CPI da Pandemia - Contexto e Perspectivas - Umbelino Lôbo
CPI da Pandemia – Contexto e Perspectivas
A Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) da Pandemia, instalada no final de abril no Senado Federal, é mais um elemento que contribui para a instabilidade e imprevisibilidade do cenário político nacional. Para contextualizar e acompanhar esse processo, retomamos nesse artigo as discussões em torno da instalação do colegiado, e trazemos informações sobre os trabalhos desenvolvidos até o momento, considerações sobre as atribuições, os limites, o histórico e os eventuais resultados de uma comissão parlamentar de inquérito.
Esse artigo será atualizado semanalmente às segundas-feiras, com a inclusão do boletim que enviamos ao final de cada semana aos nossos clientes e que traz novas informações sobre os debates da CPI.
Determinação de abertura pelo Supremo Tribunal Federal (STF)
Em 08/04, o Ministro do STF Luís Roberto Barroso atendeu pedido realizado em ação de autoria dos Senadores Alessandro Vieira (Cidadania/SE) e Jorge Kajuru (Podemos/GO) e determinou, em caráter liminar, a instalação da CPI. Na justificativa de sua decisão, o Ministro apontou que os três requisitos estabelecidos pela Constituição Federal para a constituição da comissão – apoio de um terço dos parlamentares da Casa, indicação de fato determinado, definição de prazo para duração- estavam atendidos. Na semana posterior (14/04), o Plenário da corte referendou a decisão de Barroso por ampla maioria. Sobre a dinâmica de funcionamento do colegiado, a decisão afirma que ela deve ser definida pelo Senado Federal de acordo com os procedimentos e regras que a Casa está adotando durante a Pandemia.
Essa não é a primeira vez, desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, que o STF determina a abertura de CPI's que atendam aos requisitos constitucionais. Durante os governos do PT (Lula e Dilma Rousseff) as CPI dos Bingos (2005), CPI do Apagão Aéreo (2007) e CPI da Petrobrás (2014) foram instaladas após a determinação judicial. Isso ocorre porque STF já firmou o entendimento de que a CPI é um instrumento garantido à minoria parlamentar que permite que esse grupo exerça seus poderes de fiscalização. Assim, a decisão sobre a instalação ou não de uma CPI deve considerar o disposto na Constituição Federal e em legislações correlatas. Desse modo, a análise de conveniência ou oportunidade política não estão entre os requisitos que devam ser considerados para a instalação desse tipo de colegiado.
A criação da CPI foi oficializada no dia 13/04 mediante a leitura do pedido de abertura do colegiado em Plenário pelo Presidente da Casa, o Senador Rodrigo Pacheco (DEM/MG). Na definição do escopo do colegiado, o senador considerou as propostas dos pedidos apresentados pelos Senadores Randolfe Rodrgues (REDE/AP) e Eduardo Girão (Podemos/CE). Assim, durante seu funcionamento, as investigações serão realizadas pela comissão a partir de dois principais eixos:
Apurar as ações e omissões do Governo Federal no enfrentamento da Pandemia da Covid-19 no Brasil e, em especial, no agravamento da crise sanitária no Amazonas com a ausência de oxigênio para os pacientes internados.
Apurar as possíveis irregularidades e ilícitos que envolvam recursos repassados pela União a Estados e Municípios para o enfrentamento da Pandemia de Covid-19.
O pedido inicial do Senador Eduardo Girão (Podemos/CE) incluía os governadores e prefeitos entre os investigados. Entretanto, essa solicitação gerou debates sobre a competência do Senado Federal em investigar esses atores. Amparado por parecer da Mesa Diretora da Casa, o Presidente determinou que cabe ao Senado Federal se concentrar apenas nos casos que envolvam à fiscalização de repasse de recursos da União aos demais entes federados. Essa decisão tem como base o artigo 146 do Regimento Interno do Senado Federal, que determina que não serão admitidas CPI's sobre matérias pertinentes à Câmara dos Deputados, às atribuições do Poder Judiciário e aos Estados.
