Plano Estratégico de Educação - PDF
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Rafael de Almeida Mangueira
1 REPÚBLICA DE MOÇAMBIQUE MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO Plano Estratégico de Educação Combater a Exclusão, Renovar a Escola MAPUTO, OUTUBRO 1998
2 ÍNDICE I. INTRODUÇÃO... 1 II. ANTECEDENTES E CONTEXTO DO PLANO ESTRATÉGICO DE EDUCAÇÃO... 2 A. Estabilização, Crescimento e Apoio aos Sectores Sociais Política Fiscal e Despesas Sociais Estabilidade Macro-económica e Crescimento económico... 4 B. Desenvolvimento Económico e Redução da Pobreza... 6 C. Quadro político da Educação... 7 III. PROBLEMAS ACTUAIS DA EDUCAÇÃO EM MOÇAMBIQUE... 9 A. Acesso limitado... 9 B. Qualidade de ensino C. Custos e sustentabilidade IV. O MOMENTO DE MUDANÇA A. Crescimento económico renovado B. Alívio da dívida no contexto da iniciativa HIPC C. Consolidação da democracia D. Compromisso do Governo em relação à educação E. Iniciativa Especial das NU para África V. OPÇÕES POLÍTICAS A. Expansão do acesso à educação Acesso universal à escola primária Aumento do acesso das raparigas e das mulheres Eficiência interna melhorada Escolas primárias completas Construções a baixo custo Encorajamento de fornecedores alternativos Formação inicial e em serviço de professores Incentivos para os professores Ensino à distância e tecnologias alternativas B. Melhorias na qualidade da educação Rever e reformular o curriculum Providenciar formação para os professores i
3 3. Melhorar as qualificações e a formação dos directores de escolas Melhorar o acompanhamento e avaliação Assegurar que todas as crianças tenham material básico escolar C. Sustentando a expansão e a melhoria Descentralização, desenvolvimento estrutural e capacitação institucional Capacidade de financiamento e partilha de custos Informação pública e debate VI. CENÁRIOS DE IMPLEMENTAÇÃO A. O processo de implementação B. Financiamento da implementação VII. RISCOS A. A expansão é insustentável B. A expansão conduz à degradação da qualidade C. A descentralização sufoca os gestores a nível local D. A descentralização exacerba as desigualdades E. Falta o engajamento por parte dos grupos de interesse e outros parceiros VIII. PRIORIDADES ESTRATÉGICAS A. Educação pré-escolar B. Ensino primário C. Educação especial D. Educação não-formal e educação de adultos E. Ensino Técnico F. Ensino Secundário G. Ensino Superior ii
4 I. INTRODUÇÃO O Plano Estratégico de Educação é produto de um processo de consulta extenso e contínuo. O mesmo tem como base a visão do Governo sobre o futuro do sistema educativo moçambicano e identifica as principais linhas de acção que o Governo vai perseguir a curto e médio prazos, para materializar essa visão. O Plano define as prioridades do Governo para o sector da educação e oferece um quadro de decisão sobre a alocação dos recursos internos e da ajuda externa. O Plano Estratégico de Educação baseia-se na visão dum sistema educativo que melhor responda às necessidades e expectativas dos cidadãos moçambicanos e procura ser consistente com as exigências da economia moçambicana. Os valores centrais em que se baseia esta visão são a inclusão e a participação. A primeira prioridade do Governo é aumentar o acesso às oportunidades educativas em todos os níveis do sistema educativo. A meta central consiste numa rápida progressão rumo à escolarização primária universal, com particular ênfase no aumento dos ingressos das raparigas. A realização desta meta vai exigir a participação de todos os moçambicanos - pais, comunidades, empregadores, ONG s, confissões religiosas - e dos parceiros internacionais do Governo. No futuro, o sistema educativo moçambicano irá compreender uma gama variada de instituições - públicas e privadas, formais e não-formais - apoiadas por contribuições de e geridas em colaboração com os grupos de interesse. Isto implica uma nova visão do papel do Ministério da Educação e o alargamento significativo do papel dos outros actores, na medida em que estes passam a assumir maiores responsabilidades dentro do sistema. O Plano Estratégico de Educação representa, também, a resposta do Governo às pressões e oportunidades que uma economia global cada vez mais integrada e competitiva coloca ao país. O contexto imediato destes desafios para Moçambique é a rápida integração económica na África Austral, sob os auspícios da SADC. A melhoria da qualidade da educação que os cidadãos moçambicanos recebem e a oferta dos conhecimentos e habilidades de que necessitam para competir numa economia global é de importância vital para se manterem ao nível dos seus vizinhos da região e assegurar meios de sobrevivência sustentáveis para si e para os seus filhos. O Plano Estratégico de Educação propõe três principais objectivos para o sistema educativo. O primeiro consiste em aumentar o acesso às oportunidades educativas para todos os moçambicanos, em todos os níveis do sistema. O segundo objectivo é manter e melhorar a qualidade da educação, enquanto que o terceiro consiste em desenvolver um quadro institucional e financeiro que possa, no futuro, 1
5 sustentar as escolas e os alunos moçambicanos. O sucesso da implementação da estratégia exigirá uma estreita colaboração entre o Ministério da Educação e uma grande gama de grupos de interesse em relação ao sistema educativo, incluindo pais, comunidades locais, empregadores, ONG s e confissões religiosas, os quais serão chamados a assumir papeis significativamente maiores no financiamento e gestão da educação. Por outro lado, continuará sendo necessário o apoio financeiro por parte dos parceiros internacionais de Moçambique no sector da educação. II. ANTECEDENTES E CONTEXTO DO PLANO ESTRATÉGICO DE EDUCAÇÃO A. Estabilização, Crescimento e Apoio aos Sectores Sociais Nos últimos dez anos, o Governo de Moçambique tem estado a seguir um programa de ajustamento estrutural e estabilização macro-económica, adoptando políticas orientadas para o reforço das instituições, no contexto duma economia de mercado. O objectivo fundamental destas reformas consiste em promover o crescimento económico e reduzir os níveis de pobreza. O desenvolvimento dos recursos humanos foi e continua a ser o elemento central da estratégia do Governo, por duas razões. Em primeiro lugar, a disponibilidade de mão-de-obra qualificada é uma condição essencial para o desenvolvimento