Vinícius Gonçalves Ferrão
1 FUNDAÇÃO ARMANDO ALVARES PENTEADO FACULDADE DE ECONOMIA A IMPORTÂNCIA DAS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS NA RESOLUÇÃO DA QUESTÃO CLIMÁTICA: PNUMA E O DEBATE EM TORNO DA ONUMA PAULA CARRAMASCHI GABRIEL Monografia de Conclusão do Curso apresentada à Faculdade de Economia para obtenção do título de graduação em Relações Internacionais, sob orientação da Prof. Paola Gonçalves R. do Prado Juliano. São Paulo 2011
2 GABRIEL, Paula Carramaschi. A IMPORTÂNCIA DAS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS NA RESOLUÇÃO DA QUESTÃO CLIMÁTICA: PNUMA E O DEBATE EM TORNO DA ONUMA, São Paulo, FAAP, 2011, 51p. (Monografia Apresentada ao Curso de Graduação em Relações Internacionais da Faculdade de Economia da Fundação Armando Álvares Penteado). Palavras-chave: Organizações Internacionais; WWF; PNUMA; ONUMA; crise climática; e cooperação
3 Dedicatória Aos meus pais e irmãs, por sempre mostrarem que posso ir além.
4 Agradecimentos Em primeiro lugar, e não poderia ser diferente, agradeço ao meu pai, Eduardo e à minha mãe, Fátima, por terem me ensinado que acreditar vale sempre a pena. Às minhas irmãs Fernanda e Beatriz, por tantas risadas e conselhos que significam o mundo para mim. Aos meus amigos e companheiros de FAAP durante todos estes anos: Stella, Stephanie, Yke, Fish, Ralph, Gro, Erika, Nathália, Pedro, Luana, Octavio, Marcela, Valéria, Samantha, Rebecca, Juliana, Samara, Isabelly, Dila, Bruno J., Luiz Cláudio, Alexandra, Matão, Victor, Jú Maiolino, Vivian, Marina Paiva, Carol Marson, Fê Proença, Cuder, Johnny, Sergio, Rento, Bru Strufaldi, Kaike, Marianna, Bruno DG, Pamella, Larissa, Christian, Itapira, Manuela, Raul IV, Raul H., Fabio Jr., Rapha Camargo, Rafa Serbaro, Nicholas, Birigui, Gui Vieira, Golin, Mayara S., Débora, Paola, Uolli, Priscila, Maria Emília, Fernando P. e Victória. Aos meus amigos músicos Agnaldo e Keply, pelos infinitos acordes. Aos meus padrinhos Daniel e Eduardo, por me mostrarem que podemos sempre ir além. À todos meus amigos e companheiros de Jr. FAAP e Fórum FAAP, essenciais em meu crescimento acadêmico e profissional. Aos professores Gunther Rudzit e Luiz Alberto Machado, pela confiança tantas vezes depositada em mim. Aos também professores Raquel e Casarões, pela amizade e ajuda ao longo desses anos. Aos funcionários da Faculdade de Economia Dani, Bete, Luiz, Élida, Rosinha, Renata e Mara, pela paciência e ajuda em diversos momentos. Aos meus amigos de longa data, Naty, Flávia, Natália M, Daniela, Marcela, Natália K. Danilo,Silas,Cacau, Gio, Tata, Dé, Gabriel B., Carol Bigi, Cami A., Pri Seguchi, Luiza, Carol C., Paula King, Bibes, Clarinha, Rê Frare, Mari Moraes, Rê Thomaz, Sofia A., Vidigal, Vini, Leo, Pedro C., Júlia Z. e Nilton, por me mostrarem sempre o verdadeiro significado da palavra amizade. Às minhas amigas e colegas de trabalho, Ana Campelo e Grasiela, que tornam meu trabalho muito mais divertido. E por fim, à minha amiga e orientadora, Paola, por sempre acreditar no meu esforço e mostrar que com dedicação e determinação podemos alcançar o que quisermos.
5 O valor das coisas não está no tempo que elas duram, mas na intensidade com que acontecem. Por isso existem momentos inesquecíveis, coisas inexplicáveis e pessoas incomparáveis. Fernando Pessoa
7 Resumo Este trabalho apresenta a crise ambiental e suas implicações institucionais. Suas causas e conseqüências serão apresentadas nesta pesquisa, assim como algumas importantes Cúpulas e Conferências, em que diversos Estados e outros órgãos buscam as melhores soluções para a questão climática. Dentre elas, ECO-92, COP-3 (Protocolo de Kyoto) e COP-15 serão destacadas. O objeto central desta monografia trata da discussão em torno das instituições que tentam mitigar os danos ao meio ambiente, inserindo nesse contexto o debate em torno da criação de uma organização internacional nos moldes da ONU, a ONUMA. Tal indagação se justifica uma vez que a questão ambiental possui tratamento disperso. Estados, instituições governamentais e instituições não-governamentais buscam conscientizar e alertar a população mundial sobre mudanças necessárias para reduzir os efeitos causados pelo aquecimento global. Ressaltar-se-á os casos WWF e PNUMA como exemplos institucionais, além do debate sobre a posição brasileira referente a esse assunto. Palavras-chave: Organizações Internacionais; WWF; PNUMA; ONUMA; crise climática; cooperação.
8 Abstract This paper presents the environmental crisis, which appears increasingly to be the agenda of discussions on the international scene and its institutional implications. Its causes and consequences are presented in this research as well as some major Summits and Conferences, in which several states and other bodies seeking the best solutions to the climate issue. They are ECO-92, COP-3 (Kyoto Protocol) and COP-15. The central object of this monograph deals with the discussion of the existing institutions that try to mitigate the damage to the environment, inserting this context the debate on the creation of an international organization along the lines of the UN, UNEO. Such an inquiry is warranted as well as states, many organizations seek to educate and warn the world population about a change needed to reduce the effects caused by global warming. It will highlight cases such as WWF and UNEP examples institutional, beyond the debate about Brazil's position regarding this issue. Key words: International Organizations; WWF, UNEP; UNEO, climate crisis, and cooperation.
9 Sumário LISTA DE SIGLAS LISTA DE MAPAS LISTA DE TABELAS LISTA DE GRÁFICOS INTRODUÇÃO 1 1. CRISE AMBIENTAL E A COOPERAÇÃO INTERNACIONAL - ECO-92, COP-3 E COP Crise ambiental O meio ambiente e o início do debate nas relações internacionais ECO Protocolo de Kyoto COP AS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS E SUA ATUAÇÃO NA CRISE AMBIENTAL GLOBAL Regimes Internacionais Organizações Internacionais Organizações Não Governamentais O Caso PNUMA e WFF Atuação do WWF e PNUMA no Brasil 35
10 3. O DEBATE SOBRE O ONUMA E A POSIÇÃO BRASILEIRA Prós e Contras sobre a criação do ONUMA Posição Brasileira 42 CONCLUSÃO 48 BIBLIOGRAFIA 51
11 Lista de Siglas Banco Mundial (BM) Comissão de Desenvolvimento Sustentável (CDS) Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD) Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD) Conferência das Partes (COP) Conselho Econômico e Social das Nações Unidas (ECOSOC) Convenção-Quadro das Nações Unidas para Mudanças Climáticas (UNFCCC) Estados Unidos da América (EUA) Fórum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para o Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente (FBOMS) Gases de Efeito Estufa (GEE) Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) Organização Internacional (OI) Organização Metereológica Mundial (OMM) Organização das Nações Unidas (ONU) Organização das Nações Unidas para o Meio Ambiente (ONUMA) Organizações Não-Governamentais (ONGs) Organizações Inter-Governamentais (OIGs) Organização Internacional Supra Governamental (OISG) Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação (FAO) Painel Brasileiro de Mudanças Climáticas (PBMC) Programa das Nações Unidas para o Maio Ambiente (PNUMA) Worl Wild Fund (WWF)
12 Lista de Mapas Mapa 1 Mapa do Protocolo de Kyoto em 2005 (página 21) Mapa 2 - Relação entre governança global, regimes internacionais e abordagens organizacionais (página 29) Mapa 3: Termômetros em Alta (página 45)
13 Lista de Tabelas Tabela 1 Emissões de Gases em 2008 (página 18) Tabela 2 Emissões Absolutas em por países e cenários para 2020 (página 26) Tabela 3 Metas estabelecidas em Copenhagen, 2009 (página 39)
14 Lista de Gráficos Gráfico 1 Emissões Globais de GEE (página 24) Gráfico 2 Emissões de CO2 em 2005 (página 21) Gráfico 3 Reuniões sobre mudanças climáticas de 1997 a 2012 (página 47)
15 Introdução Esta monografia tem como tema principal a crise ambiental e suas consequências. Para melhor compreender esta questão, serão demonstrados a partir de gráficos e tabelas os dados e problemas enfrentados por diversos países com o aquecimento global. O objeto central desta monografia trata da discussão em torno das instituições existentes que tentam mitigar os danos ao meio ambiente, como a WWF e o PNUMA, por exemplo. Será abordado também, nesse contexto, o debate em torno da criação de uma organização internacional nos moldes da ONU, a ONUMA. O problema abordado neste trabalho visa a questão climática e a necessidade da cooperação internacional, ou seja, além da atuação de instituições como WWF e PNUMA, se existe a necessidade de criação de uma organização focada somente no meio ambiente. Como hipótese desta monografia é possível afirmar que existe uma descentralização de políticas da questão ambiental e devido à urgência de políticas eficazes para resolver a crise, uma Organização em moldes da ONU seria importante, como a ONUMA. Dentro da cooperação internacional na questão climática, a atuação de Organizações em especial o WWF e PNUMA tem demonstrado grande importância e relevância na busca das melhores saídas e soluções para as conseqüências causadas por todo esse cenário caótico e problemático no meio ambiente. Tais instituições foram escolhidas devido suas importantes ações e projetos na área ambiental e por serem consideradas instituições conceituadas e de atuação internacional. A legitimidade e o comprometimento dessas organizações valorizam ainda mais seus respectivos trabalhos realizados ao longo dos anos. Porém, ainda não se mostram suficientes para combater a crise ambiental. O primeiro capítulo desta monografia trará os esforços dos Estados, que vêm se reunindo em Cúpulas e Conferências ao longo dos anos, com a intenção de encontrar as melhores soluções para a crise climática. Este trabalho tratará de três dessas reuniões de forma mais detalhada - ECO-92, COP-3 (Protocolo de Kyoto) e COP-15 traçando um cenário destes eventos, apresentando a quantidade de Chefes de Estados, ONGs e jornalistas presente em cada uma delas, as diretrizes tratadas a partir desses encontros e os efeitos surtidos ao redor do mundo. 1
16 O segundo capítulo abordará conceitos como cooperação internacional, regimes internacionais, regime ambiental, legitimidade, governança global e organizações internacionais que serão tratados de forma a demonstrar a necessidade de interação entre os países e que um trabalho de cooperação entre as nações alcança objetivos muito maiores do que um trabalho de um único país. E ainda o caso do WWF e PNUMA e suas respectivas atuações no cenário internacional. O WWF e PNUMA participam ativamente de campanhas, projetos, ações e pesquisas, isso para ampliar cada vez mais o número de pessoas e organizações que se empenhariam para combater esse sério problema. O papel fundamental de organismos internacionais como estes é a conscientização, visando alterar o comportamento diário das pessoas em relação a preservação do meio ambiente e também as atitudes de governantes. Contudo, os recursos desses dois órgãos são baixos. No entanto, são as iniciativas não-governamentais que acabam influenciando as possíveis ações políticas. Manifestos, passeatas e campanhas são alguns exemplos reais que demonstram essa capacidade de influência destes organismos. Verifica-se para combater as mudanças climáticas, proteger a diversidade biológica, restaurar a vitalidade dos mares e areas pesqueiras e disserminar poluentes orgânicos permanentes, requerem uma ação coletiva, ou seja, cooperação. A governança ambiental é dada de maneira bastante dispersa e não muito eficaz. Por isso, o tema deste trabalho se mostra importante ao debater o que as instituições que existem tem feito e ainda instigar uma discussão em torno de uma organização mais centralizada nos moldes da ONU para meio ambiente. Então, para inserir tal debate, no terceiro capítulo, será abordada a real necessidade e viabilidade da criação efetiva do ONUMA (Organização das Nações Unidas para o Meio Ambiente). Além de apontar a posição brasileira sobre essa questão, serão apontadas as vantagens e desvantagens sobre o assunto. Então, a relevância deste trabalho se dá porque este buscará verificar a importância das organizações internacionais na resolução da questão climática e se a falta que uma organização específica na ONU para o tema é o grande problema da questão. Além disso, a análise de uma ONG (WWF) e do Programa da ONU para o Meio Ambiental (PNUMA), que se mostram atuantes com relação ao tema, trará uma visão comparativa (e complementar) do que ocorre na 2
