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TC, acórdão n.º 495/17, 07-Set.-2017 (Pedro Machete), 803/17,
Acórdão n.º: 495/17
Processo n.º: 803/17
Citação: TC, acórdão n.º 495/17, 07-Set.-2017 (Pedro Machete), 803/17,
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ACÓRDÃO N.º 495/2017
Processo n.º 803/17
1. Nos presentes autos de contencioso de apresentação de candidaturas provenientes do Tribunal Judicial da Comarca de Santarém, Juízo de Competência Genérica de Rio Maior, vem o mandatário da coligação PSD/CDS-PP denominada «Juntos Pelo Futuro» interpor recurso da decisão proferida em 22.8.2017, nos termos do artigo 29.º, n.º 4, da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto ("LEOAL"), de indeferir a reclamação deduzida contra o despacho de 11.8.2017, que declarou inelegível o candidato João de Deus Dias Ferreira, apresentado pela citada coligação como cabeça de lista à eleição para a Assembleia de Freguesia de Alcobertas, concelho de Rio Maior, a realizar em 1.10.2017, em virtude de o considerar insolvente, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 6.º, n.º 2, alínea a), da LEOAL.
No citado despacho, reconheceu-se que o candidato em apreço foi declarado insolvente por sentença de 5.11.2012, transitada em 27.11.2012, e que, por sentença proferida em 8.11.2013, e transitada em julgado em 9.9.2014 (após confirmação pelo Tribunal da Relação de Lisboa), foi tal insolvência qualificada como culposa. Na segunda sentença, determinou-se, também, a inibição de João de Deus Dias Ferreira, por um período de 4 anos: (i) para administrar património de terceiros; (ii) para o exercício do comércio; e (iii) para a ocupação de qualquer cargo de titular de órgão de sociedade comercial ou civil, associação ou fundação privada de atividade económica, empresa pública ou cooperativa. Daí que, considerando encontrar-se pendente este período de inibição, o tribunal tenha entendido verificar-se a causa de inelegibilidade prevista no artigo 6.º, n.º 2, alínea a), da LEOAL.
Inconformado, o ora recorrente apresentou reclamação, invocando, no essencial, e para além de razões jurídico-constitucionais conexas com o caráter restritivo do estabelecimento da citada inelegibilidade, nomeadamente por referência aos direitos consagrados nos artigos 48.º e 50.º da Constituição, e com a consequente necessidade de se restringir ao máximo o seu alcance, que o processo de insolvência do candidato João de Deus Dias Ferreira foi encerrado em 27.6.2013, conforme previsto no artigo 230.º, n.º 1, alínea b), do Código da Insolvência e Recuperação de Empresas ("CIRE"), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 53/2004, de 18 de março (fls. 363). Com efeito, em 27.5.2013, a Assembleia de Credores aprovou um plano de insolvência, que viria a ser objeto de despacho de não homologação, datado de 27.6.2013, posteriormente revogado e substituído por despacho de homologação, na sequência de um acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 21.11.2013 (v. ibidem; a fls. 370-377 encontra-se cópia deste acórdão junta pelo então reclamante, ora recorrente). Deste modo, e porque «os direitos civis e políticos não devem ter restrições fortes nem podem ser restringidos por força de aplicações analógicas ou interpretações extensivas, não constando do elenco das […] alíneas b) e c) do n.º 2 do artigo 189.º do CIRE [– preveem que o juiz, na sentença que qualifique a insolvência como culposa, respetivamente, decrete a inibição das pessoas afetadas para administrarem patrimónios de terceiros, por um período de 2 a 10 anos, e declare essas pessoas inibidas para o exercício do comércio durante um período de 2 a 10 anos, bem como para a ocupação de qualquer cargo de titular de órgão de sociedade comercial ou civil, associação ou fundação privada de atividade económica, empresa pública ou cooperativa –] a inibição do desempenho de cargos políticos e públicos – e, consequentemente, não podendo constar da respetiva sentença de qualificação da insolvência – não pode o intérprete proceder à interpretação de que o indivíduo que vê a sua insolvência ser qualificada como culposa [e inibido por um certo período de tempo para o exercício das referidas atividades], que tal pode e deve ser estendido, através de interpretação extensiva ou aplicação analógica, ao exercício de um cargo numa autarquia local» (fls. 364). Aliás, se assim se entendesse – como o fez o despacho então reclamado - «tratar-se-ia de pura e direta inabilitação do insolvente, o que não é possível à luz dos princípios constitucionais» (v. ibidem), conforme reconhecido no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 173/2009. A este propósito, acrescentou:
Veja-se que o candidato João Ferreira gere os seus próprios bens em pleno, estando a cumprir escrupulosamente o Plano de Insolvência aprovado, também com recurso a uma nova empresa criada por força do Plano – difícil seria admitir que gira os seus próprios bens e não possa gerir os de terceiros.
E atente-se também no facto de que o Presidente da Junta de Freguesia - cargo ao qual se candidata – não gere o património da Freguesia, estando tais competências acometidas ao órgão executivo colegial – a Junta de Freguesia – cfr. o artigo 16.º da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro.» (fls. 365)
Subsidiariamente, o então reclamante invocou ainda:
– Que, sendo a qualificação da insolvência um incidente (artigos 188.º e ss. do CIRE), sem autonomia e dependente do processo de insolvência, o respetivo objeto é qualificar algo pré-determinado «e não criar qualquer novo processo, estado ou condição», razão por que os efeitos decorrentes da mesma qualificação – nomeadamente as inibições decretadas – devem ser reportados à data do trânsito da declaração da insolvência, in casu 27.11.2012, «pelo que o prazo [de inibição de 4 anos] fixado na sentença de qualificação terminou em 27.11.2016 (fls. 366-367);
– E, mesmo que se considerasse «que o prazo das medidas se iniciaria no momento do encerramento do Processo de Insolvência, tal aconteceu a 27.06.2013 – data do Despacho sobre o Plano de Insolvência, pelo que os 4 anos terminaram a 27.06.2017» (fls. 367).
2. A decisão objeto do presente recurso indeferiu tal reclamação, com base nos seguintes fundamentos:
«Estipula o artigo 6.º, n.º 2, alínea a), da LEOAL que são inelegíveis para os órgãos das autarquias locais "os falidos e insolventes, salvo se reabilitados".
A existência de um sistema de inelegibilidades justifica-se pela necessidade, em Estado de Direito democrático, de garantir a dignidade e a genuidade do ato eleitoral, e como meio de proporcionar correção à formação da vontade do eleitor, não perturbando a sua liberdade de escolha.
A axiologia da inelegibilidade assenta, particularmente, na isenção e independência de quem exerce cargos eletivos (Acórdão TC n.º 533/89) e, simultaneamente, na expressão livre do voto periodicamente exercido e, como tal, servindo para aferir o comportamento do cidadão eleito, sancionando-o, se for caso disso.
Na apreciação das inelegibilidades, é necessário ter em conta que estamos perante urna restrição ao direito fundamental, de participação politica e, consequentemente, uma compressão (o limite negativo) da capacidade eleitoral passiva dos cidadãos visados (Acórdão TC n.º 705/93).
É. assim exigido o exercício isento, desinteressado e imparcial dos cargos autárquicos de caráter eletivo e, no caso particular desta inelegibilidade, a mesma visa evitar que cidadãos comprovadamente incapazes de gerir interesses patrimoniais próprios possam aceder à gestão de interesses patrimoniais de terceiros - artigos 81.º e 83.º, ambos do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas (CIRE).