institucional nos sectores público e privado e constitui pré-requisito para o aumento da eficiência e a melhoria do desempenho, em todos os sectores da economia. Em segundo lugar, a expansão do acesso às oportunidades educativas contribui directamente para a redução dos níveis de pobreza e o aumento da equidade social. A expansão das oportunidades para as raparigas e as mulheres assume importância especial, na medida em que as mulheres são, muitas vezes, responsáveis por providenciar os meios de subsistência das suas famílias e os benefícios da sua educação passam para os seus filhos. Para alcançar o objectivo de desenvolvimento do capital humano, o Governo tem sido consistente no seu apoio ao contínuo desenvolvimento dos sectores sociais, especialmente o sistema educativo. Embora as políticas do Governo tenham produzido, nos últimos anos, alguns frutos, uma vez que a economia tem estado a ganhar estabilidade e a registar um certo crescimento, Moçambique continua a ser um dos países mais pobres do mundo. Os rendimentos per capita continuam a ser muito baixos, o analfabetismo é ainda comum entre os moçambicanos e as doenças e malnutrição ainda se encontram largamente espalhadas. Para além disso, Moçambique continua a depender grandemente da ajuda externa, tanto em termos de recursos financeiros como humanos. Por isso mesmo, o Governo pretende manter, a curto e médio prazos, a sua actual estratégia económica, de modo a reduzir ainda mais os níveis 2
6 de pobreza e consolidar os esforços em curso, para solucionar os problemas estruturais que actualmente afligem o País. 1. Política Fiscal e Despesas Sociais Nos últimos anos, a política fiscal do Governo visou fundamentalmente contribuir para a redução da inflação e o reforço das reservas internacionais de Moçambique. Assim, a política fiscal teve um carácter restritivo, estabelecendo-se metas para a redução do défice fiscal, como proporção do Produto Interno Bruto. A Tabela 1 ilustra as realizações nesse campo. Assim, deixou de haver défice no orçamento corrente, desde Por outro lado, o défice global, sem incluir os donativos, como proporção do PIB, decresceu em 12,7 por cento, entre 1994 e 1996, enquanto que o défice global, incluindo os donativos, decresceu em 3 por cento, no mesmo período. Tabela 1: Défice do Orçamento do Estado (em percentagem do PIB) Défice corrente -5,2 1,6 2,1 Défice Global (excluindo donativos) -29,7-20,3-17,0 Défice Global (incluindo donativos) -8,2-4,9-5,2 Para se alcançarem estes resultados, foi necessário proceder a uma forte contenção das despesas públicas, de modo a compatibilizá-las com o nível das receitas públicas. Apesar destes constrangimentos e dos obstáculos impostos por obrigações concorrentes, incluindo o serviço da dívida, o Governo tem lutado por manter o seu apoio aos sectores sociais, em especial à educação, tal como ilustra a Tabela 2. De 1991 para 1994, a componente das despesas públicas correspondente à educação baixou de 14,3 para 9,6 por cento, embora a proporção do PIB correspondente ao Orçamento do Estado se mantivesse constante. Nos anos mais recentes, contudo, a proporção do PIB correspondente às despesas do Estado baixou de 22,9 para 16,1 por cento, enquanto que a parte das despesas públicas destinada à educação aumentou significativamente. Tabela 2: Despesas Correntes Educação (*) 14,3 13,6 12,4 14,4 13,9 17,4 Saúde (*) 5,6 6,9 7,4 6,5 4,8 7,6 7,8 Estado (**) 25,6 22,2 24,5 21,4 22,9 16,6 16,1 (*) percentagem do total de despesas públicas correntes do Estado (**) percentagem em relação ao PIB 3
7 O acima descrito aplica-se também aos investimentos, como ilustra a Tabela 3. O peso do investimento público no sector da educação quase que duplicou, desde 1990, tendo subido de 4,8 para 9,1 por cento. Tabela 3: Investimento Público nos Sectores Sociais (em percentagem do total do investimento público) Educação 4,8 7,7 9,1 8,1 7,9 8,7 9,1 Saúde 2,7 3,4 3,3 3,6 5,4 5,8 6,6 A curto prazo, a política fiscal restritiva do Governo irá continuar, o que significa que a capacidade de aumentar as despesas públicas dependerá da elevação da colecta de receitas fiscais adicionais. Nesse sentido, o Governo está empenhado na preparação e implementação das reformas fiscal e aduaneira, incluindo a reorganização e modernização dos serviços alfandegários e o do aparelho de colecta de impostos. Em comparação com outros países da África Austral, em Moçambique os impostos constituem uma parte relativamente pequena do PIB, o que sugere que o Governo tem uma margem para angariar receitas fiscais adicionais. Em países como a Tanzânia, Maurícias, África do Sul, Zimbabwe e Suazilândia as receitas fiscais representam 15 a 33,2 por cento do PIB, enquanto que, em Moçambique, elas representam 17,6 por cento do PIB. Obviamente, para além de melhorar o sistema de colecta de impostos, o Governo irá procurar elevar as receitas públicas através da adopção de políticas económicas que impulsionem o crescimento económico, aumentando, desse modo, a base de colecta de impostos. 2. Estabilidade Macro-económica e Crescimento económico As taxas de inflação e de câmbio do metical, desde 1996, demonstram a crescente estabilidade da economia Moçambicana. No fim do ano de 1996, a taxa de inflação anual acumulada era de 16,6 por cento, contra 54,1 por cento no ano anterior. Em 1997, a inflação continuou a descer, como ilustra a Figura 1. No fim do mês de Novembro de 1997, a taxa de inflação acumulada era de apenas 4,3 por cento, contra 16,3 por cento no mesmo período de A meta estabelecida pelo Governo para a inflação em 1997 era de 14 por cento. 4
8 Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez PLANO ESTRATÉGICO DE EDUCAÇÃO, Figura 1: Índice de Preços ao Consumidor (taxas acumuladas de inflação anual) 60% 50% % 30% 20% 10% 0% Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Por seu turno, a taxa de câmbio do metical registou uma significativa estabilidade, nos últimos dois anos, como se pode ver na Figura 2. O metical sofreu uma depreciação de apenas 6 por cento em 1996 e, até ao fim do mês de Abril de 1997 a depreciação havia sido de apenas 0,6 por cento, contra 2,6 por cento no mesmo período de Figura 2: Depreciação do Metical (taxas anuais acumuladas) 70% 60% 50% % 30% 20% 10% 0% -10% 5
