DESINDUSTRIALIZAÇÃO E PERSPECTIVAS PARA A INDÚSTRIA BRASILEIRA: uma análise do período de 1980 a 2015
Análise teórica do perfil das políticas industriais brasileiras e qual o seu impacto em relação ao processo de desindustrialização no Brasil, traçando diferentes visões que tratam de abertura financeira, valorização dos termos de troca, tecnologia e dinamicidade de políticas econômicas.
3. DA ECONOMIA E DA POLÍTICA INDUSTRIAL
3.1 Economia Industrial
3.2 Políticas Industriais
3.2.1 Políticas Horizontais e Verticais
3.2.2 A visão neoclássica
3.2.3 A visão desenvolvimentista
3.2.4 A visão evolucionista
4. DA DESINDUSTRIALIZAÇÃO
4.1 Industrialização vis a vis Desindustrialização
4.2 Aspectos da Desindustrialização
4.3 Análises Correlatas
5. DA POLÍTICA INDUSTRIAL BRASILEIRA
5.1 À Sua Maneira
5.1.1 Primeiros Passos
5.1.2 Desenvolvimento
5.1.3 Crescimento
5.1.4 Abertura e Transformações
5.1.5 A Tentativa de Inovação
6. DA ECONOMIA INDUSTRIAL BRASILEIRA
6.1 Participação no PIB
6.2 Participação no Emprego
6.3 Valor Adicionado
6.4 O Brasil no Mundo
7. DAS PERSPECTIVAS PARA A INDÚSTRIA BRASILEIRA
7.1 Tendências mundiais
7.2 Tendências nacionais
7.3 Competitividade da indústria brasileira
7.3.1 Educação
7.3.2 Ambiente Macroeconômico
7.3.3 Eficiência do Estado
7.3.4 Segurança Jurídica e Burocracia
7.3.5 Desenvolvimento de Mercados
7.3.6 Relações de Trabalho
7.3.7 Financiamento
7.3.8 Infraestrutura
7.3.9 Tributação
7.3.10 Inovação e Produtividade
O presente estudo trata da desindustrialização, das políticas industriais e das perspectivas para o ambiente econômico da indústria brasileira em relação aos seus próximos decênios, buscando analisar os impactos e relações destes temas no processo de desenvolvimento da indústria nacional. A metodologia utilizada para a caracterização dos perfis de políticas industriais e das aplicações destas sobre o desenvolvimento da indústria nacional foi uma pesquisa bibliográfica, a fim de examinar tais particularidades do cenário brasileiro, enquanto que, para o estudo dos movimentos relativos da indústria que poderiam caracterizar a desindustrialização, foram coletados dados referentes aos resultados da indústria brasileira em termos de valor adicionado, participação na produção e no emprego nacional. Para se analisar o perfil das políticas industriais implementadas no Brasil no período de análise foi empregada uma metodologia descritiva-comparativa. visando, em um primeiro plano, a caracterização de cada uma dessas políticas e, em um segundo momento, a comparação dos métodos adotados para implementação de políticas industriais. Em relação as perspectivas e cenários de longo prazo para a indústria nacional, foram elaborados por tópicos as relações e pontos mais relevantes ao debate. Os indicadores aferidos demonstraram que a economia brasileira tem passado por um processo de desindustrialização, em cujo as constantes perdas relativas contribuem para que ocorra fuga tanto de mão de obra quanto de investimentos para outros setores. Além destes pontos, se discorre acerca dos desafios e perspectivas de médio e longo prazo que a economia industrial brasileira enfrentará e que poderão ser atenuados, sobretudo, com a melhora brasileira em seus indicadores de desempenho em educação, inovação, burocracia, segurança jurídica, relações de trabalho e, ainda, no âmbito de seus ambientes econômico, fiscal e tributário.
Palavras-Chave: Desindustrialização. Organização industrial. Desenvolvimento industrial. Valor adicionado. Indústria de transformação.
The present study deals with deindustrialization, industrial policies and perspectives for the economic environment of the Brazilian industry in relation to its next decades, seeking to analyze the impacts and relations of these themes in the process of development of the national industry. The methodology used to characterize the industrial policy profiles and their applications on the development of the national industry was a bibliographical research, in order to examine such particularities of the Brazilian scenario, while, for the study of the relative movements of the industry that could characterize the deindustrialization, data were collected referring to the results of the Brazilian industry in terms of value added, participation in production and national employment. In order to analyze the profile of the industrial policies implemented in Brazil in the period of analysis, a descriptive-comparative methodology was employed. aiming, in a first plane, the characterization of each one of these policies and, in a second moment, the comparison of the methods adopted for the implementation of industrial policies. Regarding the perspectives and long-term scenarios for the national industry, the topics and the most relevant points to the debate were elaborated by topics. The indicators showed that the Brazilian economy has undergone a process of deindustrialization, in which constant relative losses contribute to the escape of both labor and investments to other sectors. In addition to these points, it discusses the medium and long-term challenges and prospects that the Brazilian industrial economy will face and which may be mitigated, above all, by the Brazilian improvement in its indicators of performance in education, innovation, bureaucracy, legal security, relations and in the context of its economic, tax and tax environment.
Keywords: Desindustrialization. Industrial organization. Industrial development. Added value. Transformation industry.
Dizer que o debate sobre a instauração de um processo de desindustrialização no Brasil não é recente tem sido quase um clichê dentro dos produtos acadêmicos que trabalham este tema. Tanto Bonelli, Pessoa e Matos (2013), Lamonica e Feijó (2011) quanto Squeff (2012) partem desse preâmbulo em seus ensaios para iniciar suas análises e, posteriormente, direcionarem os seus argumentos.
Este posicionamento, muito provavelmente, se deve ao fato de que, embora não recente, o tema desindustrialização no Brasil só agora, quase findadas duas décadas do século XXI e com a economia brasileira em declínio, virou objeto de estudo com mais afinco. É bem verdade também que a crise econômica mundial acabou por reacender as preocupações com a competitividade e a produtividade da moderna estrutura industrial em diversos países. (MALAN, 2013).
O embate que eleva a desindustrialização ao rol dos temas a serem discutidos com mais frequência certamente advém da sua conceituação e das incidências decorrentes dela. Oreiro e Feijó (2010), com base nos estudos de Rowthorn, Ramaswany e Tregenna, definem a desindustrialização como sendo um cenário onde há redução constante do percentual relativo do emprego industrial no emprego total de uma nação, bem como uma redução persistente do percentual relativo da indústria na composição do PIB e no valor adicionado do país.
Em relação ao valor adicionado, Squeff (2012) discorre que há um caminho geral a ser percorrido pelas economias ao longo do tempo. Em um primeiro momento, a agricultura teria um peso mais alto no valor adicionado. Com o tempo, a indústria passaria a ocupar este espaço e, posteriormente, seria sucedida pelo setor de serviços. A conotação negativa só seria aplicada quando esta transição ocorresse de forma prematura nos países em desenvolvimento.
Para Bresser-Pereira (2010), o processo de desindustrialização ocorre de forma precoce no Brasil desde os anos 1980, basicamente em função da crise inflacionária e da elevação da dívida externa naquele período e da abertura comercial dos anos 1990. Segundo Bacha e Bolle (2013), o que diferencia o período atual dos períodos precedentes é que os impactos da desindustrialização na economia brasileira se tornaram mais tangíveis. Se, por um lado, os estudos anteriores apontavam que a desindustrialização poderia um dia ocorrer, por outro lado os indicadores atuais indicam que o processo já se instaurou.
A interpretação da redução da participação industrial nos indicadores econômicos de um país depende, no entanto, de qual lado teórico está sendo utilizado para a análise. Nas Ciências Econômicas sempre houve lados discrepantes em relação à participação do Estado na economia e, para o caso da interação feita através da política industrial, não poderia ser diferente.
A definição de política industrial é dada por Campanário e Silva (2004) como sendo a criação, inserção, coordenação e autoridade de mecanismos que possibilitem o aumento da capacidade produtiva e comercial da indústria. O intuito, portanto, seria assegurar nos mercados externo e interno condições para que haja neles concorrência sustentável.
Já Ferraz, Paula e Kupfer (2013) definem por política industrial o conjunto de instrumentos integrados a atuação governamental que são usados na economia visando influenciar a destinação dos recursos intra e interindustrial, a estrutura patrimonial e produtiva, o desempenho e as ações dos personagens econômicos de um país.
Schymura e Pinheiro (2013) discorrem sobre a categorização das políticas industriais. O método escolhido por eles explicita dois eixos, nos quais o primeiro representa as políticas horizontais (cujos impactos abrangem a economia de maneira geral ou grande parte dela), e o segundo cinge as políticas verticais (aquelas que são direcionadas para setores específicos).
Considerando o passado das políticas industriais brasileiras e os nímios pensamentos existentes nas Ciências Econômicas, o intuito deste trabalho é intensificar o debate sobre a desindustrialização. A partir desse cenário pode-se configurar o seguinte problema: qual o perfil das políticas industriais brasileiras e como este perfil está posicionado entre as correntes teóricas que discorrem sobre a desindustrialização?
O objetivo deste trabalho consiste, portanto, em analisar o teórico perfil das políticas industriais brasileiras e qual o seu impacto em relação ao processo de desindustrialização no Brasil.
Traçar as diferentes visões que tratam de abertura financeira, valorização dos termos de troca, tecnologia e dinamicidade de políticas econômicas de curto e de longo prazo no setor industrial são passos importantes para descrever as características que definem um processo de desindustrialização e analisar o histórico dos resultados obtidos pela indústria brasileira, bem como a participação desta na composição do PIB nacional no período de 1980 a 2015.
Demonstrar a influência do perfil das políticas industriais brasileiras sobre o desenvolvimento industrial nacional e os aspectos teóricos deste perfil em relação à desindustrialização corrobora com o fato de que o estudo desta questão possui amplitude de longo prazo, haja vista que este setor possuiu caráter de destaque no século passado e pode fornecer as bases para as transformações da economia brasileira no século atual.
Para se estabelecer qual direção tomar diante do processo pelo qual passa a economia brasileira contemporânea é preciso definir questões-chave e verificar se elas estão ou não ligadas à comportamentos cíclicos. A realização dessa definição permite distinguir entre os variados sinais e ruídos dispostos em meios aos dados e planejar ações mais efetivas. (SILVER, 2013). Como a desindustrialização está vinculada a questões de longo prazo é preciso, portanto, considerar o bem-estar da sociedade ao se propor medidas que atenuem ou alterem o processo. (GOLDFAJN; BICALHO, 2013).
Este estudo, portanto, compreende que a desindustrialização se enquadra dentro das matérias cujos delineamentos devem ser debatidos atualmente. Ele se destaca ao realizar o confronto de ideias e buscar indicar um ponto de equilíbrio desejado à matéria. O que se diferenciará é a análise acerca das políticas públicas que foram implementadas no setor industrial e dos resultados obtidos pela indústria em termos de composição relativa do emprego, do produto e da renda após a implementação dessas políticas.
Sendo assim, ao se basear em ideias distintas, o presente trabalho contribuirá para expor o perfil de políticas industriais brasileiro e avaliar qual o seu impacto em relação ao processo de desindustrialização. Dessarte, visa-se auxiliar na composição do debate sobre expansão da indústria e seus desafios.
Para tanto, faz-se necessário caracterizar o perfil das políticas industriais, assim como as aplicações destas sobre o desenvolvimento da indústria nacional e, ainda, sobre a sua capacidade produtiva. Com relação a esta etapa será empregada pesquisa bibliográfica, a fim de examinar tais particularidades do cenário brasileiro.
Com o propósito de estudar os movimentos relativos da indústria que podem caracterizar a desindustrialização, serão coletados dados referentes aos resultados da indústria brasileira. Estes dados serão extraídos, principalmente, da base de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e do Portal da Indústria.
Para a analisar o perfil das políticas industriais implementadas no Brasil no período de 1980 a 2015 será empregada uma metodologia descritiva-comparativa. Em primeiro plano, para a caracterização de cada uma dessas políticas, serão descritos os principais aspectos esperados para o desenvolvimento industrial. Em um segundo momento serão comparados os métodos adotados com os vieses de política industrial. Por fim, serão comparados os resultados de fato alcançados com um quadro esperado em um cenário de desindustrialização.
Para melhor compreensão do tema, este estudo foi estruturado em cinco capítulos, além desta introdução. A apresentação das linhas de pensamentos teóricos que abordam a organização da economia industrial e as políticas industriais é feita no segundo capitulo. O terceiro capítulo mostra a evolução do conceito de desindustrialização e são analisadas as teorias correlatas a ela. No quarto capítulo são retratadas as políticas econômicas implementadas no Brasil no período de 1980 a 2015. O quinto capítulo, por sua vez, apresenta a evolução das variáveis industriais e demonstra as relações destas com as mudanças de direção das políticas econômicas. Já o sexto capítulo faz uma análise dos cenários e perspectivas da indústria brasileira visando abordar, de forma sintética, sobre os principais desafios de curto e longo prazo. Por fim, o último capítulo expõe as considerações finais.
O presente capítulo tem como objetivo avaliar as teorias que formam tanto a economia industrial quanto a política industrial e que dão base à análise da desindustrialização que é pretendida neste trabalho. Para uma maior captação do tema proposto, o estudo está dividido em duas subseções. Na primeira será apresentado o estudo da economia industrial e suas áreas de atuação. Na segunda subseção serão discorridas as formas de implementação de políticas industriais e as diferentes visões teóricas acerca de como elas poderiam ser utilizadas.
3.1. Economia Industrial
Para melhor compreensão da desindustrialização, proposta a ser estudada neste trabalho, é preciso que se explicite primeiramente o que é a indústria e o que é a economia industrial nos moldes que se pretende analisar.
