Assunto:SEGURANÇA SOCIAL - CASAS DO POVO - NATUREZA JURÍDICA - PESSOA COLECTIVA DE UTILIDADE PÚBLICA - NEGÓCIO JURÍ0ICO - ADMINISTRAÇÃO REGIONAL DE SAÚDE.
Foi-me dirigida uma exposição por parte da Casa do Povo de ..., sobre a situação do imóvel onde está instalada a respectiva sede, cujas instalações se encontram parcialmente ocupadas por uma extensão do Centro de Saúde de .... De acordo com a reclamação apresentada, o assunto fora exposto há largos meses à Sub-Região de Saúde do Porto, sem que houvesse sido adoptada qualquer posição.
Contactada pelos serviços da Provedoria de Justiça, por meio do ofício n.º ... a Sub-Região de Saúde do Porto informou ter solicitado orientações a V.Ex.ª quanto ao procedimento a adoptar.
Posteriormente, foi recebida na Provedoria de Justiça cópia do ofício n.º ..., dirigido por essa Administração Regional de Saúde à Casa do Povo de ..., através do qual se dava conhecimento do indeferimento da sua pretensão de cobrar uma renda pela ocupação de parte das suas instalações pela Extensão do Centro de Saúde de ... .
Tal decisão fundamentou-se no parecer n.º... da Sub-Região de Saúde do Porto.
Com interesse para o assunto ora em estudo, interessa apenas lembrar que as Casas do Povo, entidades corporativas de inscrição obrigatória, foram criadas pela Lei n.º 23051, de 23.9.33, e reorganizadas pela Lei n.º 2144, de 29.5.69, competido-lhes, designadamente, "assegurar a defesa dos legítimos interesses dos trabalhadores agrícolas e a realização da previdência social dos mesmos trabalhadores e dos demais residentes na sua área". A aprovação dos seus estatutos cabia ao Ministro das Corporações e Previdência Social.
Por despacho de 29.6.71 foram aprovadas as Normas de Cooperação Médico-Social entre as Casas do Povo e as Caixas de Previdência e de Abono de Família, nos termos das quais se estabelece "a coordenação e articulação dos diversos serviços de acção médico-social para utilização conjugada dos serviços e instalações".
Artigo 2º - Os serviços médico-sociais serão constituídos:
Artigo 8º - 1. O património das caixas de previdência afecto aos serviços de acção médico-social será totalmente integrado nos serviços médico-sociais dos respectivos distritos e ulteriormente nas administrações distritais de saúde.
Artigo 9º - Os serviços médico-sociais assumirão a posição contratual das caixas de previdência em todos os negócios jurídicos que, de qualquer modo, se relacionem com a acção médico-social.
Artigo 13º - Integrados os diversos serviços da Previdência nos serviços médico-sociais, considera-se concluído o processo da sua transferência para Secretaria de Estado da Saúde, designadamente para as administrações distritais de saúde, nos termos do Decreto-Lei n.º 488/75, de 4 de Setembro e da Portaria que o regulamenta.
1.3. Posteriormente, o Decreto-Lei n.º 17/77, de 12 de Janeiro vem operar a transferência dos Serviços Médico-Sociais da Previdência para a Secretaria de Estado da Saúde, referindo no seu preâmbulo que "o objecto de construção do Sistema de Segurança Social unificado e descentralizado, expresso no artigo 63º, n.º 2 da Constituição da República, impõe a adopção de um conjunto de medidas a adoptar de forma gradual e coerente. Algumas dessas medidas tiveram já o seu início (...), é o caso da transferência dos Serviços Médico-Sociais da Previdência para a Secretaria de Estado da saúde, com vista à sua integração no futuro Serviço Nacional de Saúde".
Artigo 10º - Os serviços Médico-Sociais assumirão a posição contratual das instituições de previdência abrangidas pela transferência em todos os negócios jurídicos que se relacionem com a prossecução dos seus objectivos.
Artigo 2º - 1. Aos serviços médico-sociais é garantida a utilização, em termos a definir por despacho, dos imóveis propriedade das instituições de previdência de inscrição obrigatória nos quais se encontram exclusivamente instalados os serviços de acção médico-social.
1.6. Este Diploma foi posteriormente regulamentado pelo Despacho Conjunto dos Secretários de Estado da Saúde e da Segurança Social de 4.10.79, que definiu a fórmula de acordo com a qual seriam repartidos pelos Serviços Médico-Sociais e pelas instituições de segurança social ou Casas do Povo "os encargos inerentes à utilização dos imóveis indicados no n.º 2 do artigo 2º do Decreto-Lei n.º 129/79, de 12 de Maio".
2.1. O Decreto-Lei n.º 4/82, de 11 de Janeiro, reestruturou as Casas do Povo, com o objectivo de proporcionar o desenvolvimento dos meios rurais, transformando-as em "pessoas colectivas de utilidade pública, de base associativa". Estas pessoas colectivas deveriam ter no mínimo 50 associados, ou seriam extintas, sendo os seus estatutos aprovados pelo Ministro dos Assuntos Sociais e publicados em Diário da República. Atente-se que este diploma não atribui às casas do povo quaisquer funções de âmbito previdencial, mas apenas o desempenho de actividades de carácter social e cultural.