9 Nos últimos cinco anos, a taxa média anual de crescimento do PIB tem sido de 5,9 por cento. Constituem componentes importantes deste crescimento a recuperação da produção alimentar, que reduziu a necessidade de afectação dos escassos recursos externos às importações e o aumento das exportações de mercadorias que, em 1996, cresceram cerca de 30 por cento, em relação ao ano anterior. B. Desenvolvimento Económico e Redução da Pobreza Tal como referido anteriormente e apesar dos últimos desenvolvimentos, Moçambique continua sendo um dos países mais pobres do mundo e enfrenta graves problemas estruturais e sócio-económicos. A principal meta da estratégia de desenvolvimento do Governo, a longo prazo, consiste na redução da pobreza, através do crescimento económico intensivo num ambiente de paz, estabilidade e unidade nacional. Neste contexto, dá-se a prioridade máxima à redução da pobreza nas zonas rurais, onde vivem cerca de 90 por cento dos moçambicanos pobres. Para alcançar esta meta, o Governo compromete-se a realizar quatro principais objectivos: a) a reabilitação de infra-estruturas chave; b) a restauração da produção agrícola; c) a criação de um ambiente favorável ao investimento privado; e d) o desenvolvimento dos recursos humanos. Na zonas rurais, a estratégia do Governo para aumentar os rendimentos baseia-se na liberalização dos mercados agrícolas e no investimento em infra-estruturas rurais, com particular enfoque na expansão e melhoramento da rede de estradas rurais. Espera-se que estas iniciativas abram novas oportunidades para os produtores rurais comercializarem os seus produtos e aumentarem as receitas provenientes da sua produção. Espera-se também que tais iniciativas aumentem o emprego rural em outras áreas que não a agricultura, tanto directamente, através da implementação de projectos de infra-estruturas rurais com uso de mão de obra intensiva como indirectamente, através da abertura de novas oportunidades e exigências provocadas pelo aumento dos rendimentos rurais. Nas zonas urbanas, a estratégia do Governo centra-se na simplificação dos actuais regimes fiscais e regulamentação, na liberalização dos mercados de trabalho e na disponibilização de crédito para pequenos empreendimentos e micro-empresas. O objectivo consiste em promover um ambiente favorável às iniciativas do sector privado, expandir as oportunidades de comércio e de emprego nas cidades e vilas moçambicanas, elevando, desse modo, os rendimentos das populações pobres das zonas urbanas. A longo prazo, a estratégia prevê uma mudança para indústrias de manufactura de pequena e grande escala com recurso à mão-de-obra intensiva. 6
10 A curto prazo, o Governo identificou, quatro principais linhas de acção: a) políticas macro-económicas para manter a inflação a um digito e corrigir os desequilíbrios estruturais; b) políticas de redistribuição, visando promover a equidade social; c) políticas para o reforço da administração pública; d) políticas para a promoção do crescimento do investimento do sector privado. A expansão e a melhoria do sistema educativo são elementos de importância vital da estratégia de desenvolvimento do Governo, tanto numa perspectiva de longo prazo como numa perspectiva de curto prazo. O acesso universal a uma educação de qualidade aceitável é essencial para o desenvolvimento dos recursos humanos de Moçambique e para o crescimento da economia moçambicana, a longo prazo. O sucesso dos passos do Governo para aumentar o crescimento, através do trabalho intensivo dependerá, em grande medida, da educação e formação da força de trabalho. A curto prazo, o aumento do acesso e a melhoria da qualidade da educação básica constituem mecanismos poderosos de redistribuição e promoção da equidade social, uma vez que vão reforçar as oportunidades disponíveis para as raparigas e para as crianças de regiões desfavorecidas. Reconhecendo a contribuição chave que o sistema educativo pode trazer para a redução da pobreza e o desenvolvimento económico, o Governo aumentou significativamente a proporção do orçamento corrente alocado à educação, nos três últimos anos, transformando o sector da educação no segundo maior recipiente dos fundos públicos de investimento, depois do sector de estradas. C. Quadro político da Educação No contexto da estratégia global de desenvolvimento, o Governo adoptou, em 1995, a Política Nacional de Educação, a qual estabelece o quadro político do Sistema Nacional de Educação. A Política Nacional de Educação identifica as principais metas do Governo para o sistema educativo como um todo, e define políticas específicas para cada sector dentro do sistema. Embora consciente das inúmeras e urgentes necessidades educativas que continuam insatisfeitas, o Governo reconheceu que a escassez de recursos financeiros e humanos não permitiria que todas essas necessidades fossem superadas ao mesmo tempo. Assim, a Política Nacional de Educação identifica a educação básica e a alfabetização de adultos como a primeira prioridade do Governo. Ao elaborar o Plano Estratégico de Educação, o Ministério da Educação reafirma as prioridades identificadas na Política Nacional de Educação, dando especial importância ao aumento de oportunidades básicas de educação para as crianças moçambicanas. O Plano Estratégico de Educação define os objectivos fundamentais da educação básica e identifica os meios pelos quais o Ministério - 7
11 agindo em concertação com os grupos de interesse a nível nacional e com os parceiros internacionais - irá caminhar no sentido de alcançá-los. O objectivo central da estratégia é o acesso universal à educação primária para todas as crianças moçambicanas. Os demais objectivos incluem a melhoria da qualidade da educação básica e o estabelecimento de um sistema sustentável, flexível e descentralizado, no qual a responsabilidade seja largamente partilhada entre aqueles que trabalham no sistema e aqueles a quem o sistema serve. O objectivo último do Plano Estratégico de Educação é o de apoiar a estratégia de desenvolvimento nacional do Governo, através da construção de um sistema educativo que proporcione aos cidadãos moçambicanos os conhecimentos e habilidades de que irão precisar para obterem meios de sobrevivência sustentáveis, acelerar o crescimento da economia e reforçar as instituições de uma sociedade democrática. A estratégia do Ministério foi desenvolvida através de um processo de ampla consulta. O processo contínuo de consultas com