Essa distinção é relevante, pois direcionará o debate para o foco mais adequado. Além disso, estes termos em português vieram de nomenclaturas de outras línguas, como o francês e o inglês. Cabral (1994) aponta:
A expressão "economia industrial" (...) deriva de uma tradução mais ou menos direta do inglês industrial economics ou industrial organization. Ora o termo industry tem em inglês dois sentidos distintos. Segundo o Webster's New World Dictionary, industry define-se como qualquer atividade econômica, especialmente de manufacturação (v.g., the paper industry); neste sentido, falamos de industry por oposição a services ou agriculture. Em sentido mais lato, industry significa também qualquer atividade econômica de grande escala (v.g., the tourism industry). (CABRAL, 1994. p. 1)
Em português, contudo, é encontrado somente o primeiro sentido para a palavra "indústria". De acordo com Houaiss (2009), indústria é o "conjunto das atividades que visa a manipulação e transformação de matérias-primas para a produção de bens de consumo". Cabral (1994) aponta que essa definição implica em associar o termo "economia industrial" à ideia de "economia da ferrugem" ou tão somente a economia voltada à indústria de transformação pesada. De forma análoga, Hasenclever e Kupfer (2013) apontam que, para se referir à Economia Industrial no Brasil, o termo Organização Industrial, advindo da língua inglesa e o termo Economia Industrial, advindo da língua francesa, são utilizados indistintamente e, portanto, envolvem os mesmos conceitos.
Ao longo da primeira parte deste trabalho se busca associar o termo indústria ao segundo sentido da palavra industry, onde a organização industrial (ou economia industrial) abrange o estudo das atividades econômicas de escala elevada. Esta derivação tornará possível uma melhor análise das teorias que compõem a ideia das políticas industriais e do relacionamento destas com a economia industrial.
No entanto, esta forma de análise da economia traz consigo algumas implicações. Considerando que as relações da economia via interações de atividades econômicas de grande escala incidem sobre atividades tanto industriais, quanto agrícolas ou de serviços e, portanto, sobre os mercados, estudar a economia industrial seria estudar a Economia dos Mercados Imperfeitos. Por este motivo, poder-se-ia dizer que a Microeconomia já realiza este serviço e, assim, o estudo da Economia Industrial já seria dado pelo estudo da própria Microeconomia.
Ora, advogando em causa da disciplina de Economia Industrial, Cabral (1994) invoca a ideia de que a Microeconomia trabalha de forma primordial com a ideia de monopólios "puros" e de concorrência perfeita, enquanto que a Economia Industrial se preocuparia com as estruturas de mercado que se encontram entre estes dois lados fronteiriços. Paralelo a isso, Hasenclever e Kupfer (2013) indicam que o surgimento da Economia Industrial se deu pela insatisfação de diversos autores sobre a tradicional explicação microeconômica neoclássica e pela busca de novos métodos para o estudo da dinâmica real industrial.
É possível, portanto, realizar um estudo sobre o mercado considerando a percepção microeconômica e utilizar a ótica industrial para buscar um ponto mais condizente com a realidade das economias. Não há intenção em se criar uma nova categoria de análise econômica, mas, sim, uma categoria de análise mais perspicaz. Isso vai de encontro àquilo que Adam Smith já apontava nos idos anos do século XVIII: a divisão do trabalho produz o aprimoramento das ideias e da produção.
Claro está que, como bem apontado por Young, citado por Delfim Neto (1999), tanto Smith quanto Malthus, Ricardo, Marx, Mill e Marshall viveram em eras em que o progresso econômico não era buscado de forma cônscia e, sim, parecia que as melhorias emergiam da natureza tais quais fenômenos naturais, como a precessão dos equinócios. Isso incide em dizer que ao buscar responder perguntas tal qual "como as indústrias de desenvolvem" tacitamente é suposto que se tem à disposição tanto as ferramentas quanto o conhecimento para as utilizar e, assim, promover este desenvolvimento.
Se tão fácil o fosse não seriam necessários mais debates sobre os assuntos econômicos e a chamada "Ciência Econômica Dura" seria alcançada - convertendo as Ciências Econômicas somente à mecanismos matemáticos, práticos de implementar e de resultados previsíveis. Como não o é, torna-se necessário o estudo das variáveis que compõem um conjunto de questões empíricas: qual a real origem e funcionamento das empresas e, ademais, como se dá a relação entre a coordenação de suas atividades e de seus mercados?
Sobre o tratamento destas questões empíricas, Hasenclever e Kupfer (2013) discorrem que há duas correntes principais que buscam discorrer sobre os impactos na Economia Industrial. Por um lado, há o mainstream econômico, representado pela abordagem tradicional seguindo a linha proposta por Joe S. Bain e, por outro lado há a abordagem alternativa, seguindo a abordagem de Schumpeter.
Se discorrerá acerca destes posicionamentos mais adiante.
3.2. Políticas Industriais
Ao assumir a hipótese de utilização de uma política qualquer como método de interferência no mercado, implicitamente, se assume a ideia da existência de um governo que intervém sobre este mercado. Quais os níveis desta intervenção, dadas as diferentes correntes teóricas, serão discorridos posteriormente. Contudo, certo é que, ao se considerar essa interferência, se tem a intenção de utilizar os mecanismos de direcionamento do governo para influenciar determinado segmento ou setor da economia para um caminho mais condizente com os anseios da população ou do implementador público da política.
Para o caso das políticas industriais não é diferente. Ao assumir-se a ideia de utilização de políticas industriais, se considera também que o governo buscará se utilizar de determinados métodos para influir sobre o setor industrial e, assim, atender as expectativas que influenciarão um rendimento melhor da indústria para a sociedade.
De forma análoga, com base nos estudos de Amsden, Almeida (2013) indica que as políticas industriais também podem ser chamadas genericamente de políticas de desenvolvimento produtivo. Há que se ressaltar, no entanto, as diferentes abordagens que as políticas industriais podem ter. Essas abordagens não seriam obrigatoriamente contraditórias entre si, porém trariam aspectos diferentes da relação entre o setor público e o privado.
O primeiro tipo de política industrial seria aquele que visa a criação de vantagens comparativas e a promoção de grandes grupos empresariais. Neste tipo de política industrial a estratégia para impulsionar a industrialização estaria "claramente ligada à formação de grandes grupos empresarias domésticos e a um esforço de diversificação no investimento desses grupos para criar vantagens comparativas". (ALMEIDA, 2013. p. 275). Esse tipo de estratégia se daria por dois motivos: criação de setores intensivos em capital e necessidade de cobrir o déficit tecnológico.
Almeida (2013) ressalta que esse tipo de política industrial foi muito implementado pelos países com industrialização tardia ao longo das décadas de 1960 e 70, onde o plano de industrialização estava fortemente ligado a setores como a siderurgia, metalurgia, indústria naval e petroquímica. Nestes países a posse de tecnologias modernas não era dos grupos empresariais, então o que fazia existir a vantagem comparativa era a expertise em relação à administração, ao planejamento e ao controle de logística e exportação via apoio do Estado com concessões de crédito, proteção temporária do mercado e incentivos a P&D.
O sucesso deste primeiro tipo de política industrial está ligado ao conceito de manutenção da aferição dos resultados obtidos pelos setores incentivados, também chamados de "mecanismos de reciprocidade". Ao estabelecer metas para o nível de exportação, crescimento de produtividade e gastos em P&D por exemplo, o governo da Coreia do Sul pode verificar e cobrar dos grupos que recebiam os empréstimos subsidiados e a proteção de mercado e, assim, validar quais estavam dando o retorno esperado. Daí se deriva o conceito de metas monitoráveis ou "contrapartidas" que passou a ser considerada condição sem a qual não há sucesso para qualquer tipo de política industrial. (ALMEIDA, 2013).
O segundo tipo de política industrial traz consigo principalmente as ideias de externalidades, coordenação e descoberta. Nesse tipo de política industrial a premissa básica é a de que mesmo em países bem estruturados, com bons fundamentos econômicos, "os empresários não sabem exatamente quais produtos poderiam ser produzidos de forma economicamente viável". (ALMEIDA, 2013. p. 277).
Com base nos estudos de Rodrik, Almeida (2013) aponta que o custo do processo de descobrimento de qual produto seria mais eficiente e viável produzir é muito elevado para quem o empreende e acarreta, ainda, um problema de externalidade de informação, pois não é possível saber ex ante qual a atividade ou produto o país poderia produzir de forma mais eficiente. Seria necessário, portanto, que a atividade primeiro se mostrasse lucrativa para então atrair os empresários. O impacto disso é que a chegada de novos empresários no setor tornaria o lucro menor para os primeiros investidores e, assim, os desincentivaria de investir em outros projetos.
A ideia de industrialização para este segundo tipo de política industrial, ao invés do apoio à diversificação dos grandes grupos empresariais ou da escolha de vencedores proposta pelo primeiro tipo, seria de que o Estado incentivasse o processo de investimento em busca da descoberta dos setores e atividades mais propícias ao país. Isso se daria através de subsídios a novas atividades ou garantindo aos empreendedores que primeiramente percorreram o árduo caminho da descoberta o direito de se apropriarem de lucros de quase monopólio como uma recompensa pelo seu esforço. (ALMEIDA, 2013).
3.2.1. Políticas Horizontais e Verticais
Compreendidos os objetivos dos tipos de políticas industriais mais recentemente utilizados, é preciso que se relacione como é dada a implementação dessas políticas. Mais explicitamente, ao tentar desenvolver a indústria e enfrentar as dificuldades que esta apresenta quais são as categorias teoricamente disponíveis para o governo?
Schymura e Pinheiro (2013) discorrem sobre a categorização das políticas industriais. O método escolhido por eles explicita dois eixos, nos quais o primeiro representa as políticas horizontais (cujos impactos abrangem a economia de maneira geral ou grande parte dela), e o segundo cinge as políticas verticais (aquelas que são direcionadas para setores específicos). Observa-se a seguir:
IMAGEM 1 – Classificação de Políticas Públicas
Fonte: Adaptado de Schymura e Pinheiro (2013).
A visão horizontal que busca a provisão de bens públicos, tais como a defesa de direitos de propriedade e investimentos em educação básica, não pode ser definida como política industrial de fato. Por outro lado, as políticas industriais leves podem ser implementadas através da mescla entre movimentos horizontais com intervenção de mercado, como por exemplo os subsídios para pesquisa e desenvolvimento, ou de provisões de bens públicos com ações verticais, como o desenvolvimento de universidades de engenharia que elejam um setor para concentração de bens públicos. Por fim, na categoria que define a política industrial pesada há a ocorrência de uma política vertical em conjunto com a interferência no mercado, como por exemplo a proteção de setores específicos da competição internacional. (SCHYMURA; PINHEIRO, 2013).
De forma análoga, Ferraz, Paula e Kupfer (2013) explicitam que as políticas industriais horizontais visam alcançar a melhora do desempenho da economia em sua totalidade e alterar a interação da produção e da forma como os recursos são apregoados nela. Já sobre as políticas industriais verticais privilegiariam especificamente um setor.
3.2.2. A visão neoclássica
Do ponto de vista neoclássico a política industrial seria trabalhada sob a ótica das falhas de mercado. Para os defensores deste viés, a intervenção do governo de forma mais assídua na economia, em qualquer setor, deve ser ponderada pela existência de fato da necessidade desta intervenção. (FERRAZ; PAULA; KUPFER, 2013). A ideia central é a existência do equilíbrio ótimo de Pareto, em cujo toda a demanda por bens e serviços da sociedade é atendida pela oferta destes bens e serviços advindos do setor produtivo.
A existência da intervenção governamental se daria em casos excepcionais, que foram denominados de falhas de mercado. Nestes casos, a demanda de alguns bens e serviços da sociedade passaria a não ser atendida ou, ainda, prejudicada, dada ou pela não oferta destes bens ou serviços pelo setor produtivo ou em decorrência das ineficiências advindas deste.
Para Riani (2009), esses casos excepcionais podem ser sintetizados em cinco grandes tópicos: bens públicos puros, bens quase públicos, externalidades, estruturas de mercado e assimetria de informações. Assim:
As características principais dos bens públicos puros são a não-exclusividade e a não-rivalidade. Esses atributos implicam em dizer que o consumo destes bens por um agente não exclui outro de o consumir ao mesmo tempo e, além disso, o acréscimo dessa unidade de consumo adicional não geraria custos sobre a produção total do bem. Os problemas advindos disso seria a inoperância de um processo de estabelecimento do preço para bem ou serviço e, portanto, o desincentivo do mercado em os produzir – dado que não haveria garantia de lucro e que ocorreria a existência de agentes indispostos a pagar pelo produto, como os free riders. Neste caso, a intervenção estatal seria necessária para oferecer à sociedade esses bens e serviços, mitigando assim essa falha de mercado. Os exemplos clássicos são o da segurança e da iluminação pública.
Já o caso dos bens e serviços públicos quase puros advém da característica da exclusão via preços destes bens. Nestes bens e serviços há uma alteração em relação aos bens públicos puros, pois, dada a garantia de lucro, o mercado passa a querer fornecê-los. No entanto, o fato da incidência de preços sobre os bens e serviços gera a existência da exclusão do consumo, em cuja haveria parte da sociedade que não poderia consumir o produto. Para estes casos a intervenção governamental se justificaria através do fornecimento destes bens e serviços à sociedade ou, ainda, através de parceria conjunta ao setor privado para que esses bens e serviços possam ser direcionados à sociedade sob um custo direto mais baixo e financiado em partes pelo governo. Os exemplos mais diretos são os da área da saúde, como os convênios.
As externalidades advêm dos reflexos das atuações do mercado sobre a sociedade. O princípio básico é o de que, ao produzir um bem ou serviço, o mercado pode influir positiva ou negativamente sobre a sociedade. Os papéis do governo nestes casos são o de criar políticas para coibir ou mitigar as externalidades negativas e o de criar incentivos para a existência das externalidades positivas. Os incentivos e mitigações podem ser dados através de subsídios, tributos e punições.
