O estado constitucional: do contrato social à Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 - Constitucional - Âmbito Jurídico
O estado constitucional: do contrato social à Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
Antonio Shigueo Nakazima Junior
Resumo: O Estado é a forma como se organizam as sociedades contemporâneas. Uma de suas principais bases é a Constituição. No Brasil, desde a independência, já foram promulgadas sete constituições, sempre acompanhando modificações no cenário político nacional. Neste trabalho, pretendeu-se demonstrar a ligação entre o Estado e a Constituição, com enfoque no caso brasileiro.
Palavras-chave: Estado. Constituição. Constituição Federal de 1988.
Abstract: The State is the way in which contemporary societies are organized. One of its main bases is the Constitution. In Brazil, since independence, seven constitutions have been enacted, always accompanying changes in the national political scenario. In this work, it was tried to demonstrate the connection between the State and the Constitution, focusing on the Brazilian case.
Keywords: State. Constitution. Federal Constitution of 1988.
Sumário: Introdução. 1. A gênese do Estado. 2. O Estado e as leis. 3. Os Estados Modernos. 4. As Constituições. 5. As Constituições brasileiras. Conclusão.
No atual estágio evolucionário em que nos encontramos, não é possível pensar em outra forma de organização social que não seja o Estado. E ao seu lado, o Direito permite a ordenação e pacificação social, tão necessária para a vida em comunidade.
Neste trabalho, aborda-se a relação entre Estado e Direito, para entendermos não só a função das leis, mas também qual o papel da Constituição na organização do governo e nas relações sociais. Veremos que os filósofos políticos desde a modernidade já discorriam sobre a organização do governo e as formas de se manter o poder, que no decorrer do tempo passou a ser objeto da prática legislativa.
Aqui, também é tratado o conceito moderno de Constituição, e é feito um breve histórico das leis no Brasil, desde a aplicação da legislação portuguesa no período colonial, até o fenômeno da elaboração de diversas constituições conforme as mudanças políticas ocorridas no país, como forma de legitimação das novas formas de governo que se propunham.
1. A GÊNESE DO ESTADO
O Estado, segundo a escola clássica francesa em definição trazida por Sahid Maluf (1999, p. 22), "é a Nação encarada sob o ponto de vista de sua organização política, ou simplesmente, é a Nação politicamente organizada". Para o autor, tendo em vista que o Estado é uma criação da vontade humana, e não tem autoridade nem finalidade própria, ele pode ser definido como "órgão executor da soberania nacional".
Existem muitas teorias acerca do surgimento do Estado, porém todas baseadas em meras especulações, uma vez que derivam de um raciocínio hipotético. Dentre as mais aceitas está a teoria contratualista, arduamente defendida por Thomas Hobbes no século XVII. O filósofo afirmava que todo indivíduo, em seu estado de natureza vivia para satisfação de suas vontades e encontrava-se em permanente estado de insegurança, e para se defenderem uns dos outros, os indivíduos decidiram entregar parte de sua liberdade a um homem ou assembleia de homens, para que este(s) os representasse(m), sendo a sua vontade a vontade de todos. Segundo Hobbes (2012, p. 139/140):
"Conferir toda a força e o poder a um homem, ou a uma assembleia de homens, que possa reduzir as diversas vontades, por pluralidade de votos, a uma só vontade, é o único caminho para instituir um poder comum, capaz de defender a todos das invasões estrangeiras e das injúrias que uns possam fazer aos outros, garantindo-lhes, assim, segurança suficiente para que, mediante seu próprio trabalho e graças aos frutos da terra, possam alimentar-se e viver satisfeitos; isso equivale a dizer: é preciso designar um homem ou uma assembleia de homens para representar a todos, considerando-se e reconhecendo-se cada membro da multidão como autor de todos os atos que aquele que representa sua pessoa praticar, em tudo o que se refere à paz e à segurança comuns, submetendo, assim, suas vontades à vontade do representante, e seus julgamentos a seu julgamento."
Desse modo, somente a vida organizada em sociedade é que garantiria segurança aos indivíduos. Essa organização, surgida de um pacto entre os homens, seria o Estado:
"Um Estado é considerado instituído quando uma multidão de homens concorda e pactua que a um homem qualquer ou a uma assembleia de homens seja atribuído, pela maioria, o direito de representar a pessoa de todos eles (ou seja, de ser seu representante), todos sem exceção, tanto os que votaram a favor desse homem ou dessa assembleia de homens como os que votaram contra, devendo autorizar todos os atos e decisões desse homem ou dessa assembleia de homens, como se fossem seus próprios atos e decisões, a fim de poderem conviver pacificamente e serem protegidos dos restantes homens. (Hobbes, 2012, p. 141)"
A função do Estado, nessa perspectiva, seria de garantir a paz, sendo todos os cidadãos seus súditos, conferindo-se ao governante o poder soberano. Afirmava Hobbes (2012, p. 136/137): "Sem a espada, os pactos não passam de palavras sem força, que não dão a mínima segurança a ninguém. Assim, apesar das leis naturais (que cada um respeita quando tem vontade e quando pode fazê-lo com segurança), se não for instituído um poder considerável para garantir sua segurança, o homem, para proteger-se dos outros, confiará, e poderá legitimamente confiar, apenas em sua própria força e capacidade."