os grupos de interesse e o encorajamento de uma ampla participação na sua implementação serão determinantes essenciais do sucesso da estratégia. No entanto, a chave para a implementação do Plano Estratégico de Educação é, em última análise, o reconhecimento, pelo próprio Ministério, da sua limitada capacidade de financiamento e administrativa e a correspondente aceitação pelos parceiros nacionais e internacionais da partilha da responsabilidade para se atingirem as principais metas da estratégia. O Ministério continuará a ser responsável pela definição de políticas e pela direcção e coordenação das acções dos seus vários parceiros, mas o sucesso da implementação dependerá da vontade desses parceiros de cooperar com o MINED e uns com os outros no processo de implementação. Muitos dos mais importantes parceiros de cooperação externa do Governo, incluindo a ASDI, CIDA, DANIDA, FINNIDA, Irlanda, DFID, a Holanda e o Banco Mundial, expressaram a sua vontade de modificar a sua assistência, passando para um programa de apoio à implementação do Plano Estratégico de Educação, o que corresponde a abandonar o apoio a projectos individuais e a proliferação de estruturas administrativas. De modo a assegurar a mais ampla colaboração possível entre os doadores externos da educação, o Ministério constituirá um pequeno grupo representativo das principais agências financeiras e técnicas envolvidas no sector para liderar e facilitar a coordenação na implementação da estratégia do Ministério. O presente documento define os principais elementos da estratégia do Ministério. Considerando as prioridades identificadas na Política Nacional de Educação, o enfoque das primeiras secções do documento é sobre a educação básica e a estratégia do Governo para expandir o acesso e melhorar a qualidade nas escolas 8
12 primárias. As secções finais do documento fazem uma revisão das estratégias delineadas na Política Nacional de Educação para a expansão do acesso e a melhoria da qualidade de educação nos outros níveis do Sistema Nacional de Educação (SNE). III. PROBLEMAS ACTUAIS DA EDUCAÇÃO EM MOÇAMBIQUE Existem no sistema educativo moçambicano três problemas fundamentais que afectam todos os níveis do sistema e, virtualmente, todas as instituições em cada nível. O primeiro consiste no limitado acesso às oportunidades educativas, o segundo é a baixa qualidade e o terceiro é o custo da expansão do acesso e da melhoria da qualidade. O acesso às oportunidades educativas nas instituições do ensino secundário, superior e também nas escolas técnico-profissionais é extremamente limitado, especialmente para as raparigas e jovens do sexo feminino. A educação e formação que estas instituições oferecem é, muitas vezes, de baixa qualidade. A estratégia desenvolvida neste documento coloca a mais alta prioridade na expansão e melhoria do sistema de educação básica, mas é extremamente importante que os parceiros internos e externos do Governo reconheçam que continuará a ser necessário dar assistência a todos os níveis do sistema educativo, como um conjunto corrente e articulado. A. Acesso limitado Imediatamente após a Independência, foi virtualmente alcançado o acesso universal à educação. Em 1981, a taxa bruta de admissão no EP1 alcançou os 110 por cento. Nos anos seguintes, contudo, a crise económica e a guerra reduziram drasticamente a taxa de admissão, que baixou para 54%, em A taxa de admissão bruta no EP1 tem estado, desde então, a recuperar, estando em 79% em 1998, o que supera a taxa de 1991, continuando, no entanto, muito abaixo da taxa de Existem, em 1998, escolas do EP1 (muitas das quais oferecem, na verdade, menos de cinco classes), mas apenas 378 escolas do EP2. Como resultado disso, relativamente poucas crianças (e muito poucas nas zonas rurais) têm a oportunidade de concluir o ensino primário. O Ministério propõe-se unificar, ao longo do tempo, os dois níveis da educação básica e aumentar o número de escolas que oferecem as sete classes do ensino primário. Em relação aos rapazes, as raparigas têm menor probabilidade de ingressar e permanecer na escola, em todos os níveis do sistema de educação, mas a sua desvantagem surge e confirma-se já desde os primeiros anos de escolaridade. As raparigas representam 44 por cento das crianças que ingressam na primeira classe, mas apenas 39 por cento das que chegam à quinta classe e uma percentagem ainda menor das que conseguem transitar para o EP2. O acesso das raparigas à 9
13 escola é ainda mais restrito nas províncias do centro e norte, onde as raparigas representam, em média, apenas 37 por cento dos alunos do EP1. Uma possível explicação para a relativamente baixa taxa de participação das raparigas é a escassez de professoras. No EP1 e EP2, apenas 23 por cento dos professores são mulheres. As oportunidades são ainda mais limitadas nos níveis mais elevados do sistema e no ensino técnico-profissional, embora os ingressos tenham aumentado rapidamente nos anos mais recentes. Em 1995 havia aproximadamente alunos matriculados no primeiro ciclo do ensino secundário (ESG1) e apenas no segundo ciclo (ESG2). Em 1998, havia acima de no ESG1 e no ESG2. Apenas cerca de um terço dos alunos do ensino secundário são raparigas. Frequentam as instituições do ensino superior aproximadamente estudantes. A matrícula total nas escolas dos três níveis do ensino técnicoprofissional (elementar, básico e médio) aproxima-se dos alunos, contra os cerca de em Aproximadamente 60 porcento dos estudantes dos cursos comerciais são do sexo feminino, mas a percentagem de raparigas nos cursos industriais e agrícolas é muito baixa. B. Qualidade de ensino O segundo problema é a fraca qualidade. Os pais não querem simplesmente lugares para os seus filhos nas escolas. Eles querem ter a certeza de que, uma vez matriculados na escola, os seus filhos aprendem alguma coisa. Os actuais níveis de procura da escola só serão sustentáveis, se a qualidade da educação melhorar ao longo do tempo. Mesmo com os actuais baixos níveis de ingressos, a qualidade da educação na maioria das escolas continua sendo insatisfatória. No EP1, a média do rácio alunos/professor é de 61:1, mas em algumas províncias é, de longe, ainda mais elevada (ex.: 81:1 em Gaza); no EP2, a média do rácio alunos/professor é de 41:1. A maioria dos alunos assistem às aulas em dois turnos e, nas zonas urbanas e peri-urbanas são comuns os três turnos. Os materiais básicos de aprendizagem são escassos ou inexistentes nas escolas. Muitas vezes, a qualidade das infraestruturas educativas é má. Nas escolas secundárias, as bibliotecas e os laboratórios estão mal apetrechados e, quando os haja, os equipamentos são obsoletos; o equipamento disponível para a formação nas escolas técnicoprofissionais está, em geral, avariado e é inadequado para ensinar as habilidades actualmente exigidas pelo mercado de trabalho. Em todos os níveis, os professores não estão qualificados para os postos que ocupam. Aproximadamente um quarto de todos os professores do EP1 não possuem qualquer formação e a maioria recebeu apenas seis anos de escolarização 10