A ótica das estruturas de mercado diz respeito à diferença advinda do ganho de em produção de escala em oligopólios e monopólios. Com o tempo, a diferença da relação custo médio – custo marginal – preço pode gerar um monopólio natural, em cujo o poder de mercado destes monopólios ou oligopólios influenciará, via preço, diretamente a demanda pelos bens e serviços produzidos. A ação do governo se justificaria, deste modo, ao tentar mitigar essa influência e proporcionar um ambiente mais competitivo.
Já o conceito de assimetria de informações tange a inexistência para os agentes econômicos de processos de verificação das informações exatas acerca do preço e da qualidade e do produto, implicando em uma ineficiência generalizada do sistema de preços. Essa ineficiência pode provocar produções exacerbadas ou diminutas em relação à demanda pelos bens e serviços, além de provocar o consumo de produtos ineficientes ou de cunho prejudicial e, ainda, provocar uma atitude oportunista em ambos os lados da relação oferta-demanda. O papel do governo para estes casos seria o de regular e o de fazer com que a informação seja repassada com mais clareza e fidelidade possível a todos os componentes da economia.
Seguindo a linha de pensamento dos autores neoclássicos, portanto, a interação do governo através de políticas industriais não se justificaria além dos pontos abrangidos pelas falhas de mercado. Ao ultrapassar o limite desses pontos, o governo afetaria diretamente a relação de equilíbrio presente entre demandantes e ofertantes de bens industriais, a tornando mais ineficiente ao depender de choques governamentais para se direcionar.
3.2.3. A visão desenvolvimentista
De forma distinta à neoclássica, a ótica desenvolvimentista trabalha a política industrial através da conjuntura específica do país, seu tempo histórico e o contexto internacional. Os estudos destes autores estão vinculados de forma mais análoga aos trabalhos de John Stuart Mill e Friedrich List acerca do conceito de apoio à indústria nascente. (FERRAZ; PAULA; KUPFER, 2013).
Para Pereira e Rebellato (2006), a premissa dos autores que defendem a linha de pensamento desenvolvimentista é a de que a diferença entre os países que já produzem um bem ou serviço há um tempo e aqueles que ainda estão iniciando seu processo produtivo é dada somente por um fator temporal. Assim o sendo, um país que nem sequer tenha iniciado suas atividades em um setor pode ser tão ou mais apto a produzir naquele setor do que um país que já é intensivo nesta produção.
Com base neste argumento, se observa como fundamental a interação governamental nos primeiros anos de uma indústria em um país. Ao proteger a indústria da competição externa mais adiantada produtivamente pelo tempo, o governo garantiria que a indústria nacional desenvolvesse suas aptidões e tecnologias até o momento de se tornar competitiva em relação ao exterior. (BRESSER-PEREIRA, 2016)
A partir da análise inicial, se obtém a ideia de que a superioridade de quem saiu na frente advém somente do processo intensivo de desenvolvimento de tecnologias e conhecimento, em uma espécie de economia de escala dinâmica que se adequa e adquire corpo ao longo do tempo. Essa ideia vai contra a ideia proposta pelo modelo neoclássico de economia de escala estática e que desconsidera a passagem do tempo para a averiguação da vantagem comparativa interna para a produção do país.
Considerando o lado industrial, as ressalvas deste modelo são em relação aos impactos que o tempo de maturação da indústria pode ter sobre os demais agentes econômicos. A pressuposição de proteção à indústria nascente implica em altos custos para a manutenção do quadro no curto prazo, dado que há subsídios ao setor (com uma consequente queda de arrecadação para o governo), perdas iniciais para consumidores (restringidos de adquirir um produto mais eficiente em relação ao tempo de produção) e investidores (que arcam pelos erros advindos do processo de tentativa e erro na maturação do projeto). (PEREIRA; REBELATTO. 2006).
Portanto, é preciso que após um determinado período a indústria já tenha conseguido atingir parâmetros para automanutenção e, assim, possam ser retirados os auxílios governamentais. O retorno esperado seria o de práticas de preços abaixo do mercado internacional para recuperação do investimento privado e ganho dos consumidores.
3.2.4. A visão evolucionista
A abordagem evolucionista parte dos conceitos de Schumpeter sobre o peso das inovações como fatores propulsores do desenvolvimento do capitalismo para concluir que são justamente essas inovações que possibilitam o crescimento das indústrias. A competência para inovar seria, então, a especificidade máxima de cada empresa – que poderia ascender sua posição frente às demais por via do desenvolvimento de suas próprias habilidades. (FERRAZ; PAULA; KUPFER, 2013).
Esse posicionamento é distinto da ótica neoclássica e da ótica desenvolvimentista, pois imputa às próprias peculiaridades das indústrias a responsabilidade de crescimento. Assim, a análise da intervenção governamental se daria não somente de acordo com a intenção de mitigar falhas de mercado ou de proteger toda a indústria nascente, mas o de analisar quais setores de fato possuem força para continuar crescendo e se desenvolvendo. (PEREIRA; REBELATTO. 2006).
Distingue-se desta forma quais indústrias melhor se adaptariam ao novo contexto organizacional e tecnológico cujo a conjuntura em que ela estiver inserida vai exigir. É preponderante para os autores evolucionistas que os incentivos e as demais formas de interação do governo com o setor industrial se dê de forma mais assídua sobre aqueles que realmente apresentarem resultados de excelência. Para eles, a ideia schumpeteriana de destruição criativa, num contexto de evolução e revoluções industriais e tecnológicas, faz uma ligação diretamente proporcional ao crescimento e desenvolvimento da cadeia produtiva industrial. (MELO; FUCIDJI; POSSAS; 2015)
As três interpretações de políticas industriais apresentadas trazem visões e abordagens distintas acerca das possibilidades de implementação de políticas que visem desenvolver o quadro industrial de uma economia. Elas se distanciam sob certos aspectos mas têm em comum o objetivo de melhor alocar os recursos que as políticas podem trazer e, assim, dar continuidade ao processo de crescimento e desenvolvimento econômico.
O estudo destas questões auxilia a analisar corretamente qual sentido as tomadas de decisão de um governo pode tomar quando enfrenta cenários tanto de instabilidade quanto de estabilidade no setor industrial. Dado, portanto, este passo na compreensão das políticas industriais, se pode ir ao próximo, no qual se tratará de um dos cenários de incongruência na economia industrial: a desindustrialização.
O presente capítulo visa analisar a desindustrialização de forma a compreender as implicações que são dadas por um cenário como este em uma economia industrial. Para tanto, é utilizada uma abordagem de forma a especificar e avaliar a formação do conceito, expor a relação com o processo de industrialização, caracterizar os aspectos inerentes ao processo desindustrializador e diferenciá-lo de análises com características análogas.
O objetivo é, juntamente com o capítulo 2, consolidar as bases necessárias para a análise da política e da economia industrial brasileira que será realizada nos capítulos 4 e 5.
Quando se fala de "desindustrialização" a primeira impressão de maneira geral provavelmente tende a ser negativa. Parte disso talvez se explique pela utilização do prefixo "des" anexado à palavra "industrialização". Sendo o prefixo um afixo acrescentado à um radical que altera o significado deste radical e considerando que se tende a pensar em industrialização como algo positivo, não se incorreria totalmente em erro ao interpretar a desindustrialização, sendo o efeito contrário da industrialização, como algo negativo.
O problema dessa análise prefixal é que, embora ocorra a mudança de sentido do radical, geralmente o acréscimo do morfema à uma palavra a mantêm na mesma classe gramatical à qual pertencia anteriormente o seu radical inicial. Este é o ponto chave para a interpretação inicial da desindustrialização que é desconsiderado pela maioria dos analistas. A pergunta primeira a ser realizada antes do estudo da desindustrialização deveria ser: o que é industrialização?
4.1. Industrialização vis a vis Desindustrialização
É condição sine qua non para o debate da desindustrialização a realização de pelo menos uma conceituação breve sobre o que vem a ser o processo de industrialização.
Só o uso da palavra "processo" para referenciar a palavra "industrialização" já indica que não se está trabalhando com algo que simplesmente tenha ocorrido, como um simples solstício. Há, sim, um indicativo de algo que respeita uma trajetória, incorre em erros e acertos, até encontrar a sua forma mais contundente, mais específica e delineável. Encontrar os contornos da industrialização, portanto, é fundamental.
O processo de industrialização se dá pela alteração histórica e social em uma nação onde o setor dominante da economia passa a ser pautado pela indústria. Isso ocorre através da alteração e substituição dos métodos, instrumentos e técnicas de produção da economia daquele país. O resultado deste processo é o aumento da produtividade dos fatores de produção da economia e o aumento da geração de riqueza. (GASPARETTO JUNIOR, 2017).
A industrialização ocorre de forma a alterar a relação social e econômica do país, pois a indústria passa a ter um maior peso relativo na produção do que a agricultura. Em outras palavras, com essa alteração, o percentual do PIB produzido no país que passou pelo processo de industrialização passa a depender mais relativamente da indústria do que da agricultura. O valor adicionado desta economia também passa a ser mais intensivo na indústria do que na agricultura, dados os acréscimos de tecnologia e inovação presentes na primeira. (GASPARETTO JUNIOR, 2017).
Portanto, industrializar um país não significaria diminuir a agricultura deste país, (ou a "desagriculturar"), mas, sim, dizer que a relação de produção alterou para um componente mais forte do ponto de vista do crescimento econômico daquele país. Neste sentido, o crescimento da indústria não significaria o decrescimento da agricultura. É possível que se mantenha a agricultura em ritmo de crescimento paralelo ao crescimento da indústria, embora nesta última as taxas de crescimento sejam maiores do que na primeira.
Entendida a industrialização, é possível compreender a desindustrialização não mais como simplesmente o lado oposto, e, portanto, negativo desse processo, mas também como a saída de um procedimento (no qual a dominação dos fatores de produção, parcela da produção no PIB e valor adicionado eram dadas pelas indústrias) para outro (no qual os papéis de maior relevância relativa serão dados pelo setor de serviços).
Então, porque não se utilizou um nome completamente diferente para a análise desse novo processo? Por que não utilizar um novo nome utilizando o radical de "serviços"? Por que não acrescentar um sufixo e empregar o termo "serviçação" por exemplo?
A resposta para as abstrações anteriores pode ser dada se for levado em conta que o termo desindustrialização faz um serviço melhor de formas diferentes, pois respeita a importância histórica do que foi a industrialização e condiz com aquilo que pode haver de mais abrangente em seu período ulterior: os aspectos voltados ao crescimento e à elevação de renda per capita nos países de forma mais intensiva.
Manteve-se o radical, agora vai-se ao sui generis.
4.2. Aspectos da Desindustrialização
É defendida a existência da chamada "desindustrialização positiva", que é dada quando a "industrialização completa com êxito o processo do desenvolvimento, elevando a renda per capita a um nível alto e autossustentável, onde o setor manufatureiro começa a declinar, em termos relativos, como proporção do produto e do emprego". (RICUPERO, 2014. p. 1.).
Rowthorn (1999) define a desindustrialização como sendo um cenário onde há redução constante do percentual relativo do emprego industrial em relação ao emprego total de um país. Tregenna (2009, apud OREIRO; FEIJÓ, 2010), por outro lado, amplia o conceito de desindustrialização para um cenário onde, além da redução do percentual relativo do emprego industrial, também haja a existência de redução persistente do percentual relativo ao valor adicionado da indústria na composição do PIB.
As posições desses autores, acrescidas da definição de industrialização feita anteriormente, tendem a corroborar a ideia de desindustrialização como passagem de um processo para outro. No entanto, um leitor mais atento poderia questionar o seguinte ponto acerca da desindustrialização: e se ela ocorresse com a elevação da proporção do setor de serviços sem ter, de fato, atingido o ponto ótimo onde há elevação da renda per capita e do desenvolvimento?
É exatamente essa patologia que faz com que a desindustrialização seja tão debatida. Ao aparecer em economias cuja renda permanece reduzida com o crescimento tendendo a ser baixo, a desindustrialização indica que o "processo de industrialização abortou antes de dar nascimento a uma economia próspera de serviços, capaz de absorver a mão de obra desempregada pela indústria". (RICUPERO, 2014. p. 1.).
Este cenário é que configura a chamada "desindustrialização precoce", onde o percentual relativo da produção industrial passa a ser menor perante o percentual relativo da produção do setor de serviços antes da economia atingir o ponto mais elevado de renda per capita e desenvolvimento. (RICUPERO, 2014).
De forma análoga, Squeff (2012) discorre que há um caminho geral a ser percorrido pelas economias ao longo do tempo. Em um primeiro momento, a agricultura teria um peso mais alto no valor adicionado. Com o tempo, a indústria passaria a ocupar este espaço e seria sucedida pelo setor de serviços. A conotação negativa só seria aplicada quando esta transição ocorresse de forma prematura nos países em desenvolvimento.
Assim como a agricultura, dadas as suas limitações, havia gerado uma economia mais pujante e rica até certo ponto para ser substituída relativamente pela indústria, o setor industrial deveria se desenvolver até certo ponto para gerar uma economia mais pujante e rica e, só então, ser substituída relativamente pelo setor de serviços. Quando a substituição relativa ocorre antes de completar o ciclo de aumento da riqueza e do desenvolvimento, a desindustrialização teria ocorrido de forma antecipada.
Ricupero (2014), com base nos estudos da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento, aponta que o processo de desindustrialização tem ocorrido em diversos países no mundo, podendo estes países serem sintetizados em cinco grandes grupos:
O primeiro grupo inclui países mais avançados como Coreia do Sul, Cingapura, Taiwan e Hong Kong. Nestes países já se atingiu um alto nível de maturidade industrial (com percentuais de participação em relação ao PIB inclusive maiores do que nos velhos países industrializados), porém o ritmo da produção e da capacidade produtiva diminuiu em relação às décadas anteriores.