Adepto da mesma corrente doutrinária, Jean Jacques Rousseau[1] também afirmava ser o Estado fruto de uma convenção social, advindo da vontade geral, que é a soma da vontade manifestada pela maioria dos indivíduos. Porém, para Rousseau as motivações que levaram à criação do Estado eram outras.
O filósofo suíço, que escreveu no século XVIII, ao contrário de Hobbes, afirmava que o "homem" possuía uma natureza boa e que vivia em harmonia em seu estado natural. A discórdia somente teria aparecido quando o primeiro homem cercou um pedaço de terra e disse que aquilo era seu, criando a propriedade privada.[2] A partir desse momento é que o homem começou a criar meios de se defender contra ataques daqueles que não aceitavam a privatização de um bem tido por comum a todos. Surge aí a necessidade da criação de um poder que garantiria a tranquilidade e o direito de ter sua propriedade protegida.
O contrato social consistia em todos delegarem a sua pessoa e o seu poder a uma direção superior a eles, que encarnaria a vontade coletiva para governar e legislar com vistas ao bem comum. Afirma Rousseau (2006, p. 73): "Em uma palavra, em vez de voltar nossas forças contra nós mesmos, reunamo-las em um poder supremo que nos governe segundo leis sábias, que proteja e defenda todos os membros da associação, repila os inimigos comuns e nos mantenha em uma eterna concórdia."
Ao mesmo tempo em que os indivíduos entregam a sua pessoa a um ente maior, o fazem como forma de manter sua liberdade, pois para Rousseau (2006, p. 33), o que se buscava era "encontrar uma forma de associação que defenda e proteja com toda a força comum a pessoa e os bens de cada associado, e pela qual cada um, ao unir-se a todos, obedeça somente a si mesmo e continue tão livre quanto antes."
O Estado para Rousseau, assim como para Hobbes, era soberano, porém era subordinado à nação, que se estivesse insatisfeita com o governo, poderia substituí-lo.
Assim, o Estado teria a prerrogativa de proporcionar segurança e defesa aos seus "contratantes". Os anseios particulares foram substituídos por necessidades públicas e o Estado foi alçado à categoria de ente capaz de provê-las.
Nesse contexto, surgiu a necessidade de haver um instrumento que assegurasse a soberania estatal e garantisse a harmonia e bem estar social: as leis.[3] Essa modalidade de regulação social foi a forma pela qual o Estado encontrou meios para a ordenação social e, posteriormente, para dirimir conflitos.
Sobre a formação da sociedade civil e do poder de legislar, afirma Locke (2006, p. 70):
"Sempre que, pois, certo número de indivíduos se reúne em sociedade, de tal modo que cada um abra mão do próprio poder de executar a lei de natureza, transferindo-o à comunidade, nesse caso, e somente nele, haverá uma sociedade civil ou política. E tal ocorre sempre que certo número de homens, no estado de natureza, se associa para constituir um povo, um corpo político sob um governo supremo, ou então quando qualquer indivíduo se junta ou se incorpora a uma comunidade já constituída; com isso autoriza a sociedade ou, o que vem a dar no mesmo, o poder legislativo dela, a elaborar leis para ele, dentro da exigência do bem da sociedade, sendo que poderá ser solicitado seu auxílio para sua execução, como se fossem decretos dele mesmo."
2. O ESTADO E AS LEIS
O conceito atual de Estado moderno no mundo ocidental abarca a exigência de três requisitos: povo, território e soberania.[4] Assim, é necessário que haja uma população que resida dentro de um determinado território demarcado, e que nesse espaço territorial não se exerça poder maior do que o advindo desse Estado.
Conforme afirma o constitucionalista Celso Ribeiro Bastos (2004, p. 93), o poder do Estado não se exerce puramente como força bruta, mas sim deve ser exercido mediante um poder jurídico, ou seja, segundo normas de Direito previamente estabelecidas, tanto por meio dos costumes quanto das leis escritas. Segundo o autor: "[...] a atuação do Estado no seu processo de promoção do bem-estar coletivo, da segurança e do progresso, cumpre-se através de atos jurídicos ou de atos materiais que aos órgãos constituídos competem. (p. 94)"
A discussão sobre a relação entre Estado e Direito remonta ao século XVII. Para os filósofos modernos, como Bodin e Hobbes, a questão da lei está ligada à soberania do Estado. Para ambos, o poder do soberano é absoluto e ilimitado, e não deve estar sujeito a qualquer restrição imposta por outra pessoa.