14 e um ano de formação profissional. A limitada capacidade de formação inicial de professores representa um sério obstáculo à expansão dos ingressos nas escolas primárias e secundárias e as oportunidades de formação em exercício continuam sendo limitadas. A capacidade de gestão, a todos os níveis do sistema educativo, desde o Ministério da Educação até à escola, é fraca. A estrutura e o conteúdo do curriculum nas escolas primárias e secundárias vai se mostrando cada vez mais inadequado para uma economia em rápida mudança e para as exigências sociais. A actual estrutura curricular é demasiado rígida e prescritiva, deixando pouca margem para adaptações aos níveis regional e local. Muito do que se ensina nas escolas primárias é de uma relevância ou utilidade prática duvidosa, apesar de que a vasta maioria dos alunos conclui os seus estudos, neste nível. No EP2, o curriculum está organizado em redor de disciplinas múltiplas, com um professor diferente para cada uma delas, o que aumenta os custos e obstrói a expansão dos ingressos neste nível. Ao nível do ensino secundário, o curriculum mostra-se particularmente fraco nas áreas de ciências e matemática, em grande parte devido à falta de acesso dos professores ao equipamento essencial e às metodologias activas de ensino. A eficácia interna do sistema educativo é muito baixa, especialmente no caso das raparigas, tal como o demonstra claramente a diminuição da percentagem de ingressos de raparigas nos níveis mais elevados do sistema. As taxas médias de repetência e desistências atingem os 25 a 15 por cento em cada um dos níveis, respectivamente. Como resultado disso, apenas cerca de 25 por cento dos alunos que ingressam na primeira classe conseguem concluir com sucesso e sem repetir as cinco classes do EP1. As taxas de transição para o EP2 são também baixas, o que significa que apenas 6 em cada 100 alunos que entram na escola se graduam no EP2. Nas escolas secundárias, as taxas de repetência e de desistências continuam sendo elevadas, mas as taxas de transição são mais altas porque poucos alunos deste nível concluem os seus estudos com sucesso. As taxas de graduação na UEM são extremamente baixas, quando comparadas com os números de estudantes matriculados em determinadas áreas de formação. C. Custos e sustentabilidade O terceiro problema consiste no facto de que, com o actual orçamento da Educação, o custo de uma significativa expansão e melhoria do sistema educativo não é nem comportável nem sustentável. A manutenção do actual sistema, com todos os seus problemas, está aquém das possibilidades do Ministério e uma parte significativa do seu orçamento actual é, consequentemente, coberta por fundos disponibilizados por fontes externas. Nestas circunstâncias, a expansão do acesso e a melhoria da qualidade para responder às crescentes exigências dos cidadãos moçambicanos, não será possível, a menos que outros actores, incluindo grupos 11
15 de interesse e representantes da sociedade civil manifestem o desejo de assumir uma parte ainda maior de responsabilidade pelo financiamento e gestão do sistema educativo. IV. O MOMENTO DE MUDANÇA Os inúmeros problemas do sistema educativo moçambicano têm raízes profundas e uma longa história. Eles não podem ser resolvidos de um dia para o outro. O momento actual representa, no entanto, uma oportunidade particularmente favorável para o lançamento dum esforço concertado para a introdução de melhorias drásticas, por cinco razões principais. A conjugação destes cinco factores significa que objectivos que poderiam parecer totalmente irrealistas, até mesmo há cerca de dois anos atrás, são agora uma possibilidade real. O Plano Estratégico de Educação constitui uma resposta ambiciosa, mas ainda assim realista, destas novas possibilidades. A. Crescimento económico renovado Depois de mais de uma década de estagnação, a economia moçambicana está agora em franco crescimento, ao ritmo de aproximadamente 7,6 por cento nos últimos 6 anos. Isto significa mais receitas para o Governo e maiores rendimentos para os cidadãos moçambicanos o que, por sua vez, aumenta a capacidade de investimento na educação, tanto do sector público como do privado. As tendências macro-económicas são também favoráveis, uma vez que o nível de inflação reduziu significativamente e o valor do metical tem sido estável. As actuais projecções sugerem que as taxas de crescimento actuais poderão ser sustentáveis a curto e médio prazos, uma vez que os investimentos externos e internos estão a aumentar e os principais projectos, nos sectores dos transportes e energia, começam a dar resultados. O crescimento sustentável da economia produzirá receitas fiscais adicionais e servirá de suporte para a implementação da estratégia do Governo para a educação. B. Alívio da dívida no contexto da iniciativa HIPC As obrigações impostas pelo serviço da dívida constituem um enorme obstáculo ao aumento das despesas na educação e em outros sectores sociais em Moçambique, como foi mesmo reconhecido pelo FMI e o Banco Mundial. Actualmente, o serviço da dívida absorve aproximadamente 30 por cento do orçamento corrente anual do Estado. Moçambique foi recentemente declarado elegível para o alívio da dívida, no âmbito da iniciativa HIPC, o que deverá libertar recursos adicionais significativos, para investimento nos sectores sociais 12
