O que é o Ministério Público | Acorda Brasil
AFINAL, QUAL A FUNÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO?
Dentre as instituições a que a Constituição Federal de 1988 conferiu novo perfil normativo, não há dúvida de que o Ministério Público é uma das que apresentou resposta mais satisfatória às expectativas do constituinte e aos anseios da sociedade, na medida em que tem revelado inequívoca aptidão para desempenhar, com competência e efetividade, as atribuições que lhe foram conferidas.
Na sua tradicional função de legitimado exclusivo da ação penal pública, reforçada pelo exercício seletivo de atividades investigatórias próprias, vez que reconhecida, a propósito a inexistência de monopólio da polícia, e pela atuação conjunta e articulada com outras instituições estatais, tem realizado efetivo combate especialmente ao crime organizado, à lavagem de dinheiro e aos crimes contra a administração pública.
O trabalho integrado com os diversos agentes encarregados de realizar investigações tem favorecido o exercício da ação penal e proporcionado excelentes resultados não só na efetividade da jurisdição penal, mas também na recuperação de ativos ilicitamente desviados.
O caso Banestado, entre tantos outros, pode ser mencionado como exemplo significativo dessa atuação profícua tanto no que se refere à efetividade penal, quanto no que diz respeito à recuperação de valores.
Daí a importância de tratarmos, logo no primeiro capítulo, ainda que de forma superficial, das origens da instituição a que nos propusemos a estudar. Então será possível estabelecer um conceito, estudar as incumbências a serem perseguidos pela instituição, e situá-la na estrutura estatal da República Federativa do Brasil, objetivo do segundo capítulo.
1.2. Teorias das origens remotas, e das origens próximas do Ministério Público
3.2. A posição do Ministério Público na estrutura do Estado brasileiro.
4.1. Dos princípios institucionais
4.2. Da autonomia institucional
4.3. Das prerrogativas dos membros do Ministério Público
4.4. Das vedações dos membros do Ministério Público
5.1. Como está estruturado o Ministério Público no Brasil
5.2. O conflito de atribuições entre os diversos ramos do Ministério Público
5.4. O Ministério Público do Trabalho
5.5. O Ministério Público Militar
5.6. O Ministério Público do Distrito Federal e Territórios
5.7. Os Ministérios Públicos dos Estados
5.8. O Ministério Público e a matéria eleitoral
5.9. A escolha do Procurador-Geral e sua destituição
6.1. Função de promover, privativamente, a ação penal de iniciativa pública
6.2. Função de controle externo das atividades policiais
6.3. Função de zelar pelo efetivo respeito dos poderes públicos e dos serviços de relevância pública
6.4. Função de promover Inquérito Civil e Ação Civil Pública para proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente, e de outros direitos e interesses difusos
6.5. Função de defender as populações indígenas
6.6. Função de promover as ações de inconstitucionalidade, e representações para fins de intervenção da União nos Estados
6.7. Funções instrumentais
6.8. Norma de encerramento
6.9. Considerações sobre o § 1º do art. 129 da Constituição da República, e breve apanhado sobre as regras processuais relativas ao Ministério Público no âmbito civil
1.1.Método de abordagem da origem histórica do Ministério Público
Concomitantemente, o homem se reproduz, e surge a família.
E da produção da vida, do trabalho, e da família, surge uma relação que, a par de natural, é também social. A essa relação natural e social é inerente um cooperação entre os indivíduos.
E essa cooperação leva a uma divisão natural do trabalho no seio familiar, e depois na separação social entre famílias, cada qual com seus interesses. A repartição é desigual, quantitativa e qualitativamente, não apenas no que tange ao trabalho empregado, como também em relação aos produtos desse trabalho.
Dessa divisão laboral surge a contradição entre o interesse de cada um dos indivíduos e de cada uma das famílias com o interesse da comunidade como um todo, isto é, de todos os indivíduos que intercambiam uns com os outros.
Desponta então o Estado, como um aparato de forças autônomo, que como em uma ficção, defende o interesse do todo social.
Daí ser ociosa a divisão histórico-doutrinária sobre a origem do Ministério Público.
1.2.Teorias das origens remotas, e das origens próximas do Ministério Público
De fato, textos descobertos após atividades arqueológicas de escavação deixam entrever que o referido magiaí tinha entre suas funções a de reprimir os rebeldes e violentos, acusando-os e coligindo provas contra eles, bem como a de realizar a defesa dos órfãos e das viúvas. Era a língua e os olhos do rei.