Segundo os filósofos, a única coisa acima do soberano são as leis naturais. Para Bodin, que reconhece a origem divina do poder do soberano, esse nunca deve desobedecer às leis naturais, já que estabelecidas por Deus. Por sua vez, Hobbes, que defende que a autoridade do soberano advém do contrato social, também reconhece a existência de leis naturais, que devem ser observadas por prudência pelo governante, mas caso este as descumpra, não está sujeito a qualquer punição.
Por outro lado, as leis positivas, emanadas pela autoridade do soberano, devem ser respeitadas pelos súditos, ou seja, estes são obrigados a respeitar tais leis pela força do governante, pois servem para ordenar a sociedade e, em caso de descumprimento, serão exemplarmente punidos.
A lei então possui uma relação intrínseca com o Estado, pois não só legitima seu poder como lhe serve de instrumento para exercer sua soberania. Como afirma Dalmo de Abreu Dallari (2010, p. 128): "Na verdade, é impossível compreender-se o Estado e orientar sua dinâmica sem o direito e a política, pois toda fixação de regras de comportamento se prende a fundamentos e finalidades, enquanto que a permanência de meios orientados para certos fins depende de sua inserção em normas jurídicas."
Assim, seja por intermédio das leis que emana, ou por meio das instituições dotadas de poder que o próprio Estado cria para o exercício de suas atividades, o Direito sempre estará presente nos assuntos de soberania do Estado.
Na visão dos filósofos contratualistas, na qual o poder do Estado advém da vontade comum do povo, as leis existem para facilitar, ou melhor, para possibilitar a vida em sociedade. Portanto, elas são necessárias para que o Estado promova a manutenção da ordem.
A teoria da divisão dos poderes de Montesquieu põe o Direito como parte do Estado. Com a tripartição dos poderes em executivo, legislativo e judiciário, cada uma das partes tem uma prerrogativa diferente, com vistas a "permitir a atuação do princípio segundo o qual 'o poder constitui um freio para o poder'". (Bobbio, 1997, p. 137).
Hans Kelsen vai além, ao reduzir o Estado ao ordenamento jurídico. Para esse filósofo, o poder soberano é o poder de criar e aplicar o direito, portanto, não há como se separar o Direito do Estado.
Por fim, vemos que para Marx, o Estado assume a figura opressora da classe trabalhadora. Para ele, o Estado é sempre o Estado da classe mais poderosa, que visa perpetuar seu poder. Segundo Marx, como reproduz Bobbio (1997, p.164): "Estado é o aparelho de que se serve a classe dominante para manter seu domínio". Assim, o Direito seria o instrumento de opressão por excelência, já que usado apenas para reproduzir a situação atual.
Mas assim como a concepção que se tem sobre o Estado muda a percepção sobre sua relação com o Direito, as diferentes formas que o Estado já assumiu durante a História também alteram os usos que se faz das legislações.
3. OS ESTADOS MODERNOS
O Estado moderno, como conhecemos hoje, só vai começar a se delinear após as revoluções liberais ocorridas do século XVIII na Europa ocidental. Antes disso, o que se observava eram diferentes formas de organização social que, ainda que contassem com a figura de um governante central, possuíam dimensões e funcionamentos muito diferente dos Estados atuais.
No estado absolutista havia a total concentração de poder nas mãos do soberano, já que não era possível separar o Estado do governante. A organização do estado e da sociedade era incumbência exclusiva do rei, que legislava de acordo com suas vontades. Assim, o soberano editava as leis, mas não estava sujeito a elas, inexistindo limites para o exercício do poder.
Como afirmamos, essa lógica foi posta em xeque com as revoluções liberais do século XVIII. A Independência dos Estados Unidos da América, em 1776, e a Revolução Francesa, em 1789, disseminaram os ideais de liberdade, igualdade e fraternidade, lema que ia de encontro com o Estado absolutista.
O Estado absolutista conheceria então seu primeiro limitador: o direito dos cidadãos. Para tanto, era preciso que o governo também estivesse sob o jugo da lei. Nesse novo sistema, fez-se necessário a separação dos poderes[5], tal qual defendido por Montesquieu, e a prerrogativa de legislar não cabia mais ao chefe do Estado, mas sim a um seleto grupo eleito para tal função.
O surgimento de novas formas de organizar o Estado, somado com a urgência de se garantir a proteção dos direitos dos cidadãos resultou na necessidade de criação de um regimento sólido, que serviria como pedra fundamental dos novos Estados que começaram a emergir.