16 (incluindo a educação) que poderão ser usados para melhorar o bem estar social e expandir as oportunidades para os cidadãos moçambicanos. Estes recursos adicionais vão ajudar a assegurar a sustentabilidade dos custos associados à implementação do Plano Estratégico de Educação. C. Consolidação da democracia Nos anos que se seguiram às eleições de 1994, o Governo fez grandes progressos com vista a alcançar a sua meta de paz, estabilidade e unidade nacional. As instituições e práticas democráticas, a nível nacional, vêm sendo progressivamente estabelecidos e a participação popular em actividades políticas tem vindo a aumentar. As eleições locais recentemente realizadas levaram ao estabelecimento, em muitas zonas do país, de governos locais legítimos e com capacidade de resposta e que, por sua vez, reforçarão a capacidade institucional para a descentralização. Os cidadãos e outros grupos de interesse intensificam as suas exigências e expectativas em relação à expansão e melhoria dos serviços públicos e as comunidades locais e outros agentes (por exemplo, ONG s, confissões religiosas) já têm demonstrado uma capacidade e vontade crescentes de aceitar uma maior parte da responsabilidade administrativa e financeira pelas instituições locais, incluindo escolas. Estes desenvolvimentos criam uma base sólida para o estabelecimento de parcerias entre o Ministério da Educação e uma série de grupos de interesse e representantes da sociedade civil, no esforço de expansão do acesso e de melhoria da qualidade do sistema educativo. Alianças fortes com grupos de interesse nacionais são essenciais para o sucesso da estratégia do Governo. O Ministério da Educação já deu passos no sentido da criação destas parcerias. Tais passos incluem o encorajamento do estabelecimento de conselhos de escola que incluam os pais e outros grupos de interesse locais, para participarem na gestão de cada uma das escolas e o encorajamento da expansão das iniciativas do sector privado a todos os níveis do sistema educativo. Passos adicionais com vista a aumentar a consulta e a participação democrática na gestão escolar são parte integral do Plano Estratégico de Educação. D. Compromisso do Governo em relação à educação Em resposta às exigências da economia, no sentido de se fazer um maior investimento nos recursos humanos, e às expectativas dos cidadãos moçambicanos em relação a maiores oportunidades educativas, o Governo transformou a expansão e a melhoria da educação básica num elemento central da sua estratégia de desenvolvimento. O acesso universal às oportunidades de uma educação de qualidade aceitável é de uma importância vital para se alcançar o objectivo central do Governo de redução da pobreza, uma vez que o reforço dos conhecimentos e a formação dos trabalhadores moçambicanos irá expandir o seu 13
17 acesso a meios de sobrevivência sustentáveis. O investimento na educação pode contribuir também para alcançar outros objectivos, incluindo uma maior equidade social e na perspectiva do género, bem como o encorajamento do investimento privado nacional e internacional. O Governo tem demonstrado claramente que o seu compromisso de reforçar as oportunidades educativas é sério, através do rápido aumento da proporção das despesas públicas destinada à educação que subiu de menos de 10 por cento, em 1994, para 18 por cento em A educação é agora a maior categoria nas despesas correntes salariais e a segunda maior categoria nas despesas de investimento, depois do sector de estradas. O aumento dos salários dos funcionários públicos, incluindo os professores, está entre as prioridades do Governo, a curto prazo. Isso irá aumentar ainda mais a parte dos recursos públicos dedicada à educação, uma vez que a maioria dos funcionários públicos são professores. Com um crescimento económico sustentável, a redução das obrigações do serviço da dívida e uma geração de receitas melhorada (por exemplo, através da introdução do IVA) os recursos disponíveis para a educação deverão continuar a crescer constantemente ao longo da próxima década. Caso a parte do orçamento do Estado alocado à educação pudesse aumentar ainda mais para os níveis prevalecentes nos países vizinhos (isto é, por cento), a taxa de crescimento poderia ser ainda mais rápida. E. Iniciativa Especial das NU para África A Iniciativa Especial para África marca um compromisso do sistema das NU e outros grandes parceiros da cooperação internacional na educação para mobilizar recursos adicionais, de modo a acelerar significativamente o desenvolvimento e a redução da pobreza nos países africanos. No âmbito da Iniciativa Especial, a maior parte dos fundos (aproximadamente dois terços do total) deverá ser dedicada à educação básica, com o objectivo de assegurar o acesso ao ensino primário a todas as crianças africanas, na próxima década. Isto corresponde à primeira prioridade do Plano Estratégico de Educação. A ajuda externa adicional mobilizada sob os auspícios da Iniciativa Especial para África poderá ajudar a tornar possível alcançar a meta de educação primária universal. V. OPÇÕES POLÍTICAS A. Expansão do acesso à educação O rápido avanço rumo à escolarização primária universal constitui a meta central do Plano Estratégico de Educação. O direito à educação para todos os 14
18 moçambicanos está instituído na Constituição e a meta da escolarização primária universal foi reafirmada pelo Governo em 1990, aquando da Conferência Mundial sobre Educação para Todos, em Jomtien. O Governo vai envidar todos os esforços para tornar este direito numa realidade, na primeira década do próximo milénio. O acesso universal à escola primária é de importância fundamental para a estratégia de desenvolvimento do Governo, por quatro razões principais. Em primeiro lugar a educação básica para todos é um elemento central da estratégia do Governo para a redução da pobreza, uma vez que a aquisição de conhecimentos académicos básicos, incluindo a alfabetização irá expandir o acesso dos cidadãos moçambicanos a oportunidades de emprego e meios de subsistência sustentáveis. Em segundo lugar, o desenvolvimento dos recursos humanos de Moçambique é essencial para que o crescimento económico do país seja sustentável. O sucesso numa economia global cada vez mais integrada e exigente em termos tecnológicos requer uma melhoria contínua dos conhecimentos e das qualificações da força de trabalho o que, por sua vez, exige uma contínua expansão e melhoria do sistema educativo. Em terceiro lugar, o acesso universal à escola primária é a estratégia mais segura para aumentar a equidade no sistema educativo. Ao assegurar que todas as crianças possam entrar para a escola, abrem-se novas oportunidades para crianças anteriormente desfavorecidas, incluindo raparigas, crianças com necessidades educativas especiais e crianças de províncias e distritos onde o acesso é até agora limitado. Em quarto lugar, a educação é necessária para o efectivo exercício da cidadania, e uma população informada e com sentido crítico é essencial para a protecção das instituições democráticas. O alcance da educação primária universal na próxima década exigirá a mobilização de recursos de uma variada gama de fontes internas e externas, mas o Governo está confiante de que a meta poderá ser alcançada. 