A tentativa de ampliação da investigação para os chefes dos executivos estaduais e municipais faz parte da estratégia governista de desviar o foco do colegiado do Poder Executivo Federal. Também reflete a estratégia do Presidente Jair Bolsonaro de confrontar e criticar as medidas de isolamento social adotadas por governadores e prefeitos no enfrentamento da pandemia
Após a leitura e publicação do requerimento que criou a CPI, os líderes partidários, observando a proporcionalidade, fizeram as indicações dos membros que ocupariam as 11 vagas de titulares e as 07 de suplentes. Considerando o posicionamento dos parlamentares indicados, a avaliação geral é de que a composição do colegiado é desfavorável ao governo, pois a maioria de seus membros possuem uma postura crítica quanto a condução da pandemia em âmbito federal. A composição da comissão pode ser acessa nesse link.
No dia 27/04, foi realizada a reunião de instalação da comissão, na qual foram eleitos o presidente e vice-presidente, e escolhido o relator. Com a composição desfavorável, o governo tentou, sem sucesso, articular nomes de sua base para a presidência e relatoria. Entretanto, prevaleceu os nomes acordados na semana anterior e, nesse sentido, o Senador Omar Aziz (MDB/AM) foi eleito presidente e o Senador Randolfe Rodrigues (REDE/AP) foi eleito vice-presidente. O cargo de presidente é estratégico em uma comissão, pois é essa figura que é responsável pela coordenação dos trabalhos, definição da pauta e escolha da relatoria. Seguindo o acordo feito entre as lideranças, o senador Renan Calheiros foi designado o relator da comissão, cuja principal tarefa é elaborar o relatório final do colegiado que trará os resultados da investigação.
Esse primeiro encontro foi marcado por tentativas de adiamento da instalação e de alterações na composição da comissão. Nesse sentido, os senadores governistas defenderam que a CPI fosse instalada após o auge da pandemia com o intuito de evitar reuniões presenciais. Ademais, questionaram a presença de membros na comissão que possuem parentesco com potenciais investigados. O principal alvo dessa indagação era o relator da comissão, pois seu filho é o governador do estado de Alagoas. A designação de Renan Calheiros como relator da comissão foi inclusive objeto de ações judiciais ajuizada por parlamentares da base do governo. Mas prevaleceu o entendimento de que dispor sobre a designação de relatoria é matéria interna do Senado Federal.
Na reunião seguinte, foi apresentado e discutido o plano de trabalho proposto pelo relator. O objetivo do documento é estabelecer uma linha inicial de investigação que será complementada a partir das discussões e informações levantadas ao longo do trabalho da CPI. Assim, para esse momento inicial, foram estabelecidas as seguintes linhas de investigação.
Ação de enfrentamento à pandemia.
Estrutura de combate à crise.
Colapso do sistema de saúde no Amazonas.
Ações de prevenção e atenção à saúde indígena.
A CPI tem um prazo de funcionamento de 90 dias, podendo ser prorrogado mediante requerimento de pelo menos 27 senadores. Desse modo, seu encerramento está previsto para o dia 05/11/2021. Ademais, as reuniões estão sendo realizadas em formato híbrido, de terça à quinta-feira, mas os depoimentos devem ser presenciais. Mais informações sobre o colegiado, como requerimentos apresentados e aprovados podem ser acessados nesse link.
Linha do tempo com os acontecimentos entre a apresentação do requerimento solicitando a criação da CPI e o dia de sua instalação.
A seguir, compartilhamos os relatórios realizados pela nossa equipe e enviados semanalmente aos nossos clientes sobre as discussões e o andamento da CPI. Essa lista será atualizada toda segunda-feira.
Cenário 28/04: Instalação e Perspectivas (link)
26-30/04: Instalação da comissão e Apresentação do Plano de Trabalho (link).
03-07/05: Depoimentos dos ex-Ministros da Saúde Luiz Henrique Mandetta e Nelson Teich e do atual Ministro Marcelo Queiroga (link).
10-14/05: Depoimentos do Presidente da Anvisa, do ex-secretário especial de comunicação social da Presidência e do gerente geral da Pfizer na América Latina (link).
17-21/05: Depoimentos do ex-Ministro das Relações Exteriores, Ernesto Araújo, e do ex-Ministro da Saúde, Eduardo Pazuello. (link)
24-28/05: Depoimentos Secretária de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde do Ministério da saúde e do Diretor do Instituto Butantan. (link)
Cenário 28/05: Primeiro Mês da CPI da Pandemia (link).