4. AS CONSTITUIÇÕES
A forma encontrada para proteger os cidadãos dos desmandos dos governantes foi restringir seu campo de atuação por meio da lei. A esse movimento, deu-se o nome de constitucionalismo, que segundo o jurista J. J. Gomes Canotilho (2003, p. 51): "[...] é a teoria (ou ideologia) que ergue o princípio do governo limitado indispensável à garantia dos direitos em dimensão estruturante da organização político-social de uma comunidade. Neste sentido, o constitucionalismo moderno representará uma técnica específica de limitação do poder com fins garantísticos."
Como vimos, foi apenas em meados do século XVIII que se criou uma nova forma de ordenação e fundamentação do poder político, decorrente do questionamento da legitimidade da atuação dos monarcas e da necessidade de resguardar os direitos dos cidadãos, dando origem à constituição moderna. Para Canotilho (2003, p. 52): "Por constituição moderna entende-se a ordenação sistemática e racional da comunidade política através de um documento escrito no qual se declaram as liberdades e os direitos e se fixam os limites do poder político."
Por sua vez, o jurista Dalmo de Abreu Dallari[6] afirma que há três concepções de constituição: no sentido sociológico, que representaria a ordenação através da solidificação dos usos e costumes; no sentido político, em que a constituição tomaria um viés de previsão legal para um novo sistema político; e por fim no sentido jurídico, que seria a consolidação de um sistema de regras, partindo-se de uma dada realidade factual.
Diante disso é que se pode explicar a existência de diferentes formas de constitucionalismo.
Para a vertente inglesa, constituição pode ser percebida como sedimentação dos direitos adquiridos. Não há necessariamente uma norma escrita regulamentando a sociedade, que se rege por intermédio dos usos e costumes. A Magna Carta, de 1215 é apontada como a primeira manifestação próxima a uma Constituição moderna, pois, conforme explica Dellari (2010, p. 150):
"[...] embora não fosse uma completa "carta de direitos", abrangendo todos os direitos do povo, ela estabelecia regras fundamentais para a organização e o exercício do poder político, que é um dos aspectos mais importantes da convivência humana e que depois seria reconhecido como um dos pontos básicos de toda Constituição."
Por sua vez, o constitucionalismo estadunidense seria aquele que adotaria uma carta garantidora de direitos e reguladora de um governo que utilize a fórmula de freios e contrapesos, ou seja, que haja a fiscalização e o controle entre os três poderes do Estado. A Constituição escrita não só resguardaria os direitos adquiridos como também serviria para regular a atuação do estado. A Constituição dos Estados Unidos, elaborada em 1787 e embebida dos ideais liberais de sua independência, traduz tal característica, e por versar sobre questões gerais, ainda que fundamentais da organização de seu governo, encontra-se em vigor até os dias de hoje.
Finalmente, o constitucionalismo francês é baseado na representação de um momento de ruptura e também de construção, ou seja, demarca a ruptura com a ordem até então vigente e constrói a nova forma de governo que se pretende adotar, o que evidencia o momento histórico em que tal concepção foi gerida, no caso, em meio à Revolução Francesa. Buscava-se romper totalmente com o chamado antigo regime, e registrar por escrito qual seria o novo modelo de governo francês.
À exceção da Inglaterra, a regra geral é a adoção de uma carta escrita que preveja os direitos civis e regulamente a atuação do estado. Nela está contido o conjunto de direitos fundamentais e seu modo de garantia, bem como a organização do poder político, sendo este limitado e moderado. Sobre o surgimento da constituição escrita, Dalmo Dallari afirma (2010, p. 23):
"Quando os criadores dos Estados Unidos da América decidiram, em 1787, adotar uma Constituição escrita, que foi a primeira do mundo a ser posta em prática, visavam dois objetivos políticos fundamentais: a consolidação formal da independência e a implantação do regime republicano, mas com um componente jurídico igualmente importante: a afirmação de um Direito próprio, que seria a base da soberania do Estado e a expressão de um novo tipo de organização social."
Conclui o autor que constituição então é "um conjunto de normas básicas de organização da sociedade e de comportamento social, estabelecidas pelo povo e impostas à obediência de todos." (2010, p. 44).
Os ideais propagados pelas revoluções liberais do fim do século XVIII percorreram o globo terrestre e já no início do século XIX, propagou-se uma onda de constitucionalização dos estados pelo mundo afora, vindo ao encontro dos movimentos de independência dos países da América Latina, incluindo o Brasil, consolidando o constitucionalismo nestes países recém independentes de seus colonizadores.