O segundo grupo compreende países como Malásia, Tailândia, China e Índia. Nessas economias, que já vinham se industrializando a taxas elevadas, a proporção do aumento da proporção de manufaturas no emprego, na produção e nas exportações já se equipara ao nível em que a alteração do consumo de produtos mão de obra e recursos naturais intensivos passa para artigos de média e alta tecnologia.
O terceiro grupo relaciona o México, as Filipinas e países da América Central e do Caribe que são signatários de acordos de livre comércio com os Estados Unidos. Eles se destacam pelo rápido aumento no emprego industrial e das exportações de manufaturas. No entanto, dada sua concentração em operações intensivas em mão de obra destinadas à montagem de produtos cujos insumos são em grande parte importados, esses países apresentam desempenho modesto em termos de investimento, valor agregado, e crescimento – tanto da produtividade quanto econômico.
O quarto grupo inclui os países que, embora tenham atingido um certo nível de industrialização, se mostraram incapazes de manter um processo de capilaridade da indústria e crescimento econômico. Neste grupo de países, o desempenho do investimento tem sido fraco e a indústria tem perdido importância relativa no emprego total e no valor adicionado. Além disso, os índices de aumento da produtividade têm crescido mais em função do decréscimo de mão de obra do que por evolução do progresso técnico. É o caso de Argentina e, em um nível muito mais elevado, do Brasil.
O quinto e último grupo é referente aos países que construíram sua pauta de crescimento sob a égide das explorações de seus abundantes recursos naturais. Nestes países é fraco o desempenho relativo de valor agregado em manufaturas e de exportação de produtos industriais. O caso mais emblemático seria o do Chile.
Como demonstrado, há diversas formas de se compreender a desindustrialização. Os seus impactos nos países ao redor do mundo diferem em muito quando dadas as condições alcançadas por estas economias através da industrialização.
Essa constatação vai de encontro com a afirmação inicialmente proposta neste estudo: compreender o processo de desindustrialização depende de como se compreende as nuances da industrialização.
4.3. Análises Correlatas
Outro fator que incide sobre o debate da desindustrialização é a existência de temas correlatos que buscam explicar os impactos referentes à um menor peso da indústria na economia de um país em um ponto do tempo. Estes temas possuem abordagem diferentes e, muitas vezes são tratados de forma uníssona à desindustrialização. No entanto, a existência deles não é invalidada pela existência da desindustrialização e tampouco a relação contrária procede. Por possuírem pontos específicos de análise temporal, é justificado que sejam citados e diferidos em relação à desindustrialização – em cuja a análise é feita ao longo de um período no tempo.
Um exemplo clássico é dado via o ocorrido na Holanda a partir dos anos 1960. A descoberta de gás natural no país e, consequentemente, a exportação deste bem como commodities fez por reduzir a participação da indústria interna no PIB, pois houve menor rentabilidade com as vendas externas dos produtos industriais do país. Esse movimento foi chamado de doença holandesa1, e indica o forte aumento das exportações de produtos primários em detrimento dos produtos industrializados.
No entanto, é preciso ressaltar que há diferença entre os conceitos de desindustrialização e doença holandesa. Squeff (2012) comenta:
Verifica-se que doença holandesa e desindustrialização são conceitos que podem ou não ser correlatos. Enquanto a primeira acarreta o surgimento da segunda, a desindustrialização pode ocorrer simplesmente em função do processo de desenvolvimento econômico. Assim, tratar ambos os fenômenos sem distinção, além de representar um equívoco metodológico, não permite aferir adequadamente nenhum dos dois fenômenos. (SQUEFF, 2012, p. 9).
Rowthorn (1999) aponta ainda que as outras explicações para a redução da participação do emprego na indústria de transformação podem ser abordadas em cinco tópicos:
Ilusão estatística: parte da alteração relativa no valor adicionado e no emprego da indústria para os serviços pode ser explicada através de especializações dentro da própria indústria. Serviços internos, como segurança, limpeza, recrutamento e processamento de dados, passariam a ser executados através da contratação de prestadoras de serviços.
Demanda: o emprego é tido como função direta da demanda. Sendo assim, num primeiro estágio agrário da economia a demanda por alimentos seria alta e por isso o emprego na área de agricultura seria elevado. Estabilizada a demanda por alimentos, num segundo estágio industrial, a demanda por bens manufaturados seria mais elevada e, consequentemente, o emprego industrial seria mais alto. Estabilizada a demanda por bens industriais, a demanda se voltaria para o setor de serviços, que passaria a ter maior nível de emprego para atender a nova demanda.
Aumento da produtividade: o crescimento do emprego seria igual ao crescimento do produto menos o crescimento da produtividade da mão de obra. Se o emprego no setor de serviços eleva de forma mais intensa à observada na indústria, a conclusão é de que houve crescimento mais lento da produtividade em um setor ou crescimento mais rápido do produto em outro. Portanto, o setor com tecnologia mais dinâmica expulsará mão de obra, enquanto o setor com tecnologia mais estagnada absorverá mão de obra.
Novas tecnologias: a criação de novas tecnologias no setor industrial estaria gerando um crescimento sem empregos, pois uma dada elevação do produto industrial geraria menos emprego no presente do que geraria no passado. A controvérsia desse ponto é que ele não explicaria toda a alteração observada empiricamente, dado que os resultados apontados por Rowthorn indicam uma retração do crescimento da produtividade industrial ao invés de uma expansão.
Divisão internacional do trabalho: os países desenvolvidos estariam se especializando na prestação de serviços e consumindo os bens industriais de países em desenvolvimento via importação. Este ponto indica que a redução da participação industrial no emprego e no valor adicionado adviria de uma nova e maior divisão internacional do trabalho, em cuja a indústria, especialmente a de transformação se muda para países mais pobres e os países ricos se especializam nos serviços.
A existência de análises correlatas valoriza ainda mais o estudo sobre a desindustrialização em um país, pois indica que o bom discernimento acerca deste tema, muito provavelmente, servirá de orientador quanto aos aspectos fundamentais para a proposição de toda e qualquer boa proposta político-econômica: possuir pressupostos fortes, estar conectada à realidade e apresentar mecanismos para correção ou melhoria da distorção analisada.
Neste capítulo são recapitulados aspectos referentes aos planos econômicos implementados à política brasileira que visavam especificamente o setor industrial ao longo do século XX. Posteriormente, a ênfase será sobre os planos implementados no século XXI, especialmente a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PICTE), a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) e o Plano Brasil Maior (PBM).
Ao destrinchar estes planos, este capítulo contribui com o discernimento acerca das características da política industrial brasileira, bem como das suas limitações, suas forças e nuances.
5.1. À Sua Maneira
Ao longo do capítulo 2 foram tratadas as definições acerca da política industrial sob as principais óticas teóricas que tradicionalmente tem direcionado o debate acerca da desindustrialização. Em um determinado momento foi apontado que, de acordo com Almeida (2013) e considerando os estudos de Amsdem e Rodrick, a política industrial pode ser analisada tanto sob o ponto de vista que visa a criação de vantagens comparativas e a promoção de grandes grupos empresariais (a chamada velha política industrial), como do ponto de vista que tem como objeto de direcionamento a criação de externalidades, a coordenação do investimento e a descoberta de produtos mais eficientes e economicamente viáveis (a chamada nova política industrial).
Essas duas formas de pensar a política industrial possuem pontos dissonantes e pontos de similaridade. Assim como na velha política industrial, para que haja sucesso no novo modelo industrial é exigido metas que possam ser monitoradas e que os mecanismos de reciprocidade estejam alinhados. A diferença entre os dois modelos nesse sentido é que, se no modelo antigo o estabelecimento pelo governo de metas de monitoramento estava ligado a setores específicos e direcionados, no modelo moderno haveria a escolha pelo self-discovery, em cujo a atuação do governo se daria no intuito de facilitar o processo de descoberta pelos próprios empresários. (ALMEIDA, 2013).
Ao longo dos anos a economia brasileira observou elementos oriundos dos dois tipos de políticas industrial e, além do fator tempo por si só, acabou por criar nesse período uma identidade muito à sua maneira: à brasileira.
As políticas industriais praticadas no Brasil ao longo do processo de desenvolvimento de seu parque industrial foram diversificadas, indo de encontro com o pensamento econômico da gestão vigente à época de suas implementações. Bonelli et al (1997) ressaltam que as medidas de estímulo à indústria no Brasil, historicamente, foram eficazes ao adotar proposições referentes ao crescimento da produção. Contudo, os formuladores de políticas industriais negligenciaram os aspectos relativos à eficiência e competitividade da produção de manufaturas. Os autores destacam ainda que a industrialização brasileira se valeu de três instrumentos principais, sendo eles a proteção tarifária e não tarifária muito elevada, controles do câmbio e desvalorizações cambiais.
5.1.1. Primeiros Passos
Devido ao seu passado colonial, o desenvolvimento industrial brasileiro foi tardio e iniciado somente no período que compreende o final do século XIX e o princípio do século XX. Naquele momento da história industrial brasileira se visava atender pincipalmente o setor cafeeiro, a produção de tecidos e o processamento de alimentos.
Fishlow (2013) destaca que no início da década de 1890, ao longo da transição política para a República, o encilhamento proporcionou uma elevação do crédito e levou à uma elevação da taxa de inflação. Isso impactou no veloz aumento da produção têxtil doméstica, de forma bem distinta àquela então observada no país. Neste ponto, as tarifas aduaneiras representavam um impulso menor do que a variação da taxa de câmbio real. No começo, portanto, foi mais barato importar máquinas e equipamentos, mas em um segundo momento a desvalorização cambial foi intensificada, o que aumentou o custo da importação dos têxteis e permitiu elevar o lucro interno.
As pressões exercidas pelos cafeicultores no início do século XX sobre os responsáveis pela condução das políticas econômicas e o peso desse setor para a economia brasileira naquele período era tão grande que até mesmo o sistema monetário foi alterado. Fishlow (2013) destaca:
O Brasil passou ao padrão ouro em 1906 para compensar uma taxa de câmbio que se apreciava, em resposta a pressões dos exportadores de café. Ao mesmo tempo veio o Tratado de Taubaté, permitindo compras do excedente da produção de café. Essas medidas igualmente ajudaram a indústria, estimulando o aumento da renda interna subsequente à recessão do período precedente. No Brasil, a mudança para o padrão ouro evidentemente não foi a consequência de um setor urbano em expansão e dos novos empreendedores industriais, como John Coatsworth e Jeffrey Williamson sugeriram para a América Latina em seu conjunto. Ao, contrário, a Caixa de Conversão refletiu o compromisso entre os que queriam mais crédito para a expansão do setor privado e aqueles que apoiavam uma restrição monetária rigorosa. A importância política dos novos industrialistas no Brasil ainda era ínfima. Em 1900, o produto agrícola era quatro vezes maior do que o da indústria, e a população era dois terços do total. (FISCHLOW, 2013, p. 25).
O ponto de inflexão desta relação foi a Primeira Guerra Mundial que, ao limitar o suprimento externo por um período, deu incentivos ao setor manufatureiro. No entanto, essa influência não durou muito e se diluiu em meio a entrada de capital estrangeiro durante os anos 20. (FISHLOW, 2013).
Campanário e Silva (2004) apontam que até 1929 o setor agrícola era o responsável pela condução da dinâmica econômica brasileira e que não haviam métodos de proteção à indústria. No contexto da crise de 29, a desvalorização cambial e a política defensiva do setor cafeeiro instigavam a substituição de importações e a produção nacional.
A alteração para um cenário no qual a indústria se tornava o centro do dinamismo econômico brasileiro e cujo os níveis de produto, emprego, investimento e renda passaram a ser condicionados se deu a partir da década de 30. (CAMPANÁRIO; SILVA, 2004).
A interpretação de que a intervenção estatal deveria incidir sobre a economia, de maneira geral, teve início no contexto da crise de 29, com a propagação das ideias keynesianas.
O Brasil também seguiu nessa direção, principalmente após a Grande Depressão dos anos 1930 dar fim ao crescimento do mercado externo para exportação de produtos primários e ao investimento estrangeiro. Ocorreu novamente um estímulo à indústria pela substituição de importações. O crescimento econômico se deu graças ao apoio do governo à demanda interna. Houveram desde controle de câmbio à controle de cotas e aumento de tarifas. (FISHLOW, 2013).
A implementação de déficits fiscais keynesianos de forma contínua pelo Tesouro, do déficit federal ocorrido em função da insurreição paulista e do apoio federal via compras da produção excedente de café resultou em um retorno ao crescimento positivo do PIB em 1932, indo à um patamar mais alto do que o ápice de 1928. Principalmente através da utilização da capacidade ociosa, foi verificado um crescimento anual de 9% ao ano nos sete anos subsequentes.
Todavia, em 1937 este cenário se alterou devido às implementações realizadas pelo Estado Novo, que racionalizou os controles cambiais e assim impeliu à uma oportunidade maior de se importar bens de capital. De maneira geral, devido ao fato de que a oferta doméstica de bens de capital ser precária o avanço industrial ao longo dos anos 1930 foi um procedimento intensivo em mão de obra, mas gerador de empregos – principalmente na região sudeste do país. (FISHLOW, 2013).
Num movimento parecido ao da Primeira Guerra Mundial, as importações também rarearam ao longo da Segunda Guerra Mundial e a demanda doméstica permaneceu elevada. Já os métodos de inserção do desenvolvimento foram se sofisticando ao longo do pós-guerra. A estratégia brasileira desse período ficou conhecida como desenvolvimentista e era centrada em grandes planos governamentais.
Pode-se destacar o Plano de Metas e o II Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico, cujas preocupações centrais eram direcionadas para uma industrialização por substituição de importações. Desde esse momento até o final da década de 1980, foram utilizadas políticas direcionadas a complementar a matriz industrial brasileira, buscando a autossuficiência na produção de bens de consumo duráveis e bens de capital. (CAMPANÁRIO; SILVA, 2004).