31/05-04/06: Depoimentos da Médica oncologista e imunologista, Nise Yamaguchi, e da ex-secretária de enfrentamento da Covid do Ministério da Saúde, Luana Araújo. (link)
07-11/6: Depoimentos do Ministro da Saúde, Marcelo Queiroga; do ex-secretário-executivo do Ministério, Antônio Elcio Franco Filho; do Governador do Amazonas, Wilson Lima (que não compareceu). (link)
14-18/6: Depoimentos do ex-secretário de Saúde do Amazonas Marcellus Campêlo; do ex-governador do Rio de Janeiro, Wilson Witzel; do auditor do TCU, Alexandre Marques. (link)
21-25/6: Semana marcada pela mudança de foco das investigações. Além dos depoimentos sobre o "gabinete paralelo", a suspeita de irregularidades na compra das vacinas Covaxin foi tema nas reuniões da Comissão. (link)
28/6-02/7: Depoimentos do deputado estadual do Amazonas, Fausto Vieira dos Santos Junior; do empresário Carlos Wizard; e de Luiz Paulo Dominguetti. (link)
05-09/7: Depoimentos de funcionários e ex-funcionários do Ministério da Saúde. (link)
12-16/7: Depoimentos de Emanuela Medrades, diretora-executiva da Precisa Medicamentos e de Cristiano Carvalho, procurador da empresa Davati Medical Supply no Brasil. (link)
02-06/08: Retorno das oitivas da CPI da Pandemia. Depoimentos de Amilton Gomes de Paula, o coronel da reserva Marcelo Blanco da Costa e Airton Antonio Soligo. (link)
09-13/08: Depoimentos do líder do Governo na Câmara, deputado Ricardo Barros (PP/PR), do presidente do Instituto Força Brasil, Helcio Bruno de Almeida, e do diretor-executivo da farmacêutica Vitamedic, Jailton Batista. (link)
16/8-20/8: Oitivas relacionadas à Precisa Medicamentos. (link)
23-27/8: Oitivas de diferentes frentes de investigação. Depoimentos de Emanuel Catori, sócio da Belcher Farmacêutica, Roberto Pereira Ramos Júnior, Diretor do FIB Bank Garantia de Fianças Fidejussórias S.A e de José Ricardo Santana, do ex-servidor da Anvisa. (link)
30/8-03/9: Depoimento de Ivanildo Gonçalves da Silva. Deixaram de comparecer outras 3 testemunhas agendadas. (link)
13-17/9: Depoimentos de Marcos Tolentino da Silva e Marconny Albernaz de Faria. (link)
20-24/9: Depoimentos do Ministro da Controladoria-Geral da União (CGU), Wagner de Campos Rosário, do empresário Danilo Berndt Trento, diretor institucional da Precisa Medicamentos e do diretor executivo da Prevent Senior, Pedro Benedito Batista Júnior. (link)
27/9 – 01/10: Depoimentos da advogada Bruna Morato, do empresário Luciano Hang e do empresário Otávio Oscar Fakhoury. (link)
Atribuições e Poderes de uma CPI
As CPIs são um dos instrumentos que o Poder Legislativo possui para exercer sua função fiscalizadora. Ela tem como objetivo geral apurar e investigar fatos, colher provas ou indícios de ilícitos que poderão subsidiar ações judiciais futuras. Assim, essas comissões não são instâncias de julgamento, acusação, condenação e aplicação de penalidades. Essa apuração pode ocorrer em paralelo a investigações realizadas pela Polícia Judiciária ou pelo Ministério Público sobre o mesmo caso.
O objeto de investigação da CPI deve ser um fato determinado e especificado em seu requerimento de criação. Assim, sua motivação deve estar vinculada à fato relevante e que seja de interesse para a esfera pública – em termos econômicos, sociais ou político – e para a ordem constitucional e legal do país. Nesse sentido, podem se desdobrar em fatos múltiplos, mas desde que existam conexões entre eles. De acordo com jurisprudência do STF, esse objeto de investigação pode ser alargado se em seu curso surjam provas que apontem para a existência de ilícito diverso do que deu origem à comissão de inquérito e que merecem ser apurados, situação denominada como crime achado pela doutrina jurídica.