5. AS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS
No Brasil, o sistema jurídico, como conhecemos hoje, foi uma herança da colonização portuguesa, sendo inicialmente uma extensão do sistema português, inclusive com a aplicação das legislações lusitanas em território brasileiro. Gilberto Angelozzi (2009, p. 23) aponta que as Ordenações Manuelinas chegaram ao Brasil com os navegadores portugueses, que a partir de 1530 vieram implantar aqui o Sistema das Capitanias Hereditárias.
Assim, regras de conduta social, normas reguladoras do comércio, o direito hereditário, enfim, todo o ordenamento jurídico aplicado no Brasil vinha da metrópole, não existindo leis elaboradas de acordo com a realidade brasileira.
Aliás, as únicas leis que diziam respeito diretamente à América Portuguesa eram referentes à delimitação de territórios – mediante tratados com o reino da Espanha -, ou versavam sobre transações comerciais, sempre favorecendo a metrópole, como era a lógica do chamado pacto colonial.
Em 1808 a família real portuguesa aportou em terras brasileiras e em 1815 o Brasil passou à categoria de Reino Unido de Portugal. Entretanto, apenas com a Independência, em 1822, e a Constituição de 1824 é que se instituiu o Poder Judicial[7] no Brasil Império, e as leis passaram a ser elaboradas levando em consideração as particularidades da população brasileira.
Desde então, várias Constituições foram elaboradas, sempre acompanhando as modificações que ocorriam no cenário político nacional. Foi assim com a Constituição de 1891, a primeira do período republicano brasileiro, seguida da Constituição de 1934 e da de 1937, elaboradas na chamada Era Vargas, 1946 teve sua Constituição, com o restabelecimento do período democrático, e 1967, com a elaboração de uma Constituição, modificada pela Emenda Constitucional de 1969, que legitimava o governo instituído após o Golpe de 1964. Por fim, a Constituição de 1988 não foge dessa lógica. Aliás, tal prática tem sido uma constante na tentativa de legitimação do poder.
A primeira constituição brasileira entrou em vigor quando Brasil ainda se escrevia com a letra "Z". Recém independente de Portugal, que se via envolto com a elaboração de sua primeira constituição, D. Pedro I, agora imperador do Brasil, sabia da importância de legitimar o novo governo por meio de uma constituição.
Assim, convocou uma Assembleia Constituinte, encarregada de formular as diretrizes legais do país e composta por 100 deputados eleitos para tal função. O que o imperador não contava é que os constituintes adotariam um tom liberal demais para suas pretensões como soberano. Assim, dissolveu a Assembleia e, em 25 de maio de 1824, outorgou a primeira de outras tantas constituições que o país passaria a ter.
Com 179 artigos no total, a Carta de 1824 ficou conhecida por prever em seu artigo 98 o chamado "Poder Moderador" que, figurando ao lado dos poderes executivo, legislativo e do judiciário, conferia amplos poderes ao Imperador, como chefe supremo da nação, "para que incessantemente vele sobre a manutenção da Independência, equilíbrio, e harmonia dos mais Poderes Políticos."[8]
Fica clara a concentração de poderes nas mãos do imperador que, no entanto, afirmava que a Constituição era símbolo da liberdade do povo. Como ressalta o historiador Marco Antonio Villa (2011, p. 20): "No mesmo ano da Constituição outorgada, escreveu que era indigno um governante "que não ama a liberdade de seu país e que não dá aos povos aquela justa liberdade". Continuou: "Amo a liberdade e, se me visse obrigado a governar sem uma Constituição, imediatamente deixaria de ser imperador, porque quero governar sobre corações com brio e honra, corações livres".
Até hoje, foi a Constituição que mais tempo ficou em vigor, não exatamente por sua qualidade, mas pela estabilidade política vivida durante o período imperial brasileiro.
Em 15 de novembro de 1889 o Brasil deixaria de ser uma monarquia para se tornar uma República. Diante dessa mudança radical na conjuntura política brasileira, os novos líderes da nação trataram de constitucionalizar o novo regime, para legalizar as inovações implantadas na recém surgida República dos Estados Unidos do Brasil.
A influência dos Estados Unidos da América não se restringiu apenas à mudança de nome do país. Os republicanos compartilhavam dos ideais do liberalismo, tão presente na constituição estadunidense, e visíveis nas mudanças promovidas em solo brasileiro, tais como adoção do sistema federativo, descentralização de poder e forma presidencial de governo, rompendo totalmente com a ordem vigente no período anterior. Sobre essa ruptura, nos explicam Bonavides e Andrade (2008, p. 258):
"O cotejo Império – República mostra o passo largo que se dera: ali, a forma monárquica, com os laços perpétuos de uma sucessão dinástica: aqui, a modalidade desconhecida de um poder supremo que se renovava periodicamente em sua titularidade.