17 governança ambiental e se a ONUMA resolveria essa descentralização. A questão climática faz parte hoje da agenda interna de cada país, portanto surge a necessidade de se pensar em coordenar as políticas dadas em nível internacional. 3
18 CAPÍTULO 1 Crise ambiental e a cooperação internacional: Eco 92, COP-3 e COP-15 O primeiro capítulo desta monografia tratará sobre a questão climática a partir do conceito de crise ambiental global, demonstrando a relação entre o meio ambiente e as relações internacionais. Será elaborado um histórico da inserção do tema nas relações internacionais e em seguida, um panorama da ECO 92, Protocolo de Kyoto e COP Crise ambiental Pode-se pensar na crise ambiental global como uma incongruência entre duas esferas: o espaço físico (terra) e o espaço socialmente construído (mundo) (BARROS, VARELLA e SCHLEICHER, 2004). Ou seja, o comportamento dos seres humanos e a maneira como os mesmo utilizam-se de recursos naturais são um ponto importante para a compreensão da crise. Apesar de o diálogo entre os países e suas devidas preocupações com o meio ambiente tenham se alterado e a necessidade de ação seja algo de maior urgência nos dias de hoje, os estudiosos e pensadores sobre as questões climáticas ecoam necessidades do passado. O que fica bastante claro é a ausência de uma agencia internacional que agregue toda e qualquer necessidade dos países ricos, pobres e intermediários em relação às principais dificuldades enfrentadas para combater o aquecimento global e suas conseqüências para o planeta. A necessidade deste debate no cenário internacional pode ser verificado na seguinte passagem de Keohane (1989): (...) nosso objetivo deve ser ajudar nossos estudantes, colegas, e o público mais amplo a entender a necessidade de governança em um mundo parcialmente globalizado e os princípios que fariam esta governança legítima. Para Thomas Malthus (apud BARROS-PLATIAU, VARELLA, SCHELEICHER, 2004), o crescimento populacional provocaria a escassez dos recursos naturais, além do agravamento da pobreza e do desemprego. Esse pensamento reflete muito a situação encontrada nos dias de hoje, em que a economia e a política determinam a direção que os países tomarão para enfrentarem a crise ambiental. Porém, como se percebe ao redor do mundo, a natureza chegou a um ponto em que ações devem ser imediatas e deve partir de todos os países, independente de seu tamanho 4
19 geográfico ou da dimensão de seu PIB. A relação entre o meio ambiente e as relações internacionais determinarão o futuro do Planeta como um todo, já que todo ser humano depende dos recursos naturais em sua vida. 1.2 O meio ambiente e o início do debate nas relações internacionais A Conferência da ONU de 1972 ocorreu em Estocolmo, na Suécia. Esta Conferência ficou marcada por ter dado início às discussões a respeito dos efeitos das mudanças climáticas. A Declaração sobre o Meio Ambiente Humano, criada nessa reunião, teve como resultado 26 princípios, contendo planos e metas a serem cumpridos por diversos países. Alguns desses princípios são: os recursos naturais devem ser preservados; os países em desenvolvimento requerem ajuda; é necessário estabelecer um planejamento integrado para o desenvolvimento; ciência e a tecnologia devem ser usadas para melhorar o meio ambiente; cada país deve estabelecer suas próprias normas; deve haver cooperação em questões internacionais (DECLARAÇÃO SOBRE O MEIO AMBIENTE HUMANO, 1972). Diversas áreas e setores foram e ainda são atingidos com a crise ambiental. Foi criada no ano de 1983, pela Assembléia Geral da ONU, a Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento CMMAD, com o objetivo diminuir as conseqüências causadas à natureza e com isso também aos seres humanos. Tinha como Presidente a primeira-ministra norueguesa, Gro Harlem Brundtland. A Comissão tinha como intuito examinar as situações mais críticas em relação ao meio ambiente e desenvolvimento, para elaborar propostas possíveis de serem realizadas, juntamente com uma compreensão atual do problema. Deveria ainda sugerir novas regras para a cooperação internacional para os países serem orientados quanto às políticas e ações internacionais, promovendo as mudanças necessárias. O termo Desenvolvimento Sustentável surgiu de forma clara no trabalho realizado pela Comissão, pode ser compreendido como o possível fato de no futuro, as gerações conseguirem atender as suas precisões (CMMAD, 1991). O documento final criado a partir dos estudos da Comissão foi o Nosso Futuro Comum ou Relatório de Brundtland. O documento mostrou não só as metas que serão tratadas mais 5
20 adiante neste capítulo, mas também uma forma de desenvolvimento sustentável que está relacionado a questões como alcançar o fim da pobreza, atingir as necessidades bases no que diz respeito a alimentação, moradia, saúde, mudança da matriz energética, dando certo privilégio as fontes renováveis e também o processo de tecnologias e suas inovações. Em outras palavras, é preciso existir uma compatibilidade do crescimento da economia, com o desenvolvimento ambiental e humano. E para tal equilíbrio devem existir limites mínimos para o bem-estar da sociedade e limites máximos na utilização dos recursos naturais, de modo a serem preservados por países desenvolvidos e em desenvolvimento. De acordo com a CMMAD, 1991, desenvolvimento sustentável é: (...) um processo de transformação no qual a exploração dos recursos, a direção dos investimentos, a orientação do desenvolvimento tecnológico e a mudança institucional se harmonizam e reforçam o potencial presente e futuro, a fim de atender às necessidades e às aspirações humanas. A CMMAD faz críticas ao modelo de desenvolvimento adotado pelos países industrializados e reproduzidos pelas nações em desenvolvimento, apontando a incompatibilidade entre os padrões de produção e consumo vigentes e o desenvolvimento sustentável ressaltando o uso em excesso dos recursos naturais, que muitas vezes deixam de lado a preocupação com a capacidade de suporte dos ecossistemas. O Relatório de Brundtland ou Nosso Futuro Comum contém diversas medidas a serem tomadas e metas a serem cumpridas. Com o intuito de direcionar os países para novas possibilidades e alternativas para ações importantes em relação a crise climática, o Relatório propôs metas internas de âmbito internacional. Para atingir o desenvolvimento sustentável, os países deveriam seguir medidas como a limitação do crescimento populacional, garantia de recursos básicos como água, alimento e energia a longo prazo, preservação da biodiversidade e dos ecossistemas, diminuição do consumo de energia e desenvolvimento de tecnologias com uso de fontes energéticas renováveis, aumento da produção industrial nos países não-industrializados com base em tecnologias ecologicamente adaptadas, controle da urbanização desordenada e integração entre campo e cidades menores e atendimento das necessidades básicas como saúde, escola e moradia. Já em âmbito internacional as metas propostas são a adoção da estratégia de desenvolvimento sustentável pelas organizações de desenvolvimento como órgãos e instituições 6
21 internacionais de financiamento, proteção dos ecossistemas supra-nacionais como a Antártida e oceanos pela comunidade internacional, banimento de guerras e implantação de um programa de desenvolvimento sustentável pela ONU. Outras medidas mais pontuais também fazem parte do relatório, como o uso de novos materiais na construção, reestruturação da distribuição de zonas residenciais e industriais, aproveitamento e consumo de fontes alternativas de energia, como a solar, a eólica e a geotérmica, reciclagem de materiais reaproveitáveis, consumo racional de água e de alimentos e redução do uso de produtos químicos prejudiciais à saúde na produção de alimentos. Ainda sobre o Nosso Futuro Comum, foi possível estabelecer uma co-relação entre o ambiente e o desenvolvimento. Ou seja, ambos devem ser tratados de maneira conjunta, levando em consideração que o crescimento econômico e populacional deve sempre ter a preocupação com o meio ambiente e a utilização consciente dos recursos naturais. É possível estabelecer que danos causados a florestas, afetam também o ar e os mares. E que problemas econômicos afetam áreas como saúde e moradia. Portanto podemos afirmar que a crise ambiental atingiu áreas como a pobreza, a fome e a segurança, já que todos esses pontos estão co-relacionados e precisam ser tratados de forma conjunta. O crescimento acelerado da população causa um grande impacto no ambiente e no desenvolvimento de várias regiões, uma vez que são necessárias expansões na agricultura para suprir as necessidades dessa enorme população. Uma saída encontrada por muitos países industrializados foi a migração e o comércio internacional de alimentos e combustíveis, que aliviou a pressão sobre os recursos locais. Porém, em alguns países em desenvolvimento, o desequilíbrio entre o ritmo da produção alimentar e de crescimento da população é bastante expressivo, podendo limitar o uso do comercio internacional para aumentar o acesso a recursos. De maneira geral, nota-se uma grande necessidade de existir um controle da população, tanto em seu crescimento quanto em sua mobilidade. Ou seja, os governos deveriam estimular boa parte da população a ocuparem regiões menos povoadas e, portanto pouco exploradas. Para que a produção em seus países ocorra de maneira harmoniosa com o tamanho da população. 7
22 O Relatório de Brundtland é bastante atual e capaz de ser tomado como referência nos dias de hoje. De forma crítica, pode-se perceber que os objetivos e metas ainda precisam ser trabalhados e que a cooperação internacional continua sendo uma das melhores alternativas no cumprimento de tais metas. 1 O combate as mudanças climáticas, a proteção da diversidade biológica, a restauração da vitalidade das áreas pesqueiras nos mares e a prevenção da disseminação de poluentes orgânicos permanentes requerem uma ação coletiva. Se não puderem criar um sistema de governança ambiental global que funcione nossa gestão do meio ambiente continuará a ser ineficaz e injusta, e terá poucas chances de encontrar o caminho para a sustentabilidade (IVANOVA, 2005). Portanto, a necessidade da gestão coletiva ou cooperação internacional é imprescindível na busca por alternativas e soluções que possam resultar na proteção e preservação do meio ambiente. Afinal, quando se trata do planeta como um todo e os problemas ambientais enfrentados em diferentes países, as fronteiras existentes entre os Estados nacionais são perpassadas e os interesses econômicos, políticos e sociais têm de ser equilibrados e muitas vezes as forças internacionais devem ser direcionadas à busca de melhores soluções para a crise. A necessidade da cooperação internacional e o conceito de governança global a ideia de democratização, legitimidade, comunicação aberta e reflexividade coletiva -, podem ser verificadas em especial a partir dos anos 90, com as Conferências e Convenções internacionais sobre o meio ambiente. Para uma melhor compreensão, será traçado um panorama com os principais aspectos do Eco 92, Protocolo de Kyoto e COP Pensando no conceito de cooperação, é possível perceber o ambientalismo como forma de relevância à multiplicidade de suas expressões e suas interações, enfatizando tanto a importância do papel dos setores moderados quanto dos radicais, dos setores técnicos e dos políticos, dos não-governamentais e governamentais, dos cientistas como dos empresários. Ou seja, quando trata-se de um conflito que necessite de cooperação para chegar a alguma solução, será redefinindo o comportamento dos diversos setores e atores sociais em termos de suas orientações favoráveis ou contrarias a uma relação equilibrada entre a sociedade e a natureza. De forma que a questão ambiental produz, portanto, a clivagem principal e decisiva (civilizatória) da sociedade contemporânea, instalando no seio de cada um dos setores e atores sociais tradicionais uma nova e mais estratégica possibilidade, tanto para o conflito como para a cooperação (LEIS, 1999). 8
