõe sobre a execução trabalhista, que são títulos "os termos de ajuste de conduta firmados perante o Ministério Público do Trabalho (...)". Por sua vez, a Lei da Ação Civil Pública é expressa ao sustentar que "os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial" (§ 6º do art. 5º da Lei n. 7.347/85).
As multas de valor excessivo são legítimas?
Esse último dispositivo coloca claramente que, caso inadimplido o TAC, poderá haver cominações. As multas têm natureza jurídica de astreintes e perseguem o objetivo precípuo de fazer o compromissário cumprir sua obrigação. No entanto, tem sido bastante comum que o MPT proponha multas elevadas em caso de descumprimento do ajuste, que são apuradas normalmente por trabalhador e por dia.
Esses critérios têm-se mostrado pouco razoáveis e desproporcionais, pois geram valores excessivos e que crescem de modo exponencial, atingido cifras que são impagáveis e, por essa razão, acabam não servindo ao propósito a que se propõem. Por ser um título executivo envolvendo direitos de coletividades, muitas vezes a produção de provas mais minuciosas sobre o grau de adimplemento da obrigação fica prejudicada.
Por isso, não poucas vezes, a Justiça do Trabalho tem se encarregado de controlar esses excessos. Por exemplo, tem aplicado o disposto no art. 645 do CPC, assim redigido "na execução de obrigação de fazer ou não fazer, fundada em título extrajudicial, o juiz, ao despachar a inicial, fixará multa por dia de atraso no cumprimento da obrigação e a data a partir da qual será devida. Parágrafo único. Se o valor da multa estiver previsto no título, o juiz poderá reduzi-lo se excessivo".
Essa atuação da Justiça do Trabalho é fundamental para corrigir as distorções que têm sido produzidas por falta de critérios mais proporcionais e razoáveis por parte do MPT. Este órgão tem por incumbência funções essenciais à Justiça e, de modo geral, tem atuado à altura de suas atribuições. No entanto, especificamente quanto aos valores das multas estabelecidas nos TACs, é preciso maior cautela para evitar penalização excessiva das empresas que prejudica o intuito principal desse instituto, que é a adequação da realidade à legislação e não a punição.
1 - Para uma discussão mais profunda sobre esse aspecto, cf. CARDOSO, Adalberto & LAGE, Telma. As normas e os fatos: desenho e efetividade das instituições de regulação do mercado de trabalho no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2007.
2 - NASCIMENTO, Amauri Mascaro. Curso de Direito Processual do Trabalho. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 266.