A referida disposição legal, encontra-se em conformidade com o regime anteriormente estabelecido no CPEREF, que previa, em certas e específicas situações, a cessação dos efeitos da falência relativamente ao falido, sobretudo quando se procedia, nos termos dos artigos 238º e 239º, à sua "reabilitação".
Apesar do CIRE, que entrou em vigor em 2004, ter deixado de prever a reabilitação do falido, existem certas figuras jurídicas, capazes de assumir a mesma relevância, obrigando naturalmente a uma interpretação dinâmica e atualista do artigo 6º, nº 2 alínea a), da LEOAL.
Efetivamente, tal como alegado pelo reclamante, na aplicação das normas legais que limitem o âmbito da elegibilidade para cargos públicos, o interprete – aplicador, está obrigado, a fazer uma interpretação restritiva das normas, sendo também de sublinhar, como bem sublinhou, que "não é lícito ao intérprete proceder a interpretações extensivas ou aplicações analógicas que se configurariam como restrições de um direito político." – cf. Ac. n.º 735/93 e 515/01 do Tribunal Constitucional.
Sucede que, em causa não está qualquer interpretação extensiva ou aplicação analógica.
A existência de um regime de inelegibilidades tem sempre que ter em conta o artigo 50º, nº 3, da CRP, segundo o qual, repetimos, «No acesso a cargos eletivos a lei só pode estabelecer as inelegibilidades necessárias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independência do exercício dos respetivos cargos». É de facto este o limite, que não é ultrapassado com a referida interpretação atualista e dinâmica, sendo que se trata, apenas e só de fazer uma interpretação em conformidade com o regime atualmente em vigor. Enquadrar no CIRE o que anteriormente se previa e pretendia no CPEREF.
A "reabilitação do falido" prevista no artigo 239º, nº 1, do CPEREF, dependia, para ser decretada pelo juiz, de: - Terem sido levantados os efeitos da falência, quanto ao falido, e a seu pedido; - Mostrarem-se extintos os efeitos penais, no caso de ter havido «indiciação de prática criminosa" (falência dolosa, falência negligente, ou favorecimento de credores – 227º a 229º do CP, de então), nomeadamente através de despacho, sentença ou acórdão, definitivos, a arquivar o processo ou inocentar o falido.
O falido readquiria a "administração e o poder de disposição dos seus bens" e deixava de estar "inibido para o exercício do comércio, para ocupar cargos de titular de órgão de sociedade comercial ou civil, associação ou fundação privada de atividade económica, empresa pública ou cooperativa".
No CIRE, é considerado em situação de insolvência o devedor «que se encontre impossibilitado de cumprir as suas obrigações vencidas» (artigo 3º, nº 1), tendo o processo de insolvência, como processo de execução universal, a finalidade precípua de dar satisfação aos credores mediante, nomeadamente, a liquidação do património do devedor (artigo 1º, nº l. (...)
No tocante ao incidente de «qualificação da insolvência», diz-se no artigo 186º do CIRE que: «A insolvência é culposa quando a situação tiver sido criada ou agravada em consequência da atuação, dolosa ou com culpa grave, do devedor, ou seus administradores, de direito ou de facto, nos três anos anteriores ao início do processo de insolvência». E diz o artigo 189º do CIRE que «1 - A sentença qualifica a insolvência como culposa ou como fortuita. 2- Na sentença que qualifique a insolvência como culposa, o juiz deve: [...] b) Decretar a inibição das pessoas afetadas para administrarem patrimónios de terceiros, por um período de 2 a 10 anos; c) Declarar essas pessoas inibidas para o exercício do comércio durante um período de 2 a 10 anos, bem como para a ocupação de qualquer cargo de titular de órgão de sociedade comercial ou civil, associação ou fundação privada de atividade económica, empresa pública ou cooperativa (…)"
"De facto, a atual situação de «insolvência», CIRE, não tem a mesma carga negativa que detinha o pretérito regime da falência, sendo isto muito devido ao hodierno fenómeno social do sobreendividamento. Ninguém está livre, hoje em dia, de ser confrontado de modo imprevisto com a situação de inadimplemento.
E esta «menor carga negativa» não poderá deixar de se refletir na aferição da necessidade e razoabilidade da solução jurídica interpretativa encontrada para a questão que nos ocupa.
Olhando para o atual regime da insolvência, cremos que os pressupostos que anteriormente eram indispensáveis ao decretamento da reabilitação do falido se podem encontrar tanto no domínio da insolvência culposa como no da fortuita.
A «qualificação» da insolvência, que pode, obviamente, ter consequências penais (artigos 227º a 229º do CP, e artigo 185º do CIRE), assume grande relevância para efeitos civis, pois que a qualificação de culposa implica sérias consequências, sobretudo para o insolvente, e que poderão consistir na inibição da administração de património de terceiros por período de 2 a 10 anos, à inibição temporária para o exercício do comércio, para a ocupação de cargos em sociedades comerciais ou civis (189º do CIRE).
Assim, sempre que estejamos perante uma insolvência culposa, terminado que esteja o período de "inibição" fixado pelo juiz na respetiva sentença, o cidadão em causa recupera a capacidade de «administrar património de terceiros». O que significa que, mostrando-se extintos quaisquer efeitos penais, ele se encontra numa situação equivalente à de reabilitado."- Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 0963/14, datado de 27-11-2014, disponível em vww.dgi.pt:
Nesta senda justifica o referido Acórdão: "Efetivamente, a inelegibilidade prevista no artigo 6º, nº 2 alínea a), da LEOAL, não visa, e muito menos hoje em dia, censurar o insolvente em termos éticos, o que não é próprio do direito, ou sancioná-lo juridicamente, porque não deriva de qualquer ilícito. Visa, essencialmente, evitar a incongruência de poder ser eleito para administrar património público quem está incapacitado para administrar o seu próprio património e o de terceiros.
Daí que, extintos quaisquer efeitos penais, a inelegibilidade termine sempre que termine esta última incapacidade."
Perfilhamos este mesmo entendimento.
Contrariamente ao alegado, não se trata de recorrer à tese da equiparação (ou extensão) da formulação das alíneas b) e c) do n.º 2 do artigo 189.º do CIRE, com o desempenho de cargos públicos.
A inibição de administrar o património de terceiros por um período entre 2 e 10 anos, nos termos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 189.º do CIRE, leva-nos a considerar inelegível o cidadão sobre o qual venha ser decretada esta inibição (e apenas durante o período da mesma), atenta a ratio da norma constante da Lei Eleitoral traduzida na intenção do legislador em vedar o acesso aos órgãos das autarquias locais a cidadãos que se revelem incapazes de gerir o seu património pessoal.
Portanto, terminado o período de inibição, o cidadão em causa recupera a capacidade de administrar e dispor dos seus bens e de gerir bens de terceiros, e readquire a sua capacidade eleitoral passiva.
É certo que, por Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 173/2009, publicado no DR n.º 85/2009, serie I de 2009-05-04, foi declarada, "com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade do artigo 189.º n.º 2, alínea b) do Código Insolvência e da Recuperação de Empresas, aprovado pelo DL n.º 53/2004, de 18 de março, na medida em que impõe que o juiz, na sentença que qualifique a insolvência como culposa, decrete a inabilitação do administrador da sociedade comercial declarada insolvente."