E aquela que é ainda a atribuição mais clássica do Ministério Público da atualidade, a de acusar, foi função dos temóstetas na Grécia clássica.
Em Roma, aos questores cabia apurar os crimes de homicídio, aos censores verificar condutas repreensíveis praticadas pelas pessoas do povo, e aos procuratores caesaris e advocatus fisc detinham as funções de gestão dos domínios do Império Romano, e de confiscar os bens dos condenados, o que leva alguns autores a vê-los como interessados na persecução penal.
Outras funções hoje alocadas na seara cível, já existiam entre os visigodos, na figura do saions, como a defesa do erário, dos incapazes, e dos órfãos.
E nesse processo, o monopólio da jurisdição tinha importante papel. Daí que, para a defesa dos interesses da Coroa, e com a finalidade de ocupar espaços institucionais, surgiram os agentes do rei (advocatus parte publica, gens du roi).
Esse texto legal foi o primeiro a prever explicitamente o corpo dos Procuradores do Rei, que teve suas atribuições ampliadas à medida que o poder político foi se concentrando nas mãos da Coroa.
O primeiro organizava a Justiça Federal, e atribuía ao Procurador da República, membro do Ministério Público Federal, investidura por quatro anos, período no qual gozava de inamovibilidade, para promover a ação penal pública e velar pela execução das leis no âmbito daquela jurisdição.
O segundo decreto organizou o Ministério Público do Distrito Federal, prevendo suas funções institucionais de defesa e fiscalização das leis e dos interesses gerais, a assistência dos sentenciados, alienados, asilados, e mendigos e a promoção da ação penal pública.
E esse trabalho de reflexão e ação redundou na elaboração da Carta de Curitiba, aprovada em junho de 1986, no 1º Encontro de Procuradores- Gerais de Justiça e Presidentes de Associações de Ministério Público.
O documento, fruto do trabalho orgânico dos membros da instituição, serviu de base teórica para as reivindicações junto à Assembleia Constituinte.
2.Conceito e posição constitucional do Ministério Público
Nessa atividade de soberania estatal, além dos conflitos de interesses individuais, o poder judicante se vê diante de conflitos de interesses que dizem respeito ao interesse público primário.
Já os entusiastas de uma instituição com mais poder para pugnar pela realização dos valores decorrentes do florescimento de uma sociedade mais livre que se anunciava na Constituição pós ditadura, vislumbravam um quarto poder.
Em verdade, considerando que a Constituição trata do Ministério Público como função essencial à justiça, em capítulo à parte dos poderes, e considerando ainda suas incumbências e funções, judiciais e extrajudiciais, vislumbra-se que se trata de uma instituição autônoma que paira entre os poderes, para fiscalizá-los. É um órgão de controle do Executivo e do Legislativo, e até do Judiciário, com autonomia, sem o que não consegue exercer seu mister.
1.Dos princípios institucionais, autonomia institucional, prerrogativas e vedações de seus membros
No que tange à independência funcional, é princípio que garante ao órgão ou membro do Ministério Público agir conforme suas convicções, interpretando a lei juridicamente, conforme entendimento que repute mais adequado, inexistindo, pois, a possibilidade de outros membros ou órgãos da instituição interferirem no trabalho do representante da instituição.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que "a pretensão de um órgão do Ministério Público não vincula os demais, garantindo-se a legitimidade para recorrer, em face do princípio da independência funcional".
Isso não quer dizer que não haja subordinação de caráter administrativo, pois a instituição possui autogoverno conferido ao respectivo Procurador Geral, que deverá analisar, por exemplo, o deferimento de férias, licenças prêmios et cetera, conforme recomende o interesse público.
Hugo Nigro Mazzilli já defendera, muito antes da promulgação da Constituição Federal de 1988, e ainda durante a ditadura, princípio implícito que hoje é reconhecido na doutrina e na jurisprudência: o princípio do Promotor Natural.
O Supremo Tribunal Federal vacila quanto à existência do referido princípio, com corrente exigindo, para reconhecê-lo, a expressa menção a ele no texto constitucional, e outra corrente, a despeito de divisá-lo na Constituição, não lhe dando a extensão predicada pela doutrina, deixando assentado que o princípio do promotor natural é aquele que impede que o membro do Ministério Público venha a ser afastado arbitrariamente das funções que habitualmente desempenha, em consonância com atribuições legais, a não ser por relevante motivo de interesse público, por impedimento ou suspeição ou, ainda, por razões decorrentes de férias ou de licença.
