Capítulo IV. Da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis
Art. 7º Fica instituída a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP, entidade integrante da Administração Federal Indireta, submetida ao regime autárquico especial, como órgão regulador da indústria do petróleo, gás natural, seus derivados e biocombustíveis, vinculada ao Ministério de Minas e Energia. (Redação dada pela Lei nº 11.097, de 2005)
Em face do art. 37, XIX, e do art. 177, § 2º, III, ambos da Constituição Federal, a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) foi criada pela Lei Federal nº 9.478/1997, sob a forma de agência reguladora.
A ANP também se encontra regida pela Lei Federal nº 9.986/2000, naquilo que não for incompatível com a Lei Federal nº 9.478/1997. 1
No caso específico da ANP, a Lei Federal nº 9.478/1997 procurou investi-la dos atributos que permitam identificá-la como agência reguladora.
De acordo com o art. 7º da Lei Federal nº 9.478/1997, a ANP integra a Administração Pública Indireta da União 2 e está submetida a um "regime autárquico especial". 3 Ainda, consoante esse preceito, a ANP é "órgão regulador da indústria do petróleo, gás natural, seus derivados e biocombustíveis".
Naturalmente, o regime autárquico especial a que se refere esse dispositivo legal compreende o regime jurídico de agência reguladora, uma modalidade de autarquia no Direito Administrativo brasileiro. 4 Desconhece-se posições doutrinárias que deixem de enquadrar as agências reguladoras como autarquias.
Embora a expressão "órgão regulador" não siga a boa técnica legislativa, ela reproduz de certo modo a mesma impropriedade técnica do Poder Legislativo ao redigir o art. 177, § 2º, III, da Constituição Federal. Não se pode olvidar que a ANP não é órgão, 5 mas, sim, uma entidade autárquica sob regime especial, dotada de personalidade jurídica própria e de Direito Público. 6
O art. 7º da Lei Federal nº 9.478/1997 submete a ANP à tutela administrativa do Ministério de Estado das Minas e Energia. 7 Todavia, presume-se, essa supervisão ministerial será mais restrita do que aquela prevista para as autarquias sob regime comum, 8 haja vista tratar-se de uma agência reguladora. 9
Nesse momento, é lícito concluir que a ANP se encontra sujeita ao regime jurídico das autarquias federais aplicável às agências reguladoras. Logo, os preceitos jurídicos incidentes sobre as autarquias federais de regime comum serão plenamente aplicáveis à ANP naquilo que sua legislação específica for omissa.
A criação das unidades administrativas regionais da ANP abrange processo de desconcentração administrativa, uma vez que envolve a criação de órgãos internos da própria autarquia sob exame.
Mediante sua competência regulamentar, o Presidente da República poderá promover a desconcentração administrativa da ANP, sem prejuízo da prerrogativa desta em fazê-lo nos limites da lei e do regulamento vigente. 10 Mas não deixa de ser discutível, à luz do princípio da eficiência, que a sede e o escritório central não estejam juntos no Distrito Federal.
Art. 8º A ANP terá como finalidade promover a regulação, a contratação e a fiscalização das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo, do gás natural e dos biocombustíveis, cabendo-lhe: (Redação dada pela Lei nº 11.097, de 2005)
Ao se examinar o rol de competências da ANP, verifica-se que elas não se limitam aos monopólios federais na indústria do petróleo. Também vai abranger as atividades dessa área que a Constituição Federal manteve livres aos administrados, assim como a indústria do biocombustível.
No que concerne ao setor público da indústria do petróleo, a regulação da ANP é mais intensa e implica num reduzido campo de liberdade para os agentes econômicos. Afinal, estes somente terão legitimidade para explorar as atividades sujeitas ao regime de monopólio quando contratadas pela Administração Pública da União.
Já no setor privado da indústria do petróleo e na indústria do biocombustível, a regulação da ANP não deve perder de vista que se trata de atividades econômicas regidas, entre outros preceitos, pelo art. 170, parágrafo único, da Constituição Federal. Seguindo-se essa premissa, assevera-se que a ANP se limita aqui ao que se espera do exercício do poder de polícia quando a Constituição Federal não determinar o contrário, com especial atenção para o art. 174, caput , da Lei Maior.
Convém ainda não esquecer que o planejamento da indústria do petróleo e da indústria do biocombustível é determinante para o setor público e indicativo para o setor privado, à luz do art. 174, caput , da Constituição Federal.
