Rev. bras. Ci. Soc. vol.35 no.102 São Paulo 2020 Epub Jan 31, 2020
https://doi.org/10.1590/3510207/2020
SISTEMAS NACIONAIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS E SEUS EFEITOS NA IMPLEMENTAÇÃO O caso do Sistema Único de Assistência Social (Suas) *
Sergio Simoni Junior2
Guilherme Pereira3
1 Universidade de São Paulo (USP) e Centro de Estudos da Metrópole (CEM), São Paulo – SP , Brasil . E-mail: renatabichir@usp.br
2 Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e Centro de Estudos da Metrópole (CEM), Porto Alegre – RS , Brasil . E-mail: sergiojr_ssj@hotmail.com
3 Centro de Estudos da Metrópole (CEM), São Paulo – SP , Brasil . E-mail:guilhermepereira@gestaopublica.etc.br
Palavras-Chave: Sistemas nacionais de políticas públicas; Capacidades estatais; Implementação; Assistência social
Key words: National Systems of Public Policies; State capabilities; Implementation; Social Assistance
Key words: Systèmes nationaux de politiques publiques; Capacités de l'État; Mise en œuvre; Assistance sociale
Em uma federação heterogênea e complexa como a brasileira, na qual os municípios também gozam de autonomia política e administrativa, é um tema relevante analisar as consequências do macroarranjo institucional sobre as políticas sociais. Esse debate, que abarca diferentes posições ( Almeida, 1995 ; 2005; Souza, 2013 ; Abrucio, 2005 ; Melo, 2005 , Arretche, 2012 ), aprimora-se com base no estudo sistemático e comparativo do funcionamento de diferentes políticas sociais, indo além de expectativas generalizantes derivadas da categoria federalismo e em direção a estudos mais detidos das relações intergovernamentais em diferentes políticas ( Arretche, 2012 ; Almeida, 2005 ; Abrucio, 2005 ). Cada vez mais se estabelece a percepção de que boa parte do policy decision-making , em muitas políticas sociais, está concentrada na União, ao passo que os governos subnacionais ficam a cargo do policy-making , conforme argumentado por Arretche (2012) . Tal centralização decisória se justifica, principalmente, em razão de seus efeitos importantes para manutenção da própria unidade nacional e por suas consequências do ponto de vista da redução de desigualdades entre as unidades subnacionais ( Arretche, 2012 ).
A concentração de poder decisório no nível federal, por vezes, ocorre no bojo de arranjos institucionais particulares, denominados pela literatura de sistemas nacionais de políticas públicas. São construções institucionais que remontam às reformas de políticas sociais ocorridas a partir dos anos de 1990 no Brasil, as quais aumentaram o poder de coordenação federativa da União. Os sistemas definem macroparâmetros nacionais para a implementação de políticas e baseiam-se em repasses de recursos federais condicionados à execução de agendas federais, financiamento fundo a fundo, espaços institucionalizados para participação social, negociação federativa e controle social ( Arretche, 2012 ; Franzese e Abrucio, 2013 ).
No âmbito da assistência social, a construção de instrumentos de coordenação federativa ocorre justamente para definir parâmetros nacionais mínimos e induzir agendas que, localmente, dificilmente surgiriam ou teriam a mesma relevância, dada a histórica fragilidade da área. É importante notar, ainda, que desafios são observados também na definição de métricas e indicadores para acompanhar os esforços da política, seja por meio de indicadores de processo – foco deste artigo –, seja por meio de indicadores de resultado. Se outras áreas de políticas sociais possuem indicadores consagrados, como a saúde (Menicucci, Marques e Silveira, 2017), a política de assistência social recentemente vem estruturando seus processos de monitoramento e avaliação ( Vaitsman e Paes-Sousa, 2011 ).