Sucede que, o referido Acórdão não tem aplicação nesta situação concreta. Primeiro porque a redação do artigo é atualmente outra, depois, não foi a sociedade que foi declarada insolvente, mas o próprio candidato.
Importa concretizar que a redação da alínea b) do n.º 2 do art.º 189.º do CIRE, impunha a inabilitação como efeito necessário da situação de insolvência culposa, abrangendo toda e qualquer função que pudesse exercer. Tratava-se de uma total incapacidade de agir negocialmente, e daí ter um alcance punitivo, que colocava em causa a capacidade de exercício prevista no CC.
Atualmente, a redação é distinta, sendo que, o termo inabilitação, foi substituído por inibição, inibição esta que foi concretizada, abrangendo uma situação muito específica, correspondente à administração de património de terceiros. Deixou por isso de colocar em causa capacidade civil da pessoa afetada, não sendo por isso uma medida inadequada e excessiva, e como tal violadora dos artigos 26.º, conjugado com o art.º 18.º da Constituição da República Portuguesa. Simplificadamente, o raciocínio é o seguinte: se o insolvente administrou mal os seus próprios bens, ele não tem, por maioria de razão, condições para administrar os bens dos outros (existe um fundado receio de que ele estenda o comportamento revelado na administração de bens próprios a outras situações).
Quanto à inconstitucionalidade invocada pelo candidato no seu requerimento a mesma carece de fundamento legal. Não se trata de subsumir factos a restrições quando o legislador as não previu. Trata-se de interpretar a ratio da norma constante na Lei Eleitoral e conjugá-la com o que atualmente se encontra previsto no CIRE. Se o candidato não pode administrar o património de terceiros, não pode assumir um cargo, ou candidatar-se a um cargo, que o permita fazer. E não se diga, que como Presidente da Junta de Freguesia, não vai gerir o património da Freguesia. Esta gestão resulta expressamente do art.º 18.º da Lei n.º 15/2013, de 12 de setembro, sendo também certo que lhe podem ser delegadas algumas das competências conferidas à junta de Freguesia – cf. art.º 1 7 da mesma Lei. Diga-se ainda que, qualquer órgão autárquico tem esta função.
Apreciando agora em concreto os factos:
Tal como se fez constar do despacho proferido, e agora confessado, o candidato foi declarado insolvente por sentença de 05.11.2012, transitada em julgado em 27.11.2012, no âmbito do Processo n.º 538/12.7TBRMR que correu termos no já extinto 2º Juízo do Tribunal Judicial de Rio Maior.
Por sentença proferida no dia 08.11.2013 e transitada em julgado em 09.09.2014, após confirmação por Acórdão da Relação de Lisboa datado de 10.04.2014, foi a insolvência de João Deus Dias Ferreira qualificada como culposa, determinando-se, na referida sentença, um período de quatro anos inibição para administrar património de terceiros, para o exercício do comércio, bem como para ocupação de qualquer cargo de titular de órgão de sociedade comercial ou civil, associação ou fundação privada de atividade económica, empresa pública ou cooperativa.
Apesar do encerramento do processo de insolvência, a insolvência foi declarada como culposa, sendo que a inibição foi decretada por 4 anos.
Quanto ao início deste prazo, não concordamos também com o reclamante. Sendo a qualificação de insolvência objeto de decisão autónoma, reconhecida perante determinados factos, e num apenso próprio, e a inibição decretada neste incidente, só pode produzir os respetivos efeitos, a partir da sentença que a qualificou, e não como alegado, com a sentença de declaração de insolvência.
Aliás, a este propósito escreve Luís A. Carvalho Fernandes e João Labareda, in Código de Insolvência e da Recuperação de Empresas Anotado, Quid Juris, pág. 625: " A lei não estabelece o regime do prazo de duração da inabilitação, pelo que respeita ao seu terminus a quo. (...) Assim, o terminus a quo do prazo de duração da inabilitação deve ser referido à sentença que o estabelece, mas reportado ao seu registo, exigido pelo n.º 3 do preceito em anotação, por analogia com o regime estabelecido nos art.ºs 148.º e 149.º, n.º 2 (ex vi do art.º 156), todos do CC).
Feita esta apreciação, concluímos que, tendo sido proferida decisão que declarou a insolvência como culposa, em 2014, e fixou a inibição do reclamante, para administrar património de terceiros, por quatro anos, este período de inibição só terminará em 2018. Só após esta data, o candidato, ficará reabilitado.
Considerando o disposto no art.º 6.º, n.º 2 alínea a) da LEOAL, não pode ser eleito para administrar património público quem está incapacitado para administrar o património de terceiros.
Trata-se por isso de um candidato inelegível, sendo como tal excluído da lista, passando o seu lugar a ser ocupado pelo candidato subsequente e assim sucessivamente – cf. art.º 27.º, n.ºs 1 e 2 da referida Lei.» (fls. 512-520)
3. Como mencionado, o mandatário da coligação PSD/CDS-PP «Juntos Pelo Futuro» vem recorrer de tal decisão para este Tribunal, tendo concluído a exposição dos fundamentos do seu recurso nos termos seguintes:
«a) O Recorrente não concorda com o Despacho recorrido porquanto o mesmo faz uma errada interpretação da norma constante da alínea a) do n.º 2 do artigo 6.º da LEOAL;
b) O Recorrente ficou também surpreendido com a forma como decorreu a apreciação da candidatura à Assembleia de Freguesia de Alcobertas, uma vez que os fundamentos da inelegibilidade foram trazidos aos autos por "conhecimento funcional" da Meritíssima Juiz a quo, sendo que tal não pode constituir meio de prova no nosso ordenamento jurídico, mas neste caso apenas poderia o processo socorrer-se de certidões (trazidas por reclamação ou requeridas oficiosamente), designada e principalmente, a certidão do registo civil relativa ao candidato João de Deus Dias Ferreira;
c) Essa certidão, que agora se junta apenas tem averbado, com interesse para o objeto do processo eleitoral, que o candidato foi declarado insolvente por sentença de 05.11.2012 e que o processo de insolvência foi declarado encerrado, por homologação do plano de insolvência, por decisão judicial de 22.01.2014;
d) Desconhece-se também, o que se deveria conhecer, se o despacho inicial que declarou inelegível o candidato foi despoletado por reclamação ou apenas oficiosamente, o que seria importante ser conhecido para efeitos de apreciação da legitimidade de eventuais reclamantes;
e) Por força do disposto na nossa lei fundamental, nomeadamente, nos seus artigos 50.º, n.º 3 e 18.º, n.º 2, o direito de ser eleito apenas pode ser restringido nos casos expressamente previstos na Constituição e limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos, como é o caso da liberdade de escolha dos eleitores e a isenção e independência do exercício dos cargos;
f) Dos três entendimentos interpretativos que têm sido extraídos, da alínea a) do n.º 2 do artigo 6.º da LEOAL, após o CIRE ter abolido a figura da reabilitação, o Recorrente defende aquele segundo o qual se deve ter tal norma como derrogada extinguindo-se a respetiva inelegibilidade por forma a não fazer perdurar a restrição à capacidade eleitoral por tempo indefinido ou que se tenha de recorrer a interpretações extensivas que não são licitas em matéria de inelegibilidades, conforme este Douto Tribunal tem defendido;
g) Porém, e mesmo que se entenda que tal norma da LEOAL, tem de ser alvo de interpretação atualista, sempre de acordo com a mesma se terá de considerar o candidato João Ferreira como elegível, uma vez que cessaram os efeitos da insolvência com o encerramento do respetivo processo nos termos do disposto no artigo 230.º, n.º 1, alínea b) do CIRE, o que aconteceu, de acordo com a certidão do registo civil, em 22.01.2014;