1. Acesso universal à escola primária O objectivo central da estratégia do Governo consiste em assegurar que todas as crianças moçambicanas tenham a oportunidade de entrar na escola, o que requer a construção de um elevado número de novas salas de aulas. Esta tarefa é ainda mais complicada pelo rápido crescimento da população em idade escolar, estimada em 3,7 por cento ao ano. Para acomodar todas estas crianças, será necessário disponibilizar, em média, aproximadamente novas salas de aulas para o EP1 e EP2 por ano, entre 1998 e A expansão nesta escala exigirá, também, o recrutamento e formação de um grande número de professores, tal como se refere mais adiante. Neste programa de construção, dá-se a maior prioridade à implantação de escolas em regiões e comunidades em que, actualmente, as crianças enfrentam problemas 15
19 efectivos de acesso. O Ministério da Educação levará a cabo um exercício de carta escolar, de modo a assegurar que as novas escolas sejam construídas onde elas são mais necessárias. Padrões de construção não apropriados ou inadequados poderão representar um obstáculo particular ao ingresso e permanência das raparigas na escola. Por isso mesmo, o Ministério procurará assegurar que as novas escolas e salas de aulas sejam construídas tendo em atenção as necessidades especiais das raparigas. Os líderes e educadores locais encorajarão as famílias e as comunidades a matricularem os seus filhos e filhas na escola no ano em que estes completam 6 anos, a idade oficial de ingresso. 2. Aumento do acesso das raparigas e das mulheres O Governo dá particular importância ao aumento dos ingressos femininos, em todos os níveis do sistema educativo, uma vez que a maioria das crianças que não ingressam na escola são raparigas. O MINED propõe-se, por isso, aumentar a representatividade das raparigas no EP1 em 2 por cento ao ano, entre 1999 e 2003, com particular enfoque nas regiões Norte e Centro, onde se registam, actualmente, os mais baixos índices de ingressos femininos. O encorajamento do ingresso e permanência das raparigas na escola poderá exigir uma variedade de opções políticas, incluindo a expansão do recrutamento de pessoal do sexo feminino, a revisão curricular, a modificação dos padrões de construção escolar e a disponibilização de apoio financeiro destinado às alunas, em zonas ou cursos (por exemplo: agricultura) em que a sua representação seja extremamente baixa. De uma maneira mais geral, isso exigirá a incorporação sistemática das questões de género no processo de planificação do MINED e a recolha, análise e publicação de dados educacionais desagregados por sexos. A falta de professoras foi identificada como sendo uma das principais causas dos baixos níveis de ingresso de raparigas, havendo distritos que não possuem nenhuma professora. Por sua vez, esta carência de professoras é parcialmente atribuída aos problemas sociais que as jovens poderão enfrentar quando colocadas em escolas de zonas que não lhes sejam familiares. Por isso mesmo, o Ministério irá expandir o recrutamento e formação de professoras e procurará, simultaneamente, minimizar os problemas que elas possam enfrentar no trabalho, permitindo, por exemplo, que as jovens fiquem a leccionar nas suas zonas de origem ou colocando-as nas escolas aos pares. O Ministério procurará também tomar medidas imediatas para aumentar a representatividade de mulheres entre os directores de escolas, instrutores das instituições de formação de professores, o pessoal das direcções provinciais e distritais, bem como ao nível do próprio Ministério. Nas escolas secundárias, o Ministério encorajará o emprego de matronas nos internatos. 16
20 No processo de revisão curricular em curso, o MINED assegurará que os curricula e os materiais de aprendizagem, sejam ajustados às necessidades de aprendizagem das raparigas e reflictam os diferentes papeis que a mulher desempenha na sociedade moçambicana. Os curricula dos programas de formação de professores e de pessoal administrativo serão igualmente revistos, para incorporarem as questões de género e os problemas específicos que as raparigas e as jovens enfrentam nas escolas. Para além disso, o MINED conduzirá estudos de investigação sobre os constrangimentos de género que fazem com que as raparigas tenham menor probabilidade do que os rapazes de ingressar ou permanecer na escola. O MINED desenvolverá respostas políticas com base nas constatações desses estudos, incluindo a disponibilização de apoio aos técnicos provinciais e distritais na definição de estratégias para superar os obstáculos sociais e culturais que as raparigas e jovens enfrentam em determinadas zonas. A nível nacional, o MINED adoptará políticas para apoiar a continuação da educação de raparigas grávidas e reforçará as suas actuais políticas de sanções para casos de violação e abuso sexual das alunas e professoras. 3. Eficiência interna melhorada O MINED está envolvido no desenvolvimento de políticas, visando aumentar a eficiência interna das escolas primárias, em paralelo com o processo de reforma curricular. A redução das actuais elevadas taxas de reprovação, repetência e desistências vai melhorar os resultados de aprendizagem e libertar os recursos que actualmente se perdem com o desperdício nas escolas, para que sejam usados de maneira mais produtiva. A redução das taxas de repetência libertará também lugares actualmente ocupados por repetentes nas escolas, para a admissão de novos alunos, permitindo assim, um aumento significativo de ingressos sem custos adicionais. As estimativas incluídas no Plano Financeiro sugerem que o aumento da eficiência do sistema é a melhor forma de fazer uso dos escassos recursos financeiros no sector da educação. A redução da taxa de desistências das raparigas nas classes mais avançadas do EP1 e na transição do EP1 para o EP2 reveste-se de uma importância especial, uma vez que este é o ponto em que as disparidades entre os ingressos de rapazes e raparigas são mais fortes. 4. Escolas primárias completas Para além de providenciar o acesso à escola pela primeira vez, o MINED vai encorajar a expansão das escolas do EP1 existentes para incluírem as 6ª e 7ª classes. Isso exigirá, não só a construção de salas de aulas adicionais, mas também uma revisão do curriculum do EP2, de modo a permitir uma maior integração com o curriculum do EP1. A revisão do curriculum do EP2, com vista 17