A centralização decisória e regulatória em nível federal não significa inexistência de espaço para decisões, acréscimos e adaptações no nível subnacional, mesmo que se restrinjam à implementação de programas nacionais ( Arretche, 2012 ; Bichir, Brettas e Canato, 2017). A própria construção regulatória central acarreta processos de disseminação de capacidades para o nível local. Nos termos de Arretche:
A construção de um sistema como o Suas implica um processo de institucionalização de regras ao longo do tempo, baseado em diferentes tipos de normas, em especial aquelas que procuram especificar o papel de cada ente subnacional na provisão de serviços, que estipulam formas de repasse de recursos e que especificam o que são os serviços socioassistenciais. Diante de um legado de fragmentação institucional e sobreposição de ações ( Almeida, 1995 ), não se espera que as regras tenham efeito imediato nem que as capacidades institucionais sejam desenvolvidas rapidamente. Desde as contribuições seminais do institucionalismo histórico, sabe-se da importância de levar em consideração efeitos das regras ao longo do tempo ( Pierson, 2004 ).
Entretanto, diversos estudos apontam o quanto o Suas avançou em um período relativamente curto, desde o reconhecimento da assistência social como política pública na Constituição de 1988, até o aproveitamento de janela de oportunidade política, já nos anos de 2000, com desenvolvimento de estruturas burocráticas e normativas nos três níveis de governo, definição de parâmetros mínimos para provisão e expressiva expansão da rede de equipamentos públicos voltados para proteção básica e especial ( Licio, 2012 ; Franzese e Abrucio, 2013 ; Jaccoud, Bichir e Mesquita, 2017).
O artigo está estruturado em quatro seções, além da introdução e das considerações finais. A primeira seção sintetiza o debate sobre sistemas nacionais de políticas e coordenação federativa no Brasil, enfocando a política de assistência social. Na segunda seção, dialogamos com estudos sobre implementação da política de assistência social e desenvolvimento de capacidades institucionais na área. A terceira seção apresenta nossa contribuição metodológica e analítica com a criação de indicadores de implementação e de capacidades estatais baseados no principal indicador utilizado pela gestão do Suas para analisar a qualidade da gestão municipal dos serviços socioassistenciais, o Indicador de Desenvolvimento do Centro de Referência de Assistência Social (Idcras); para tanto, realizamos adaptações que permitem comparar os dados de todo o período de 2011 a 2016. 1 Na quarta seção, são analisados dados sobre serviços e benefícios socioassistenciais presentes no Censo Suas para o mesmo período, considerando variações por porte de municípios 2 e grandes regiões; examinamos ainda a existência de associação entre implementação e capacidades. Apresentamos, nas considerações finais, uma síntese dos resultados e de nossas contribuições.
A Constituição brasileira de 1988 elevou os municípios ao patamar de ente federado. Entretanto, no âmbito das políticas sociais, não foi definida com clareza uma hierarquia de competências entre os níveis da federação; assim, foram multiplicadas as funções concorrentes entre União, estados e municípios ( Almeida, 1995 ; Melo, 2005 ; Abrucio, 2005 ; Souza, 2013 ). Somente a partir da metade da década de 1990, as chamadas reformas de segunda geração começaram a conferir nova característica a nosso federalismo. A despeito de divergências sobre os fatores explicativos dessas reformas, é consenso que a União voltou a ter papel de coordenação, indução e regulação de desenhos e diretrizes das políticas sociais no país, enquanto estados e, mais especificamente, municípios passaram a ser responsáveis por gestão e implementação de políticas públicas ( Almeida, 2005 ; Arretche, 2002 e 2012; Abrucio, 2005 ; Melo, 2005 ).
As mudanças nas relações governamentais ocorreram por meio de diferentes estratégias do governo federal, que visavam garantir a eficácia das reformas e a adesão dos níveis subnacionais, dependendo do legado e das características de cada setor ( Arretche, 2009 ). De um lado, foram criados mecanismos de regulação e normas, que definiram padrões nacionais para execução local dos programas, e foi estabelecida a exigência de contrapartida de recursos municipais. De outro, foram desenvolvidos mecanismos para garantir a adesão dos governos subnacionais, como vinculação de receitas, transferências condicionadas à oferta de programas e constituição de fundos específicos para o financiamento de políticas. Essas ações permitiram direcionar mais recursos para políticas reguladas, ampliar a oferta municipal e diminuir desigualdades existentes nos níveis subnacionais ( Gomes, 2009 ; Vazquez, 2014 ).