Dantes, um sistema unitário e centralizador que asfixiava as mais remotas regiões periféricas do imenso País; agora, a autonomia das antigas Províncias, expandida a um tal grau de descentralização que a mudança do regime convertera em Estados e fizera de sua comunhão um laço perpétuo e indissolúvel de Estados, ou seja, uma federação. Mas federação estabelecida com todo o rigor do figurino americano, onde o constituinte pátrio fora inspirar-se".
Com 91 artigos, foi a Constituição mais enxuta que tivemos, porém, foi uma das que trouxe mais inovações e que começou a dar forma ao Estado em que vivemos hoje.
O conturbado cenário da década de 1920, com revoltas militares e a crise econômica provocada pela queda da bolsa de valores de Nova York em 1929, resultou na chamada Revolução de 1930 que levou Getúlio Vargas ao poder. Entre as primeiras medidas tomadas pelo governo provisório, estavam a extinção do poder legislativo e a nomeação de interventores para chefiar os governos estaduais.
Nesse período, as ideias liberais tinham sido substituídas pelo nacionalismo e pelo intervencionismo estatal, características, aliás, que marcaram a chamada "Era Vargas". Dentre as inovações inseridas em meio aos 187 artigos da Constituição de 1934, Bonavides e Andrade (2008, p. 325) destacam:
"Seguindo uma certa tendência europeia do pós-guerra, mas que na verdade só iria se firmar definitivamente ao término da Segunda Grande Guerra, alguns dos preceitos do chamado "Welfare State" foram consagrados no texto. Pela primeira vez na história constitucional brasileira, considerações sobre a ordem econômica e social estiveram presentes. Uma legislação trabalhista garantia a autonomia sindical, a jornada de oito horas, a previdência social e os dissídios coletivos. A família mereceria proteção especial, particularmente aquela de prole numerosa. O deputado Prado Kelly foi em larga medida o responsável pela inclusão de um outro item social, até então inédito: um capítulo especial sobre a educação."
Os constituintes foram eleitos apenas para redigir a constituição, e atenderam à promessa do presidente de convocar eleições, que não ocorriam desde a revolução de 1930. Entretanto, conforme dispunha o art. 1º das disposições transitórias, cabia à Assembleia Constituinte eleger o presidente da República para o primeiro quadriênio constitucional, eleição esta vencida pelo próprio Getúlio Vargas, garantindo ao menos mais quatro anos de governo.
A Constituição de 1934 avançou no sentido de proteger os direitos dos trabalhadores e também da família, mas se transformou em um verdadeiro empecilho para presidente Getúlio Vargas, pois, ao prever eleições presidenciais para dali quatro anos, acabava com suas pretensões de permanecer no poder.[9]
Não havia outra forma de continuar na presidência a não ser pela força. Vargas então aproveitou a insurreição comunista de 1935 para justificar sua permanência no poder como forma de proteger o país da ameaça do comunismo. Assim ocorreu o Golpe de 1937 e com ele nasceu uma nova constituição.
Se o chefe do Executivo já concentrava poderes, a Constituição elaborada por Francisco Campos, então Ministro da Justiça do governo de Getúlio Vargas, delegou ainda mais poderes ao governante da nação, mantendo o mesmo número de artigos: 187. Como bem resume Villa (2011, p. 68):
"O governo central recebeu plenos poderes, como nunca na história do Brasil. A União poderia criar territórios, desmembrados dos estados. Também poderia intervir nos estados e nomear interventores (art. 9º). Já os prefeitos eram indicados pelos interventores. Portanto, não havia nenhuma forma de eleição. Foi criado um novo Poder Legislativo, formado pelo Parlamento (Câmara dos Deputados e Conselho Federal – uma espécie de Senado), pelo Conselho de Economia Nacional e pelo presidente da República. É, não é nenhum erro de leitura. Está correto: o Legislativo tinha a participação do presidente, ou seja, do Executivo."
Foi a primeira Constituição que contava com um preâmbulo, que nada mais era do que uma justificativa do Golpe e da necessidade de se outorgar mais poderes nas mãos do presidente da República, em nome da proteção do país contra as ameaças do comunismo e das más influências internacionais.
Estava previsto ainda, em seu artigo 80, que o mandato presidencial seria de seis anos, e que o atual mandato estaria renovado até a realização de plebiscito nacional mencionado no art. 187 para confirmação da Constituição, que seria regulado a partir de decreto da presidência. Tal plebiscito nunca ocorreu e Getúlio Vargas apenas deixou a presidência ao ser deposto.
Com 218 artigos e mais 36 artigos nas disposições transitórias, a Constituição de 1946 era a mais longa até então. Após 15 anos de governo de um só presidente, os militares que derrubaram a ditadura de Getúlio Vargas restabeleceram a democracia.