21 a diminuir o número de disciplinas vai reduzir também a necessidade de novos professores para este nível, para fazer face ao aumento do número de novos ingressos. A oportunidade de completar o ensino primário perto de casa deverá reduzir as taxas de desistências e elevar a taxa de transição do EP1 para o EP2, especialmente para as raparigas. 5. Construções a baixo custo Um factor adicional que vai determinar a exequibilidade da expansão do sistema educativo é custo de construção de escolas e salas de aulas que no passado registou amplas variações entre os projectos e entre as agências financiadoras, indo de $5.000USD a mais de $45.000USD, por sala de aula. Os projectos piloto desenvolvidos sob os auspícios de várias agências fornecem valiosos exemplos de escolas e salas de aulas construídas a baixo custo. O MINED encontra-se, neste momento, envolvido num processo de desenvolvimento e implementação de modelos de construção de salas de aulas a baixo custo para todas as regiões de Moçambique e a programar a realização de várias consultas para analisar os diferentes modelos e as possíveis variações entre as regiões. O Ministério encorajará as várias agências que participam na construção de salas de aulas a adoptarem modelos de baixo custo, sem prejuízo da qualidade, como forma de maximizar o número de salas de aulas que as mesmas possam construir. Por outro lado, encorajará estas mesmas agências a basearem-se, o mais possível, no uso de materiais e força de trabalho locais, na construção de escolas, como forma de gerar emprego e maximizar o impacto dos projectos de construção nas economias locais. 6. Encorajamento de fornecedores alternativos O aumento do acesso envolverá, necessariamente, a construção e gestão de escolas por outros actores que não o Ministério da Educação. Uma vez que a capacidade do MINED de dar resposta à procura social de educação e formação continua é limitada, as contribuições que estes agentes possam dar são de importância vital. Através de incentivos fiscais e de outros mecanismos, o Governo irá encorajar as confissões religiosas, ONG s, empresários e empregadores a expandirem, eles mesmos, a disponibilização de infra-estruturas educacionais e oportunidades. As ONG s poderão, por exemplo, jogar um papel de particular importância na oferta da educação de adultos e não-formal, enquanto que os empregadores poderão dar valiosas contribuições na oferta de oportunidades e apoio para o ensino técnico. O Ministério continuará também a apoiar a criação e a expansão de escolas privadas, especialmente nas zonas que não são suficientemente servidas por instituições públicas. Os fornecedores privados poderão também jogar um papel importante na expansão da capacidade nacional nos níveis secundário e superior do sistema de educação. 18
22 7. Formação inicial e em serviço de professores O principal constrangimento à expansão dos ingressos no ensino primário é a disponibilidade de professores. Actualmente, o ritmo de saída de professores formados que se graduam nas instituições de formação de professores é de aproximadamente 1.360, por ano, esperando-se que o mesmo venha a subir para aproximadamente 2.220, por ano, como resultado da abertura de novos IMAP s. O progresso contínuo rumo à meta do Ministério de alcançar o acesso universal ao ensino primário exigirá números ainda maiores de novos professores, números esses que se situam claramente abaixo da capacidade do sistema de formação de professores, tal como se encontra organizado actualmente. Prevê-se que o défice acumulado de professores, no ano 2001, seja de cerca de O MINED conduziu um estudo do sistema de formação de professores, visando medir a sua capacidade potencial e desenvolver estratégias para aumentar significativamente o número de graduados do sistema. O rápido crescimento dos ingressos nos anos imediatamente após a Independência foi possível, em grande medida, através do recrutamento de grandes quantidades de professores não qualificados, alguns dos quais habilitados apenas com a quarta classe do ensino primário. O Ministério não pretende aceitar que o preço da expansão do acesso seja uma ainda maior deterioração da qualidade do ensino, mas, por outro lado, são claramente inalcançáveis crescimentos significativos dos ingressos sem uma maior expansão da capacidade do sistema de formação de professores e a introdução de estratégias de ensino inovadoras nas escolas primárias. Sendo assim, isto terá que conseguir-se através da revisão dos curricula e da intensificação da produção em todas as instituições de formação de professores, suplementada por uma maior disponibilização de formação em exercício e por serviços de apoio pedagógico para os novos professores. O Ministério está a desenvolver programas acelerados de formação nos IMAP s, de modo a que os professores terminem a formação inicial em 12 meses e possam rapidamente assumir postos de trabalho como docentes nas escolas. O objectivo consiste em caminhar para um modelo de 10ª+1+1, em que os futuros professores com dez anos de escolaridade recebam um ano de formação inicial intensiva, seguida de um ano de prática supervisionada, através de formação em exercício e do apoio pedagógico. A formação inicial de um ano concentrar-se-á no domínio do conteúdo curricular e na aquisição de habilidades para sobrevivência na sala de aulas, enquanto que a formação em exercício se concentrará no aperfeiçoamento da prática pedagógica e trabalho com os pais e outros membros da comunidade. No entanto, os IMAP s não serão capazes, senão a muito longo prazo, de produzir novos professores em número suficiente para acomodar os aumentos de ingressos planificados. Assim, os CFPP s continuarão a recrutar candidatos com 19