A definição desse objeto de investigação deve respeitar a independência do judiciário e do Ministério Público e a repartição de competências federativas. Nesse sentido, o Regimento Interno do Senado Federal (RISF), determina que matérias pertinentes à Câmara dos Deputados, às atribuições do Poder Judiciário e dos Estados não podem ser elencados como fato determinado a ser investigado por uma CPI. É por esse motivo que a investigação sobre Estados e Municípios no caso da CPI a Pandemia apenas poderá ocorrer tendo como objeto o repasse de recursos federais a esses entes.
Para viabilizar seus trabalhos, as CPIs possuem alguns poderes de investigação próprios de autoridade judiciária e que, para serem exercidos, devem estar devidamente motivados. Por outro lado, considerando o princípio da reserva da jurisdição, há poderes próprios de juízes e de tribunais, principalmente relacionados a restrição ou retirada de liberdade individual, que as CPIs não podem utilizar durante o processo de investigação.
Alguns poderes investigatórios que a CPI PODE utilizar:
Oitiva de testemunha.
Oitiva de investigados e indiciados.
Realizar Acareação.
Condução coercitiva de testemunhas, mas vedada a investigados, conforme entendimento do STF.
Decretar prisão em flagrante – devendo observar a Constituição Federal e o Código Penal.
Quebra de sigilo bancário, telefônico (dados), fiscal – o pedido deve ser realizado mediante decisão colegiada e fundamentada.
Busca e apreensão que respeitem a inviolabilidade de domicílio.
Realizar perícias
Convocar Ministros de Estados – nesse caso, o não comparecimento injustificado caracteriza crime de responsabilidade que pode embasar pedido de abertura de processo de impeachment.
Poderes investigatórios que a CPI NÃO pode utilizar:
Determinar outros tipos de prisão – como a prisão preventiva ou temporária.
Quebra de sigilo das comunicações telefônicas e telemáticas – interceptação telefônica ou de internet.
Decretar busca e apreensão domiciliar.
Determinar a indisponibilidade de bens.
As testemunhas e investigados chamados para prestarem depoimentos possuem direitos e obrigações semelhantes aos previstos na condução de um processo de investigação judicial. O principal direito constitucional que se busca garantir é o de não produzir provas contra si mesmo uma vez que o dever de produzir provas recai sobre a parte acusatória. Também possuem o direito de estarem acompanhados de advogados e de consultá-los em particular.
As testemunhas convocadas para depor têm obrigação de comparecer, podendo ser conduzida coercitivamente caso não compareça sem justificativa. Elas possuem compromisso com a verdade e estão sujeitas a serem acusadas de crime de falso testemunho se apresentarem informações falsas, que pode acarretar a decretação de prisão em flagrante por parte da CPI. Esse é um crime afiançável, que pode resultar em uma sentença de 2 a 4 anos de reclusão mais multa. Esse Entretanto, ele deixa de ser punível se a testemunha se retratar até a conclusão dos trabalhos do colegiado.
O direito ao silêncio é garantido à testemunha em duas hipóteses: se ela julgar que a resposta pode produzir provas contra si; ou se ela for alvo de investigações. Essa segunda hipótese que fundamentou liminar concedida ao ex-Ministro da Saúde, General Eduardo Pazuello, que lhe garantiu o direito de ficar em silêncio em respostas que podiam o incriminar.
Já a pessoa convocada na condição de investigado, não pode ser conduzida coercitivamente, não tem a obrigação de dizer a verdade e pode permanecer em silêncio.
A possibilidade de convocação do Presidente da República e de governadores para depor em CPI's é objeto de controvérsia jurídica. Nessa discussão, entram em debate o princípio constitucional da separação dos poderes e o princípio federativo, que prevê autonomia dos Estados em relação ao âmbito federal. No caso do Chefe do Executivo Federal, a Constituição Federal não prevê nem restringe de forma explícita essa possibilidade, mas, por outro lado, há precedentes jurídicos que podem embasar a liberação do depoimento. Quanto aos governadores, há precedente jurídico do STF que fundamente decisão que autorize essas autoridades a não comparecerem para prestar depoimentos em CPI. Assim, a tendência é que as convocações dessa natureza aprovadas pela comissão sejam levadas para a decisão da suprema corte.