Para essa última corrente, o postulado tem dupla finalidade: assegurar aos membros do Ministério Público o exercício pleno e independente do seu ofício, e proteger o réu contra o acusador de exceção.
Para se desincumbir de seus graves misteres constantes do já estudado art. 127, caput, a instituição Ministério Público precisa contar com autonomia, sendo certo que o Supremo Tribunal Federal já decidiu que, embora o Ministério Público não detenha personalidade jurídica própria, é órgão vocacionado à preservação dos valores constitucionais, dotado de autonomia financeira, administrativa e institucional que lhe conferem a capacidade ativa para a tutela da sociedade e de seus próprios interesses em juízo, sendo descabida a atuação da União em defesa dessa instituição.
Note-se que nem mesmo o Conselho Nacional do Ministério Público, pertencente ao próprio Ministério Público Brasileiro, tanto assim que previsto na Seção I do Capítulo IV da Constituição Federal, tem poderes para aplicar a sanção de perda do cargo, conforme decisão da Suprema Corte.
É assim que o art. 128, inciso II, alíneas "a" usque "f", e § 6º da Constituição, prevê vedações, quais sejam: a) receber, a qualquer título e sob qualquer pretexto, honorários, percentagens ou custas processuais; b) exercer a advocacia; c) participar de sociedade comercial, na forma da lei; d) exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outra função pública, salvo uma de magistério; e) exercer atividade político-partidária; (Redação dada pela Emenda Constitucional 45, de 2004), f) receber, a qualquer título ou pretexto, auxílios ou contribuições de pessoas físicas, entidades públicas ou privadas, ressalvadas as exceções previstas em lei.(Incluída pela Emenda Constitucional 45, de 2004).
2.Da estrutura do Ministério Público brasileiro
Interessante ressaltar que, por força de norma constante da LONMP, havendo lacunas nas leis estaduais, os dispositivos da LOMPU devem ser aplicados subsidiariamente.
Ademais, outras leis que cometam à instituição novas atribuições funcionais, desde que compatíveis com o disposto no art. 129, inciso IX, da Constituição Federal, também poderão ser editadas.
Por fim, a Reforma do Judiciário, realizada por meio da Emenda Constitucional 45/2004, para atender aos reclamos de morosidade e ineficiência do Poder Judiciário brasileiro, bem como para adaptá-lo ao modelo gerencial neoliberal, de superação do modelo burocrático, alcançou também o Ministério Público.
3.Das funções institucionais
Acresça-se a isso, que restringindo a legitimidade ao Ministério Público, evita-se que qualquer do povo inicie ação penal em nome do interesse público, em reforço implícito dos direitos fundamentais.
Depois de acerba controvérsia, os julgados do Supremo Tribunal Federal se consolidaram no sentido de que o Ministério Público pode promover ação penal sem inquérito policial, e com base em procedimentos instaurados com base no seu poder de investigar, conforme excerto de ementa abaixo:
Esse controle pode se realizar, por exemplo, por meio de visitas às Delegacias de Polícia e órgãos encarregados da apuração de infrações penais militares, podendo o membro do Parquet examinar e extrair cópias de documentos relacionados a tais apurações.
O texto constitucional, ao utilizar a expressão relevância pública, em verdade, o conecta à ideia de interesse público, que se evidencia como um direito público subjetivo indisponível e um dever-poder do Estado controlar ou executar uma função no interesse dos administrados.
De se ver que o Ministério Público desincumbe-se dessa função, no plano administrativo, mediante a expedição de recomendações ou firmando Termo de Ajustamento de Conduta, ou ainda promovendo a competente ação civil pública.
É que ao inquérito civil somam-se os poderes instrumentais constantes do inciso VI do art. 129 da Constituição, como a possibilidade de expedição de notificações, requisição de informações e documentos para instruir seus procedimentos administrativos. Aqui não se pode olvidar, que requisição é ordem, e o não cumprimento de uma ordem pode ensejar crime de desobediência, ou aquele previsto no art. 10 da Lei da Ação Civil Pública.
O art. 36, inciso III, da Constituição Federal prevê que o Procurador-Geral da República deverá oferecer representação ao Supremo Tribunal Federal para os fins de intervenção federal nos Estados-membros para assegurar a observância dos princípios constitucionais sensíveis, quais sejam aqueles elencados no art. 34, inciso VII, alíneas "a" usque "e" da Constituição da República.
