Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2022
As perspetivas económicas para 2022 encontram-se, ainda, rodeadas de particular incerteza decorrente da pandemia de COVID-19. O Parecer do CFP sobre as previsões macroeconómicas subjacentes ao Orçamento do Estado endossou essas previsões que apontam para uma recuperação robusta da economia portuguesa (5,5% de crescimento do PIB em volume), mas assinalou "riscos de natureza predominantemente descendente, direta ou indiretamente associados à evolução da situação pandémica e à execução do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) na economia".
A Proposta de Orçamento do Estado para 2022 (POE/2022) prevê um défice orçamental de 7134 M€, o equivalente a 3,2% do Produto Interno Bruto (PIB), o que constituirá uma redução de 1,2 p.p. do PIB face ao ano anterior. Excluindo o impacto de medidas one-off o défice reduzir-se-á em 1,7 p.p. do PIB de acordo com a previsão governamental, o que corresponde a um ritmo de redução deste indicador três vez superior ao estimado para 2021 (redução de 0,5 p.p. do PIB).
As medidas de política explicitadas pelo Governo têm um impacto direto no saldo desfavorável em 3043 M€ (-2875 M€ se excluído o PRR), concentrando a sua maior expressão na despesa (6002 M€). Retirando o efeito das medidas afetas àquele Plano, o montante de medidas na despesa implícito na previsão orçamental ascende a 2799 M€, dos quais mais de metade (1700 M€) com impacto nas componentes mais rígidas da despesa pública – despesas com pessoal e prestações sociais.
Uma comparação com o ano de 2019 revela que mesmo removendo da despesa os efeitos das one-off, o impacto do PRR e as "medidas de emergência", a despesa primária prevista para 2022 situar-se-á 3,4 p.p. do PIB acima do valor pré-pandemia. Deste acréscimo, 2 p.p. do PIB correspondem a despesa corrente primária, com destaque para o peso acrescido das componentes mais rígidas da despesa, designadamente a despesa com pessoal e prestações sociais. Este incremento do peso de despesa rígida ocorre no contexto em que se prevê para o final de 2022 um PIB em volume 1,3% acima do nível de 2019 (e um PIB a preços correntes de 5,5%, mais elevado do que antes da pandemia).
O peso da receita das Administrações Públicas (AP) deverá ascender a 43,6% do PIB em 2022, diminuindo 1,2 p.p. do PIB face ao valor esperado pelo Ministério das Finanças (MF) para 2021, o que se reflete numa previsão de redução da carga fiscal de 35,0% do PIB em 2021 para 34,2% do PIB em 2022. A receita fiscal e contributiva deverá justificar mais de 90% do crescimento da receita pública.
O peso da despesa pública no PIB deverá baixar de 49,1% em 2021 para 46,7% em 2022. Esta redução decorre exclusivamente do crescimento de 6,9% previsto para o PIB nominal. Em termos nominais, a despesa deverá aumentar em larga medida devido ao PRR, cujo impacto incidirá sobretudo na despesa de capital, em particular na FBCF que deverá registar o aumento mais expressivo desde 2010. Excluindo o PRR, a despesa pública deverá diminuir face a 2021, influenciada pelo efeito decorrente da eliminação da maior parte das medidas COVID-19.
Descontando o efeito do ciclo económico e das medidas pontuais e temporárias, estima-se que o défice estrutural subjacente à POE/2022, recalculado pelo CFP, seja 3% do PIB.
O MF prevê que o rácio da dívida se reduza de 126,9% do PIB em 2021 para 122,8% do PIB em 2022. Este decréscimo de 4,1 p.p. do PIB é inteiramente explicado pelo efeito dinâmico favorável (que por si só reduziria a dívida em 5,9 p.p. do PIB), reflexo da previsão de crescimento económico. Este efeito é atenuado pelo défice primário e pelo ajustamento défice-dívida, ambos com um impacto desfavorável para a redução do rácio da dívida.
A previsão orçamental para 2022 está sujeita aos riscos decorrentes da incerteza sobre a evolução da situação pandémica. Um eventual agravamento na sequência do surgimento de novas variantes do SARS-COV-2 poderá tornar necessária a manutenção das medidas de apoio ou mesmo a adoção de novas medidas, ainda que no próximo ano esteja prevista uma dotação orçamental de 400 M€ para fazer face a despesas imprevistas da pandemia. A imposição de novas restrições à circulação poderá fazer com que o apoio financeiro à TAP previsto para 2022 se revele insuficiente. Identificam-se também riscos descendentes associados ao Novo Banco, tendo em conta que a POE/2022 não considera qualquer transferência ao abrigo do Acordo de Capitalização Contingente e que aquela instituição financeira poderá ainda solicitar um montante até 597 M€. Assinala-se ainda os riscos associados à eventual ativação das garantias do Estado concedidas no âmbito de algumas das medidas de resposta à crise pandémica (linhas de crédito) e às moratórias de crédito concedidas pelos Bancos aos agentes económicos.
Ao nível dos riscos externos é de salientar que a situação pandémica assume novamente proporções preocupantes na Europa de Leste, na Rússia e também na Grã-Bretanha. Estes desenvolvimentos negativos, se permanecerem e se se alargarem a outras economias, poderão significar um cenário externo menos positivo para a economia portuguesa do que aqueles que têm vindo a ser considerados nas projeções macroeconómicas. À eventual contração de mercados externos acrescem perturbações do lado da oferta, exógenas à economia portuguesa, mas que a afetam de forma significativa. A subida dos preços externos de combustíveis fósseis e de matérias-primas, do custo de transporte e distribuição com impacto negativo na capacidade produtiva interna podem induzir uma maior e persistente subida de preços do que considerado nas mais recentes previsões económicas.
A POE/2022 inclui uma proposta de atualização do quadro plurianual das despesas públicas (QPDP) diferente da que consta na Proposta de Lei das Grandes Opções do Plano (GOP) para 2021-2025 ainda não aprovada pela Assembleia da República. Este instrumento de programação orçamental de médio prazo define um limite de despesa total e por programa, para o ano em curso e os quatro anos seguintes, incluindo a projeção das fontes de financiamento. A materialidade das alterações subjacentes a esta atualização do QPDP, que representam em 2022 mais de 26,6 mil M€ em relação ao QPDP aprovado, aconselharia que fossem explanadas as razões que as justificam, independentemente da possibilidade legal de serem efetuadas. A persistência da atualização do quadro plurianual em conjunto com o Orçamento que a este deveria estar vinculado transforma, na prática, o QPDP num mero exercício formal, subordinado à lógica orçamental anual.