Houve redundância por parte do legislador no enunciado do art. 8º, caput, da Lei Federal nº 9.478/1997, uma vez que regulação abrange perfeitamente as competências de contratação e de fiscalização mencionadas nesse dispositivo legal. De todo modo, o constituinte adotou postura similar na redação do caput do art. 174 da Constituição Federal, porquanto determina ao Estado, como agente normativo e regulador da atividade econômica , o exercício das funções de fiscalização , incentivo e planejamento .
De todo modo, a ANP deverá exercer suas competências regulatórias em conformidade com a lei, com as diretrizes do CNPE e com os interesses do Brasil, como reitera o art. 2º do Anexo I do Decreto Federal nº 2.455/1998. 11 A formulação das políticas públicas para esse setor da ordem econômica e seu encaminhamento para o Poder Legislativo remanescem nas mãos do Poder Executivo. 12
Não se pode ainda perder de vista que, no exercício de suas competências regulatórias, a ANP deve adotar práticas de gestão de riscos e de controle interno, bem como elaborar e divulgar programa de integridade, com o objetivo de promover a adoção de medidas e ações institucionais destinadas à prevenção, à detecção, à punição e à remediação de fraudes e atos de corrupção. 13
No que concerne aos atos jurídicos administrativos de natureza restritiva, demanda-se o respeito aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, 14 consoante o art. 2º, caput, e parágrafo único, VI, 15 da Lei Federal nº 9.784/1999, e o art. 4º 16 da Lei Federal nº 13.848/2019.
Também merece destaque que os atos jurídicos administrativos normativos expedidos pela ANP, e que envolvam assuntos de interesse geral dos agentes econômicos, consumidores ou usuários dos serviços prestados no âmbito do setor da energia, devem ser precedidos e embasados em análise de impacto regulatório , nos termos do art. 6º 17 da Lei Federal nº 13.848/2019, e do art. 5º 18 da Lei Federal nº 13.874/2019.
Ainda, quanto a esses atos jurídicos normativos, merece destaque que eles devem ser emitidos em conformidade com a agenda regulatória da ANP, à luz do art. 21 19 da Lei Federal nº 13.848/2019. Presume-se que a análise de impacto regulatório deve guardar coerência com tal instrumento.
Igualmente se impõe asseverar a ANP deve fiel observância ao princípio da motivação, 20 inclusive na expedição ou não de atos jurídicos normativos de sua competência, à luz do art. 5º 21 da Lei Federal nº 13.848/2019. Nesse diapasão, não se deve perder de vista o disposto no art. 2º, caput , parágrafo único, VII, 22 e no art. 50, 23 ambos da Lei Federal nº 9.784/1999.
Convém anotar que os atos jurídicos administrativos de cunho regulatório da ANP devem ser expedidos de modo colegiado, observado o disposto no art. 7º 24 da Lei Federal nº 13.848/2019.
Deve-se pontuar que, na Lei Federal nº 9.478/1997, regulação é ora empregada para abranger todas as competências regulatórias da ANP, ora para designar apenas suas competências normativas.
No entanto, antes de se adentrar no rol de competências regulatórias da ANP, é imperativo fazer considerações sobre dois instrumentos indispensáveis para a atuação dessa autarquia federal, à luz dos princípios da legalidade e da eficiência administrativas. Notadamente em face do art. 15 25 da Lei Federal nº 13.848/2019.
A ANP deve elaborar, para cada período quadrienal, plano estratégico que deve conter os objetivos, as metas e os resultados estratégicos esperados de suas ações, relativos a sua gestão e às competências regulatórias, bem como a indicação dos fatores alheios ao controle dessa agência que possam afetar significativamente o cumprimento desse plano. 26
Esse plano estratégico deve ser compatível com o disposto no Plano Plurianual (PPA) que estiver em vigor, assim como ser revisto periodicamente, com vistas a sua permanente adequação. 27
Aprovado o plano estratégico pela Diretoria da ANP, deve haver a sua disponibilização no sítio eletrônico dessa agência. 28
O outro instrumento é o plano de gestão anual , cujo objeto está previsto no art. 19 29 da Lei Federal nº 13.848/2019. Trata-se do instrumento anual de planejamento consolidado da ANP, devendo contemplar ações, resultados e metas relacionados aos processos finalísticos e de gestão, de modo alinhado com o plano estratégico da agência em apreço. 30 A já mencionada agenda regulatória também deve integrar esse instrumento. 31
O plano de gestão anual da ANP deve ser aprovado por sua Diretoria com antecedência de dez dias úteis do início de seu período de vigência, podendo ser revisto periodicamente, com vistas a sua adequação. 32 Impõe-se o seu encaminhamento ao Congresso Nacional e ao Tribunal de Contas da União, assim como sua publicidade, nos termos do art. 18, § 3º, 33 da Lei Federal nº 13.848/2019.