23 1.3 ECO-92 A ECO 92, também conhecida como Cúpula ou Cimeira da Terra, ou Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), ocorreu em junho de 1992 no Rio de Janeiro, com o objetivo de conciliar o desenvolvimento socioeconômico com a proteção e conservação dos ecossistemas da Terra, consolidou também o conceito de desenvolvimento sustentável mencionado anteriormente. Foi muito importante para conscientização sobre danos causados ao meio ambiente e para o reconhecimento de que os principais causadores desses danos ao meio ambiente são os países desenvolvidos que por sua vez deveriam dar apoio financeiro e tecnológico para os países em desenvolvimento, para avançarem em busca do desenvolvimento sustentável. ECO 92 foi o maior evento organizado pela ONU até então, reunindo delegações de 172 países, com 108 Chefes de Estado ou Governo. Segundo dados das próprias Nações Unidas, a Conferência contou com jornalistas credenciados, representantes de ONGs e pretendia elaborar estratégias e medidas para parar e reverter os efeitos da degradação ambiental no contexto dos crescentes esforços nacionais e internacionais para a promoção do desenvolvimento sustentável e ambientalmente adequado em todos os países (UNITED NATIONS, doc. A/RES/44/228, United Nations Conference on Environment and Development, 1992). Vinte anos após a Conferência de Estocolmo (1972), a ECO 92 foi segundo o próprio Secretário-Geral da Conferência, Maurice Strong 2, um momento histórico 2 Maurice Strong é canadense e um dos principais proponentes do mundo da cooperação ambiental global. Ele foi Secretário Geral da Conferência de Estocolmo, a primeira grande conferência inter-governamental sobre o meio-ambiente. Em 1992, Strong foi Secretário Geral da Conferência da ONU sobre Meio-Ambiente e Desenvolvimento - a ECO-92 no Rio. Este evento considerado um marco liderado por Strong, contou com a participação de mais chefes de estado do que qualquer outro evento, e resultou na primeira cooperação global sobre a mudança climática (www.mauricestrong.net). Segundo Kofi Annan (ex-secretário-geral da ONU), "se o mundo consegue fazer uma transição para um desenvolvimento verdadeiramente sustentável, todos nós não devemos pequena dívida de gratidão para com Maurice Strong, cuja presciência e presença dinâmica no palco internacional tem desempenhado um papel fundamental nos governos convincente e popular tanto para abraçar o princípio - se ainda não a prática - de adotar uma nova abordagem a longo prazo de custódia, para o ambiente global. 9
24 para a humanidade. Afinal, a questão do meio ambiente tornou-se de grande importância na agenda internacional para justificar a ida de um numero tão significativo de Chefes de Estado e de Governo em uma única Conferencia. Outro aspecto relevante é o fato da ECO 92 ter acontecido em um país em desenvolvimento, demonstrando que o tema não era exclusivo dos países ricos, mas sim uma questão que exigia um engajamento coletivo da comunidade internacional. Nas palavras ainda do Secretário-Geral da Conferência em seu discurso final foi possível perceber a relevância daquele evento, vislumbrou-se a possibilidade de que fossem resgatados o humanismo e a ótica universalista como veículos da generalização de valores, como a proteção dos direitos humanos e do meio ambiente, o pluralismo, o fortalecimento do multilateralismo e a solidariedade como cimento do relacionamento entre os Estados. Foram elaborados documentos oficiais a partir das discussões da ECO 92, que serviriam como programas de ação e referência para os países ali presentes. Na I Sessão do Comitê Preparatório foi elaborada a Carta da Terra, que propunha um espírito de cooperação mundial para restabelecer, proteger e conservar a saúde do Planeta Terra - foi elaborada a partir de três convenções oficiais: Biodiversidade, desertificação e mudanças climáticas. Foi feita uma Declaração de Princípios sobre Florestas, que devido a luta para obter um consenso em torno de um conjunto modesto de princípios sobre florestas buscava combater a dificuldade de se obterem compromissos legalmente vinculantes dos governos sobre a proteção das florestas do mundo. Ao final da IV Sessão do Comitê Preparatório, estava concluída a Declaração do Rio, que continha de forma concisa as questões mais importantes e de interesse dos países desenvolvidos e em desenvolvimento. Dentre os 27 princípios da Declaração, está a preocupação com o desenvolvimento sustentável, a questão do direito soberano dos países de explorar os próprios recursos segundo as próprias políticas de meio ambiente e desenvolvimento, o direito ao desenvolvimento, o fato de normas ambientais aplicadas por alguns países serem inadequadas para outros e a necessidade de reduzir e eliminar os padrões insustentáveis de produção e consumo (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2002). 10
25 Como documento principal produzido na ECO 92 temos a Agenda 21, que para Strong era mais do que um plano de ação dirigido a governos: tratava-se do documento que deveria ser a base para a atuação de governos, mas que atribuía papel primordial à sociedade civil, que, com as ONGs, participariam da avaliação dos progressos alcançados. Tiveram três elementos que permitiram com que a Agenda 21 tivesse uma importância maior do que outros planos de ação, foram eles um mecanismo financeiro com autonomia e recursos vultosos, um compromisso que permitisse a criação de um sistema eficaz de transferência de tecnologia e a reforma e o fortalecimento das instituições para que o objetivo do desenvolvimento sustentável fosse levado adiante de forma efetiva e para que houvesse acompanhamento atento a esse processo. Dentro da ONU, o mecanismo adotado para o acompanhamento ficou a cargo da Comissão de Desenvolvimento Sustentável (CDS), no âmbito da ECOSOC (Conselho Econômico e Social das Nações Unidas) que faria esse papel de monitoramento, com participação de ONGs. A Agenda 21 foi estruturada em quatro sessões, subdivididas em 40 capítulos temáticos. Os temas dos capítulos são: as dimensões econômicas e sociais, a conservação e questão dos recursos para o desenvolvimento, revisão dos instrumentos necessários para a execução das ações propostas e a aceitação do formato e conteúdo da Agenda. Esses quatro temas determinavam como seriam os próximos passos que os países deveriam tomar. As dimensões econômicas e sociais matinha seu foco nas políticas internacionais que pudessem auxiliar os países de terceiro mundo nos caminhos para o desenvolvimento sustentável, a partir de alternativas para combater a pobreza, implementação de medidas para rever os padrões de consumo, relações entre dinâmica demográfica e sustentabilidade, melhoria na saúde pública e nas moradias. Alguns exemplos de ações que deveriam ser realizadas a partir da primeira seção são: promoção do desenvolvimento sustentável por meio do comércio, apoio recíproco entre comércio e meio ambiente, capacitação dos pobres para a obtenção de meios de subsistência sustentáveis, desenvolvimento de políticas e estratégias nacionais para estimular mudanças nos padrões insustentáveis de consumo, formulação de políticas nacionais integradas para meio ambiente e desenvolvimento, levando em conta tendências e fatores demográficos, implementação de programas integrados de meio ambiente e desenvolvimento no plano local, levando em conta tendências e fatores demográficos, satisfação das necessidades de atendimento 11
26 primário da saúde, especialmente nas zonas rurais, aperfeiçoar o manejo dos assentamentos humanos, promover a existência integrada de infra-estrutura ambiental como água, saneamento, drenagem e manejo de resíduos sólidos, promover sistemas sustentáveis de energia e transporte nos assentamentos humanos, integração entre meio ambiente e desenvolvimento nos planos políticos, de planejamento e de manejo, utilização eficaz de instrumentos econômicos e de incentivos de mercado e outros. 3 A conservação e questão dos recursos para o desenvolvimento abrangem diferentes aspectos, como a proteção da atmosfera e com isso tornar possível a transição energética, proteção dos recursos de água doce e do mar e proteção as florestas com o combate ao desmatamento. Entram nessa seção também a promoção e proteção de alguns assuntos sociais como a busca por igualdade e melhor nível de educação para a mulher e também sua inserção na sociedade, proteção aos jovens, aos índios, sindicatos, à comunidade científica, tecnológica, aos agricultores e também às ONGs. Já a revisão dos instrumentos necessários para a execução das ações propostas trataria dos instrumentos financeiros e jurídicos no âmbito internacional, possibilidade de ofertar atividades científicas e tecnologia para gestões da sustentabilidade, utilização de treinamento e educação para buscar uma consciência ambiental, analisar os dados importantes para a gestão da sustentabilidade, tornar as instituições mais fortes e por fim a melhoria no sistema de coleta e processamento e a capacidade de cada país para tal. A aceitação do formato e conteúdo da Agenda aponta a aprovação de todos os países que estiveram na CNUMAD, que tornou possível a criação da CDS vinculada a ECOSOC, conforme já mencionado. A CDS tem como propósito cooperar com os países na elaboração de suas agendas nacionais e assim a implementação que torne possível o cumprimento da Agenda, acompanhando esse processo. Como meios dessa esperada implementação, temos no capítulo 40 da Agenda o financiamento e estimativa de custos, os meios institucionais Meios científicos e tecnológicos, desenvolvimento dos recursos humanos e fortalecimento institucional. 3 Exemplos extraídos do site oficial da Comissão de Desenvolvimento Sustentável ou Division for Susteinable Development, da ONU,