Confirmando a tendência econômica mais nacionalista e desenvolvimentista, as políticas implementadas ao longo da década de 1950 iniciaram uma grande expansão. A especificação das áreas de energia, transporte, agricultura, indústrias básicas e educação e a forma como foram conduzidas as políticas, pela primeira vez, tiveram sucesso em transferir deliberadamente lucros do setor primário para o setor secundário. (FISHLOW, 2013).
A conta da utilização do BNDE e do Banco do Brasil para financiar os crescentes déficits internos e dos fluxos de investimentos estrangeiro para financiar o déficit em conta corrente chegou no início da década de 60. Com o destoo político ocorrido naquele período, houve uma gradual desaceleração do crescimento econômico e uma elevação da inflação.
5.1.3. Crescimento
Criada em 1961, a OCDE é, hoje, uma organização internacional composta de 35 países, cujos objetivos giram em torno de apoiar um crescimento econômico duradouro, desenvolver o emprego, aumentar o nível de renda, manter a estabilidade financeira, ajudar os outros países a desenvolverem as suas economias e contribuir para o crescimento do comércio mundial.
Composta basicamente por países da Europa, América do Norte, Oceania e o Chile e tendo como postulantes à entrada no grupo outros países como Brasil, China, Índia e África do Sul, a OCDE traz ao redor de sua tabela 39 países que respondem por 80% do comércio e investimento mundiais, dando-lhe um papel fundamental para enfrentar os desafios enfrentados pela economia mundial.
Na primeira parte de suas análises, Corder (2006) trata da Política de Ciência, Tecnologia e Inovação (PCTI) e a forma aplicada até então nos países membros da OCDE. Segundo a autora, a mudança de atitude dos países em relação ao tratamento de suas PCTIs se deu em função do acirramento da concorrência em um mercado aberto, onde, para buscar o desenvolvimento econômico é de suma importância a busca pela inovação.
O grande salto a ser dado seria então aquele que visa, em verdade, diminuir a distância entre o setor acadêmico e o meio empresarial. Por um lado, como frisa a autora, "[...] é fato que a inovação se realiza na esfera empresarial e ali também nasce uma parte dos novos conhecimentos. Por outro lado, é no ambiente acadêmico que a expansão das fronteiras do conhecimento tende a se configurar". (CORDER, 2006, p. 7).
Já sobre a experiência brasileira, Corder (2006) aponta que houve uma mudança a partir do final da década de 1990, onde foram estabelecidos instrumentos de financiamento e de incentivo à pesquisa e desenvolvimento. A PCT desenvolvida a partir dali foi realizada no intuito de validar a importância dada ao progresso técnico nas estratégias de desenvolvimento e o reconhecimento do Estado no seu financiamento. Para superar os desafios estruturais, foram estabelecidas ações que visavam, entre outros aspectos, constituir uma PCTI de longo prazo, incentivar o desenvolvimento amplo tecnológico empresarial e construir um novo padrão de financiamento para atender a crescente necessidade de investimento em ciência e tecnologia.
Ao tratar das mudanças ocorridas entre as décadas de 70 a 90 e após a mudança das políticas de industriais tanto no contexto brasileiro quanto no contexto global, Gonçalves (1998) descreve o timing existente para o acerto produtivo em relação ao comportamento da produtividade industrial quando ampliada aos níveis de concorrência; os ganhos de produtividade brasileiros na década de 90, especialmente após o período recessivo 1990/92; o perfil adequado de atuação do estado através de uma adoção de política industrial; o paralelo entre os aspectos fundamentais das lições relevantes que promoveram o ajustamento produtivo no mundo, sendo eles a orientação para o mercado externo; a atuação setorialmente direcionada para os segmentos em reestruturação, e a forte preocupação com a geração de condições sistêmicas favoráveis à inovação e ao aprendizado.
5.1.4. Abertura e Transformações
Quando Lyra (1996) escreveu sobre as mudanças e perspectivas na política industrial brasileira, muito provavelmente esperava lidar hoje, passados mais de 20 anos da publicação de suas análises pelo Ipea, com paradigmas diferentes daqueles apontados naquele período. Os aspectos apresentados como relevantes na política industrial aplicada entre os anos de 1990 e 1995 no Brasil, apresentados pelo autor na primeira das três partes de seu texto, já conotam um quê de contemporaneidade quase que acanha.
No primeiro momento, o autor descreve que o governo brasileiro estabeleceu, no período citado anteriormente, " [...] um novo estilo de política industrial, que representa uma ruptura com o modelo que orientou o processo de industrialização do país até o final da década de 1980. (LYRA, 1996, p. 7).
A mudança de quadro foi verificada através da implementação de políticas voltadas para:
liberalização das importações, onde se eliminou os vários regimes especiais existentes, a totalidade das restrições não-tarifárias, e realizada expressiva redução das alíquotas ad valorem do Imposto de Importação;
desestatização, onde, entre 1991 e 1994 foram vendidas 30 estatais com atuação em segmentos básicos da indústria e cujos ativos representavam no final de 1994 US$ 21 bilhões de dólares e, ainda, era previsto a venda de outras 19 empresas, 15 das quais do setor petroquímico e também a então chamada Companhia Vale do Rio Doce;
produtividade e qualidade, que, sob a influência da concorrência dos produtos importados e pelo incentivo do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade, foi possível observar, naquele período, uma mudança no quadro industrial brasileiro, haja visto o aumento de empresas certificadas nos termos da norma ISO 9001 e do aumento da produtividade do trabalho;
tratamento ao capital estrangeiro, reafirmava-se a tradicional condição de que o capital estrangeiro era um importante parceiro industrial brasileiro. O estoque de capital estrangeiro na produção de bens e serviços estava na ordem de 75 bilhões de dólares, sendo que 60% deste total era aplicado na indústria;
apoio às exportações, sendo que o valor das exportações totais do país, em 1994, atingiu 44 bilhões de dólares, representando cerca de 8,3% do PIB e 1% das exportações mundiais, sendo que 57% representava a participação dos produtos manufaturados;
financiamento e apoio aos investimentos, principalmente efetivados através do Sistema BNDES, cujo orçamento de aplicações para o ano de 1995 achava-se estimado em US$ 8 bilhões, da redução do Imposto sobre Importação, da isenção do IPI e de manutenção das legislações de incentivos tributários e financeiros aplicados nas regiões Nordeste, Amazônia Legal e Zona Franca de Manaus.
Num segundo momento, Lyra (1996) discorre sobre como a implementação do Plano Real e sua consequente redução das taxas inflacionárias influíram positivamente nos resultados obtidos na economia, que voltou a apresentar taxas altas de crescimento da produção e emprego e ia, naquele momento, desenhando um quadro positivo e otimista de continuidade do crescimento em condições de estabilidade. Além desse ponto, o autor ressalta, positivamente, o esforço das empresas em se adaptar em um contexto de abertura econômica, o crescimento das exportações de produtos manufaturados, o bom desempenho obtido através do MERCOSUL, do aumento dos investimentos privados na economia, e os resultados atingidos pelo programa de desestatização. É atribuído como modestos os resultados obtidos das políticas de capacitação tecnológica no país e negativa a acumulação de déficit na balança comercial durante o primeiro semestre de 1995.
Já Bonelli et al (1997) destacam que, com a implementação do Plano Real, a administração do então presidente Fernando Henrique Cardoso se dava no intuito de aperfeiçoar o aparato institucional, levando em conta a estabilidade econômica. Sendo assim as políticas industrial e de comércio exterior definidas até ali eram de continuidade em relação à do governo do presidente Itamar Franco.
Essas políticas, no entanto, eram limitadas no compasso em que o Brasil também fazia parte da OMC, do Gatti e do Mercosul e, portanto, as ações a serem propostas em suas políticas internas e externas de comércio deveriam estar de acordo com a validade institucional dessas organizações. Os três principais pontos da política formulada para os anos a partir de 1995 consistiam basicamente em:
expandir a produção e consumo via expansão e melhoria do intercâmbio com o exterior;
desconcentrar geograficamente a produção industrial via estímulo e apoio ao fortalecimento dos polos industriais já existentes;
aumentar e melhorar a qualidade das oportunidades de trabalho via apoio do dinamismo industrial e da capacitação e formação de mão de obra.
Para Almeida (2009) era evidente que haviam vários dilemas a serem debatidos acerca da política industrial brasileira que fora implementada até o final da primeira década dos anos 2000. Sua análise é feita sobre três pontos: a diferenciação entre a política industrial almejada e a política industrial real, a escolha dos chamados campões nacionais e as relações diretas e individuais das firmas com o governo.
Almeida (2009) ressalta que, no início do século XXI, vários países da América Latina voltaram a adotar as chamadas políticas industrias, onde o incentivo à inovação é o foco e, portanto, tomam a forma de incentivos horizontais, sem a escolha ex ante de empresas vencedoras ou mesmo de setores. Apesar do discurso de fomentar setores mais intensivos em tecnologia, as políticas industriais, segundo o autor, não partem de uma tabula rasa.
No que tange à uma economia tão diversificada quanto à brasileira, a legitimidade e uma política industrial em um ambiente democrático depende do fato de que os setores tradicionais também sejam contemplados na política de fomento do Estado. Isso incide por gerar o trade-off entre a indústria que se tem e a indústria que se quer ter. Desta forma, a real política industrial "(...) termina sendo uma política diversificada, com possibilidade maior de sucesso no fortalecimento da atual estrutura produtiva do que na modificação na direção de setores mais intensivos em tecnologia". (ALMEIDA, 2009, p. 7).
Sobre a diferenciação promovida dos setores onde o Brasil já é competitivo e aqueles que o Governo considera que é importante ter uma empresa líder nacional, Almeida (2009) discorre que, embora essa seja uma prática muito parecida com a promovida ao longo das décadas de 1960 e 1970, ela ainda hoje é mesclada com a nova política industrial, que, foca mais o incentivo à pesquisa, ao desenvolvimento e à inovação. Este cenário dúbio ainda é acrescido, muitas vezes, da escolha de políticas industriais voltadas às empresas brasileiras em detrimento de empresas de propriedade estrangeira, no que tange à formação de empresas líderes nacionais – mesmo com o histórico brasileiro de industrialização sendo pautado, desde o início, favoravelmente pela presença de investimento direto externo.
Na última ponta da tríade principal analisada por Almeida (2009) há o destaque do discurso vago apresentado pelos empresários do Brasil que, se por um lado reclamam do tamanho do Estado, por outro pedem mais participação deste nas políticas que incentivam os setores e os influenciam através de desonerações tributárias e fiscais, o que, impactaria em aumentar o tamanho e o poder do Estado na economia. O certo é que, embora se possa perceber uma mudança de postura na relação entre as empresas e o Governo nas duas décadas anteriores à publicação das análises de Almeida (2009), dada a consolidação da democracia no país, a forma de conexão implementada entre essas duas partes ainda se dava de forma direta e pessoal, sem a mediação de associações empresariais.
Almeida (2009) conclui que, as empresas brasileiras estavam passando por um forte processo de internacionalização, consolidando as então atuais vantagens comparativas brasileiras; ressalta que, embora em menor risco do que nos anos 1960 e 1970, o apoio do BNDES ainda carecia de maior transparência na estratégia de criação de grandes grupos empresariais.
Não estava claro como o governo brasileiro pretendia conciliar a política de promoção de competitividade de curto prazo com uma política industrial mais voltada à pesquisa e inovação (características precedentes do longo prazo), e tampouco estava evidente como as empresas nacionais conseguiriam se aproximar da fronteira de produção, pois as empresas multinacionais de propriedade de não residentes também acessavam aos incentivos à inovação propostos pela política industrial.
5.1.5. A Tentativa de Inovação
Atualmente, a indústria brasileira enfrenta grandes desafios para alcançar competitividade no mercado global. Existem diferente fatores internos e externos que devem ser analisados com cautela. Para garantir um futuro próspero é indispensável que o Brasil seja capaz de novas formas de atuação, principalmente, em educação e inovações procurando harmonizar-se com a economia global. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2013).
Para Almeida (2013), a estrutura de implementação da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PICTE) se deu de forma similar ao entendimento deste conceito, pelo menos em sua descrição. Justamente por seu caráter voltado para a inovação, a PICTE - quando do ato de sua implementação, em 2004 - foi bem recebida até mesmo por críticos mais assíduos das políticas industriais. Ela atuaria em três linhas de ação:
horizontais: visando a inovação, o desenvolvimento tecnológico, a inserção externa via aumento das exportações, a modernização industrial e a evolução do ambiente institucional;
setores estratégicos: promover, principalmente, os setores de software, semicondutores, bens de capital, fármacos e medicamentos;
atividades portadoras de futuro: desenvolvimento de biotecnologia, nanotecnologia e energias renováveis.
Contudo, embora a estrutura da PICTE respeitasse o arcabouço teórico acerca do desenvolvimento econômico, a falta de detalhamento e especificações em relação a como se daria a sua implementação em setores como o de calçados, o têxtil, o de confecções, o de madeira, o de móveis e demais setores mais intensivos em mão de obra foi objeto de duras críticas.
Segundo a Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (2011), a Política de Desenvolvimento da Produção (PDP) foi lançado em 2008 considerando essas observações dos analistas e visando o alcance, principalmente, de quatro grandes metas até o ano de 2010: ampliar a participação das exportações brasileiras no quadro mundial de 1,18% para 1,25%, ampliar o investimento fixo de 17,6% do PIB para 21%, elevar o investimento privado em P&D de 0,49% do PIB para 0,65% e ampliação do número de MPEs exportadoras de 11.792 para 12.971. Das quatro grandes metas destacadas, apenas a primeira foi alcançada: o Brasil respondia em 2010 por US$ 201,9 bilhões em exportações no quadro mundial, o que representar 1,30% do total comercializado naquele ano.