As reformas dos anos de 1990 resultaram em um processo de descentralização nacionalmente regulada ( Gomes, 2009 ; Vazquez, 2010 ; Arretche, 2007 ; 2009), associado a um padrão nacional de execução local das políticas reguladas, como educação e saúde ( Vazquez, 2010 , p. 28). Se isso é verdade no caso do Bolsa Família, conforme argumentado por Bichir (2011) , no caso dos serviços socioassistenciais que compõem um dos pilares centrais do Suas a história é mais complexa, em razão da própria natureza da política – serviços pouco padronizáveis e altamente dependentes de recursos humanos e condições locais de implementação e adaptação – e do arranjo institucional da assistência social. Tal arranjo começou a ganhar corpo com o reconhecimento, na Constituição de 1988, da assistência social como política pública de responsabilidade estatal, parte do tripé da seguridade social. Avançou, posteriormente, com a Lei Orgânica da Assistência Social (Loas) de 1993 e com a primeira Norma Operacional Básica (Nob) de 1997 ( Sátyro e Cunha, 2014 ; Jaccoud, Bichir e Mesquita, 2017).
A partir dos anos de 2000, houve avanços na construção de um sistema nacional de assistência social. Em 2004, a criação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) constitui um passo importante para a construção de capacidades estatais em nível federal. Também em 2004, foi lançada uma nova Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e, em 2005, a Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social (Nob-Suas), concretizando demandas levantadas na IV Conferência Nacional de Assistência Social 3 ( Gutierres, 2015 ). O financiamento da política deixou de ser realizado por meio de convênios e passou a receber repasses fundo a fundo de entes federados. Esse novo sistema de financiamento aumentou a alocação de valores federais no âmbito municipal, mesmo que restringindo sua autonomia para alocação desses recursos. Por outro lado, a previsibilidade e a continuidade de recursos para provisão de serviços estimulou a convergência entre as diretrizes nacionais e as agendas locais ( Bichir, 2016 ; Jaccoud, Bichir e Mesquita, 2017).
A PNAS avançou, ainda, na definição de dois níveis de proteção, a básica e a especial, 4 vinculadas a equipamentos públicos específicos. A proteção básica, foco deste artigo, é destinada à população em situação de vulnerabilidade social e fragilização de vínculos sociais e tem o Cras como órgão responsável pelos atendimentos. Houve importante disseminação desses equipamentos nos últimos anos: se em 2007 havia 4.195 unidades do Cras, em 2016 existiam 8.240 unidades desse tipo, presentes em quase todo território nacional, segundo dados do Censo Suas. Também no âmbito da proteção especial, houve expressiva expansão de unidades do Centro de Referência Especializado de Assistência Social (Creas), mas sem perspectiva de universalização (Jaccoud, Bichir e Mesquita, 2017). Contudo, como é discutido adiante, a disseminação de capacidades para provisão de serviços socioassistenciais vai além da disponibilidade ou não desses equipamentos.
A Nob-Suas de 2005 institucionalizou os princípios do Suas, reiterando a universalidade da política e a responsabilidade do Estado. A Nob também hierarquizou e padronizou os serviços socioassistenciais e definiu mais claramente os papéis de cada esfera de governo, determinando que cabe aos municípios a responsabilidade por implantar e gerir as unidades do Cras. Também foi criada nova sistemática de financiamento fundamentada nos pisos de proteção (básica e especial), com critérios de partilha baseados em indicadores municipais. Segundo Palotti e Costa (2011) , somente com a Nob-Suas foram definidos claros incentivos para a habilitação dos municípios ao Suas.