27 A importância da ECO 92 é nítida e pode ser percebida a partir dos documentos criados a partir da Conferência. Dez ano após a Conferência em Estocolmo, os países tinham novos objetivos e deveriam manter-se alinhados com o que elaborassem em sua Agenda nacional, sempre em busca de melhores resultados para atingir o desenvolvimento sustentável. O comprometimento dos 172 países presentes em 1992 no Rio de Janeiro criou uma expectativa muito grande por parte das pessoas, governos, ONGs e até empresas ao redor do mundo. O engajamento de órgãos da ONU na questão do meio ambiente tornou-se ainda mais forte, como se pode verificar na seguinte parte de um documento produzido pelo Departamento das Nações Unidas para assuntos econômicos e sociais (UNITED NATIONS DEPARTMENT OF ECONOMIC AND SOCIAL AFFAIRS) e Organização das Nações Unidas para desenvolvimento industrial (UNITED NATION INDUSTRIAL DEVELOPMENT ORGANIZATION), Technology Development and Transfer for Climate Change - A Survey of Activities by United Nations System Organizations : The United Nations system is currently engaged in a substantial effort, across a broad spectrum of complementary activities, to assist the international community in mitigating and adapting to climate change and especially to better prepare developing nations to adapt to the adverse effects. While the magnitude of this effort is exceptional and many activities are innovative, it will be crucial to make an even more effective use of the wealth of the expertise and experience available within the United Nations system in pursuit of an endeavour that can be achieved only through global cooperation A Conferência no Rio de Janeiro teve grande importância na questão do meio ambiente e de forma esperançosa e confiante os governos reconheceram que a mesma poderia ser propulsora de ações mais ousadas e de melhores resultados no futuro. Pode-se perceber a grandeza da ECO 92 com o número de países, Chefes de Estado e Governo, jornalistas e representantes de ONGs de todo o mundo bastante significativo. Segundo a ex- Ministra do Meio Ambiente Marina Silva (apud, AGABRASIL, 2007), "a Agenda 21 reúne o conjunto mais amplo de premissas e recomendações sobre como as nações devem agir para alterar seu vetor de desenvolvimento em favor de modelos sustentáveis e a iniciarem seus programas de sustentabilidade (AGABRASIL, 2007) 13
28 Como na ECO 92 não foram estabelecidos prazos para as ações em busca do desenvolvimento sustentável, surgiram as Conferências das Partes 4 - com o intuito de criar metas e prazos para países desenvolvidos e em desenvolvimento que reduzam os danos causados ao meio ambiente. Adotou-se em 1995 o Mandato de Berlim, na Conferência das Partes (COP-1), em Berlim, durante a primeira sessão. O foco era com que os países chegassem a um consenso para definir as medidas e ações que deveriam ser tomadas para conter as causas do efeito estufa. Foram várias resoluções, entre elas ficou definido que o compromisso dos países desenvolvidos em reduzir as emissões para os níveis verificados em 1990, até 2000, não obteria os resultados e objetivos imaginados a longo prazo na Convenção. Devido a isso, as Partes (os Países presentes) chegaram a novo consenso, que um protocolo com o comprometimento legal fosse elaborado, tornando assim a questão oficial. O prazo para que esse documento fosse apresentado era o ano de 1997, na COP-3 5. No gráfico abaixo é possível perceber a grande quantidade desses gases emitidos por diferentes países e suas respectivas porcentagens: GRÁFICO 1 - EMISSÕES GLOBAIS DE GEE 4 A Conferência das Partes (COPs) constitui o órgão supremo da Convenção das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas e neste caso, Partes são o mesmo que País. A COP é responsável pela implementação e incluí os países que ratificaram ou aderiram a Convenção em questão. Os encontros das Partes são anuais e acontecem desde 1995 (Berlim, Alemanha). A última Conferência das Partes foi a COP-15 (Copenhagen, Dinamarca), em Informação extraída de Relatório encontrado no site do Programa Estadual de Mudanças Climáticas, em conjunto com a Secretaria do Meio Ambiente de São Paulo. 14
29 Fonte: Gráfico elaborado pela autora a partir de dados extraídos de WRI, CAIT (2009) porcentagem da contribuição para as emissões de GEE, no ano de Movendo da esquerda para a direito, os países são adicionados na ordem de emissões absolutas, com o maior que está sendo adicionado em primeiro lugar. Os números excluem as emissões de uso da terra e silvicultura e combustíveis de bancas internacionais. Adaptado a partir da Figura 2.3 em Baumert et al. (2005). Com o objetivo de criar o rascunho de um acordo que depois de oito sessões seria enviado à COP-3 para que fosse finalmente negociado, formou-se um grupo Ad Hoc 6 a respeito do Mandato de Berlim. 1.4 Protocolo de Kyoto 6 O termo Ad Hoc quer dizer para isto ou específico. 15
30 A COP-3 aconteceu em Kyoto, no Japão, em 1997 e teve um número bastante significativo de delegados, observadores e jornalistas. Na proposta de atodar um protocolo constava que os países ricos tinham como meta reduzir suas emissões dos gases causadores do efeito estufa em pelo menos 5%, comparado com os graus de 1990, de 2008 a O Protocolo possui 28 Artigos, nos quais podemos verificar a intenção de melhorar as medidas e políticas visando às situações de cada país, por exemplo, ter uma maior eficiência de energia em setores importantes para a economia em questão; a importância de proteger os reservatórios e também os sumidouros de gases prejudiciais a camada de ozônio que o Protocolo de Montreal não controla, tendo em vista o que foi definido internacionalmente em acordos importantes sobre o meio ambiente, promover iniciativas que visem a sustentabilidade em relação ao modo como florestas são tratadas e o reflorestamento; promover iniciativas de agricultura que sejam sustentáveis, pensando também nas transformações do clima; o trabalho relacionado a pesquisas, promovendo o desenvolvimento, novos jeitos de usar energias renováveis, utilização de tecnologia que sejam seguras para o meio ambiente e que inovem; normas no setor de transporte para diminuir a emissão de gases de efeito estufa; reduzir ou até limitar as emissões de metano. O ponto principal do Artigo 2 é que os países parte do Anexo I devem cooperar entre si para aumentar a eficiência de cada um, para que como um todo respeitem em cumpram as medidas e políticas adotadas no próprio Artigo. É possível verificar essa necessidade de cooperação entre os países no seguinte parágrafo do Artigo 4: (...) as Partes de qualquer um desses acordos devem notificar o Secretariado sobre os termos do acordo na data de depósito de seus instrumentos de ratificação, aceitação, aprovação ou adesão a este Protocolo. O Secretariado, por sua vez, deve informar os termos do acordo às Partes e aos signatários da Convenção (Protocolo de Kyoto, Artigo 4). Portanto, para atingir esse objetivo, as Partes precisam tomar medidas para trocar conhecimentos sobre políticas e medidas, até construir possibilidades da comparabilidade, transparência e eficiência ser cada vez melhor. A Conferência das Partes considerou formas para 16
31 aumentar e ser mais fácil a cooperação, pensando e levando em consideração toda informação importante (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2002). Além dos Artigos o Protocolo possui dois Anexos, A e B. O primeiro descreve de forma detalhada os gases que devem ter seu uso reduzido e também as atividades que devem ser monitoradas. Como por exemplo, os gases dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), óxido nitroso (N2O), hidrofluorcarbonos (HFCs), perfluorcarbonos (PFCs) e hexafluoreto de enxofre (SF6). E atividades como a queima de combustível, emissões fugitivas de combustíveis, uso de solventes e outros produtos, queima de resíduos agrícolas e tratamento de esgoto (Nações Unidas do Brasil, 2002). Podemos observar na próxima tabela a relação de alguns países e suas emissões desses gases: 17
32 TABELA 1: EMISSÕES DE GASES EM 2008 Emissões de Gases em 2008 Total GHG Emissions in 2008 (excludes land use change) CO2, CH4, N2O, PFCs, HFCs, SF6 Country MtCO2e Rank Metric tons CO2e Per Person Rank Australia (8) 25.6 (1) Austria 86.6 (21) 10.4 (19) Belarus [1] 91.1 (20) 9.4 (25) Belgium (18) 12.4 (13) Canada (6) 22.0 (4) Czech Republic (17) 13.6 (10) Denmark 65.1 (28) 11.9 (14) European Community 3,970.5 (2) 10.1 (22) Finland 70.1 (26) 13.2 (11) France (10) 8.5 (30) Germany (5) 11.7 (15) Greece (19) 11.3 (16) Hungary 73.1 (25) 7.3 (33) Iceland 4.9 (39) 15.4 (7) Ireland 67.4 (27) 15.2 (8) Italy (9) 9.1 (27) Japan 1,281.8 (4) 10.0 (23) Netherlands (15) 12.6 (12) New Zealand 74.7 (23) 17.5 (5) Norway 53.7 (30) 11.3 (17) Portugal 78.4 (22) 7.4 (32) Russian Federation 2,229.6 (3) 15.7 (6) Spain Sweden Switzerland (12) 8.9 (29) Turkey [1] 64.0 (29) 6.9 (37) United Kingdom (14) 5.0 (40) United States of America (11) 9.2 (26) Fonte: Tabela elaborada pela autora a partir dos dados encontrados no Climate Analysis Indicators Tool World Resources Institute (2008) 18
33 São sugeridas, portanto, as seguintes ações dos países ao redor do mundo, para contribuir com a diminuição dos gases de efeito estufa: uma maior utilização de fontes de energias renováveis e limpas (como biocombustíveis, energia eólica, biomassa e solar); a proteção de áreas verdes; um melhor desenvolvimento nos sistemas de energia e transporte, para atingir o consumo racional; a redução das emissões de metano, presentes em sistemas de depósito de lixo orgânico (OBSERVATÓRIO DO CLIMA, 2002). Foram determinadas três possibilidades dos participantes do Protocolo reduzirem suas emissões de carbono. A primeira é a única que os países em desenvolvimento fazem parte, portanto a que interesse o Brasil. É o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), que permite que países industrializados comprem essas reduções de emissão dos países do terceiro mundo, podendo também optar por investir em projetos de redução nos países em desenvolvimento. Essa forma pode ser exemplificada da seguinte forma, se a França reduzir suas emissões em 5%, e não 7% como previsto no Protocolo, poderá comprar créditos dos países em desenvolvimento que fosse correspondente aos 2% que faltam para atingir a meta. Para compreendermos melhor os créditos de carbono, pode-se verificar no Artigo 6 do Protocolo de Kyoto (1997): A fim de cumprir os compromissos assumidos sob o Artigo 3, qualquer Parte incluída no Anexo I pode transferir para ou adquirir de qualquer outra dessas Partes unidades de redução de emissões resultantes de projetos visando a redução das emissões antrópicas por fontes ou o aumento das remoções antrópicas por sumidouros de gases de efeito estufa em qualquer setor da economia, desde que: (a) O projeto tenha a aprovação das Partes envolvidas; (b) O projeto promova uma redução das emissões por fontes ou um aumento das remoções por sumidouros que sejam adicionais aos que ocorreriam na sua ausência; A segunda forma é o Comércio de Emissões, que diz respeito às negociações entre países desenvolvidos e indústrias localizadas em seu território, visando que o lançamento de poluentes no meio ambiente diminua ainda mais do que foi acordado no Protocolo. Essa prática pode trazer bons resultados econômicos, já que essa redução pode ser vendida para outros países desenvolvidos que não atingiram suas metas segundo o próprio Protocolo. Segundo reportagem da BBC Brasil, em dezembro de 2007, países que poluem muito podem comprar créditos não usados daqueles que têm direito a mais emissões do que o que normalmente geram. Ou seja, 19
34 depois de muitas negociações, os países também podem agora ganhar créditos por atividades que aumentam a sua capacidade de absorver carbono, como o plantio de árvores e a conservação do solo. E a última forma é a Implementação Conjunta, ou seja, os países industrializados procuram atingir suas metas juntos. Assim, se um país não atinge a meta proposta, mas o país que está trabalhando em conjunto atinge, é possível que ambos firmem um acordo um país investiria no outro, o que fosse mais fácil atingir os objetivos. Nos anos seguintes a COP-3, países se posicionaram a respeito do Protocolo, aderindo-o ou não, como é possível verificar a partir do mapa a seguir: 20
35 MAPA 1 - MAPA DO PROTOCOLO DE KYOTO Fonte: Progresso Verde (2009) A questão da diminuição dos gases de efeito estufa e os problemas causados ao meio ambiente continuaram em pauta nas Conferências seguintes. Será destacada a COP-15, que por sua grande importância e expectativa criada ao seu redor, poderia resultar em um novo acordo sobre as reduções necessárias aos países desenvolvidos e em desenvolvimento não substituiria o Protocolo de Kyoto, mas seria mais atual. 1.5 COP-15 Serão tratados a seguir os principais aspectos da COP-15, que ocorreu em Copenhagen, Dinamarca em A COP-15 ocorreu na mesma época da 5ª Reunião das Partes do Protocolo de Kyoto. A primeira tinha como principal objetivo estabelecer um novo acordo internacional para o clima, mantendo a continuidade do acordo de Kyoto. Ou seja, o documento determinaria metas significativas de redução para países ricos e compromissos sem obrigatoriedade por parte dos países em desenvolvimento (de forma que ações pudessem ser medidas, verificáveis e reportáveis internacionalmente). Com o objetivo inicial de uma diminuição entre 25% e 40%, os 21