Já o Plano Brasil Maior (PBM) pode ser interpretado como uma extensão das políticas apresentadas pela PDP, acrescentando os aspectos referentes a "medidas de proteção comercial, compras do setor público com margem de preferência para produtores domésticos e desoneração da contribuição previdenciária da folha de salários para 15 setores, parcialmente compensada por um imposto sobre faturamento". (ALMEIDA; 2013, p. 283.).
De forma diferenciada, Mattos (2013) destaca ainda alguns pontos acerca da sistematização e da setorização presentes na construção do planejamento do PMB. As ações sistêmicas do plano estariam direcionadas à elevação da produtividade da economia e para a eliminação dos gargalos que impactavam o processo produtivo. Por outro lado, as ações setoriais estariam vinculadas em cinco diretrizes estruturantes:
Fortalecimento das cadeias produtivas, especialmente em setores industriais intensamente atingidos pela concorrência das importações.
Ampliação e Criação de Novas Competências Tecnológicas.
Desenvolvimento das Cadeias de Suprimento em Energias.
Diversificação das Exportações e Internacionalização Corporativa.
Promoção de produtos manufaturados de tecnologias intermediárias
Assim como ocorrido com a PICTE, as estruturas da PDP e do PBM iam, em certa medida, de encontro à literatura de desenvolvimento econômico. No entanto, a implementação e os resultados delas caminharam tropegamente ao longo do processo.
Para Almeida (2013), as políticas industriais implementadas a partir de 2008 podem ser analisadas sob a forma de atuação do BNDES. Ele destaca que, em primeiro plano, as liberações realizadas pelo banco a partir desse período foram direcionadas, predominantemente, para grandes empresas em setores nos quais o Brasil já possui claras vantagens comparativas. O investimento em setores como o de petróleo, o de mineração, o de usinas de etanol, a da indústria de bebidas e o de frigoríficos poderia, por exemplo, ser realizado através do mercado de ações – que abriria espaço e recursos para que outros setores pudessem ser fomentados. O posicionamento do tipo de política industrial aplicado não atuaria no sentido de contrabalançar o efeito-demanda decorrente do cenário produtivo brasileiro, que é concentrado em commodities, e, sim, acabaria por o retroalimentar e estimular a concentração e internacionalização das empresas brasileiras produtoras destes tipos de produtos.
Ao analisar a participação prática da atuação das políticas industriais através do BNDES, Almeida conclui que:
Na prática, a política industrial brasileira via BNDES apoia empresas que já são grandes em setores nos quais o Brasil já é competitivo. Essa política, além do seu elevado custo, não se enquadra na velha nem na nova política industrial. Não promove a diversificação produtiva por meio de grandes empresas (a velha política industrial), nem promove soluções de problemas específicos a um grupo de empresas, nem facilita o processo de self-discovery (que caracteriza a nova política industrial). (ALMEIDA; 2013, p. 285.).
Discorrer sobre as características inerentes à política industrial brasileira é parte preponderante do trabalho que visa estudar a dinâmica conjuntural percorrida pela indústria e, desta forma, compreender as possíveis direções que a economia deste setor pode resultar. Especialmente acerca dos resultados apresentados, é necessário que se aprofunde em sua análise, principalmente, especificando os indicadores que dão base à análise.
Neste sentido, o próximo capítulo tratará, através da fundamentação gráfica, dos resultados de fato alcançados pela economia industrial brasileira e das relações que estes resultados podem vir a ter com as políticas que foram descritas no capítulo atual.
O presente capítulo visa complementar a análise acerca da economia industrial brasileira destacando os indicadores de desempenho que demonstram a evolução da indústria, especialmente a de transformação, no que tange às características de maior relevância no debate sobre a desindustrialização: participação da produção no PIB, participação no emprego e valor adicionado.
A dinâmica aqui apresentada contribui para a visualização dos impactos das políticas econômicas e industriais implementadas no Brasil, acerca de cujas a elaboração e os conceitos já foram discorridos no capítulo anterior.
6.1. Participação no PIB
Ao analisar o gráfico a seguir, um leitor mais inteirado de conhecimentos estatísticos poderia ter um sobressalto se observasse apenas o caminho percorrido pela curva que descreve o percentual da indústria de transformação no PIB brasileiro no período entre 1947 e 2016. Associar o desempenho obtido neste período a uma curva de um teste de hipóteses, em certa medida, não seria uma analogia tão desconexa.
GRÁFICO 1 – Participação da Indústria de Transformação no PIB, em %
FONTE: DEPARTAMENTO DE PESQUISAS E ESTUDOS ECONÔMICOS (2016, p. 6).
A ideia de ter dois pontos de mínimo (1952 e 2016) que se equiparam e um valor central (1985) que tendo sido atingido não é mais recuperável, pode ser utilizada quando se observa o gráfico e casa bem com alguns dados das políticas econômicas e industriais que foram implementadas no Brasil.
Dois períodos observaram taxas de crescimento muito elevadas o que consiste nos anos de implantação do plano de metas (1956) e o do chamado milagre econômico (1968 a 1973), principalmente quando observado o PAEG. No entanto, a construção destes ciclos e a implementação dos planos, como visto no capítulo 4, elevaram em muito tanto a dívida externa e interna brasileira quanto as taxas de inflação do país.
Posteriormente, a década de 1980 ficou conhecida como a década perdida da economia brasileira. Uma das formas de se observar o motivo da alcunha aferida a ela pode ser dado às baixas taxas de crescimento da participação industrial na produção ao longo de sua primeira metade e o acelerado declínio deste indicador ao longo dos seus últimos cinco anos.
A abertura econômica teve um efeito de curto prazo um pouco mais intensivo no processo de desaceleração da participação relativa da indústria de transformação no PIB. Porém, seu desempenho já era esperado e desenvolvido pela própria teoria da curva J, que diz respeito à velocidade com a qual uma política cambial expansionista de fato se faz valer no mercado. Como os contratos internacionais formados antes da política ser implementada não podem ser reajustados de imediato, uma política cambial primeiro se faria fazer de forma negativa e, com o encerramento dos contratos antigos e com a atualização dos contratos novos, a relação se tornaria positiva.
Esse ponto, associado a implantação do plano Real, possibilitaram implementar um novo cenário na economia brasileira, em cuja se estabelecia um cenário inflacionário mais adequado. Após enfrentar décadas de elevada taxa de inflação, a indústria brasileira observou ao longo da década de 1990 políticas mais voltadas à manutenção do cenário de inflação mais branda do que de desenvolvimento industrial efetivo.
Impactada especialmente pela entrada da China na OMC em 2001, a economia industrial brasileira observou um salto de sobrevida nos primeiros anos do século XX. A demanda mundial por commodities fez com que a economia brasileira, grande exportadora destes produtos, se elevasse como um todo. No entanto, com o arrefecimento da volúpia internacional destes bens, o último suspiro que parecia estar sustentando a não acentuação do decrescimento da taxa relativa de participação da indústria no PIB foi dado. O que se pode observar é que em 2016 foi atingido menor patamar desse indicador desde 1952.
Essa queda acentuada da participação relativa da indústria no PIB desde 1985 é que tem fomentado boa parte do debate acerca de um cenário de desindustrialização no Brasil. Considerar que foram enfrentadas crises nos últimos anos é correto e cabe na análise. No entanto é de se ressaltar que outras crises também foram observadas no mercado ao longo da década de 1990 e que tais movimentos externos também impactaram na economia e nas políticas industriais naquele momento. Ou seja, é possível que os reflexos externos, tanto os anteriores quanto os atuais, estejam sendo percebidos agora na economia industrial brasileira, mas também existe a grande hipótese de inoperância e ineficiência das políticas industriais realizadas até o momento.
O gráfico a seguir mostra a relação de exportação dos produtos manufaturados:
GRÁFICO 2 – Participação do Produtos Manufaturados nas Exportações Brasileiras, em %
FONTE: CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA (2017a)
Como demonstrado, desde a década de 1980 até o ano de 2006 a participação dos produtos manufaturados nas exportações brasileiras se manteve de certa forma constante, entre 50% e 60%. Com o arrefecimento mundial, o nível caiu 14,5 pontos percentuais de 2006 a 2016, chegando a 39,9%. Outro ponto destacado é o saldo da balança comercial, onde se observou um superávit de 5,1 bilhões de dólares em 2006 e um grande déficit de 43,7 bilhões de dólares em 2016.
Vários são segmentos inclusos na indústria de transformação e a participação relativa destes segmentos foram se modificando ao longo dos anos. O gráfico 3 demonstra a variação relativa entre os cinco principais componentes da indústria de transformação: alimentos e bebidas, derivados do petróleo e biocombustível, químicos, veículos automotores e metalurgia.
GRÁFICO 3 – Participação no Valor da Transformação Industrial da Indústria de
Transformação, em %
Além da ótica de exportação e da segmentação da indústria de transformação, é possível perceber a importância da indústria em outros indicadores, como por exemplo o percentual dos gastos em P&D, a participação na arrecadação de tributos federais e previdenciários. Considerando a economia industrial como um todo, somando à indústria de transformação os indicadores da indústria extrativa, da indústria de construção civil e o segmento de distribuição de gás, eletricidade e água, o que se pode observar, em termos dos indicadores mencionados, são os resultados a seguir:
IMAGEM 2 – Contribuição da Indústria
FONTE: CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA (2018)
6.2. Participação no Emprego
Outro ponto a ser debatido quando se avalia o arrefecimento da participação industrial na economia é a sua presença relativa na produção de empregos. Segundo a análise realizada pelo Departamento de Pesquisas e Estudos Econômicos (2016) com dados da RAIS-MTE, o emprego formal gerado pela economia industrial de transformação chegou a atingir 27,1% em 1986 – próximo ao ano de máximo da participação deste setor no PIB – e, posteriormente, declinou vertiginosamente até o patamar de 15,7%. Essa redução representou, em média aproximada, uma perda de 0,4 pontos percentuais por ano na produção de empregos neste segmento.
GRÁFICO 4 – Participação da Indústria de Transformação no Emprego Formal Brasileiro, em %
FONTE: RAIS - MTE (2015).
A evolução demonstrada com os dados da RAIS-MTE corrobora com a análise de uma indústria em processo de desindustrialização, perdendo forças e recursos principalmente para o setor de serviços e para o emprego informal. Acerca deste último ponto, a indústria também pode ser vista como uma fonte de alento, pois indica os melhores resultados quanto à apresentação do emprego formal.
TABELA 1 – Empregos Formais por Setor da Economia Brasileira, em %
FONTE: CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA (2017)
Cenários de incerteza econômica como os apresentados até aqui produzem desconforto e afeta de forma paralela os indicadores de desempenho no trabalho. O gráfico 5 demonstra a evolução da produtividade do trabalho na indústria de transformação. É possível observar uma redução da produtividade no período entre 2006 e 2016, com taxas médias de decrescimento se acentuando nos últimos anos.
GRÁFICO 5 – Produtividade do Trabalho na Indústria de Transformação, Produto/Trabalhador
Além da ótica da participação relativa, da formalidade e da produtividade, é possível observar o desempenho industrial observando os salários relativos. Considerando a economia industrial como um todo, somando à indústria de transformação os indicadores da indústria extrativa, da indústria de construção civil e o segmento de distribuição de gás, eletricidade e água, o que se pode observar, em termos dos indicadores mencionados, são os resultados a seguir:
IMAGEM 3 – Emprego na Industria
6.3. Valor Adicionado
O último ponto da tríade que compõe a análise acerca dos indicadores de desempenho da indústria é o valor adicionado. Este componente visa compreender os efeitos multiplicadores do investimento em cada setor da economia.
Especialmente acerca da indústria de transformação, a tabela 2 demonstra o valor adicionado em cada setor produtivo e aloca o percentual relativo da participação deste valor adicionado tanto na produção da própria indústria de transformação quanto do PIB em 2015.
TABELA 2 – Valor Adicionado Setorizado da Indústria de Transformação, em %, base 2015
FONTE: DEPARTAMENTO DE PESQUISAS E ESTUDOS ECONÔMICOS (2016, p. 13).
Os indicadores demonstram que há uma concentração maior de valor adicionado nos setores de produtos alimentícios, químicos, derivados do petróleo e biocombustível. A contribuição somada destes setores na participação no PIB em 2015 foi próxima de 4,5%, o que representa o grande potencial destes segmentos da produção industrial na produção nacional.
Por outro lado, a tabela 3 mostra a divisão da participação no valor adicionado do Brasil dividida por Estados. É relevante ressaltar o grande peso dos estados de São Paulo e Minas Gerais, que juntos representaram cerca de 50% deste indicador.
TABELA 3 – Valor Adicionado da Indústria de Transformação Por Estados, em %, base 2014
FONTE: DEPARTAMENTO DE PESQUISAS E ESTUDOS ECONÔMICOS (2016, p. 14).
De forma a destacar a importância do valor adicionado produzido na indústria, a imagem 4 faz um comparativo com os resultados apresentados pelos demais setores da economia:
IMAGEM 4 – Valor Adicionado na Indústria
6.4. O Brasil no Mundo
Outra forma eficaz de avaliar a importância da indústria brasileira é comparar os resultados dela aos resultados apresentados por outros países. Considerando este pensamento, a CNI (2017) defende que acompanhar os indicadores de desempenho da indústria brasileira e os relacionar com a economia industrial do restante do mundo possibilita verificar os níveis de competitividade nacionais, o que é de suma importância ao se estabelecer medidas para o crescimento e o desenvolvimento do setor industrial.
GRÁFICO 6 – Participação do Brasil na Produção de Produtos Manufaturados em Relação ao Mundo - Exportações e Valor Adicionado, em %
O gráfico 6 e as tabelas 4 e 5 apresentam os resultados aferidos para o Brasil e os seus principais parceiros comerciais2. Em relação ao percentual de participação do Brasil no valor adicionado mundial de produtos manufaturados, estimativas da CNI (2017a) com dados da Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento Industrial (UNIDO) demonstram que houve uma redução de 0,55 pontos entre o período de 2014 a 2016. O resultado foi o pior desempenho entre os seus principais parceiros comerciais, regredindo muito mais do que os outros dois países que registraram queda acentuada neste quesito: Japão e Estados Unidos recuaram, respectivamente, -0,46 e -0,30 pontos percentuais no mesmo período. No entanto, cabe-se ressaltar, que tanto os Estados Unidos quanto o Japão ainda lideram a produção mundial de manufaturados, ficando atrás somente da China.