h) E não podemos concordar com a interpretação de que a inelegibilidade possa perdurar enquanto estejam em vigor os efeitos da qualificação da insolvência, porquanto, o artigo 233.º, n.º 1, alínea a) do CIRE refere que com o encerramento do processo cessam todos os efeitos, sem prejuízo dos efeitos da qualificação, efeitos esses que de acordo com o disposto no artigo 189.º, n.º 2, alínea b) e c) do CIRE apenas se estendem à inibição para administração de patrimónios de terceiros, para o exercício do comércio ou para a ocupação de cargo em sociedade, associação, fundação, empresa pública ou cooperativa;
i) Donde, não constando do elenco dos efeitos da qualificação da insolvência a inelegibilidade ou a inibição para o exercício de mandato em órgão de autarquia local, não pode o interprete, como o fez o despacho recorrido, fazer uma interpretação extensiva de tais efeitos porque tal tem como consequência a opressão e restrição do direito fundamental aqui em causa, traduzido na capacidade eleitoral passiva do candidato, interpretação esta que sempre terá de ser declarada inconstitucional;
j) Por último, e mesmo que assim não se entenda, no que não concedemos, sempre o prazo dos efeitos decorrentes da sentença de qualificação se deverá ter como caducado, na medida em que, esses mesmos efeitos iniciam a sua vigência na data da declaração de insolvência e não, como foi entendido no despacho recorrido, da prolação da sentença de qualificação, porquanto, esta qualificação é um incidente no processo de insolvência, logo, sem autonomia, e visa qualificar a insolvência e não criar efeitos autónomos relativamente ao processo e sentença principais;
k) E mesmo que defendêssemos a tese de que tal prazo de vigência dos efeitos pudesse contar a partir do respetivo averbamento no registo civil, sempre por consulta à certidão do candidato se apuraria que tais efeitos não se encontram ali averbados, não vigorando, portanto, para efeitos do presente processo, quanto mais não seja por ausência de prova do facto aqui em causa, não sendo também despiciente, o facto de que o candidato João Ferreira está legalmente habilitado a gerir a sua pessoa e bens, e até constituiu uma sociedade comercial para o efeito da ultima gestão, em cumprimento do plano de insolvência, da qual é gerente, pelo que e também na aparência pública do direito, o cidadão João Ferreira é visto (e atestado por certidão) como pessoa idónea, isenta e independente de interesses, pelo que não há razão para que no plano da capacidade eleitoral possa ser diminuído nos seus direitos» (fls. 545-547)
4. Importa começar por fixar os factos relevantes para a decisão do presente recurso.
Com efeito, as conclusões b) a d) e k) da alegação do recorrente põem em causa o modo como os factos foram assumidos no presente processo e a própria admissibilidade da relevância in casu da qualificação como culposa da insolvência do candidato João de Deus Dias Ferreira.
Estão em causa, relativamente àquele candidato:
– A declaração do mesmo como insolvente;
– A aprovação do plano de insolvência por ele apresentado e o consequente encerramento do processo de insolvência; e
– A qualificação de tal insolvência como culposa e a consequente declaração da inibição do mesmo, durante um período de 4 anos, para (i) administrar património de terceiros; (ii) exercer o comércio; e (iii) ocupar qualquer cargo de titular de órgão de sociedade comercial ou civil, associação ou fundação privada de atividade económica, empresa pública ou cooperativa.
Como referido, todos estes factos respeitam diretamente a João de Deus Dias Ferreira e a sua existência não foi posta em causa nos presentes autos. Bem pelo contrário: o ora recorrente não só os reconheceu expressamente, como juntou aos autos documentos comprovativos dos mesmos factos. Assim:
– Quanto à declaração de insolvência: v. a alegação de fls. 363 e o averbamento n.º 4, de 27.11.2012, à certidão do Registo Civil relativa a João de Deus Dias Ferreira junta a fls. 549-550 («Declarado insolvente, nos termos da sentença proferida em 05 de novembro de 2012, às 10 horas e 06 minutos, pelo Tribunal de Rio Maior, 2º Juízo e não transitada em julgado»);
– Quanto à aprovação do plano de insolvência e ao consequente encerramento do processo de insolvência: v. a alegação de fls. 363 e a cópia do acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 21.11.2013 anexa à reclamação, a fls. 370-377; v. ainda o averbamento n.º 6, de 29.1.2014, à certidão do Registo Civil relativa a João de Deus Dias Ferreira junta a fls. 549-550 («Declarado o encerramento do processo de insolvência, por homologação do plano de insolvência, nos termos da decisão judicial proferida em 22 de janeiro de 2014»);
– Quanto à qualificação da insolvência como culposa e à consequente determinação de inibições quanto ao exercício de certas atividades económicas durante 4 anos: v. a alegação de fls. 363 e as cópias anexas à reclamação, respetivamente, do despacho saneador-sentença proferido em 8.11.2013 pelo Tribunal Judicial de Rio Maior, 2.º Juízo (fls. 379-385) e do acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 10.4.2014, que negou provimento ao recurso interposto do referido saneador sentença (fls. 387-393).
Acresce que tais factos – todos eles – são de publicitação obrigatória, nos termos do CIRE: artigos 38.º (registo oficioso e inclusão da informação sobre a declaração de insolvência na página informática do tribunal), 230.º, n.º 2 («a decisão de encerramento do processo é notificada aos credores e objeto da publicidade e do registo previstos nos artigos 37.º e 38.º, com indicação da razão determinante», como sucederá na sequência do trânsito em julgado da decisão de homologação do plano de insolvência ex vi artigo 230.º, n.º 1, alínea b), do CIRE) e 189.º, n.º 3 («a inibição para o exercício do comércio tal como a inibição para a administração de patrimónios alheios são oficiosamente registadas na conservatória do registo civil […] com base em comunicação eletrónica ou telemática da secretaria, acompanhada de extrato da sentença»).
Por outro lado, e sem prejuízo de se tratar de circunstância sem relevo decisivo nesta fase, atento o citado reconhecimento por parte do recorrente e o próprio teor da decisão recorrida, tendo o processo de insolvência tramitado no 2.º Juízo do extinto Tribunal Judicial de Rio Maior, que se encontrava sedeado no mesmo Palácio da Justiça em que agora se encontra instalado o Juízo de Competência Genérica de Rio Maior por onde os presentes autos tramitaram na instância recorrida, não se afigura implausível – bem pelo contrário – e muito menos ilegítimo o «conhecimento funcional» invocado pelo autor do despacho objeto da reclamação inicial. Com efeito, em paralelo com os poderes de impugnação próprios dos proponentes, candidatos e mandatários das listas concorrentes previstos no n.º 3 do artigo 25.º da LEOAL, o n.º 2 desse preceito estatui, precisamente, que o juiz verifique (também) a elegibilidade dos candidatos. Além disso, conforme referido na decisão objeto do presente recurso, a reclamação deduzida pelo ora recorrente contra o despacho de 11.8.2017 que julgou o candidato João de Deus Dias Ferreira inelegível foi notificada aos mandatários e representantes das restantes listas, nos termos do artigo 29.º, n.º 3, da LEOAL, mas «não foi apresentada qualquer resposta».