36 países desenvolvidos deveriam chegar a esses resultados até 2020, se comparados com o ano de Os países em desenvolvimento estariam comprometidos com um crescimento baseado em um modelo econômico com menos carbono. Esse novo acordo não substituiria o Protocolo de Kyoto, já que na 5ª Reunião das Partes do Protocolo de Kyoto seriam definidas as metas destinadas aos países do Anexo I (países desenvolvidos), entre 2013 e 2017 os países signatários do Protocolo deveriam reduzir suas emissões em 5,2% até Com esse objetivo de reduzir as emissões, seria necessário que as Partes chegassem a consensos nos cinco principais eixos: financiamento, transferência de tecnologia, mitigação, adaptação e visão compartilhada sobre qual o objetivo global necessário (PORTAL DO GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO SOBRE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL, 2009). Existem dois Grupos de Trabalho Ad Hoc para a questão do Protocolo de Kyoto e também para ações de cooperação a longo prazo. O AWG-KP (Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Novos Compromissos para os Membros do Anexo I do Protocolo de Kyoto); e AWG-LCA (Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre Ações de Cooperação a Longo Prazo). Criado em 2005, o primeiro Grupo tem como objetivo o debate de compromissos novos ou diferentes dos países desenvolvidos, em temas relacionados ao Protocolo. Já o segundo Grupo surgiu em 2007, com o objetivo de debater e até criar novos acordos sobre temas que acarretem certa importância aos países menos desenvolvidos, como o financiamento de táticas de adaptação e mitigação.os assuntos debatidos nesses grupos dizem respeito aos cinco eixos mencionados anteriormente. Segundo Yvo de Boer, o sucesso da COP-15 depende de serem estabelecidas metas claras e bem definidas aos países ricos para a redução dos gases; definição esclarecida dos objetivos que devem ter os países em desenvolvimento quanto às formas de limitação e do aumento das emissões; os países ricos financiarem de forma adequada os países em desenvolvimento a se adequarem aos efeitos causados pelas mudanças no clima; o estabelecimento de um mecanismo institucional para gerir os financiamentos (JORNAL O ESTADO DE SÃO PAULO, 2009). Podem-se destacar alguns pontos principais e também os mais polêmicos que foram discutidos ao longo dos quinze dias de debate na Conferência; países desenvolvidos e não 22
37 desenvolvidos têm percepções diferentes em relação às metas de redução dos gases causadores do efeito estufa. Os que fazem parte do Anexo I apresentaram propostas de redução inferiores ao esperado, 40% em relação à 1990 até 2020 os países em desenvolvimento exigem valores mais ambiciosos. Já os países ricos exigem dos países em desenvolvimento adoções de metas voluntárias para redução dos gases, mas que possam de verificadas e mensuradas internacionalmente. Quanto ao possível novo acordo após 2012, novamente as nações mais e menos favorecidas têm opiniões divergentes, uma vez que os países ricos defendem a criação de novas metas a partir de um novo documento e os países menos desenvolvidos defendem os princípios adotados em Kyoto e acreditam que devem continuar a vigorar. Alguns especialistas apontam intenções da adesão de Brasil, China e Índia em um compromisso global que ultrapasse as metas voluntárias intenções essas por parte dos países ricos. Porém esses três países citados defendem o Protocolo, mas com objetivos e valores mais ousados para as Partes do Anexo I. E por fim, os países em desenvolvimento exigem o financiamentos dos países ricos para o auxílio na implementação de ações de redução de emissões dos gases de efeito estufa. No gráfico a seguir é possível verificar as emissões de CO2 por países parte e não parte do Anexo I e suas previsões até 2025: 23
38 GRÁFICO 2 - EMISSÕES DE CO2 ATÉ 2025 Fonte: Gráficos elaborados pela autora a partir de dados extraídos de WRI, CAIT (2009) - previsão da "Energy Information Administration" (EIA) na porcentagem de emissões de CO, gerados a partir do consumo de combustíveis fósseis entre 2006 e Mesmo com tantas expectativas e propostas, o Acordo de Copenhagen não foi aprovada pela ONU já que segundo o protocolo das Nações Unidas, só são aprovados acordos por unanimidade -, mas tomou-se nota do mesmo. Essa foi a decisão encontrada para que o Acordo tivesse alguma validade legal internacionalmente. As opiniões de representantes de diferentes países sobre o desfecho da COP-15 foi diverso. Para o Ministro do Meio Ambiente Carlos Minc, chefe da delegação brasileira na Conferência, o acordo não dá condições suficientes aos países, dando maior atenção aos menos desenvolvidos, para atuarem de forma 24
39 eficiente e atingindo as expectativas. Para Suzana Kahn, secretária de Mudanças Climáticas e Qualidade Ambiental do Ministério do Meio Ambiente e membro do IPCC, a COP 15 a decepcionou. Isso porque foi discutido por chefes de estado muito mais a parte econômica dos países ricos e pobres, deixando de lados os que serão afetados fortemente com os efeitos do aquecimento global. "Existem muitos países africanos, por exemplo, que irão sofrer demais com o aumento da temperatura. No entanto, parece que a discussão tomou um viés econômico e político, o que eu acho muito preocupante. A questão climática ultrapassa a fronteira ambiental. É uma questão de desenvolvimento, de justiça, de equidade", afirmou Suzana Kahn (JORNAL O ESTADO DE SÃO PAULO, 2009). É possível destacar os principais pontos do Acordo de Copenhagen como: não vinculativo, o que uma proposta anexa ao Acordo exige que seja legal e vinculante até o fim de 2011; dois graus Celsius foram a temperatura limite em relação ao seu aumento, mas não foi especificado como e de quanto devem ser os cortes de emissões que são precisos para atingir esse objetivo; ficou instituído o valor de US$ 10 bilhões entre 2010 e 2012 por ano aos países menos desenvolvidos, para que possam assim combater os efeitos e conseqüências do aquecimento global; e US$ 100 bilhões por ano a partir de 2020 destinados à mitigações e adequações; US$ 25,2 bilhões virão da Europa, Japão e EUA. Segundo a proposta, os EUA terão uma contribuição de US$ 3,6 bilhões entre 2010 e Nessa mesma época, a contribuição do Japão será de US$ 11 bilhões e da Europa de US$ 10,6 bilhões. Ainda segundo o acordo, os países terão que disponibilizar informações nacionais referentes a como estão agindo para enfrentar e combater o aquecimento global, através de "consultas internacionais e análises feitas sob padrões claramente definidos"; o texto diz: "Os países desenvolvidos deverão promover de maneira adequada (...) recursos financeiros, tecnologia e capacitação para que se implemente a adaptação dos países em desenvolvimento"; os detalhes de como funcionará a questão de mitigação podem ser encontrados em dois anexos do Acordo de Copenhague. O primeiro com as metas dos países desenvolvidos e o outro com os compromissos voluntários de países em desenvolvimento, de extrema importância, como o Brasil; o acordo "reconhece a importância de reduzir as emissões produzidas pelo desmatamento e degradação das florestas" e concorda promover "incentivos positivos" para o financiamento 25
40 dessas ações com recursos dos países ricos; em relação ao Mercado de Carbono ficou decidido seguir diferentes enfoques, como as chances de usar os mercados para aprimorar a afinidade custo-rendimento e para gerar ações de mitigação (JORNAL FOLHA DE SÃO PAULO, 2009). A partir da tabela abaixo é possível verificar as metas de redução para 2010 do Brasil, China, Estados Unidos, Índia, Indonésia, Japão, Rússia e União Européia: TABELA 2 - EMISSÕES ABSOLUTAS POR PAÍS E CENÁRIOS PARA 2020 Fonte: Tabela elaborada pela autora a partir de WRI, CAIT (2009) se as metas acima forem atingidas será um grande avanço na tentativa de combater o aquecimento global, mas não são suficientes para que a temperatura não aumente mais do que 2º Celsius, limite determinado pela Convenção do Clima. Portanto, a expectativa que deixou a COP-15 é muito grande em relação às reduções dos gases de efeito estufa e todo o esforço dos países para conter o aquecimento global. A cooperação entre as nações é imprescindível e deve ocorrer de maneira contínua e cada vez melhor, visando às necessidades dos países mais e menos desenvolvidos. A atuação de Organizações na questão climática é muito importante e merece uma atenção cada vez maior. 26
41 CAPÍTULO 2 As Organizações Internacionais e sua atuação na crise ambiental global. O segundo capítulo desta monografia tratará de conceitos mais específicos das relações internacionais, como a cooperação internacional, regimes internacionais, legitimidade, multilateralismo e as organizações internacionais. Aqui, serão apresentados os diferentes tipos de organizações, como as organizações não governamentais, organizações transnacionais, entre outras - destacando os casos do WWF e PNUMA. 2.1 Cooperação Internacional e governança global A cooperação internacional ocorre quando dois ou mais estados, desenvolvidos ou em desenvolvimento, unem esforços para combater problemas ou dificuldades em diferentes áreas. Ou seja, a cooperação pode acontecer devido a problemas sociais, econômicos, políticos e no caso aqui debatido, o meio ambiente. Pelo fato de assuntos relacionados ao meio ambiente na maioria das vezes gerarem conseqüências a outros países, a cooperação se tornou cada vez mais importante. As cúpulas e conferências ao longo dos anos passaram a levar em consideração ações e metas a serem feitas e atingidas e na maioria das vezes, fazendo parte dessas a cooperação internacional. Segundo Keohane (1989) a cooperação internacional é um processo de coordenação de políticas por meio do qual os atores (no caso os Estados) ajustam seu comportamento às preferências reais ou esperadas dos outros atores. O autor define a cooperação como um processo, não como um fim. A questão da governança global gera uma série de opções para encontrar melhores soluções para os países e seus atuais governantes. Ou seja, enquanto não existir a cooperação internacional para combater as mudanças climáticas, proteger a diversidade biológica, restaurar a vitalidade das áreas pesqueiras nos mares e prevenir a disseminação de poluentes orgânicos permanentes, fica extremamente difícil encontrar uma saída para toda essa questão. Portanto, é necessário criar um sistema eficaz de governança ambiental global para que, finalmente, encontre-se um caminho para a sustentabilidade. 27