TABELA 4 – Participação Brasil e Principais Parceiros Comerciais na Produção de Produtos Manufaturados em Relação ao Mundo - Valor Adicionado, preços de 2010
A China, por sua vez, além de observar aumento no seu percentual de participação no valor agregado, se destacou também em relação às exportações de seus produtos: entre 2014 e 2015 a parcela referente aos chineses cresceu em 0,84 pontos percentuais, chegando aos 18,14%. Outros destaques de crescimento foram os Estados Unidos e o México, que aumentaram sua participação na produção industrial mundial em 0,37 e 0,21 pontos percentuais, respectivamente.
Neste mesmo período, a participação brasileira recuou de 0,59% para 0,58%, enquanto que as participações de outras economias também recuaram muito: como a alemã, a francesa e a italiana, que recuaram, respectivamente, -0,36, -0,18, -0,21 pontos percentuais.
TABELA 5 – Participação Brasil e Principais Parceiros Comerciais na Produção de Produtos Manufaturados em Relação ao Mundo - Exportações
Conforme a Confederação Nacional da Indústria (2013), a indústria brasileira está suscetível a diversas tendências mundiais e nacionais que afetam sua competitividade. Dentre as tendências mundiais cabem citar o crescimento de países emergentes, o crescimento e inovação como motores da economia, a nova geografia da população mundial, a emergência e a difusão de novas tecnologias e as mudanças climáticas. Já para as tendências nacionais, há três grandes pontos a destacar: o fortalecimento do mercado interno, as transições demográficas e a reconfiguração da atividade econômica.
O objetivo deste capítulo, portanto, é discorrer sobre os desafios que a indústria brasileira encontrará nos próximos anos e, além disso, inserir elementos de perspectiva mais ampla em relação ao futuro. Essa análise torna mais maduro o debate proposto até aqui.
7.1. Tendências mundiais
O desenvolvimento econômico de países como Brasil, Rússia, Índia e, principalmente, China (BRICs) é inegável. Recentemente esses países vêm ganhando cada vez mais espaço nas decisões sobre a economia mundial. De acordo com o Banco Mundial apud. CNI (2017), até o ano de 2025 os BRICs, Indonésia e Coréia do Sul fomentarão a maior parte do desenvolvimento econômico mundial. Além disso, a população desses países crescerá a um ritmo superior ao da população de países desenvolvidos. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2013).
Estas grandes transfigurações demandarão recursos naturais e alimentos, abrindo uma notável oportunidade para o Brasil. Um importante desafio sobre esta questão seria "[...] aproveitar as oportunidades de suas vantagens comparativas naturais e, ao mesmo tempo, estimular a produção de manufaturados, sobretudo com maior valor agregado e intensivo em tecnologia. " (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2013, p. 13).
No tocante às inovações, é importante destacar que, atualmente, estas são responsáveis por grande parte do desenvolvimento econômico mundial, sendo inclusive superior à riqueza gerada pelos recursos naturais, pelo capital e pelo trabalho. (CAVALCANTI apud. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2013). Desta forma, o investimento em P&D vem aumentando consideravelmente nos últimos anos. Entre os países que mais investem em inovação estão Estados Unidos, Japão, Coréia do Sul e China. Nesse sentido, o desafio para o Brasil é o aprimoramento dos seus processos educacionais, buscando ajustá-los ao desenvolvimento da ciência e aumentar os investimentos em P&D.
Segundo a Confederação Nacional da Indústria (2013), a nova geografia da produção mundial diz respeito a recente divisão do trabalho mundial. A modificação do perfil industrial de países pouco desenvolvidos e, conjuntamente a isso, as inovações em informática e a diminuição dos custos de transporte permitiram que a produção da indústria fosse padronizada e fragmentada. Ao longo dos últimos anos, países desenvolvidos transferiram grande parte de sua produção de manufaturados para países em desenvolvimento, principalmente para a China. Nesse sentido, o desafio para o Brasil é a redução do Custo Brasil, buscando o aperfeiçoamento das áreas nas quais o país pode desempenhar uma função expressiva para as cadeias globais e. ao mesmo tempo, ganhar espaço em etapas de produção com maior conteúdo tecnológico e melhor valor agregado.
Em relação às novas tecnologias, a Confederação Nacional da Indústria (2013) destaca que elas provocaram mudanças significativas nos processos produtivos. Dentre elas se cabe destacar as áreas de informação e comunicação, nanotecnologia, automação e robótica e biotecnologia. Com estas mudanças, a indústria brasileira precisará se adaptar às novas tecnologias, promovendo um ambiente com maior volume de investimento nestas áreas e com proteção jurídica, com o objetivo de elevar a sua competividade no mercado mundial.
As questões ambientais, mudanças climáticas e a economia do carbono, são amplamente abordadas no debate acerca das tendências mundiais, ocorrendo a procura por processos produtivos sustentáveis, utilizando fontes de energia renováveis e diminuindo o desmatamento. O Brasil se sobressai nessas questões devido a sua matriz energética com amplo uso de fontes renováveis e na utilização de biocombustíveis. Assim, o país deverá aumentar os investimentos em tecnologias limpas e se adequar aos "[...] padrões internacionais de ecoeficiência. Novos negócios ambientais relacionados ao mercado de créditos de carbono e à biodiversidade […]". (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2013, p. 17).
7.2. Tendências nacionais
Ainda de acordo com a Confederação Nacional da Indústria (2013), as características socioeconômicas da população brasileira transformaram-se consideravelmente nos últimos anos. Em 2010, o mercado de consumo brasileiro era sétimo maior do mundo. Esse amplo mercado tem sido impulsionado principalmente pelo crescimento da renda, do emprego e, ainda, da expansão da oferta de crédito. O desenvolvimento do mercado interno traz para a indústria nacional um aumento das economias de escala, porém é importante destacar que este aumento não deve ser direcionado somente ao mercado interno. É necessário impulsionar a participação do país no mercado externo promovendo "[...] o crescimento das exportações, a integração nas cadeias globais de valor e a internacionalização das empresas brasileiras. " (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2013, p. 19).
Conforme a Confederação Nacional da Indsústria (2013), atualmente a população brasileira passa por grandes mudanças demográficas em virtude do processo de transição demográfica. Esse processo causa o acelerado envelhecimento da população e a redução do número de jovens, decorrentes do aumento da expectativa de vida e a redução da fecundidade. O Brasil se encontra no chamado bônus demográfico, em cujo a População Economicamente Ativa (PEA) é superior à população dependente (menores de 14 anos e maiores de 65). Esse bônus abre grandes oportunidades, pois aumenta a força de trabalho e a capacidade de poupança da economia. No entanto, quando a força de trabalho começar a diminuir, o desenvolvimento da indústria dependerá cada vez mais do investimento em inovação e em qualificação da força laboral.
O aumento da participação das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste na evolução do agronegócio e da dinâmica econômica traz uma nova apresentação das atividades econômicas no Brasil. Esse processo abre espaço para novos negócios para indústria nacional e grandes desafios como adequação da infraestrutura de transporte. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2013).
7.3. Competitividade da indústria brasileira
Como apresentado na seção anterior, a indústria brasileira está sujeita a uma série de fatores que trazem tanto ameaças quanto oportunidades para o seu desenvolvimento. Para que a indústria nacional possa produzir de maneira competitiva frente à indústria de outros países é primordial que os formuladores de políticas sejam capazes de solucionar os problemas enfrentados, proporcionando um ambiente em que indústria possa se desenvolver de forma competitiva e com sustentabilidade. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2013). A Imagem 5 esquematiza a interação dos dez principais fatores que levarão a este cenário.
IMAGEM 5 – Mapa Estratégico da Indústria 2013 - 2022
FONTE: CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA (2016, p. 6).
Toda esta estrutura está fundamentada na educação, pois é através dela que se constrói um ambiente e as instituições necessárias ao bom funcionamento dos negócios, e ainda é elemento para a inovação. Os fatores relacionados diretamente com atuação da indústria são: ambiente macroeconômico, eficiência do Estado, segurança jurídica e burocracia e desenvolvimento de mercados. Já os fatores tributação, o financiamento, as relações de trabalho e a infraestrutura estão relacionados, principalmente, aos custos inerentes a indústria. O último fator é a inovação e produtividade, pois é derivado de todos os outros. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2013). A seguir serão apresentados os principais desafios relacionados a estes fatores, bem como a evolução das metas estabelecidas no mapa estratégico da indústria.
7.3.1. Educação
Possuir uma força de trabalho produtiva é fundamental para a competitividade. Trabalhadores bem qualificados são capazes de resolver facilmente problemas rotineiros, além de se habituarem rapidamente a novos processos produtivos e participar, de forma ativa, do processo de inovação. Atualmente, o Brasil não possui boa qualidade nas várias categorias de ensino, criando, desta forma, uma barreira à inovação na indústria, o que, por sua vez, reduz sua competividade. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2013).
Para a Confederação Nacional da Indústria (2013) é indispensável o melhoramento da qualidade de ensino no país, buscando meios para aumentar a qualidade da educação básica, ampliar a oferta de mão de obra qualificada, melhorar a qualidade do ensino profissional e ampliar a oferta de engenheiros e graduados em cursos superiores tecnológicos industriais.
Em todos os quesitos apresentados anteriormente, o a Brasil apresentou melhora nos indicadores internacionais entre os anos de 2013 e 2016. Porém, apesar de estarem convergindo para a meta estabelecida para 2022, a evolução dos indicadores vem ocorrendo em ritmo inferior ao desejado. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2016).
7.3.2. Ambiente Macroeconômico
Para que o investidor se sinta seguro é essencial que o ambiente macroeconômico esteja estável. Nesse sentido, manter a inflação sob controle é um requisito fundamental para um desenvolvimento econômico sustentável. Paralelamente a isso, é preciso que sejam feitas mudanças nas estruturas institucionais que criam barreiras ao investimento, bem como é necessário também manter um crescimento considerável da taxa de investimento da economia. Para que isso ocorra faz se necessário consolidar a estabilidade macroeconômica através do planejamento público de longo prazo, do controle da inflação e do aperfeiçoamento da política cambial. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2013).
Na publicação de 2016 todos os indicadores do ambiente macroeconômico divergiram da meta proposta inicialmente em 2013 pela Confederação Nacional da indústria. Houve uma queda do investimento, aumento da inflação e da dívida bruta espelhando a derrocada da economia brasileira. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2016). Contudo, alguns desses aspectos já tem convertido para as metas propostas, como por exemplo a inflação, que reduziu bastante em 2017 quando comparada aos anos anteriores.
7.3.3. Eficiência do Estado
Um Estado que atua de forma ineficiente pode retirar das empresas recursos em excesso e ainda causar outras externalidades negativas na economia industrial. É importante destacar que o Brasil possui uma estrutura de gastos muito ampla, principalmente, no que diz respeito aos seus gastos administrativos. Desta forma, é fundamental que se busque o aperfeiçoamento da composição dos gastos públicos, melhorando a eficiência dos investimentos através do aprimoramento das práticas do Estado em relação às políticas econômicas. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2013).
Ambos os indicadores deste seguimento de perspectiva estão divergindo para a meta estabelecida. A participação do investimento na despesa primária total do governo federal e valor dos investimentos liquidados reduziram significativamente, ficando cada vez amais distante da meta. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2016).
7.3.4. Segurança Jurídica e Burocracia
Outro fator que reduz a enormemente a competitividade da indústria é ausência na facilidade de compreensão dos direitos e deveres específicos do setor e as sucessivas modificações nas legislações e nos marcos regulatórios. Essas características promovem a baixa confiança nas instituições e afastam o interesse em investimento, tanto interno quanto externo. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2013).
Além desse fator, é importante destacar a existência de uma burocracia excessiva e complexa, causando a redução de investimentos e elevação dos custos de transação. Os reflexos desses pontos na economia industrial podem ser vistos na grande quantidade de dias necessários para se abrir uma empresa ou regulamentar a prestação de um serviço específico. Soma-se a isso uma complexidade obsoleta de tramites a serrem cumpridos em qualquer declaração ao governo, a baixa qualidade tecnológica dos serviços que o próprio Estado disponibiliza para o cumprimento das normas estabelecidas e a sobreposição tarifária de tributos dos âmbitos municipais, estaduais e federais, o que se obtêm é um quadro de muita incerta e de desincentivo ao investimento no setor industrial. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2013).
Outros pontos que podem ser destacados como negativos quando se trata da obsolescência das relações de segurança jurídica e burocrática são as constantes alterações no âmbito das legislações vigentes, tanto em termos de assuntos amplamente debatidos atualmente, como a reforma tributária, como outros também necessários como a reforma da previdência social e as reformas políticas e administrativas. Posteriormente se discorrerá um pouco mais acerca dos impactos das alterações nas relações de trabalho e da cumulatividade dos impostos em seus respectivos tópicos.
Portanto, é necessário a redução da burocracia e o aumento da segurança jurídica através da celeridade à tramitação judicial, da redução das exigências burocráticas, do aperfeiçoamento do sistema de licenciamento ambiental e da garantia de mais clareza às normas, bem como da previsibilidade à sua aplicação. Os indicadores referentes as exigências burocráticas e a celeridade da tramitação judicial evoluem convergindo para a meta, porém a um ritmo muito baixo. Já os indicadores de clareza das normas e previsibilidade à sua aplicação e o de aperfeiçoamento o sistema de licenciamento ambiental estão se distanciando da meta. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2016).