Merecem também destaque a Norma Operacional Básica de Recursos Humanos (Nob-RH) do Suas de 2006, a Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais de 2009 5 e os cadernos de orientação técnica para as unidades do Cras e para a provisão do serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (Paif), lançados, respectivamente, em 2009 ( Brasil, 2009 ) e 2012 (Brasil, 2012a). A Nob-RH estabelece parâmetros gerais para a gestão do trabalho na área da assistência social, incluindo todos os trabalhadores do Suas, órgãos gestores e executores de ações, serviços, programas, projetos e benefícios. A Tipificação, por sua vez, padroniza em nível nacional os serviços de proteção básica e especial de média e alta complexidade; já os cadernos especificam formas de estruturação desse serviço essencial nas unidades do Cras, isto é, o Paif.
Essa trajetória de construção normativa permite ilustrar argumentos apresentados por Gomes (2009) , para o caso da educação, e por Bichir (2011) , para o caso da assistência social. Verifica-se um lento processo de divisão de competências e responsabilidades entre entes federativos, e a simples definição de normas gerais não é suficiente para garantir adesão e comportamentos coordenados. Nos termos de Gomes: "o aprendizado histórico desse tipo de instrumento é que a simples definição desses marcos legais não é suficiente para garantir a provisão dos serviços pelos governos subnacionais" (2009, p. 665).
Outras regras visam estimular comportamentos subnacionais coordenados. Há aquelas que condicionam repasses de recursos federais ao cumprimento de certas contrapartidas e que são vistas, pela literatura, como fortes instrumentos de indução ( Gomes, 2009 ; Menicucci, Marques e Silveira, 2017). No caso da assistência, o Índice de Gestão Descentralizada do Suas (IGD-Suas), criado em 2014, surgiu do aprendizado e da emulação da lógica presente no IGD do Programa Bolsa Família ( Bichir, 2011 ; 2016). O instrumento de repasse de recursos condicionado a indicadores de qualidade da gestão municipal funciona como um mecanismo indutor de patamares mínimos de uniformidade na implementação das políticas de assistência social e transferência de renda ( Bichir, 2011 ; 2016). Deve-se notar que esse indicador depende centralmente de dados coletados por meio do Censo Suas (Brasil, 2012b).
Estudos recentes sobre implementação abordam os efeitos de regras institucionais, definidas em diferentes estruturas administrativas, para os processos de produção de políticas ( Hill, 2005 ). Contribuímos para o debate ao tomar como ponto de partida o arcabouço normativo definido nacionalmente pelo Suas para entender padrões gerais de provisão de serviços no nível municipal. Não se trata de compreender em detalhes a implementação local de serviços em municípios selecionados – como verificamos em boa parte da literatura, seja examinando diferentes dimensões da política de assistência social ( Couto et al., 2012 ), seja abordando programas específicos, em especial da proteção básica ( Ribeiro, 2011 ; Borges, 2014 ; Jaccoud, 2015 ; Vieira, 2017 ; Serapião, 2018 ). Antes, procuramos entender os padrões gerais de implementação, com ênfase na provisão de serviços e benefícios, verificando tendências temporais em diferentes tipos de município.
Além das normas e instrumentos de coordenação, dialogamos também com a literatura que busca associar a implementação a processos de desenvolvimento de capacidades estatais. Esse é um conceito polissêmico e disputado na literatura nacional e internacional ( Gomide, 2016 ; Cingolani, 2013 ). De forma ampla, é entendido como "a capacidade de um estado realizar objetivos de transformação em múltiplas esferas" ( Skocpol, 1985 , p. 17, tradução nossa), abarcando não apenas a formulação de políticas como também a efetivação dos objetivos definidos, ou seja, incluindo o nível da implementação. Uma vez que as capacidades estatais variam no tempo, no espaço e conforme a área de política pública ( Gomide, 2016 ; Bichir, 2016 ), diferentes dimensões são mobilizadas na literatura a depender da política e de seu momento histórico, empregando desde dimensões weberianas clássicas (leis, regras, normas, perfil e qualidade da burocracia, infraestrutura) até a habilidade política e relacional dos atores estatais na interação com outros atores. Portanto, as formas de mensurar capacidades são diversas e estão associadas aos elementos relevantes em cada área da política pública ( Cingolani, 2013 ).