Inexistem, por conseguinte, quaisquer obstáculos à consideração no presente recurso da factualidade seguinte:
1) João de Deus Dias Ferreira foi declarado insolvente por sentença de 5.11.2012, transitada em julgado em 27.12.2012;
2) Na sequência da homologação do plano de insolvência pelo acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 21.11.2013, foi aquele processo de insolvência declarado encerrado nos termos de decisão judicial proferida em 22.1.2014;
3) Por sentença proferida em 8.11.2013, confirmada pelo acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 10.4.2014, foi a insolvência de João de Deus Dias Ferreira qualificada como culposa, ficando aquele inibido durante um período de 4 anos de administrar o património de terceiros, de exercer o comércio e de ocupar qualquer cargo de titular de órgão de sociedade comercial ou civil, associação ou fundação privada de atividade económica, empresa pública ou cooperativa.
A sentença recorrida refere que a sentença de qualificação da insolvência em apreço só transitou em julgado em 9.9.2014, «após confirmação por Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa datado de 10.04.2014». E, na verdade, já o magistrado autor do despacho objeto da reclamação inicial afirmava tal facto com base no seu «conhecimento funcional». Desconhece-se, todavia, o que terá justificado o lapso de tempo decorrido entre a prolação do acórdão de 10.4.2014 e o reconhecimento do trânsito em julgado da sentença que o mesmo confirmou. De todo o modo, tal também não se afigura relevante, uma vez que qualquer destas duas datas – 10.4.2014 ou 9.9.2014 – é necessariamente anterior à data dos registos obrigatórios previstos no artigo 189.º, n.º 3, do CIRE e, a contar-se o prazo de 4 anos das inibições decretadas a partir da data de tal registo – como defendido na sentença recorrida –, o mesmo prazo, em qualquer uma daquelas situações, só termina em 2018.
Acresce que, como resulta do acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 10.4.2014, a sentença de 5.11.2012 que declarou a insolvência de João de Deus Dias Ferreira decretou também aberto o incidente de qualificação da insolvência com o caráter pleno e designou o dia para a realização da assembleia de apreciação do relatório. O plano de insolvência aprovado em assembleia de credores foi homologado pelo acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 21.11.2013. Tal plano prevê, além do mais:
«â€" [A] continuação da atividade do insolvente de prestação de serviço – criação de aves, nomeadamente perus, com possível alargamento de âmbito a pecuária e criação de bovinos;
– [A] atividade deverá ser desenvolvida por uma empresa a criar, proporcionando uma poupança fiscal que permita a execução do plano;
– [O] pagamento de 100% da dívida, em 228 prestações mensais, iguais e com taxa de juro fixa de 1%, com perdão de juros vencidos e vincendos, bem como juros de mora e outras penalidades previstas na lei (para os credores garantidos e credores comuns), pagamento de 100% da dívida, em l0 prestações mensais, iguais e com taxa de juro fixa de 1 %/mês (para o Estado e outros entes públicos);
– [Que] são derrogados todos os artigos do CIRE que preceituam que à declaração de insolvência se segue a apreensão, liquidação e partilha de bens que integram a massa insolvente.» (fls. 389, v.º)
Assim se explica o exercício pelo insolvente das atividades mencionadas na conclusão k) da sua alegação.
B) Quanto ao direito
5. Assumindo, na linha dos Acórdãos n.ºs 553/2013 e 588/2013 (acessíveis, assim como os demais adiante citados, a partir de http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/) e contrariamente ao propugnado pelo recorrente na conclusão f) da sua alegação, a admissibilidade – se não mesmo a necessidade – de uma interpretação dinâmica e atualista dos institutos referidos – e, como tal, formalmente recebidos – no artigo 6.º, n.º 2, alínea a), da LEOAL, a questão jurídica fundamental que se coloca nos presentes autos é a de ponderar a aplicação da norma nele consagrada – e que prevê a situação de inelegibilidade dos insolventes, a menos que reabilitados –, na situação vertente, tendo em conta que, por um lado, o instituto da reabilitação do insolvente já não integra o novo quadro legal do processo de insolvência; que, por outro lado, foi proferida decisão (judicial) homologatória do plano de insolvência oportunamente aprovado e, em consequência, o processo de insolvência declarado encerrado em 22.1.2014; e que, por último, já depois da declaração do encerramento, e no âmbito do incidente pleno de qualificação da insolvência aberto por determinação da sentença declaratória da insolvência, foi proferida decisão a qualificar como culposa tal insolvência, decretando a inibição do insolvente, durante um período de 4 anos, para administrar patrimónios de terceiros e, bem assim, para o exercício do comércio e para a ocupação de qualquer cargo de titular de órgão de sociedade comercial ou civil, associação ou fundação privada de atividade económica, empresa pública ou cooperativa (cfr. as alíneas g) e h) da alegação do recorrente).
6. Está em causa o direito de sufrágio passivo ou direito de ser eleito para cargos políticos. Este Tribunal vem entendendo tratar-se de um direito, liberdade e garantia de participação política estreitamente relacionado com o princípio democrático que não releva apenas – nem fundamentalmente – de uma mera expressão da individualidade privada face ao poder público, mas também do específico modo de estruturação e conformação desse mesmo poder público, enquanto poder democrático. A democracia implica eleições como modo de designação dos titulares do poder, o que só é possível se houver pessoas que possam ser eleitas. A propósito do mencionado direito, observou-se no Acórdão n.º 532/89:
«Como direito fundamental que é, a própria Constituição – n.º 2 do artigo 18.º – adverte só poder a lei restringi-lo nos casos nela expressamente previstos, "devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos".
O próprio texto constitucional consagra, de resto, o critério dos limites admissíveis: no n.º 3 do artigo 50.º afirma-se claramente que, no acesso aos cargos eletivos, a lei só pode estabelecer as inelegibilidades necessárias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores – acautelando-se, desse modo, os riscos inerentes à captação da benevolência destes – e a isenção e independência do exercício dos respetivos cargos, sancionando-se, assim, com dignidade constitucional, a densificação do princípio da vinculação do legislador aos direitos fundamentais mediante a imposição de outros valores que, passando pela necessidade de afirmar o princípio da legalidade, conformam o poder político, no caso o poder local» (no mesmo sentido, ver, entre outros, os Acórdãos n.ºs 25/92, 382/2001, 515/2001, 448/2005, 443/2009, 462/2009, 480/2013 e 550/2013).
O Tribunal tem igualmente sublinhado que, em matéria de inelegibilidades, estando-se «na presença de um direito fundamental de natureza política», «não é licito ao intérprete proceder a interpretações extensivas ou aplicações analógicas que se configurariam como restrições de um direito politico, sendo certo que em matéria eleitoral «as normas que estabelecem casos de inelegibilidade contém enumerações taxativas e não meramente exemplificativas» (cfr., entre outros, os Acórdãos n.ºs 735/93, 511/2001 e 515/2001).
7. No caso sujeito, cumpre analisar a inelegibilidade geral prevista no artigo 6.º, n.º 2, alínea a), da LEOAL:
«São […] inelegíveis para os órgãos das autarquias locais: a) os falidos e insolventes, salvo se reabilitados.»