7.3.5. Desenvolvimento de Mercados
A extensão do mercado interno pode garantir ganhos de escala, que são fundamentais para a diversificação da indústria no país. Participando do mercado mundial, a indústria nacional pode adquirir produtividade, eficiência em inovação e acessibilidade a mercados consumidores maiores. Nesse sentido, o desafio brasileiro é a elevação da incorporação de mais valor do sistema produtivo mundial aproveitando suas vantagens comparativas. Logo, é crucial que se busque a ampliação da participação do Brasil na produção mundial de manufaturados e, para isso, é importante melhorar as condições de acesso aos mercados externos, ampliar a presença internacional das empresas brasileiras, elevar a participação da indústria brasileira nas cadeias globais de valor, possibilitar o desenvolvimento setorial e fortalecer os fatores de competitividade nas regiões menos industrializadas. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2013).
A participação da produção brasileira de manufaturados na produção mundial de manufaturados apresenta divergência da meta, assim como os indicadores de participação nos mercados e a presença internacional das empresas brasileiras. Já os fatores de competividade das regiões menos industrializadas e a participação da indústria brasileira nas cadeias globais de valor apresentam uma trajetória de convergência para a meta. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2016).
7.3.6. Relações de Trabalho
Atualmente, as leis trabalhistas que regem o mercado de trabalho no Brasil são obsoletas, inflexíveis e inseguras, do ponto vista jurídico. Portanto é necessário modernizar a relações de trabalho, criado uma legislação mais atual com clareza e segurança. Além disso, é preciso expandir a negociação entre empregados e empregadores e diminuir os custos do trabalho. Nesse sentido, se torna fundamental que se amadureça o debate acerca de pontos como a Reforma da Previdência Social e da regulamentação da terceirização na indústria. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2013).
A nota do Brasil no ranking Relatório de Competitividade Global sobre a cooperação nas relações empregado-empregador apresenta um bom desempenho, porém ainda está distante da meta estabelecida para 2022. Da mesma maneira, os indicadores de modernização da regulação do trabalho e da negociação entre empregados e empregadores estão divergindo da meta. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2016).
7.3.7. Financiamento
A capacidade de gerar financiamento de forma abrangente e com baixo custo é primordial para que a economia se desenvolva e ganhe competitividade em sua indústria. Fornecer recursos de forma insuficiente e com custos elevados podem prejudicar a criação de novos projetos. À vista disso, é necessário incrementar a capacidade de investimento das empresas buscando desenvolver o volume de financiamento bancário de longo prazo, diminuir a taxa de juros para as empresas, ampliar o mercado de ações e o financiamento para micro, pequenas e médias empresas. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2013).
A participação de recursos de terceiros no financiamento dos investimentos das empresas industriais está divergindo da meta, assim como a taxa de juros de capital de giro, número de empresas listadas na bolsa de valores e o desembolso do BNDES para micro, pequenas e médias empresas. O único fator que presentou convergência para a meta foi o total de financiamento de longo prazo. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2016).
7.3.8. Infraestrutura
Outro fator importante para a competitividade da indústria é um sistema de transporte eficiente, garantindo o escoamento da produção com segurança e em tempo hábil. Conjuntamente a isso é importante que se desenvolva uma estrutura adequada de transmissão de dados em alta velocidade e proporcionar um sistema de energia elétrica eficiente. Logo, é primordial que a infraestrutura do país seja aprimorada por intermédio da ampliação tanto da oferta quanto da eficiência dos transportes modais, da garantia dos suprimentos, das melhorias na qualidade e da redução dos custos da energia elétrica, aumento da oferta de gás natural e redução do custo para níveis competitivos internacionais, redução do custo e ampliar a velocidade do serviço de banda larga e universalização dos serviços de água e esgoto. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2013).
Os fatores participação do investimento em infraestrutura no PIB, custo da energia elétrica para a indústria e do gás natural apresentaram divergência da meta. Contrariamente, os fatores qualidade das rodovias, velocidade de conexão e o percentual de domicílios com coleta de esgoto mostram uma evolução em direção às metas estabelecidas. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2016).
7.3.9. Tributação
O Brasil, quando comparando a países na mesma etapa de desenvolvimento, possui uma carga tributária bastante elevada e um sistema de tributação complexo e dispendioso, ocasionando, em certos casos, a cumulatividade de tributos. O desafio gerado por esse fator é desenvolver um sistema equilibrado procurando reprimir custos desnecessários a empresas e, ao mesmo tempo, garantir a arrecadação do estado. Então, é notável a necessidade de gerar uma cumulatividade zero, com redução da carga tributária3, desoneração dos investimentos, aumento das exportações e que busque a simplificação da estrutura tributária. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2013).
Os fatores proporção da arrecadação gerada com incidências cumulativas na arrecadação tributária total e carga tributária se mostram convergindo para meta, porém a um ritmo muito baixo. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2016).
7.3.10. Inovação e Produtividade
A inovação e a produtividade são fatores relacionados às atividades desenvolvidas especificamente pela indústria. Sendo assim, são fatores extremamente relacionados, pois só existem ganhos em produtividade se ocorrer inovações no processo produtivo. Desta forma, para aumentar a produtividade da indústria se faz necessário a simplificação do acesso a financiamentos, o aumento da oferta de serviços tecnológicos para as empresas e o aperfeiçoamento da qualidade de gestão empresarial. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2013).
Os fatores taxa de crescimento da produtividade do trabalho na indústria, qualidade do ambiente institucional para a inovação e a qualidade das instituições de pesquisa científica se mostram distantes da meta. Apenas o indicador proporção das empresas que inovaram conseguiu atingir a meta estabelecida. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA, 2016).
Ainda acerca deste tema, se torna fundamental que se busque no Brasil uma cultura voltada, especificamente, à expansão de P&D, ciência e tecnologia. Já se pode observar a caminhada para a convergência de atuação para estes setores em alguns aspectos como a criação, em 2005, da chamada Lei do Bem e a atuação do BNDES como incentivador para estudos nas áreas de P&D.O site da Lei do Bem (2018) destaca como ocorre a atuação dos incentivos fiscais concedidos desde a implementação dela:
A Lei 11.196/05, que passou a ser conhecida como "Lei do Bem", cria a concessão de incentivos fiscais às pessoas jurídicas que realizarem pesquisa e desenvolvimento de inovação tecnológica. Sabe-se que o crescimento dos países passa pelo investimento em pesquisa, desenvolvimento e inovação. O governo federal, por meio do Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações (MCTIC), utiliza esse mecanismo para incentivar investimentos em inovação por parte do setor privado. Com isso, busca aproximar as empresas das universidades e institutos de pesquisa, potencializando os resultados em P&D. [...] Sabendo da amplitude do conceito, o governo, ao criar a Lei do Bem, utilizou-se dos conceitos obtidos no Manual de Frascati para definir o que realmente faz e não faz parte de Pesquisa e Desenvolvimento. Com isso, chegamos à definição de P&D subdividida em três grupos: Pesquisa básica ou fundamental: consiste em trabalhos experimentais ou teóricos realizados principalmente com o objetivo de adquirir novos conhecimentos sobre os fundamentos dos fenômenos e fatos observáveis, sem considerar um aplicativo ou um uso em particular. Pesquisa aplicada: consiste na realização de trabalhos originais com finalidade de aquisição de novos conhecimentos; dirigida principalmente ao um objetivo ou um determinado propósito prático. Desenvolvimento experimental: consiste na realização de trabalhos sistemáticos, baseados em conhecimentos pré-existentes, obtidos por meio de pesquisa e/ou experiência prática, tendo em vista a fabricação de novos materiais, produtos ou dispositivos, processos, sistemas e serviços ou melhorar consideravelmente os já existentes. [...] Considera-se inovação tecnológica: a "concepção de novo produto ou processo de fabricação, bem como a agregação de novas funcionalidades ou características ao produto ou processo que implique melhorias incrementais e efetivo ganho de qualidade ou produtividade, resultando maior competitividade no mercado". Dessa forma, são elegíveis à Lei do Bem, os projetos com as características definidas acima. (LEI DO BEM. 2018)
Incentivos como os destacados podem proporcionar maiores ganhos para a indústria nacional no longo prazo, pois atuam como fomentadores dos principais agregadores de desempenho do setor. É fundamental que o Brasil se empenhe nesses aspectos para que ele possa melhorar o seu desempenho em indicadores como os rankings internacionais em P&D, ciência, tecnologia e competitividade. Segundo a Exame (2018), o Brasil subiu uma posição na edição de 2018 do anuário de Competitividade Mundial4, sendo esta transição a primeira desde 2010. O país ocupa agora a pífia 60ª posição em um ranking de 63 países, estando à frente somente da Croácia, Mongólia e Venezuela. É muito pouco para um país com um potencial tão elevado.
No período analisado, de 1980 a 2015, os indicadores relativos à participação relativa da indústria brasileira no PIB nacional demonstraram que, de fato, existe, uma tendência de recuo da participação industrial, principalmente frente ao setor de serviços. A redução apresentada neste indicador, de um máximo de 21,8% em 1985 para 11,7% em 2016, deixa claro que a relevância da indústria, sob esta ótica, tem diminuído.
A avaliação de que exista um decréscimo do potencial industrial brasileiro pode ser corroborada quando analisados os níveis de participação da indústria nacional nas exportações nacionais e mundiais. Ao longo de todo o período de 1980 a 2006 a participação dos produtos manufaturados nas exportações brasileiras girou sempre em torno de 55%. Contudo, a partir de meados da primeira década do século XXI, no entanto, este percentual passou a reduzir e, em 2016, atingiu o patamar de aproximadamente 40%. No âmbito mundial o cenário não foi muito diferente. Em 1984 a participação do Brasil na produção de produtos manufaturados em relação ao mundo era de 1,02%. Já em 2015, esse percentual havia reduzido quase pela metade, atingindo apenas 0,58% da produção mundial.
Outro ponto que demonstrou a perda de representatividade da indústria brasileira no âmbito nacional foi a sua capacidade relativa de gerar empregos. Em 1986, 27,1% dos empregos formais da economia brasileira eram gerados na indústria de transformação, enquanto que em 2015 esse percentual caiu apenas 15,7%.
Os indicadores aferidos demonstram que a economia brasileira tem passado por um processo de desindustrialização, em cujo as constantes perdas relativas anteriormente citadas contribuem para que ocorra fuga tanto de mão de obra quanto de investimentos para outros setores. Claro está que a crise mundial que se deu a partir de 2008 contribuiu como acelerador do processo de troca. No entanto, ela não pode ser tomada como justificativa primeira para o fraco desempenho apresentado pela indústria brasileira ao longo do século XXI, especialmente em sua primeira década.
Somou-se à conjuntura mundial todos os aspectos equivocados das tomadas de decisão realizadas pelas políticas industriais brasileiras. Tendo passado por um perfil de abordagem neoclássica em sua origem, utilizado de um perfil desenvolvimentista ao longo seu fortalecimento e permanecido neste perfil quando se esperava por uma troca de posicionamento nos anos 2000, a indústria brasileira aguarda que o próximo ciclo seja voltado para as inovações. O perfil evolucionista, que considera as questões associadas à destruição criativa descritas no capítulo 2, talvez possam contribuir com mais relevância para os próximos decênios da construção de políticas públicas industriais brasileiras.
Especificamente acerca dos desafios esperados neste trajeto de construção, foi demonstrado que a indústria brasileira tem à sua frente uma série de barreiras a serem superadas. Pretendendo alcançar um maior nível de competitividade, a base das mudanças necessárias é a educação, pois é através dela que se torna possível aprimorar os fatores ligados à indústria tanto diretamente como indiretamente.
Além da educação, mudanças no ambiente macroeconômico, na atuação do estado, na segurança jurídica, na burocracia, no desenvolvimento de mercados, nas relações de trabalho, no financiamento de projetos, na infraestrutura, na tributação e inovações são fundamentais para criar um ambiente de mais produtividade na indústria, garantindo competitividade com sustentabilidade. Neste sentido, a maioria dos indicadores relacionados aos fatores analisados no mapa da indústria, projetado como meta para o Brasil em 2023, apresentaram um distanciamento do comportamento desejado. Pouquíssimas variáveis estão se aproximando do que foi estabelecido com o objetivo de garantir uma maior competitividade da indústria.
Aprender a lidar com cenários como o da desindustrialização é, portanto, fundamental, pois direcionará a economia industrial brasileira para novos desafios, onde ela poderá se reorganizar e se reinventar. O que é preciso ressaltar é que não há fórmula mágica: serão as conduções corretas de políticas, tanto horizontais quanto verticais, aliadas as mudanças fiscais e políticas nos momentos oportunos que possibilitarão o soerguimento da indústria brasileira.
Dessarte, há muito se tem dito que o Brasil é o país do futuro, mas é preciso trabalhar para datar logo um período em que essa previsão se torne um fato crível para a conjuntura brasileira e deixe de ser um eterno adágio.
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1 As características da dutch disease, embora tenham sido observadas com a análise do caso holandês na década de 1960, encontram parâmetros e referências em várias outras economias ao longo do tempo. Gala (2016) aponta que os resultados da economia espanhola no século XVI sofreram de forma análoga com o forte fluxo de ouro advindo da América. Outro exemplo dado pelo autor é o ocorrido na economia industrial australiana no século XIX após a descoberta de ouro no país.
2 Os países considerados foram Estados Unidos, Argentina, China, Alemanha, México, Japão, França, Itália, Coreia do Sul, Países Baixos e Reino Unido.
3 Com base no levantamento feito pela Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN), Watanabe (2018) destaca que a carga tributária total da indústria em 2016 foi de 28% do PIB produzido no setor. O peso maior foi verificado sobre a indústria de transformação, que pagou em tributos em torno de 45% de sua produção.
4 O anuário de Competitividade Mundial considera 340 dados divididos em 4 pilares. Os dados estatísticos representam dois terços de peso no índice, enquanto que os dados de pesquisas com executivos representam o outro terço.