Foi dada atenção especial ao Legislativo, tão combatido no regime anterior, e o mandato presidencial passava a ser de cinco anos. Foi criado também o cargo de vice-presidente, cuja eleição seria simultânea à da presidência. Sobre as mudanças, Bonavides e Andrade (2008, p. 415) ainda citam:
"A Carta de 46 recuperou com decisão o princípio federativo, estabelecendo uma valiosa autonomia para os Estados e Municípios. Além da liberdade de culto, estabeleceu-se a total liberdade de pensamento, limitada apenas no que dizia respeito aos espetáculos e diversões públicas. As liberdades e garantias individuais não podiam ser cerceadas por qualquer expediente autoritário, estando a aprovação do estado de sítio reservada unicamente ao Congresso Nacional, novamente composto pela Câmara e pelo Senado Federal, tendo os membros da primeira o mandato de 4 anos, e os senadores de 8 anos. A organização partidária era livre, apesar de que a ressalva que impedia a organização; registro ou funcionamento de qualquer partido político ou associação, cujo programa ou ação contrariasse o regime democrático, se tenha mostrado contraditória."
Diferentemente das outras constituintes, não houve apresentação de anteprojeto por parte do governo. A nova Constituição foi feita com base na Constituição de 1934, ou seja, buscou-se o retorno dos valores democráticos, que haviam sido fulminados pela Constituição de 1937.
Por fim, verifica-se que desde 1891 havia a previsão de se transferir a capital para um ponto central no território brasileiro. A Constituição de 1946 manteve tal previsão e, 14 anos depois, o plano enfim foi concretizado com a construção de Brasília.
Se a Constituição de 1946 representava um avanço pela retomada dos valores democráticos, a Constituição de 1967 foi um novo retrocesso, pois veio para legitimar uma ditadura novamente. Porém, confirmou a máxima: novo golpe, nova constituição.
Nos primeiros anos do período militar, governou-se com base em leis autoritárias, chamadas de "atos institucionais", mas em seguida buscou-se elaborar uma Constituição que desse suporte àquela forma de governo. Sobre isso, nos diz João Ubaldo Ribeiro (2010, p. 111):
"Instalado no poder, o governo militar inicialmente baixou instrumentos denominados "atos institucionais", de que continuou a dispor mesmo depois de ter promulgado suas Constituições. Ao declarar-se vitorioso, o movimento de 1964, em suas próprias palavras, "investiu-se do Poder Constituinte". Alicerçado nessa autoinvestidura, que na verdade usurpou a soberania popular, ele exerceu esse Poder Constituinte, de início, através dos atos institucionais. Seguiram-se, convivendo ainda com os atos institucionais, as Constituições de 1967 e 1969."
A Constituinte convocada pelo presidente Castello Branco apreciou o projeto enviado pelo Executivo e votou, em 189 artigos, pelo fim da eleição direta presidencial, pela concentração de poderes na mão do Executivo e pela legalidade de todos os atos praticados pelos militares desde o golpe de 1964.
Apesar do longo período que o país passou sob a tutela militar, a Constituição de 1967 teve vida breve, já que em 1968 foi editado o Ato Institucional nº 5, que dava amplos poderes ao presidente da República e em 1969 entrou em vigor a Emenda Constitucional nº 1, considerada praticamente uma nova constituição, dessa vez outorgada pelo Executivo.
Após duas décadas de ditadura militar, o Brasil se viu imerso em manifestações populares que exigiam a redemocratização do país. Em 1982 foram realizadas eleições diretas para os governos estaduais. Para a presidência, a eleição de 1985 ainda seria feita indiretamente pelo Colégio Eleitoral, que resultou na vitória de Tancredo Neves. Candidato da oposição, Tancredo Neves foi o primeiro presidente civil eleito desde 1964. Entretanto veio a falecer poucos meses depois. Assim, José Sarney passou da vice-presidência para o cargo mais alto do Executivo nacional.
Como vimos, toda mudança política ocorrida no país acabou gerando uma nova Carta Constitucional. E não foi diferente com a atual Constituição, promulgada em 5 de outubro de 1988. Para formar e afirmar a nova forma de governo viu-se a necessidade da elaboração de uma nova Constituição, rompendo-se com o autoritarismo do regime anterior.