À data em que a LEOAL iniciou a sua vigência, o falido, judicialmente declarado como tal, encontrava-se privado da administração e do poder de dispor dos seus bens, que integrassem ou devessem integrar a massa falida; os negócios por si realizados eram, em princípio, inoponíveis à massa falida (cfr. os artigos 147.º e 155º do Código dos Processos Especiais de Recuperação da Empresa e da Falência ("CPEREF"), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 132/93, de 23 de abril). Já no respeitante à insolvência, esta correspondia tradicionalmente à situação do devedor não comerciante, ou da sociedade civil, cujo património apresentasse um passivo superior ao ativo, sendo a mesma presumida quando contra o devedor corressem duas execuções não embargadas, ou quando lhe tivesse sido feito arresto com fundamento no justo receio de insolvência. A declaração da insolvência determinava que o insolvente não pudesse administrar e dispor dos seus bens até à liquidação total da massa.
Em qualquer dos casos, está em causa uma limitação das possibilidades de atuação económica futura dos visados em consequência de suas atuações anteriores de idêntica natureza que puseram em causa ou lesaram os direitos de terceiros – nomeadamente dos credores – e, por isso mesmo, também a confiança pressuposta pelo tráfego comercial e, bem assim, a boa fé e a segurança jurídica que necessariamente devem presidir às relações de natureza patrimonial em geral.
Segundo a lei hoje aplicável – o CIRE, que extinguiu a declaração de falência –, «é considerado em situação de insolvência o devedor [– independentemente de se tratar de um comerciante ou não –] que se encontre impossibilitado de cumprir as suas obrigações vencidas» (cfr. o respetivo artigo 3.º, n.º 1). A finalidade do processo de insolvência é agora a «satisfação dos credores pela forma prevista num plano de insolvência, baseado, nomeadamente, na recuperação da empresa compreendida na massa insolvente, ou, quando tal não se afigure possível, na liquidação do património do devedor insolvente e a repartição do produto obtido pelos credores» (v. o artigo 1.º, n.º 1, do mesmo diploma). Por isso e, sem prejuízo das situações especiais em que a administração dos seus próprios bens continua a ser possível (v. artigos 223.º e ss. do CIRE), a declaração de insolvência tem um impacto severo na autonomia, principalmente patrimonial, do devedor. Por exemplo:
– «[A] a declaração de insolvência priva imediatamente o insolvente, por si ou pelos seus administradores, dos poderes de administração e de disposição dos bens integrantes da massa insolvente, os quais passam a competir ao administrador da insolvência» (artigo 81.º, n.º 1, do CIRE);
– [A]o devedor fica interdita a cessão de rendimentos ou a alienação de bens futuros suscetíveis de penhora, qualquer que seja a sua natureza, mesmo tratando-se de rendimentos que obtenha ou de bens que adquira posteriormente ao encerramento do processo» (artigo 81.º, n.º 2, do CIRE);
– [S]ão ineficazes os atos realizados pelo insolvente em violação do disposto nos números anteriores, respondendo a massa insolvente pela restituição do que lhe tiver sido prestado apenas segundo as regras do enriquecimento sem causa […]» (artigo 81.º, n.º 6, do CIRE);
– O devedor fica obrigado a um amplo dever de apresentação e colaboração com o juiz e o administrador da insolvência (artigo 83.º do CIRE).
Deste modo, tem sido entendido que a ratio da inelegibilidade prevista no artigo 6.º, n.º 2, alínea a), da LEOAL, se prende, desde logo, com exigências de isenção e independência na atuação dos órgãos das autarquias locais (cfr. o artigo 50.º, n.º 3, da Constituição). Na verdade, quem se encontra numa situação de grande vulnerabilidade no plano patrimonial não oferece garantias de poder estar à altura daquelas exigências. Como se refere na sentença recorrida, exige-se «o exercício isento, desinteressado e imparcial dos cargos autárquicos de caráter eletivo e, no caso particular desta inelegibilidade, a mesma visa evitar que cidadãos comprovadamente incapazes de gerir interesses patrimoniais próprios possam aceder à gestão de interesses patrimoniais de terceiros», nomeadamente de verbas e património públicos. Nesse sentido, afirmou este Tribunal no seu Acórdão n.º 553/2013:
«Do que se trata, em face do disposto no artigo 6.º, n.º 2, alínea a), da LEOAL, é, pois, da relação estabelecida entre as funções de administração pública a desempenhar pelo candidato, se eleito, e a gestão dos seus bens patrimoniais (dos seus rendimentos) na esfera privada. A inelegibilidade dos insolventes prende-se pois com a necessidade de garantir, com independência e plena capacidade de gestão, a administração financeira dos bens públicos que lhe vai ser confiada no cargo para o qual serão eleitos. Trata-se da gestão de património financeiro, em grande medida determinado pelas receitas cobradas aos contribuintes/eleitores, o que justifica exigir o legislador a observância de um certo rigor na gestão privada dos bens e rendimentos do eleito e a garantia de capacidade para o efeito […]»
8. O artigo 6.º, n.º 2, alínea a), da LEOAL ressalva da inelegibilidade nele prevista a reabilitação do falido ou insolvente.
Com efeito, e como mencionado, à data da entrada em vigor da LEOAL vigorava o CPEREF cujo regime previa a cessação dos efeitos da falência em relação ao falido, designadamente quando se procedia, nos termos conjugados dos seus artigos 238.º e 239.º, à reabilitação do falido:
d) Decorridos os prazos referidos nos n.ºs 1 e 2 do artigo 225.º, quando não tenha havido instauração de procedimento criminal e o juiz reconheça que o devedor, ou, tratando-se de sociedade ou pessoa coletiva, o respetivo administrador, agiu no exercício da sua atividade com lisura e diligência normal.
2 - A decisão é proferida no processo de falência, juntos os documentos comprovativos necessários e produzidas as provas oferecidas e depois de ouvido o liquidatário judicial, e será averbada à inscrição do registo da falência, a instância do interessado.
1 - Levantados os efeitos da falência nos termos do artigo anterior, o juiz decretará a reabilitação do falido, desde que se mostrem extintos os efeitos penais decorrentes da indiciação das infrações previstas no n.º 1 do artigo 224.º
2 - A decisão de reabilitação é igualmente averbada no registo à inscrição da falência, a instância do interessado.»
Esta solução mostra que a reabilitação do falido pressupunha a plena reintegração do devedor na vida económica, possibilitada pela cessação dos efeitos inibitórios conexos com a declaração de falência. Tal reintegração estava, de todo o modo, condicionada a decisão do juiz, a pedido do interessado.
Por outro lado, o juiz só podia levantar os referidos efeitos desde que tivesse havido uma espécie de "reversão" da situação determinante da situação de insolvência (alíneas a) e b) do citado artigo 238.º, n.º 1) ou decorrido um período de tempo significativo sobre o termo da liquidação do património do devedor (alínea c) do mesmo preceito). Uma terceira hipótese era a de o juiz reconhecer que o devedor agira no exercício da sua atividade «com lisura e diligência normal». Em qualquer caso, constituía um requisito da reabilitação a extinção dos efeitos penais decorrentes da indiciação de infrações contra certos direitos patrimoniais.
Evidencia-se, assim, que a referida reintegração na vida económica assentava necessariamente num "voto de confiança" ou prognose de que os "interesses gerais do tráfego, designadamente mercantil" (v. os Acórdãos n.ºs 564/2007 e 173/2009) seriam acautelados e as regras de prudência e boa fé na condução dos negócios seriam observadas. Tal voto fundava-se, seja no crédito dado pelos credores, seja na expectativa da aprendizagem com o tempo, seja, finalmente, na continuação da «lisura e diligência normal» no exercício da atividade.