Desse modo, procuramos avançar em relação a estudos que testam o efeito indutor do poder federal. Palotti e Costa (2011) , por exemplo, buscam entender o grau de adesão ao Suas, partindo do estudo dos municípios de Minas Gerais, e destacam, além dos incentivos gerados pelo governo federal, o papel indutor do governo estadual. Cavalcante e Ribeiro (2012) examinam os efeitos do Suas do ponto de vista do incremento da provisão dos serviços e da maior equidade entre os municípios, considerando, também, suas capacidades administrativas. Para tanto, contrastam dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (Munic), realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), de 2005 e 2009, para abarcar os contextos anteriores e posteriores ao Suas. Como indicador de provisão de serviços, utilizam um somatório de atividades para execução de serviços socioassistenciais.
Em linha com uma primeira geração de estudos sobre a estruturação da assistência social como política pública, 6 são utilizados indicadores abrangentes de capacidades, como consolidação dos órgãos gestores, estrutura administrativa, legislação e instrumentos de gestão, existência de conselho de assistência social, convênios e parcerias e modos de estruturação de sistemas de informação. Os resultados apontam para uma clara redução das disparidades entre os municípios, no que concerne à oferta de serviços, e uma diminuição mais discreta dessas diferenças, no que se refere à construção de capacidades administrativas. Os autores afirmam que municípios com piores resultados no momento anterior ao Suas (geralmente localizados nas regiões Nordeste e Centro-Oeste) melhoraram de modo significativo nesse período.
Em certo sentido, o presente artigo atualiza esse estudo, uma vez que considera o período entre 2011 e 2016, quando vários outros normativos procuraram potencializar o poder indutor do governo federal. Adicionalmente, conforme é explicado na próxima seção, utilizamos dados oriundos do Censo Suas, que são mais detalhados e apropriados para entender a provisão de serviços socioassistenciais relacionados ao Cras, e não aos municípios, como fazem Cavalcante e Ribeiro (2012) .
Dialogamos, ainda, com estudos recentes que também assumem o processo de consolidação dos pilares básicos do Suas e voltam-se para a análise da implementação de serviços socioassistenciais. D'Albuquerque (2017) , Sátyro, Cunha e Campos (2016) e Sátyro e Cunha (2019) , por exemplo, analisam se a oferta de serviços socioassistenciais de proteção básica nos municípios depende mais da demanda potencial existente ou da capacidade das burocracias. Esses trabalhos consideram como indicador de implementação a taxa de execução municipal dos recursos federais recebidos para assistência social. Os indicadores de capacidades mobilizados são o perfil e a qualidade das burocracias implementadoras da política, sendo que, para D'Albuquerque (2017) , tais dimensões são traduzidas por escolaridade, formalização e estabilidade dos vínculos de trabalho da burocracia; já Sátyro, Cunha e Campos (2016) e Sátyro e Cunha (2019) utilizam a formalidade dos vínculos empregatícios. Os resultados desses estudos indicam que a demanda potencial pelos serviços determina mais a taxa de execução dos recursos federais que a qualidade das burocracias municipais. Assim, municípios das regiões Norte e Nordeste, a despeito de terem piores indicadores de burocracia weberiana, têm os melhores indicadores de implementação.
A surpresa causada por esses resultados é dissipada quando os dados são comparados com aqueles presentes em Cavalcante e Ribeiro (2012) , porque, mesmo apresentando piores indicadores "weberianos" de qualidade da burocracia, foram os municípios do Nordeste que mais evoluíram em termos de existência de capacidades específicas para estruturação da política de assistência social: instrumentos jurídicos, conselho, plano e fundo municipal da assistência etc.