Nesse particular, cabe salientar que o processo de transição entre a ditadura militar e a democracia assumiu uma forma peculiar no Brasil. A abertura política brasileira se deu de forma gradual e coordenada entre militares e representantes da sociedade civil, criando um panorama que influenciou no processo de convocação da Assembleia Nacional Constituinte. Sobre a convocação, sintetiza José Afonso da Silva (2009, p. 89):
"Enquanto isso, o Presidente José Sarney, cumprindo mais uma etapa dos compromissos da transição, enviou ao Congresso Nacional proposta de emenda constitucional convocando a Assembleia Nacional Constituinte. Aprovada como EC n. 26 (promulgada em 27.11.85), em verdade, convocara os membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal para se reunirem, em Assembleia Nacional Constituinte, livre e soberana, no dia 1.2.87, na sede do Congresso Nacional. Dispôs, ainda, que seria instalada sob a Presidência do Presidente do Supremo Tribunal Federal, que também dirigiria a sessão de eleição do seu Presidente. Finalmente, estabeleceu que a Constituição seria promulgada depois da aprovação de seu texto, em dois turnos de discussão e votação, pela maioria absoluta dos membros da Assembleia Nacional Constituinte. Assim se fez. Mas ao convocar os membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, a rigor, o que se fez foi convocar não uma Assembleia Nacional Constituinte, mas um Congresso Constituinte."
Inserido no contexto de redemocratização do Brasil, o texto constitucional traduz em vários aspectos o panorama nacional, na medida em que a transição da ditadura militar para o governo democrático implicou na confecção de uma carta considerada prolixa e por vezes até repetitiva. Com 250 artigos e mais 97 artigos nas disposições transitórias, é de longe a maior carta constitucional que o país já teve. Não obstante, é possível distinguir que tais características são decorrentes da inclusão de inúmeros dispositivos de proteção do cidadão, com a consequente limitação dos poderes do Estado.[10] Nos dizeres de José Afonso Silva (2009, p. 89): "É um texto moderno, com inovações de relevante importância para o constitucionalismo brasileiro e até mundial. Bem examinada, a Constituição Federal, de 1988, constitui, hoje, um documento de grande importância para o constitucionalismo em geral."
Já se passaram quase três décadas desde que a atual Constituição entrou em vigor. Inúmeras emendas já foram feitas, entre elas a que prevê a possibilidade de reeleição do cargo de presidente da República. No entanto, a Carta de 1988 ainda é símbolo da conquista de direitos e da luta contra a repressão política vivida na ditadura militar.
A história constitucional do Brasil demonstra que as mudanças políticas ocorridas no país sempre foram acompanhadas da elaboração de uma nova carta constitucional, com vistas a legitimar a forma de governo que se propunha. Esse processo se verificou na Independência, na proclamação da República, nas imposições de ditaduras e nos períodos de restabelecimentos da democracia.
Isso porque, a Constituição, como diretriz de uma sociedade, também deve se adequar à realidade social. Como exemplo, temos a nossa mais recente Constituição, de 1988, que foi fruto da transição entre uma ditadura violenta e repressiva para uma democracia livre de perseguição e censura.
Promulgada em 5 de outubro de 1988, a Constituição Cidadã é o meio de defesa dos brasileiros contra o poder estatal. Os direitos e garantias ali previstos não são meros dispositivos, são verdadeiras prerrogativas para o exercício pleno da cidadania.
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[1] apud Sahid Maluf, 1999, p. 72-75.
[2] "O primeiro que tendo cercado um terreno se lembrou de dizer: Isto é meu, e encontrou pessoas bastantes simples para o acreditar, foi o verdadeiro fundador da sociedade civil." (Rousseau, 2006, p. 61)
[3] Embora possa haver uma interpretação de que as leis poderiam servir como forma de opressão ou de exclusão de parcela da população, adota-se neste trabalho a perspectiva positivista, encarando a legislação como forma de ordenamento da sociedade, uma vez que o fenômeno do constitucionalismo, a ser estudado neste trabalho, é decorrente dos ideais liberais do século XVIII.
[4] Ver Jorge Miranda, Teoria do Estado e da Constituição (2005, p. 19).
[5] Teoria da tripartição do poder: Executivo, legislativo e judiciário.
[6] In A Constituição na vida dos povos (2010).
[7] Termo utilizado na Constituição de 1824.
[8] Grafia mantida da forma como se encontra no texto de 1824.
[9] A reeleição era expressamente vedada pela Constituição de 1934 e somente foi regulamentada pela Emenda Constitucional n. 16 de 1997, permitindo a reeleição apenas uma vez para mandato subsequente.
[10] Segundo Gilberto Angelozzi (2009, p. 256-257): "a oitava constituição brasileira preocupou-se de modo especial com a área social e os direitos dos cidadãos. Dá maior proteção ao trabalhador, aumenta a arrecadação dos estados e municípios, mais poderes ao Legislativo e igualdade de direitos para homens e mulheres, entre outras coisas".
Mestrando em Ciência Jurídica pela Universidade do Vale do Itajaí - UNIVALI
NAKAZIMA JUNIOR, Antonio Shigueo. O estado constitucional: do contrato social à Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XX, n. 165, out 2017. Disponível em: <http://ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=19729>. Acesso em dez 2018.