Breve histórico das CPI's no Brasil
Apesar de não existir consenso, os historiadores, em geral, afirmam que investigações conduzidas pelo Poder Legislativo com o intuito de levantar informações sobre temas de interesses públicos tiveram origem na Inglaterra, entre os séculos XIV e XVII. A partir daí, esse tipo de iniciativa foi adotado em diversos países e o primeiro registro no Brasil é de 1826 e teve como objeto de investigação o Banco do Brasil.
Das sete Constituições que o país teve, apenas as de 1824 e de 1937 não trouxeram dispositivos que tratavam sobre comissões parlamentares de inquérito e a primeira lei que trouxe regras sobre o funcionamento de CPI é a 1579/1952, ainda em vigência. Em cada Carta Constitucional e período histórico, as atribuições e os limites desse tipo de colegiado variaram bem como sua utilização e resultados. Suas possibilidades de atuação foram ampliadas pela Constituição de 1988, pois as CPIs passaram a ter alguns dos poderes próprios de autoridades judiciais.
No atual período democrático, esse instrumento foi utilizado diversas vezes e produziu resultados também diversos. A CPMI do PC Farias, realiza em 1992, investigou denúncias de corrupção que envolviam o então presidente Fernando Collor e que provocaram sua renúncia e processo de impeachment. Em 1993, foi a vez das investigações da CPI do Orçamento, que sobre esquema de pagamento de propina a parlamentares para incluir emendas no Orçamento que beneficiava empresas fantasmas, embasar o processo e a cassação de 6 deputados e provocou a renúncia de outros dois. De lá para cá, outras CPIs foram centro do cenário político nacional, seja pelas discussões e temas que colocou em foco, seja por suas consequências.
Em termos de procedimento, ao término de seus trabalhos, uma CPI produz um relatório com as conclusões da investigação e o encaminha para a Mesa Diretora. Além de relatar as conclusões dos parlamentares, o relatório pode propor projetos de lei e sugerir o indiciamento de investigados. Nesta última hipótese, o relatório será remetido também para o Ministério Público que avaliará o caso. Como a comissão tem vários objetos, ela terá a possibilidade de deliberar separadamente sobre cada um, inclusive produzindo relatórios sobre um ou mais temas antes da conclusão da investigação sobre os demais.
Com relação aos resultados de uma CPI é comum ouvir comentários de que ela "acabará em pizza", ou seja, não produzirá consequências efetivas. Ou que "não é possível saber como uma CPI termina, apenas como começa", dada a imprevisibilidade desse processo em decorrência de seu caráter político e da diversidade desdobramentos que já produziu – desde nenhum até um processo de impeachment.
Com relação à CPI da Pandemia, existem expectativas quanto ao seu uso e à sua influência em alguns aspectos do cenário político, como, por exemplo, contribuir para o cenário de antecipação eleitoral. Nesse sentido, a CPI poderá ser utilizada pelos senadores como espaço para prejudicar a imagem de potenciais adversários no pleito de 2022 ou para proteger aliados estaduais mantendo o foco e os desgastes das investigações no governo federal.
Nesse cenário, o presidente dependerá mais de sua base de apoio no Senado Federal e, em troca, deverá sinalizar com mais cargos e recursos. Ademais, os trabalhos da CPI podem organizar a narrativa em torno da Pandemia ou até trazer novos fatos que fortaleçam a viabilidade de um processo de Impeachment. Desse modo, o governo não poderá perder de vista a sua base na Câmara dos Deputados que deve continuar sendo contemplada em suas demandas orçamentárias e de espaço no governo.
Os militares também acompanham com atenção o andamento dos trabalhos da CPI uma vez que, o general da ativa, Eduardo Pazuello, foi Ministro da saúde e responsável pela gestão da pandemia por aproximadamente 10 meses.
Constituição Federal de 1988 – Artigo 58, parágrafo 3º.
Regimento Interno do Senado Federal – Artigos 145 a 153.
Lei 1.579/1952 – Dispõe sobre as Comissões Parlamentares de Inquérito.
Lei 10.001/2000 – Dispõe sobre a prioridade nos procedimentos a serem adotados pelo Ministério Público e por outros órgãos a respeito das conclusões das comissões parlamentares de inquérito.
Jurisprudências do Supremo Tribunal Federal
"Senado Federal e Congresso Nacional – Regimentos Comentados", de autoria de Mário Elesbão e publicado pela Editora JusPodium.