Articulada com esta perspetiva, a previsão da inelegibilidade do artigo 6.º, n.º 2, alínea a), da LEOAL não é alheia a considerações e interesses que, para além da prevenção de comportamentos eventualmente motivados pela vulnerabilidade patrimonial dos titulares de órgãos autárquicos, se articulam também com preocupações gerais relacionadas com a confiabilidade e boa-fé e a consequente segurança quanto à diligência e lisura de comportamentos e quanto à competência, responsabilidade e empenho no âmbito de atuações na sua esfera de atuação económico-patrimonial de quem vai ter a seu cargo a administração de verbas e interesses públicos. Recorde-se que, no exercício das suas funções, os titulares de órgãos autárquicos estão obrigados a prosseguir o interesse público – e só esse –, devendo atuar sempre com respeito pelos princípios da justiça, da imparcialidade (na sua dupla vertente negativa e positiva) e da boa fé (cfr. o artigo 266.º da Constituição).
Em suma, a dependência da elegibilidade para os órgãos das autarquias locais de quem tenha sido declarado falido ou insolvente de um juízo positivo de reabilitação nos termos expostos torna claro que só deve poder ser eleito para tais órgãos quem, seja pela superação da vulnerabilidade da respetiva situação patrimonial, seja pela expectativa quanto à correção e lisura da sua atuação na vida económica, possa criar na comunidade a confiança quanto à isenção e independência no exercício do cargo cuja eleição esteja em causa. A plena reintegração do falido na vida económica – indispensável à sua reabilitação – constituía, na verdade, um importante fator para a criação de tal confiança.
9. Sucede que o CIRE deixou de fazer qualquer referência à figura da "reabilitação" no âmbito do processo de insolvência. Mas, naturalmente, naquele diploma continua a prever-se um momento formal em que se encerra tal processo. Nesse sentido, dispõem os seus artigos 230.º e 233.º:
2 - A decisão de encerramento do processo é notificada aos credores e objeto da publicidade e do registo previstos nos artigos 37.º e 38.º, com indicação da razão determinante.
1 – Encerrado o processo, e sem prejuízo do disposto no n.º 5 do artigo 217.º quanto aos concretos efeitos imediatos da decisão de homologação do plano de insolvência:
b) Cessam as atribuições da comissão de credores e do administrador da insolvência, com exceção das referentes à apresentação de contas e das conferidas, se for o caso, pelo plano de insolvência;
c) Os credores da insolvência poderão exercer os seus direitos contra o devedor sem outras restrições que não as constantes do eventual plano de insolvência e plano de pagamentos e do n.º 1 do artigo 242.º, constituindo para o efeito título executivo a sentença homologatória do plano de pagamentos, bem como a sentença de verificação de créditos ou a decisão proferida em ação de verificação ulterior, em conjugação, se for o caso, com a sentença homologatória do plano de insolvência;
a) A ineficácia das resoluções de atos em beneficio da massa insolvente, exceto se o plano de insolvência atribuir ao administrador da insolvência competência para a defesa nas ações dirigidas à respetiva impugnação, bem como nos casos em que as mesmas não possam já ser impugnadas em virtude do decurso do prazo previsto no artigo 125.º, ou em que a impugnação deduzida haja já sido julgada improcedente por decisão com trânsito em julgado;
c) A extinção da instância das ações pendentes contra os responsáveis legais pelas dívidas do insolvente propostas pelo administrador da insolvência, exceto se o plano de insolvência atribuir ao administrador da insolvência competência para o seu prosseguimento.
3 – […]
7 – […]» (itálico adicionado)
Apesar de todas as diferenças, o cotejo deste regime com o anteriormente previsto no CPEREF revela algum paralelismo, o qual é acentuado pela consagração dos incidentes de qualificação da insolvência nos artigos 185.º e seguintes, e da salvaguarda expressa dos efeitos da qualificação da insolvência, mesmo em caso de encerramento do processo (artigo 233.º, n.º 1, alínea a), do CIRE). Com efeito, antes a reabilitação do falido pressupunha a sua reintegração plena na vida económica; agora a reintegração plena na vida económica associada ao encerramento do processo só ocorre – abstraindo das questões relativas ao incidente de exoneração do passivo restante, que foram objeto de análise no Acórdãos n.ºs 533/2013 e 588/2013 – desde que a insolvência não tenha sido qualificada como culposa.
Como referido na análise dos artigos 185.º e seguintes do CIRE levada a cabo no Parecer da Comissão Nacional de Eleições n.º 11/GJ/2013, anexo à Ata 79/XIV/2013, o incidente de qualificação da insolvência constitui uma fase do processo destinada a averiguar as razões que conduziram à situação de insolvência, possibilitando ao administrador de insolvência designado ou a qualquer interessado requerer de forma fundamentada a qualificação da insolvência como culposa. Esta verifica-se quando a situação de insolvência tenha sido criada ou agravada em consequência da atuação, dolosa ou com culpa grave (presumindo-se a segunda em certos casos), do devedor, ou dos seus administradores, de direito ou de facto, nos três anos anteriores ao início do processo de insolvência, e indicando-se que a falência é sempre considerada culposa em caso da prática de certos atos necessariamente desvantajosos para a empresa.
Essa avaliação pode naturalmente ter consequências penais (artigo 227.º e segs. do Código Penal), mas a qualificação atribuída neste incidente e em sede do processo de insolvência não é vinculativa para efeitos de causas penais (185.º do CIRE). Assume, no entanto, a máxima relevância para efeitos civis, dado que a qualificação da insolvência como culposa implica sérias consequências para as pessoas afetadas: as mesmas são declaradas inibidas, por um período de 2 a 10 anos, para administrarem patrimónios de terceiros e para o exercício do comércio, bem como para a ocupação de cargos de titulares de órgãos de sociedades comerciais ou civis, empresas públicas ou cooperativas; além disso, pode ser determinada a perda de quaisquer créditos sobre a insolvência e a condenação a restituir os bens ou direitos já recebidos em pagamento desses créditos (cfr. o artigo 189.º, n.º 2, do CIRE).
Por ser assim, a referida Comissão, fazendo uma interpretação atualista, considera inelegíveis para os órgãos das autarquias locais, nos termos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 6.º da LEOAL e do regime de insolvência em vigor, não só os cidadãos falidos e insolventes cujos processos de insolvência ainda não tenham sido encerrados nos termos e com as consequências previstas nos artigos 230.º e 233.º do CIRE, como também os cidadãos devedores afetados pela qualificação da sentença de insolvência como culposa durante o período que resultar da inibição nela fixada, independentemente de tal encerramento ter ocorrido (cfr. a conclusão do Parecer citado).
Na verdade, e quanto a estes últimos devedores, a plena reintegração do devedor na vida económica – que, como mencionado, constituía o pressuposto da reabilitação anteriormente prevista no âmbito do CPEREF – hoje, na vigência do CIRE, só pode ocorrer depois de encerrado o processo de insolvência e após o termo dos períodos de inibição decretados (v. os respetivos artigos 189.º, n.º 2, alíneas b) e c), 230.º, n.º 1, e 233.º, n.º 1, alínea a).