42 Ainda partindo dos conceitos de governança global, não se pode deixar de lado a importância e conceitos como legitimidade, transparência e também a prestação de contas das organizações que serão analisadas neste projeto. Essa maneira de pensar decorre da hipótese e que os governos lutam de forma natural e correta contra uma organização internacional que limite demasiadamente suas escolhas em relação às políticas ambientais e econômicas de seus respectivos países (GAINES, 2003; MOE, 1989 e ZEGART, 1999). Segundo Keohane (1989) os acontecimentos ocorridos em determinado pais tinham efeitos concretos em outros paises, que não tinham qualquer controle sobre tais efeitos. Este grau de interdependencia levaria os Estados a procurarem mecanismos para administrar os conflitos inerentes a ela, de maneira a permitir que os Estados usufruam dos beneficios de um sistema internacional mais integrado( ) Este foi o ponto que deu origem aos estudos dos regimes na década de Ainda segundo Keohane, regimes são regras, normas e processos de tomadas de decisões, atuando de acordo com interesses e expectativas de atores em determinada área. 2.1 Regimes Internacionais Os regimes internacionais estão sujeitos à mudanças e funcionam como variáveis mediadoras dos interesses, poderes e valores (fatores causais) e as consequencias ou comportamentos atingidos a partir deles. Alguns exemplos desses fatores causais são o poder politico, princípios, normas, usos, costumes e conhecimento da ciencia (KRASNER, 1982). Portanto, mudanças só acontecerão quando as consequencias e comportamentos atingidos não estejam de acordo com os princípios e regras existents nos regimes, podendo assim acontecerem as mudanças nesses princípios e regras. Assim, será multilateral, na definição qualitativa, um regime no qual o significado substantivo desses termos reflita, mesmo que grosso modo, os princípios generalizados de conduta apropriados e estabelecidos pela coletividade sobre a qual ele desempenhará seus preceitos regulatórios (RUGGIE, 1993: 13). 28
43 MAPA 2 - Relação entre governança global, regimes internacionais e abordagens organizacionais O Regime internacional que trata da questão climáticas aponta metas para Estados do primeiro mundo, tendo os mesmos como os maiores poluidores e como consequencia, os causadores do efeito estufa. Tanto os países desenvolvidos quanto em desenvolvimento têm cada vez mais defendido métodos para que essas emissões de gases diminuam - diferente dos meios que constam no Anexo I - países signatários do Protocolo de Kyoto. 2.3 Organizações Internacionais Outro foco da governança global são as Organizações Intergovernamentais (OIGs), as mesmas são utilizadas pelos Estados como uma organização coletiva. Isso parte das três teorias que formaram e desenvolveram as OIGs: federalismo, funcionalismo e bens coletivos. Cada uma dar três teorias possui uma linha de pensamento e seus respectivos autores principais. São eles Jean-Jacques Rousseau ( Projetos para umas paz perpétua ), David Mitrany ( A working peace system ) e Garrett Hardin ( The tragedy of the Commons ), respectivamente. 29
44 A ação das Nações Unidas, OISGs (Organismos Internacionais Intergovernamentais) e outros tipos de organizações que defendem o meio ambiente constituem fóruns com enfoques políticos renovados e pensando nas relações internacionais, já que um dos objetivos é criar uma nova relação entre povos e países. Com negociações baseadas em princípios de interdependência e solidariedade internacional, utilizam-se visões multilaterais e multidisciplinares para encontrar melhores soluções para problemas globais (SENHORAS e MOREIRA, 2008). Organizações internacionais são constituídas a partir de um tratado internacional, envolvendo dois ou mais países, que possui regulamentos e órgãos próprios, com o a intenção de atingir objetivos e metas comuns determinados por Estados membros. Como os membros das OIs são Estados, podemos definí-las como interestatais. Esses Estados associam-se de forma livre às OIs, tendo os originários e os membros ordinaries (que tornaram-se parte após a criação da mesma) (RUGGIE, 1993). Segundo Cervera (1991), algumas consequências das OIs são: a inovação científica e tecnológica e sua aplicação aos meios de transporte e comunicação; as alterações experimentadas pelas relações de produção, distribuição e consumo ocasionadas pelo processo de industrialização; a reordenação das estruturas sociais; desenvolvimento do nacionalismo. Podemos destacar a internacionalidade e a relevância juridical como conceitos e características das OIs. De forma bem simples podemos compreender a estrutura das Organizações. Nas organizações internacionais estão as OIGs (internacionais governamentais); e Atores Transnacionais - ONGs (não-governamentais) e Empresas Multinacionais. E no outro grupo, as Organizações Nacionais. Os Estados, em conjunto com as OIGs, muitas vezes criam ou fazem a manutenção de princípios e regras internacionais baseados nas preocupações comuns. Os regimes internacionais mudam o comportamento dos Estados. É possível encontrar as normas, regras e processos de tomada de decisões desses regimes nos estatutos das OIGs. A intenção dessas regras de conduta é reduzir o incentivo de trapaça e valorizando a boa reputação (MINGST, 2009). 30
45 Podem-se encontrar os princípios desses regimes no caso dos direitos humanos, por exemplo, em tratados internacionais e também na Declaração Universal dos Direitos Humanos. A ONU e a União Européia são exemplos de OIGs que institucionalizam esses princípios em normas e regras específicos. Elas estabelecem processos elaborados para monitorar o comportamento dos Estados na questão dos Direitos Humanos e sua obediência aos princípios humanitários corretos. Essas mesmas organizações oferecem oportunidades para que os diferentes membros do regime Estados, outras OIGs - por exemplo, PNUMA -, ONGs - por exemplo o WWF - e indivíduos se reúnam e avaliem seus esforços (MINGST, 2009). Pensando agora na questão da legitimidade das organizações, podemos destacar a representatividade das mesmas como algo muito vago e não muito bem definido. Ou seja, para a maioria dos Estados que devem lidar com essas organizações, ainda é desconhecida a questão financeira, a parte organizacional e functional dessas ONGs, OIs e OIGs. 2.4 Organizações Não Governamentais Muitas ONGs surgiram em pouco tempo formando hoje, uma extensa trama de relações da Sociedade internacional (ROJAS ARAVENA & MILET GARCÍA, 1999:.( 303 As ONGs tem a capacidade de veiculação instantânea. Muitas delas acabam se tornando transnacionais com sedes em muitos países. Auxiliam na formação de agendas e até na elaboração destas. Tendo como exemplo as ONGs, que a partir dos anos 1970 tornavam-se parte do Terceiro Setor, não tem bem definido suas fronteiras, já que muitas vezes atuam em mais de um país e com assuntos globais, de interesse internacional. Portanto, são mais flexíveis e menos rígidas do que as organizações governamentais. Porém, mesmo que na maior parte dos casos as ONGs sejam independentes, em algumas fases da história como o pós-guerra nos EUA e Europa, essa independência não é total, uma vez que partidos politicos acabavam por apoiar algumas ONGs para auxiliar nas reconstruções em questão. Segundo Augusto de Franco (2002), as ONGs só falam e agem por elas mesmas. Portanto, por mais que tratem de assuntos globais, não podem agir em nome de outros. 31
46 Quando questionadas sobre a representatividade, as ONGs alegam falta de democracia por parte das organizações intergovernamentais. Se essas ONGs aceitam ou não regras e normas impostas por Estados, isso acabará por definir a legitimidade das mesmas. Que segundo o Dicionário de Política (1998), é: um atributo do Estado, que consiste na presença, emu ma parcela significativa da população, de um grau de consenso capaz de assegurar a obediência sem a necessidade de recorrer ao uso da força, a não ser em casos esporádicos ( ) o element integrador na relação de poder que se verifica no âmbito do Estado. Portanto não importando somente se as ONGs não obedecem essas normas, mas também como estas paraticiparão efetivamente de processos governamentais internacionais. E outro ponto ainda pouco definido, como mencionado anteriormente, é a questão financeira e a origem e destino dos recursos que tem as ONGs. São raros os registros dessas organizaç ões quando trata-se de prestações de contas. O que elas realmente querem é exercer influência no assunto em questão, interagindo com o maior número de pessoas e tornando possível um objetivo comum. Independente da área que atuam, têm contribuído com diferentes causas e levando muitas vezes ao conhecimento e alcance da população assuntos ainda não muito discutidos ou até mesmo desconhecidos pela maior parte da população de determinada região. Como cada vez mais as ONGs querem atuar paralelamente em relação aos Estados, são muitas vezes questionados os aspectos de legitimidade e representativo. Segundo Nye e Keohane, 1989, ONGs são associadas a organizações transnacionais. Já Chiang Pei-heng (1981), ressalta os diferentes propósitos de criação das ONGs. Algumas para prestar auxílio ou Socorro, outras para repassar e expandir conhecimento e informação, outras para atuar em areas ou grupos específicos e outras ainda para defender algum projeto ou movimento. Outro autor que trata deste tema é David Horton Smith, 1974, este analisa os diferentes tipos e formatos das organizações, a partir de seu local, tamanho, relação com a sociedade e meios para realizar os respectivos trabalhos. O mesmo autor lembra ainda que a maioria dessas diversas organizações são bastante discretas quando trata-se do assunto econômico, ou seja, não são muitas as que declaram no que exatamente atuam e quais suas atividades e também o apoio financeiro ou institucionais. 32
47 2.5 O Caso PNUMA e WWF A atuação das ONGs ocorre em diversas áreas, para este trabalho será tratada apenas a área do meio ambiente. A Conferência de Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano, que ocorreu em 1972, foi o marco da participação dessas organizações das reuniões entre diversos países para debaterem temas e problemas, tentando chegar à medidas e conclusões, referentes ao meio ambiente. Com um número bastante significativo, a Conferência contou com 255 ONGs nacionais e internacionais. E ainda como consequência de Estocolmo, criou-se o PNUMA (Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente) - que iria dialogar e atuar em conjunto com essas organizações. Segundo a seção IV da Resolução 2997 (XVII) da Assembléia Geral de 1972, o PNUMA colaborou com as ONGs: a) apoiar o estabelecimento de redes regionais e internacionais e ONGs; b) estimular a contribuição daquelas organizações no planejamento e implementação de diferentes programas e projetos. Ao longo dos anos 1980, o PNUMA já tinha dificuldades de tratar dos assuntos ambientais de forma centralizada, o que fez com que muitas ONGs buscassem apoio e trabalho em conjunto por parte de outras agências ligadas à ONU. Como por exemplo o BM e a FAO - que também tratavam de questões ambientais. Nessa mesma década, criou-se a Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente, que tinha na presidência a Primeira Ministra da Noruega, Gro Brundtland e também o Relatório Nosso Futuro Comum ou Relatório de Brundtland. Relatório que afirmava a necessidade da criação de ONGs e do importante apoio financeiro as mesmas ser necessário. As ações do WWF e PNUMA, se possibilitam a verificação da real necessidade da criação de uma agência internacional para solucionar a questão do meio ambiente ou se as organizações já existentes são suficientes e eficazes. 33