O plano estratégico e o plano de gestão anual da ANP têm por objetivos:
(i) o aperfeiçoamento do acompanhamento das ações da agência reguladora, inclusive de sua gestão, promovendo maior transparência e controle social;
(ii) a melhoria nas relações de cooperação da agência reguladora com o Poder Público, em particular no cumprimento das políticas públicas definidas em lei;
(iii) a promoção do aumento da eficiência e da qualidade dos serviços da agência reguladora de forma a melhorar o seu desempenho;
(iv) o incremento da satisfação dos interesses da sociedade, com foco nos resultados;
(v) a viabilização do acompanhamento da atuação administrativa e a avaliação da gestão da agência.
Por fim, registre-se que tanto o plano estratégico como o plano de gestão anual devem ser revistos, acompanhados e avaliados na forma estabelecida pelo regimento interno da ANP. 34
Nesse diapasão, verifica-se que o desempenho das competências regulatórias da ANP se encontra submetida ao plano estratégico e ao plano de gestão anual, sob pena de invalidade dos atos jurídicos dele decorrentes. Tudo isso, sem prejuízo dos parâmetros tradicionais de validade já conhecidos para a atividade administrativa.
De todo modo, toda a atividade desenvolvida pela ANP deve fiel observância ao princípio da publicidade, com especial destaque para a instituição e cumprimento do plano de comunicação previsto no art. 16 35 da Lei Federal nº 13.848/2019.
I – implementar, em sua esfera de atribuições, a política nacional de petróleo, gás natural e biocombustíveis, contida na política energética nacional, nos termos do Capítulo I desta Lei, com ênfase na garantia do suprimento de derivados de petróleo, gás natural e seus derivados, e de biocombustíveis, em todo o território nacional, e na proteção dos interesses dos consumidores quanto a preço, qualidade e oferta dos produtos; (Redação dada pela Lei nº 11.097, de 2005)
No art. 8º, I, da Lei Federal nº 9.478/1997, atribui-se à ANP a competência de executar a política nacional na indústria do petróleo 36 e na indústria dos biocombustíveis, 37 em conformidade com a PEN vigente e os princípios e objetivos instituídos no art. 1º desse diploma legal. 38
Observa-se que se determina à ANP o dever de concretizar a garantia do fornecimento dos bens produzidos por esses setores da energia. Imperativo que não deixa de ter relação com o disposto no art. 177, § 2º, I, e no art. 238, ambos da Constituição Federal.
Ainda, se outorga à ANP a prerrogativa de atuar na defesa do consumidor quanto ao preço, à qualidade e à oferta dos produtos vinculados à indústria do petróleo e à indústria dos biocombustíveis. 39 Competência pertinente à tutela jurídica do consumidor, 40 ela deve ser exercida de modo harmonioso com o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC). 41
II – promover estudos visando à delimitação de blocos, para efeito de concessão ou contratação sob o regime de partilha de produção das atividades de exploração, desenvolvimento e produção; (Redação dada pela Lei nº 12.351, de 2010)
Consoante o art. 8º, II, da Lei Federal nº 9.478/1997, a ANP tem a competência para promover os estudos técnico-científicos necessários para a delimitação dos blocos 42 para viabilizar os processos de licitação que devem preceder as concessões e contratos de partilha. 43
À luz do princípio da eficiência, cabe à ANP fazê-lo de acordo com o Estado atual da indústria do petróleo, devendo embasar seus relatórios e laudos técnico-científicos em critérios aceitos pela comunidade acadêmica e profissional.