Entre as principais funções açambarcadas pela primeira parte deste inciso IX do art. 129 da Constituição Federal, está a tradicional função de atendimento ao público e prestação de assistência judiciária aos necessitados, havendo decisão do Supremo Tribunal Federal, que permite a propositura de ações reparatórias de danos ex delicto apenas até a organização plena das Defensorias Públicas.
Ao tratar da lei processual, o que importa é a fiscalização da ordem jurídica e do regime democrático para além das funções extrajudiciais do Ministério Público, sobrelevando a sua função de provocar a jurisdição sempre que necessário, e fiscalizá-la.
Com efeito, é sabido que os sistemas de efetivação do direito da autotutela e da autocomposição se desenvolveram e se refinaram até chegar ao sistema da jurisdição, que, em resumida síntese, é o poder que tem o Estado-Juiz de interpretar e aplicar a norma jurídica genérica e abstrata, editada pelo Estado-Legislador, para dirimir um conflito de interesses concreto e particular, conforme os valores da liberdade, igualdade e legalidade.
Assim, o Ministério Público atuará sempre como fiscal da ordem jurídica, uma vez que, mesmo como parte, o órgão do Parquet funciona, concomitantemente, como custos legis.
Esses valores, da liberdade, igualdade, e legalidade, juridicizados em princípios constitucionais, são os próprios da ordem jurídica de um Estado Democrático de Direito, e especialmente de um Estado Social Democrático de Direito.
Há, entretanto, hipóteses em que a própria Constituição da República já prevê a participação do representante do Ministério Público como fiscal da ordem jurídica, como aquelas previstas no seu art. 103, § 1º.
O administrativista explica que interesse público é o interesse do todo, "é a dimensão pública dos interesses individuais, ou seja, dos interesses de cada indivíduo enquanto partícipe da Sociedade (entificada juridicamente no Estado), nisto se abrigando também o depósito intertemporal desses mesmos interesses, vale dizer, encarados eles em sua continuidade histórica, tendo em vista a sucessividade das gerações de seus nacionais".
O Código Civil previu quem são aqueles absoluta ou relativamente inaptos para a prática de atos da vida civil, por lhes faltar compreensão ou determinação de se comportarem da forma que se espera do homem médio.
Daí haver acórdãos reconhecendo a legitimidade da instituição para oficiar como fiscal da ordem jurídica em processo de desapropriação nas hipóteses em que o caso possa gerar uma significativa repercussão social, como o despejo da área a ser desapropriada, envolvendo grande número de famílias.
1.O futuro da instituição
O Ministério Público Federal tem se mostrado sensível a essa mudança de paradigma, e ingressou com diversas ações objetivando o cumprimento das obrigações impostas ao Estado brasileiro por aquela Corte internacional.
Há, por exemplo, doutrina tratando da possibilidade de um controle de convencionalidade das leis e atos normativos, a se realizar junto à Corte Interamericana de Direitos Humanos, paralelamente ao controle de constitucionalidade realizado no sistema interno.
A Organização das Nações Unidas possui um sistema universal de apuração das violações de direitos humanos, integrado por um sistema não contencioso, baseado na cooperação entre os Estados, que busca dirimir conflitos por meio da conciliação; de um sistema quase judicial, deflagrado por petições de Estados ou indivíduos; e ainda um sistema judicial processado perante a Corte Internacional de Justiça.
O primeiro sistema, não contencioso, está baseado principalmente nos relatórios estatais elaborados e encaminhados periodicamente a cada um dos Comitês de Controle de Relatórios criados por nove convenções internacionais sobre direitos humanos, oito delas devidamente ratificadas pela República Federativa do Brasil.
Em uma sessão formal do Comitê próprio, o Relator Especial formaliza perguntas à Delegação do Estado, estabelecendo um diálogo construtivo entre os comissários e os representantes do Estado, visando a obtenção de consenso acerca das medidas que devem ser tomadas para a preservação dos direitos humanos, ou repressão às violações.
Com o fim de enriquecer o estudo da questão, e aprofundar o seu entendimento, os Comitês buscam informações em fontes alternativas, como outros órgãos internacionais (OIT, OMS, Banco Mundial), bem como em Organizações Não Governamentais, que produzem um "relatório sombra", evitando o oficialismo e parcialidade dos Relatórios Estatais.
A execução da decisão pode se realizar pela nomeação de um Relator Especial, que tem atribuição para solicitar ao Estado violador as informações pertinentes ao cumprimento das recomendações, sendo que as conclusões do Relator são incluídas no Informe Anual do Comitê.