48 O WWF nasceu em 1961, no Reino Unido. Surge como um fundo internacional para questões do meio ambiente ao redor do mundo. Nos dias de hoje, possui sede nos cinco continentes e em mais de 90 países. Construir um futuro melhor, no qual natureza e seres humanos possam viver de forma harmonica é uma das missões, contando que a destruição e degradação do meio ambiente seja contida. Isso a partir da conservação da diversidade biológica mundial, garantindo que exista sustentabilidade dos recursos naturais renováveis e promovendo a redução da poluição e do desperdício. No Brasil, as principais atuações são na Amazônia, Pantanal e na Mata Atlântica. A organização busca reduzir impactos e atuar nos seguintes sentidos: mudança climática e energia; desenvolvimento sustentável; agricultura; água; ecologia da paisagem; educação para sociedades sustentáveis. O melhoramento e aperfeiçoamento de marcos institucional e legal e também na condição técnica para lidar com questões ambientais em ambitos nacionais, regionais e globais foram um dos pontos ajudados com o PNUMA. Diferentes cúpulas internacionais e conferências aconteceram, tendo como consequências muitos acordos e metas para reduzir a destruição do meio ambiente e a utilização dos recursos naturais de modo errado e não pensando na sustentabilidade. Pode-se destacar alguns aspectos abordados nas conferências: administrar e coordenar as realizações e esforços em âmbito global, agregando objetivos e metas que diversos países estivessem de acordo, levando em consideração a economia verde internacional. Ao longo de anos, algumas conferências deram origens a tratados, Acordos e novos rumos e metas para trilhar o melhor caminho na resolução das questões climáticas. O WWF e PNUMA participam ativamente de campanhas, projetos, ações e pesquisas, isso para ampliar cada vez mais o número de pessoas e organizações que se empenhariam para combater esse sério problema. O papel fundamental de organismos internacionais como estes é a conscientização da população para que possamos alterar nosso comportamento diário em relação a preservação do meio ambiente e também as atitudes de governantes. Contudo, os recursos desses dois órgãos são baixíssimo em relação ao que o os governos poderiam auxiliar, mas são as iniciativas não-governamentais que acabam influenciando as possíveis ações políticas. 34
49 Manifestos, passeatas e campanhas são alguns exemplos reais que demonstram essa capacidade de influência destes organismos Atuação do WWF e PNUMA no Brasil Em relação à atuação no Brasil, o WWF tem como principal foco contribuir para que a sociedade brasileita conserve a natureza, harmonizando a atividade humana com a conservação da biodiversidade e com o uso racional dos recursos naturais, para o benefício dos cidadãos de hoje e das futuras gerações (WWF, 2011). Podemos destacar a atuação na Amazônia como a principal e mais frequente atividade realizada em nosso país por membros da ONG. Campanhas para valorizar as reservas, criar um número maior de áreas protegidas (unidades de conservação de proteção integral, como parques e reservas biológicas), recuperar áreas de preservações danificadas, apoiar projetos e estudos relacionados à proteção da Amazônia, fortalecer a sociedade civil que organiza e cria políticas públicas para esta questão e campanhas e ações de conscientização social. Além dos problemas enfrentados e debatidos pelo WWF sobre a Amazônia, existem projetos relacionados à conservação e preservação da água, debates sobre o desenvolvimento sustentável, políticas de defesa da agricultura, e projetos relacionados à mudanças climáticas e energia. Um exemplo dessa última é a Hora do Planeta, que incentiva pessoas ao redor do mundo à apagarem as luzes de suas casas ou locais de trabalho por uma hora em um mesmo dia - mostrando a importancia da conscientização e conservação de energia em todos os países - é um projeto que vem crescendo ao longo dos anos. As campanhas visuais como banners, outdoors, rádios e televisão também têm boa apelação - mas muitas vezes por questão financeira são menos acessíveis por certas ONGs. O PNUMA atua na conscientização da população de diversos países, para uma melhor compreensão da questão climática e que cada um pode fazer a diferença a partir de pequenas atitudes - reciclagem, economia de energia e água. Segundo o site oficial do PNUMA, o 35
50 PNUMA ajudou a estabelecer o Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas - o IPCC - junto à Organização Meteorológica Mundial (OMM), nos anos 80. Ademais, o PNUMA forneceu suporte à negociação da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima (UNFCCC), que entrou em vigor em O PNUMA vem apoiando diversos esforços realizados pelo Governo brasileiro, pelos setores privados, acadêmicos e da sociedade civil através da disseminação de informações, publicações técnicas e intercâmbio de experiências. Em parceria com o Governo brasileiro, o PNUMA apoia setores acadêmicos, privados e da sociedade civil como um todo. Seja transmitindo informações ou com trocas de experiências. Prestando também ajuda ao Ministério de Ciência e Tecnologia e também de Meio Ambiente, para que fosse estabelecido do Painel Brasileiro de Mudanças Climáticas (PBMC), fundado em abril de O PBMC tem como objetivos principais o incentivo ao melhor entendimento sobre as consequências causadas pelo aquecimento global, elaboração de avaliações completas, e objetivas, sobre o clima e avanços científicos relacionados ao tema no Brasil ou em outros países que tenham importância em nosso país. Além disso, o PNUMA busca coordenar ações de ONGs e outras organizações, que atuam no combate à questão climatic e outras questões ligadas ao meio ambiente. Levando em consideração a situação atual do meio ambiente, como enxentes, queimadas, desmatamento, poluição do ar e dos mares, entre outras consequências do aquecimento global, é bastante claro que independente de qual organização, não têm sido suficiente para combater a questão climática e reduzir os efeitos causados ao redor do mundo. A frase da ex- Ministra do Meio Ambiente do Brasil, Marina Silva, nos mostra a urgência de uma melhora nas organizações existentes, ou a possibilidade da criação de uma organização vinculada às Nações Unidas: A questão ambiental no mundo vem sendo alçada a um patamar inédito na história da humanidade. As mudanças climáticas globais, e suas conseqüências no Brasil exigem um amplo esforço de fortalecimento das estruturas de governo para fazer face aos 36
51 desafios que nos estão colocados. E ainda: "Vamos atravessar esse novo século discutindo meio ambiente e desenvolvimento, queiram ou não queiram" O que ficou muito claro é que talvez a discussão sobre a criação do ONUMA (Organização das Nações Unidas para o Meio Ambiente) possa voltar a ter uma maior importância nos dias de hoje. No próximo capítulo será tratada a posição do Brasil em relação à essa possibilidade e também como esta organização poderia auxiliar o combate à questão climática. 37
52 CAPÍTULO 3 O debate sobre o ONUMA e a posição brasileira. O terceiro capítulo desta monografia trará o debate sobre a criação efetiva da Organização das Nações Unidas para o Meio Ambiente (ONUMA), seus prós e contras e também a posição brasileira sobre essa questão. As organizações têm como uma de suas funções buscarem os interesses comuns de países através de uma cooperação constante entre os membros da mesma. Com forte presença no cenário internacional, a continuidade dos feitos e projetos delas depende da vontade ou não dos Estados - Membros. Essas organizações atuam em diferentes linhas: aproximando as posições dos países membros; adoção de regras comuns para reger o comportamento dos países membros; previsões de ações operacionais em momentos de conflitos ou situações emergenciais no cenário internacional (conflitos, guerra civil, catástrofes); cooperação econômica entre os países (BARBÉ, 2007). Para continuar abordando a possível criação da ONUMA, faz-se necessário lembrar, conforme apresentado no Capítulo 2, que uma organização internacional é uma associação de estados estabelecida mediante um acordo internacional com três ou mais Estados, para a realização de objetivos comuns e dotada de estrutura institucional com órgãos permanentes, próprios e independentes de seus membros (VELASCO, 2007). Alguns aspectos importantes das organizações, que resultam em algo positivo para diversos países, são a aplicação de novas formas de energia (elétrica, vapor, carvão), transportes marítimos, terrestres e comunicação e transmissão internacional de informações. De acordo com Thomas R.Van Dervort (1997) A emergência de uma comunidade mundial das nações com um conjunto funcional de diferenciadas instituições para tomada de decisões políticas e o conjunto de princípios legais que definem as suas funções, é o mais importante desenvolvimento do século vinte. Na tabela a seguir pode-se verificar o comprometimento de alguns países na COP-15, em relação à redução das emissões dos gases causadores do efeito estufa: 38
53 TABELA 3 METAS ESTABELECIDAS EM COPENHAGEN, 2009 É possível perceber em desenvolvimento tiveram números mais ousados, como Brasil ou China, se pensarmos em relação aos Estados Unidos e o Canadá. 3.1 Prós e Contras sobre a criação do ONUMA Os interesses dos países em desenvolvimento geralmente lideram as discussões sobre os melhores caminhos a serem tomados a partir da governança global e ambiental, sobre a questão climática. Muitos desses Estados são contra a criação, por exemplo, do ONUMA (Organização das Nações Unidas para o Meio Ambiente) - uma vez que essa organização poderia representar imposições de metas sobre reduções e necessidade do cumprimento de novas regras. Independente do caminho que for adotado pela maioria dos países em relação a crise ambiental, a solução deve estar de acordo com a estrutura da ONU, devem implementar modelos e projetos realmente sustentáveis, estar atento às necessidades de inclusão social e desenvolvimento econômico, principalmente nos países menos desenvolvidos e ser contemplado em princípios, estrutura e conceitos no que diz respeito a sua forma de atuação. Em Reunião da Assembléia Geral da ONU, representantes da UE deram a seguinte declaração em relação à transição de PNUMA para ONUMA: com uma transição estável, adequada, recursos previsíveis e representantes internacionais favoráveis à mudança, seria 39
54 possível criar essa organização, com um mandato sério e atingindo as expectativas dos países desenvolvidos e em desenvolvimento. O ONUMA seria estabelecido com base em um acordo intergovernamental, fornecendo disposições básicas de uma organização. Não seria necessário que todos os membros da ONU estivessem de acordo com a mudança para que a mesma ocorresse. Portanto, membro da ONU e do ONUMA poderiam ser diferentes não deixando de ter caráter legal e baseado em um tratado internacional (FÓRUM BRASILEIRO DE ONGS E MOVIMENTOS SOCIAIS PARA O MEIO AMBIENTE E O DESENVOLVIMENTO - FBOMS, 2007). Os países contra a criação de uma nova organização para o meio ambiente alegam que os novos investimentos e reforço ao PNUMA devem ser esperados a longo prazo. Ou seja, ao invés de logo abrir mão de uma melhora no Programa e partir para a criação da Organização, esperar para ver resultados positivos daqui certo tempo. Se ainda assim os objetivos não sejam atingidos, esse sim seria o momento para considerar a criação efetiva do ONUMA. Os países a favor da criação do ONUMA acreditam que a organização seria fundamental para a coordenação das políticas relacionadas ao meio ambiente, mas também na erradicação da probreza e desenvolvimento econômico - em especial para países e desenvolvimento. Voltando aos conceitos tratados no segundo capítulo desta monografia, é possível destacar como principais diferenças entre o PNUMA e ONUMA: uma maior liberdade para os Estados com o fortalecimento do Programa e a não criação da Organização; uma imposição maior de regras e metas com a criação da Organização; a soberania dos países mantida, sem a interferência internacional tão forte, com o fortalecimento do Programa; a criação de metas mais ousadas com a criação da Organização; um orçamento melhor definido com a criação da Organização. No âmbito do PNUMA na Europa, em 2006, no Fórum Regional da Sociedade Civil, discutiu-se a criação de uma agência fortalecida para tratar de questões ambientais, algo semelhante ao ONUMA. Segundo relatórios do Fórum, os defensores desta idéia acreditam que tal organização poderia proporcionar melhor liderança política, legitimidade e coordenação efetiva, outros não estão convencidos de que aumentaria o financiamento para uma nova 40