A ANP poderá executar diretamente tal atribuição, por intermédio de seus próprios servidores (caso tenham a devida habilitação) ou indiretamente, mediante a contrato de prestação de serviços técnicos-profissionais especializados precedido do devido processo administrativo. 44
III – regular a execução de serviços de geologia e geofísica aplicados à prospecção petrolífera, visando ao levantamento de dados técnicos, destinados à comercialização, em bases não-exclusivas;
Segundo o art. 8º, III, da Lei Federal nº 9.478/1997, a ANP tem competência para fixar as regras a serem observadas na execução dos serviços de geologia e geofísica aplicados à prospecção petrolífera, 45 quando visarem ao levantamento de dados técnicos sobre os prospectos, 46 quando esses dados forem destinados à comercialização em bases não exclusivas. 47
Os atos normativos editados pela ANP com fundamento nesse preceito legal deverão obviamente ser coerentes com o atual estado da geologia e geofísica. Para tanto, faz-se necessário que o processo de sua expedição permita a participação das instituições profissionais e acadêmicas que atuam nesses campos do conhecimento.
Também se constata que a Lei Federal nº 9.478/1997 reconhece aqui a possibilidade de a ANP comercializar o acesso aos dados técnicos dos prospectos, assegurando-se aos interessados conhecê-los de modo isonômico.
IV – elaborar os editais e promover as licitações para a concessão de exploração, desenvolvimento e produção, celebrando os contratos delas decorrentes e fiscalizando a sua execução;
A ANP tem competência para realizar os processos de licitação destinados à celebração das concessões petrolíferas, bem como para efetivar tais contratos e lhes fiscalizar a execução, conforme o art. 8º, IV, da Lei Federal nº 9.478/1997. 48
Nesse diapasão, a Administração Direta da União deverá se limitar à tutela administrativa que lhe cabe nos termos da lei, respeitando as decisões da ANP nessa matéria.
No exercício dessas competências, a Lei Federal nº 8.666/1993 tem aplicação subsidiária, devendo prevalecer nesse caso os preceitos da Lei Federal nº 9.478/1997 que disciplinam essas licitações e contratos. 49
V – autorizar a prática das atividades de refinação, liquefação, regaseificação, carregamento, processamento, tratamento, transporte, estocagem e acondicionamento; (Redação dada pela Lei nº 11.909, de 2009)
Todas as atividades constantes do elenco do art. 8º, V, da Lei Federal nº 9.478/1997, estão compreendidas na indústria do petróleo. 50
Quando se trata de ações pertinentes ao setor público da indústria do petróleo, a autorização prevista nesse dispositivo legal deve ser requerida pela concessionária petrolífera à ANP nos termos da legislação em vigor e do contrato que a rege na indústria do petróleo. Por sua vez, cabe a essa agência reguladora verificar a legalidade e a conveniência da atividade pretendida pelo administrado em apreço no momento da expedição desse ato jurídico administrativo.
Caso se cuide do setor privado da indústria do petróleo, a autorização deve ser tratada como ato jurídico administrativo vinculado quanto à sua emissão, salvo previsão legal em contrário, consoante o art. 170, parágrafo único, 51 da Constituição Federal, e do art. 1º 52 e do art. 2º, 53 ambos da Lei Federal nº 13.874/2019. Esse raciocínio deve ser estendido à indústria dos biocombustíveis.
VI – estabelecer critérios para o cálculo de tarifas de transporte dutoviário e arbitrar seus valores, nos casos e da forma previstos nesta Lei;
Trata-se de competência normativa da ANP, que deverá observar naturalmente os limites que o princípio da legalidade lhes impõe.
VII – fiscalizar diretamente e de forma concorrente nos termos da Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, ou mediante convênios com órgãos dos Estados e do Distrito Federal as atividades integrantes da indústria do petróleo, do gás natural e dos biocombustíveis, bem como aplicar as sanções administrativas e pecuniárias previstas em lei, regulamento ou contrato; (Redação dada pela Lei nº 11.909, de 2009)
O art. 8º, VII, da Lei Federal nº 9.478/1997, outorga à ANP as competências previstas no Código de Defesa do Consumidor na indústria do petróleo e na indústria dos biocombustíveis. 54
Advirta-se que houve redundância por parte do legislador na parte final desse preceito normativo, haja vista a ANP somente ter aptidão legal para aplicar sanções administrativas em matéria de …
23 de Maio de 2022Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1212768442/capitulo-iv-da-agencia-nacional-do-petroleo-gas-natural-e-biocombustiveis