10. In casu verifica-se que, por a insolvência do candidato João de Deus Dias Ferreira ter sido qualificada como culposa em 2014 (cfr. supra o n.º 4), o mesmo ficou inibido durante um período de 4 anos de administrar o património de terceiros, de exercer o comércio e de ocupar qualquer cargo de titular de órgão de sociedade comercial ou civil, associação ou fundação privada de atividade económica, empresa pública ou cooperativa.
Quanto ao início do prazo de tais inibições, Carvalho Fernandes e João Labareda colocam duas alternativas: contá-lo a partir do trânsito em julgado da sentença que qualifica a insolvência como culposa – ou, melhor, do registo da mesma – ou a partir da decisão do encerramento do respetivo processo (v. Autores cits., Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas Anotado, 2.ª ed., Quid Juris, Lisboa, 2013, nota 10 ao artigo 189.º, p. 735). Os referidos Autores defendem a primeira solução (v. ibidem), que é igualmente perfilhada pela decisão ora recorrida e não contrariada com argumentos persuasivos pelo recorrente. Na verdade, segundo aqueles Autores, a solução alternativa não só não tem na letra da lei um mínimo de apoio exigido pelo artigo 9.º, n.º 2, do Código Civil, como também «poderia conduzir, na prática, a períodos de vigência efetiva da inabilitação diferentes, sendo iguais os prazos fixados pelo juiz», o que teria o efeito perverso de criar «uma indeterminação da situação que a lei, manifestamente, quer limitar ao prazo certo fixado na sentença». Aliás, como se refere no acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 10.4.2014 – aquele que confirmou a qualificação da insolvência de João de Deus Dias Ferreira como culposa –, «verificados os requisitos substantivos para qualificar a insolvência como culposa, tem o juiz de declarar os efeitos previstos na lei para essa qualificação, sem ter de considerar o que ficou acordado e aprovado em eventual plano de insolvência […], não podendo este sobrepor-se ao regime no CIRE relativo à qualificação da insolvência» (fls. 392, v.º).
De todo o modo, no caso vertente, atentas as datas em que ocorreram quer a declaração de encerramento do processo de insolvência – 22.1.2014 –, quer a sua qualificação como culposa – 10.4.2014 –, o prazo de 4 anos das inibições só termina depois da realização das eleições de 1.10.2017.
Pelo exposto, nesta última data, o candidato João de Deus Dias Ferreira ainda se encontra inibido para o exercício de diversas atividades económicas, não podendo considerar-se, por isso, e apesar do plano de insolvência que executa, plenamente reintegrado na vida económica. As mencionadas inibições, além de representarem uma real limitação das suas possibilidades de ação, sinalizam uma atitude de desconfiança quanto à atuação daquele candidato na área económica e de gestão patrimonial, motivada pela verificação judicial de que a respetiva insolvência foi criada ou agravada em consequência de comportamentos seus dolosos ou gravemente negligentes (cfr. o artigo 186.º, n.º 1, do CIRE e a nota 9 ao artigo 189.º, pp. 734-735, da obra já citada de Carvalho Fernandes e João Labareda).
Improcedem, deste modo, as conclusões g), h) e j) da alegação do recorrente.
11. Por fim, atenta a razão de ser da inelegibilidade prevista no artigo 6.º, n.º 2, alínea a), da LEOAL, nomeadamente a exigência de um crédito de confiança quanto à responsabilidade, competência e isenção no exercício futuro dos cargos eletivos aí em causa (cfr. supra o n.º 8), a mesma inelegibilidade não se afigura desadequada ou excessiva quando aplicada aos cidadãos devedores afetados pela qualificação da sentença de insolvência como culposa durante os períodos que resultarem das inibições nela fixadas, mesmo que tais períodos vão para além do encerramento do processo de insolvência.
Tais inibições, em si mesmas consideradas, podem justificar-se pela defesa de interesses gerais do tráfego, desempenhando, assim, também, uma função preventiva de condutas culposamente atentatórias da segurança do comércio jurídico. Seguindo um raciocínio próximo do expendido pelo Conselheiro Benjamim Rodrigues na sua declaração de voto anexa ao Acórdão n.º 564/2007 – então referido à inabilitação, mas que, como evidenciado no Acórdão n.º 173/2009, pode ser transposto para a simples inibição –, dir-se-á serem admissíveis inibições, fundadas em razões de prevenção de práticas lesivas do interesse geral e da segurança do comércio jurídico em geral que estão assumidas como "incumbências prioritárias" a serem cumpridas pelo Estado no artigo 81.º, alínea f), da Constituição, ao exercício pelo devedor insolvente de certas atividades económicas e patrimoniais, quando a sua insolvência seja qualificada como culposa. Com efeito, tal qualificação está sujeita a um específico procedimento de avaliação dos comportamentos tidos pela pessoa atingida quanto ao cumprimento dos seus deveres nas relações económicas estabelecidas com terceiros (artigo 188.º do CIRE). Ou seja, é a violação dolosa ou com culpa grave (artigo 186.º do CIRE) de deveres legais e prudenciais de atuação na gestão do património de que acabou por resultar a impossibilidade de cumprimento das obrigações vencidas. Tem por isso razão de ser o receio de que situações idênticas possam ocorrer num futuro mais ou menos imediato por virtude da viciação em certos hábitos e comportamentos.
Fundando-se a referida qualificação na inobservância culposa desses deveres de atuação económica por parte dos sujeitos atingidos na sua gestão patrimonial, não se afigura desadequado que lhe sejam impostas inibições temporárias nesse domínio. Com as mesmas, nomeadamente as previstas no artigo 189.º, n.º 2, alíneas b) e c), do CIRE, visa o legislador obstar ao mencionado receio de que o atingido prossiga um certo modo de atuação jurídico-economicamente distorcida com terceiros, com grave lesão dos interesses gerais da confiança, da boa-fé e da segurança do comércio jurídico.
Fica, deste modo, demonstrada não só a conexão entre o fim do período de inibição e a reintegração plena do insolvente na vida económica, como, sobretudo, a importância do termo de tal período para a formação da confiança da comunidade relativamente à responsabilidade, competência, diligência e zelo de quem, apesar de ter sido um devedor insolvente no quadro de uma insolvência culposa, se propõe agora exercer um cargo público eletivo em que aquelas qualidades têm de estar ao serviço da administração de verbas e interesses públicos.
Por isso, também, a ratio da inelegibilidade prevista no artigo 6.º, n.º 2, alínea a), da LEOAL impõe que a mesma se aplique a quem, como o candidato João de Deus Dias Ferreira, no dia previsto para a eleição para o órgão da autarquia local a que se candidate ainda se encontra inibido, por força de uma sentença de qualificação da respetiva insolvência como culposa, para administrar patrimónios de terceiros, para o exercício do comércio ou para a a ocupação de qualquer cargo de titular de órgão de sociedade comercial ou civil, associação ou fundação privada de atividade económica, empresa pública ou cooperativa.
Pelo exposto, decide-se negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida de julgar inelegível João de Deus Dias Ferreira, candidato apresentado como cabeça de lista pela coligação PSD/CDS-PP denominada «Juntos Pelo Futuro» à eleição para a Assembleia de Freguesia de Alcobertas, concelho de Rio Maior, a realizar em 1 de outubro de 2017.
Lisboa, 7 de setembro de 2017 - Pedro Machete – Fernando Vaz Ventura – Gonçalo de Almeida Ribeiro –– José António Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros – Joana Fernandes Costa –João Pedro Caupers