55 instituição, se comparado com os níveis de recursos que o PNUMA dispõe atualmente, e que uma nova organização garantiria maior eficiência para as políticas ambientais. Alguns pontos importantes levantados nesses debates a respeito da criação ou não do ONUMA são se a organização deveria tratar de assuntos internacionais ou também locais e regionais; o fortalecimento ou não da sociedade civil e sua participação; a institucionalização da influência de ONGs; a independência financeira da organização para resolver problemas globais relacionados ao meio ambiente; mandatos similares ao PNUMA; revisões e monitoramento dos impactos como resultados de políticas e medidas ambientais globais sobre os países.29 Em outro Seminário, representantes do FBOMS reuniram-se, entre os dias 23 e 24 de agosto de 2007, em São Paulo, no Seminário Governança ambiental internacional, Rio+15 e Reforma da ONU, tendo como os principais tópicos: a governança global como grande desafio, refletindo sobre a governança ambiental; o sistema ONU foi criado em um momento especifico para desenvolver um debate específico, entretanto, a discussão sobre mudanças do sistema se faz necessária com as mudanças políticas, sociais, econômicas e ambientais no mundo; a importância de iniciativas de governança alternativa, tais como o Fórum Social Mundial; o acesso à informação e a participação da sociedade na governança ambiental internacional como pontos fundamentais. Outro painel que contou com presenças importantes foi o painel O processo de reforma da ONU e o meio ambiente: O que se discute? Por quê?. Personalidades como Cristina Montenegro, do PNUMA; Marcelo Furtado, do Greenpeace e Esther Neuhaus, do FBOMS, fizeram parte do debate. Os principais pontos foram: razões para a reforma do assunto meio ambiente na ONU: complexidade e fragmentação da arquitetura da governança ambiental internacional. E ainda falta de coerência, eficiência, informação e financiamento adequados, mecanismos fracos de cumprimento e arbitragem internacionais, brecha entre compromisso e ação; necessidade de fortalecer governança, considerando a grande privatização do espaço public; as atuais iniciativas de reforma na ONU: Painel de Coerência do Secretário-Geral da ONU Unidos na Ação (2006) e processo de consultas informais sobre o marco institucional para as atividades ambientais da ONU (Embaixadores da Suíça e México). 41
56 E também recomendações do painel: fortalecer a governança ambiental internacional; aumentar status do PNUMA com novo mandato e mais financiamento; novo PNUMA como autoridade de política ambiental do sistema ONU, com capacidade normativa e analítica; fortalecer base científica; implementação do Plano Estratégico de Bali sobre Assistência Técnica e Capacitação. Também assistência aos países em desenvolvimento na quantificação de custos e benefícios ambientais para políticas públicas e melhor coordenação das políticas ambientais de todo sistema ONU; outra recomendação é Uma ONU por País com coordenador único pelo sistema ONU, com projeto-piloto nas regiões; cenários em discussão sobre futuro do PNUMA: 1 PNUMA Plus, 2 - Nova agência especializada, e 3 - Organização Mundial (Chamada de Paris por 46 países, os Amigos da ONUMA). E por fim o papel do Brasil como fundamental para a governança ambiental no mundo. Qualquer coisa decidida pelo mundo na questão ambiental tem enormes conseqüências para o Brasil; consultas realizadas pelo FBOMS e parceiros desde 2006 sobre a reforma da ONU, o futuro do PNUMA, eficiência/sinergia dos Acordos Ambientais, opções para o GEF, recomendações para o ECOSOC e a CSD, comércio e meio ambiente, gênero e meio ambiente, capacitação local, e participação da sociedade civil e do setor privado. 3.2 Posição Brasileira Em diferentes oportunidades o governo brasileiro já demonstrou de forma oficial a sua posição sobre o processo de reforma da ONU. A ex- Ministra do Meio Ambiente, Marina Silva, em fevereiro de 2007, enfatizou a necessidade de fortalecer o PNUMA (FBOMS, 2007). Porém, deixou claro que o debate sobre governança ambiental internacional e do sistema ONU precisa respeitar as necessidades de cada país, em especial os países em desenvolvimento, e o princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas (Princípio 7 da Declaração do Rio).Deu ênfase ainda na importância da implementação de Acordos Ambientais Multilaterais (JORNAL O ESTADO DE SÃO PAULO, 2007). O Brasil desempenhou um papel muito importante em 2007, quando liderou no Rio de Janeiro a Reunião Ministerial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável: Desafios 42
57 para a Governança Internacional. Com a presença de países desenvolvidos e em desenvolvimento, discutiu-se a respeito da criação de uma instituição guarda-chuva (umbrella organization), sendo organização ou agência, trabalhando em prol do meio ambiente e desenvolvimento sustentável, visando a cooperação financeira e implementando normas e regras sobre a questão climática internacional. O que fica bastante claro é que algo precisa ser feito para que decisões e principalmente ações para conter o aquecimento global e suas consequências sejam eficientes e rápidas - evitando desastres ainda maiores do que acontecem nos dias de hoje. Porém, a divergência entre países desenvolvidos e os menos desenvolvidos acaba atrasando decisões que deveriam ser tomadas imediatamente. No fim de 2011 ocorrerá a próxima Conferência da ONU para Mudanças Climáticas, talvez a melhor oportunidade para que os países a favor da criação efetiva do ONUMA exponham suas ideias e a organização se torne realidade. Mas como a última Conferência deixou muito a desejar, essa pauta de construção ou não de uma organização para o meio ambiente talvez seja, mais uma vez, adiada por conta de tantas diferenças de opiniões entre os mais diversos Estados. Um exemplo de como a Conferência poderia ter tido resultados mais positivos é o que mostra do site oficial da COP 7, os cento e noventa e três países afirmaram a necessidade imperativa de evitar o aumento da temperature média da Terra em mais de dois graus Celsius até o fim deste século ( ) as consequências climáticas serão catastróficas. Criou-se também o Fundo Climático Verde, que tem como meta reunir 100 bilhões de dólares para auxiliar os países menos desenvolvidos até 2020 e tem também metas para proteger as matas e novos meios de compartilhar tecnologias inovadoras de energia limpa. Porém, mesmo demonstrando enorme preocupação com a questão de emissão dos gases causadores do efeito estufa, as metas obrigatórias e concretas de redução das emissões ficou para a COP COP-16, 2011 (http://www.cc2010.mx/en/). 43
58 Segundo o Jornal Estado de São Paulo, 2011, o Brasil assumiu um papel importantíssimo, sendo o único país a criar o Plano Nacional de Mudanças Climáticas, se comprometendo a reduzir entre 36% e 39% até Esse cenário demonstra que cada país está preocupado com as consequências que novas regras, planos e metas terão para seu país e suas políticas internas e externas. Talvez a melhor saída para esse impasse fosse ter uma comissão para o meio ambiente ou algo do gênero. Ou seja, representantes ligados ao meio ambiente - políticos, civis, representantes de ONGs e empresários -, de diversos países, se juntassem em prol desta causa. Afinal, com a cooperação internacional, ideias e contribuições vindo de diferentes partes do mundo, fica muito mais fácil imaginar melhores soluções para essa questão. O ex-presidente francês, Jacques Chirac é um entusiasta da ideia e acredita na necessidade da construção do ONUMA. Em algumas de suas declarações nas Conferências e Reuniões relacionados ao meio ambiente ele disse: temos que perceber que alcançamos um ponto sem retorno e causamos damos irreparáveis. E disse ainda: começamos a perceber que o Planeta como um todo está em risco. Nosso bem estar, saúde e segurança estão na balança. Estas declarações não são novidades para nenhum Chefe de Estado, porém as preocupações de país em país divergem bastante. 44
59 MAPA 3 - TERMÔMETROS EM ALTA Os dados acima mostram graficamente a gravidade da situação em todo o mundo, exigindo atitudes precisas e rápidas por parte de governantes e organizações. A expectativa para a próxima Conferência da ONU para o Meio Ambiente é sempre alta, mas principalmente por parte dos entusiastas para soluções que resolvam a questão climática. Países como Estados Unidos, China e Brasil seriam essenciais para motivar outros países a lutarem por esta causa e apoiarem a criação do ONUMA. Porém, por motivos diversos, esses países são contra essa criação e sim a favor do fortalecimento do PNUMA - sem regras ou normas que atrapalhem o desenvolvimento econômico dos mesmos. Enquanto para uns possa parecer uma encruzilhada, para outros o caminho está muito claro: a cooperação internacional do maior número de países possível e a construção de um órgão forte e que transmita credibilidade aos membros, na busca de atingir resultados rápidos e eficientes (REVISTA MEIO AMBIENTE, 2010). Os dados demonstrados ao longo desta monografia facilitam um maior entendimento de como as transformações ao redor do Planeta vêm acontecendo de maneira rápida e intensa. 45
60 Pessoas que jamais acreditavam que sofreriam com as consequências do aquecimento global hoje perderam tudo devido à uma catástrofe natural. Os envolvidos com as organizações mencionadas anteriormente como WWF e PNUMA, são exemplos de entusiastas da ideia de que cada um pode sim, fazer a diferença. Porém para governantes, políticos e até empresários, não é tão simples colocar em risco todo seu desenvolvimento econômico em prol da causa ambiental. E infelizmente, a criação ou não deste novo órgão internacional que intermediasse os debates, projetos, metas e outros fatores ligados à questão climática, dependem da aprovação e crença dessas pessoas e grupos que estão no poder. É possível afirmar que o caminho mais curto seja a melhoria do PNUMA, ja que por diversos motivos apontados ao longo deste trabalho foi possível perceber que a maioria dos países ainda é contra a criação do ONUMA e temem sofrer intervenções que possam afetar seu crescimento econômico, político e social. A citação de Virally (1972) aponta um ponto negativo das Organizações como um todo: (...) a base interestatal das Organizações Internacionais causa-lhes limitações, uma vez que o Estado é a forma, mas evoluída e completa de organização do poder políticoeconômico, sendo que todo incremento de poder e de capacidades das Organizações Internacionais implica um fator de tensão ou conflito com os Estados. De forma resumida, a Organização pode interferer na soberania dos Estados de forma indesejada pela maioria deles. A reforma do PNUMA tem caráter de urgência e precisaria que grande parte dos países presentes nas Cúpulas e Conferências fosse a favor das mudanças e compreendessem a necessidade de existirem metas mais ousadas e projetos mais ambiciosos para reduzir os danos causados ao meio ambiente e prevenir maiores destruições ao redor do mundo. O importante é que os países consigam agir de forma rápida e efetiva. Como disse Al Gore, autor do documentário Uma verdade inconveniente (2006): Não arriscar nada é arriscar tudo. Ou seja, quanto mais tempo os Estados esperam para tomarem suas decisões, maior é o temo que estão perdendo para salvar o Planeta. 46
61 No gráfico abaixo é possível relembrar todas as Reuniões para Mudanças Climáticas que ocorreram de 1997 a Cada uma delas surtiu efeitos diferentes, algumas com metas e planos mais eficazes, outras menos. GRÁFICO 3 - REUNIÕES SOBRE MUDANÇAS CLIMÁTICAS DE 1997 À 2012 Pensando no que foi proposto, acordado e feito ou não por Estados ao longo desses anos e mais ainda, de como o Planeta Terra vêm sofrendo cada vez mais com as mudanças climáticas, é preciso refletir sobre os próximos passos. Se o ONUMA não é a opção mais viável, a reforma do PNUMA é a melhor saída para a tentativa de resolução da questão climática. 47