As informações geradas por esse instrumento são declarações dos gestores e dos conselheiros (estaduais e municipais) da política. 7 Os dados do Censo Suas são uma das principais fontes de informações sistemáticas e em série histórica sobre a implementação do sistema e sobre as unidades do Cras em particular. Em primeiro lugar, configuram-se em uma radiografia geral desses equipamentos, com várias informações que podem ser comparadas no tempo e entre as unidades do Cras. Em segundo, trata-se de um levantamento da gestão da assistência social que influencia a própria elaboração de diretrizes para a política.
O Idcras, criado com base nos dados do Censo Suas, é um indicador que baliza os repasses de recursos federais para os municípios; desde 2014, é composto de três dimensões centrais: recursos humanos, estrutura física e serviços e benefícios ( Brasil, 2015 ). A dimensão de serviços e benefícios mensura aspectos centrais para serviços de proteção social básica, como cadastramento e atualização do Cadastro Único, articulação com serviços de saúde, educação e Creas e horários e dias de funcionamento de cada unidade. A dimensão de recursos humanos inclui a presença de coordenadores, profissionais e técnicos atuantes nas unidades do Cras e seus vínculos empregatícios. A dimensão de estrutura física, por sua vez, diz respeito à infraestrutura das unidades e a seus equipamentos. A partir de 2014, cada uma das dimensões do Idcras passou a ser calculada em uma escala de cinco níveis, na qual o nível 5 representa a situação que mais se aproxima dos padrões de qualidade definidos, enquanto o nível 1 significa que a unidade está mais distante dos resultados almejados. 8 O Idcras é calculado por meio da média aritmética dos níveis atingidos nas três dimensões ( Brasil, 2015 ).
Para realizar as análises, optamos por não utilizar esse indicador sintético de maneira agregada. A razão dessa escolha é teórica, pois entendemos que a composição do Idcras mistura variáveis associadas a capacidades estatais para provisão dos serviços (como recursos humanos e estrutura física), com dimensões mais diretamente relacionadas à implementação (oferta de serviços e benefícios). Utilizamos a metodologia de cálculo estabelecida a partir de 2014 ( Brasil, 2015 ) para todo o período de análise, de 2011 a 2016, de modo a produzir uma série histórica efetivamente comparável.
Com essa metodologia, procuramos nos diferenciar e avançamos, em relação à literatura existente, em dois sentidos: analisamos as unidades do Cras, e não os municípios, o que permite captar maior variação do funcionamento dos equipamentos da assistência social. Além disso, utilizamos como medida de implementação os serviços e benefícios ofertados pelo Cras, bem como os esforços de articulação intersetorial dessa política, e não proxies que se relacionam mais com a estruturação básica da política – como fazem Cavalcante e Ribeiro (2012) – ou com o grau de dependência em relação aos recursos federais – casos de D'Albuquerque (2017) , Sátyro, Cunha e Campos (2016) e Sátyro e Cunha (2019) . Especificamente, as variáveis que compõem nossos indicadores são apresentadas nos quadros a seguir:
Fonte: Elaboração própria com base em Brasil (2015) .
A análise empírica efetuada é de ordem descritiva e bivariada. Mesmo no âmbito da análise bivariada há avanço analítico já que estamos construindo indicadores e testando argumentos gerais em uma área de políticas públicas dominada por estudos de caso e pouquíssimos estudos com grande número de casos. Entre as exceções, Sátyro, Cunha e Campos (2016) e D'Albuquerque (2017) também se baseiam em descrição e correlação simples, indicando que esse é o estado atual de desenvolvimento do campo.
No primeiro, analisamos o nível de implementação e de capacidades, bem como as desigualdades entre as unidades do Cras no período de 2011 a 2016, no âmbito nacional e de forma estratificada por porte do município e região. As desigualdades são analisadas por meio de dois indicadores que mensuram esse fenômeno de forma diferente: o coeficiente de variação, que permite comparar dispersão das observações em distribuições com médias diferentes, e o índice de Gini, que sintetiza as diferenças entre cada par das observações. Utilizamos ambos os indicadores para dar robustez aos resultados. 9 Além disso, a análise de variância (Anova) foi calculada para verificar se as médias entre os grupos (portes e regiões) são estatisticamente diferentes.
No segundo exercício, realizamos uma análise de associação por meio de testes de qui-quadrado entre os indicadores de implementação e de capacidade. Dialogamos criticamente com os achados de D'Albuquerque (2017) e de Sátyro, Cunha e Campos (2016), que argumentam que a relação entre esses fenômenos é inexistente ou negativa, contrariando as expectativas usuais. Buscando parcimônia de exposição, aplicamos a análise aos anos de 2012 11 e 2016 para todo o Brasil. Nos demais anos, no entanto, os resultados são semelhantes.
De forma congruente com a menor heterogeneidade nacional no indicador de implementação no final da série histórica, os testes Anova (ver Anexo II), indicam que as médias entre os diferentes portes e regiões se tornam cada vez mais semelhantes com o correr dos anos. 12 Além disso, dados apontam que a desigualdade e a variação também diminuíram dentro dessas estratificações (ver Anexo IV).
A diminuição das desigualdades em um nível maior de agregação (por porte ou por região) reforça a expectativa da literatura de coordenação federativa de reduzir distâncias regionais ( Arretche, 2012 ). Ademais, existem evidências de que o governo federal foi bem-sucedido na inserção da assistência social como uma das prioridades nos níveis subnacionais, conforme pode ser observado pela elevação geral dos patamares de implementação por porte de municípios e grandes regiões.
Em teoria, espera-se dos sistemas nacionais um nível de implementação positivamente relacionado com o nível de capacidades. Com foco na área da saúde, Menicucci, Marques e Silveira (2017) observaram que, dentre outros fatores, disponibilidade de recursos financeiros e humanos locais explicam diferenças entre os municípios. No âmbito específico da assistência social, no entanto, um dos argumentos recentes da literatura consiste em sublinhar que a qualidade da implementação da política não está correlacionada com estruturas burocráticas desenvolvidas. Na verdade, quando se encontram associações, tendem a ser negativas, ou seja, a implementação, mensurada como execução de recursos federais, é maior em contextos de precária capacidade institucional e maior demanda pelos serviços socioassistenciais ( D'Albuquerque, 2017 ; Sátyro, Cunha e Campos, 2016).
Analisamos, então, o primeiro e o último ano da série temporal, ou seja, 2012 e 2016. Escolhemos esses anos por simplicidade de exposição e por buscar captar as possíveis variações temporais em todo o período, mas resultados semelhantes são encontrados nos demais anos. 13 Os resultados encontram-se nas Tabelas 3 e 4.
Os testes de Pearson e de verossimilhança ( likelihood-ratio ) demostram que existe uma associação significativa entre os dois indicadores de capacidades e o indicador de implementação nos dois anos. Isso significa que a relação entre os fenômenos não é nula ou inexistente. Mais que isso, observando os resíduos ajustados de cada célula, 14 nota-se que a associação é positiva. Tal fato indica que, quanto maior o nível de recursos humanos ou de estrutura física, maior tende a ser o nível de implementação. Por exemplo, um Cras que em 2016 apresentava o maior valor de estrutura física tinha chance significativa de possuir também valor máximo (5) de serviços e benefícios, assim como chance significativa de não estar entre os equipamentos com nota 1 e 2. Da mesma forma, um Cras com nota 1 de recursos humanos em 2012 tendia a ter o mesmo valor de implementação e a não possuir nota 3, 4 ou 5. No entanto, significância estatística não diz nada a respeito da força da associação. Dessa forma, cabe ressaltar que, ainda que exista associação positiva e significativa, ao observar a estatística V de Cramér, verificamos que a força da associação é muito pequena em ambos os anos, apontando que as tendências da relação entre capacidades e implementação são muito tênues.
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1A gestão do Suas alterou os critérios de mensuração do Idcras em 2014; no entanto, não houve atualização dos indicadores divulgados no período anterior. Abordamos esse aspecto adiante.
2A divisão populacional em cada porte de município, segundo o Censo Suas, é organizada da seguinte forma: até 20 mil – pequeno porte I; de 20.001 a 50 mil – pequeno porte II; de 50.001 a 100 mil – médio porte; de 101 mil a 900 mil – grande porte; mais de 900 mil – metrópole.
3Realizada em Brasília (DF), entre 7 e 10 de dezembro de 2003.
4A proteção especial ofertada nas unidades do Creas é voltada a famílias que sofrem violação de direitos. Os equipamentos e os atendimentos desses centros são mais complexos e especializados. As unidades não precisam estar presentes nos municípios com menos de 20 mil habitantes, e, por vezes, o trabalho do Creas é oferecido de modo regionalizado.
5Resolução n. 109, do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), de 11 de novembro de 2009.
6 Couto et al. (2012) também são representantes dessa fase inicial e utilizam indicadores similares de capacidades.
7Nesse sentido, poderia haver incentivos à sobre-estimação dos indicadores. Entretanto, há estratégias administrativas de verificação da qualidade desses dados, seja por meio do cruzamento de informações com outras bases de dados – como o Cadastro Único e outros sistemas de informação geridos pelo MDS –, seja por meio de visitas e fiscalizações realizadas por órgãos de controle.
8Do ponto de vista da lógica do indicador, para que um Cras seja considerado de nível 5, precisa cumprir todos os requisitos dos níveis 2, 3 e 4 e os requisitos estabelecidos pelo nível 5. Já o enquadramento de um Cras no nível 1 se dá quando a unidade está abaixo dos parâmetros estabelecidos para ser considerada de nível 2. Adiante explicamos algumas modificações que tivemos de elaborar nos parâmetros estabelecidos pelo MDS para cumprir esse requisito.
9Originalmente, a variável "Possui profissionais de serviço social e/ou psicologia" compunha o indicador de serviços e benefícios. Como também faz parte da dimensão recursos humanos, optamos por retirá-la da primeira dimensão para evitar viés nos testes de associação. Por essa razão, as estatísticas descritivas de serviços e benefícios destoam, ainda que marginalmente, das apresentadas em Bichir, Simoni Jr. e Pereira (2019).
10O índice de Gini é a medida mais tradicional de desigualdade. Entretanto, como esse indicador pode cair se as unidades com maiores valores diminuem e as demais permanecem iguais, o que não é o objetivo dos sistemas nacionais, apresentamos também o coeficiente de variação.
11Utilizamos o ano de 2012, e não 2011, porque algumas informações sobre o indicador de recursos humanos foram disponibilizadas apenas a partir do Censo Suas de 2012.
12Por questões de espaço e para facilitar a exposição, não apresentamos a distribuição por porte e região dos indicadores de recursos humanos e de estrutura física. Porém, como síntese dos dados, pode-se dizer que a heterogeneidade entre essas estratificações é muito maior que no caso da implementação e que não existe tendência de diminuição com o passar do tempo.
13Esses dados podem ser obtidos se solicitados aos autores.
14Resíduos ajustados acima de 1,96 ou abaixo de −1,96 indicam associação significativa a 0,05.
*Este texto apresenta resultados de pesquisas obtidos no âmbito do projeto Governança multinível em políticas sociais nacionalmente estruturadas: o caso da assistência social. O projeto teve coordenação de Renata Bichir e foi elaborado no Centro de Estudos da Metrópole, do Centro de Pesquisa, Inovação e Difusão e da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (CEM/CEPID/Fapesp), e contou com recursos da Fapesp (processo 2013/07616-7). Sergio Simoni Junior contou com o apoio do Instituto da Democracia e da Democratização da Comunicação (INCT). Agradecemos os comentários dos demais pesquisadores do grupo, em especial Maria Clara Oliveira e Juliana Rocha. Também foram essenciais as sugestões recebidas de José Ângelo Machado, Adrian Lavalle, Jonathan Phillips e Marta Arretche, bem como dos pareceristas anônimos da Revista Brasileira de Ciências Sociais (RBCS).