Artigo 2º - 3. Incumbe às casas do povo: a) executar, por delegação, tarefas cometidas aos serviços públicos, por forma a aproximá-los das populações.(...)
2.2. A "tutela" destas entidades cabia à Junta Central das Casas do Povo, instituto público com autonomia administrativa e financeira, tutelado por sua vez pelo Ministério dos Assuntos Sociais, nos termos do estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 392/80. No entanto, a Junta Central das Casas do Povo foi extinta pelo Decreto-Lei n.º 185/85, de 29 de Maio. Assim, este diploma determinou:
Artigo 2º - As competências da Junta no que respeita ao apoio, fiscalização, exercício da tutela e gestão do pessoal das casas do povo são transferidas para os centros regionais da segurança social dos respectivos distritos.
Artigo 10º - Transitam para a titularidade dos centros regionais de segurança social, no momento da criação dos serviços locais, a propriedade ou o arrendamento das sedes e delegações das casas do povo, respectivamente, integralmente financiadas ou cuja renda é paga por verbas do orçamento da Segurança Social. (...)
O preâmbulo do Decreto-Lei n.º 246/90 estabelece que as Casas do Povo, para ganharem a sua verdadeira autonomia institucional, deveriam transformar as relações de dependência tutelar do Sistema da Segurança Social, substituindo-as pela celebração de acordos de cooperação com serviços públicos, autarquias e outras entidades privadas interessadas na prestação de serviços ou na utilização das instalações. Nesta medida, dispõe o artigo 2º deste diploma, sob a epígrafe "regime financeiro", que:
Artigo 2º - 1. As receitas das Casas do Povo são constituídas por: (...)
(...)3. Os acordos ou contratos de cooperação a que se refere a alínea f) do n.º 1 devem prever os objectivos, as obrigações recíprocas acordadas, os encargos decorrentes e a data de produção de efeitos, bem como, sempre que se considere oportuno, a acção tutelar ou fiscalizadora a exercer pelas entidades interessadas nos serviços prestados pela Casa do Povo.
Artigo 1º - (...) 4. Para o funcionamento dos serviços locais, os centros regionais de segurança social podem celebrar protocolos com entidades públicas ou privadas, qualquer que seja a sua natureza, os quais deverão prever, nomeadamente, os objectivos do acordo, as obrigações recíprocas acordadas, os encargos decorrentes e a data de produção de efeitos.
Artigo 5º - 1. A implantação de serviços locais em sedes ou delegações de Casas do Povo, nos termos do n.º 4 do artigo 1º, não determina a transição, para a titularidade dos centros regionais de segurança social, da propriedade ou dos contratos de arrendamento das sedes e delegações das casas do povo que sejam integralmente financiadas ou cuja renda seja paga por verbas do orçamento da Segurança Social, salvo na situação prevista no número seguinte.
2. O património das casas do povo referidas no número anterior que, embora unicamente afectas a fins de segurança social, já não disponham de órgãos constituídos nos termos legais passa para a titularidade do centro regional da segurança social da respectiva área, mediante Portaria do membro do governo responsável pela Segurança Social.(...)
"Aquando da entrada em vigor dos Decretos-Leis n.º 245/90 e 246/90, configuraram-se no universo das casas do povo, além do mais, as três situações seguintes:
A aplicação do estatuído na referida disposição só se coloca, naturalmente, em relação à situação delineada em terceiro lugar, certo que aí as casas do povo já não existem de facto, tudo se passando como se integradas estivessem nos CRSS, que de todo as financiam, designadamente no que concerne à conservação e ou substituição do respectivo património."
III-A Casa do Povo de ...
Embora a situação ora em análise não seja directamente enquadrável em nenhum dos tipos de casa do povo acima elencados, uma vez que estamos perante instalações afectas a serviços de uma Administração Regional de Saúde, e não a serviços locais da segurança social, o certo é que a Casa do Povo de ... é uma associação em plena realização dos fins que lhes são próprios, com meios financeiros próprios para esse efeito, com órgãos regularmente constituídos, nas instalações da qual se encontra em funcionamento uma extensão de saúde.
Na verdade, a Casa do Povo de ... funciona desde 26.2.76 em edifício expressamente construído para o efeito, tendo, pelo menos desde essa data, órgãos sociais próprios regularmente constituídos.
Não pode, pois, deixar de se concluir que a Casa do Povo de ... adquiriu, nessa data, a natureza de pessoa colectiva de utilidade pública, de base associativa, que actualmente se rege pelas disposições do Código Civil relativas às associações, nos termos do disposto no artigo 1º do Decreto-Lei n.º246/90 .
Posteriormente a 1988 a Casa do Povo de ... nada mais recebeu por parte da A.R.S. do Norte a título de comparticipação naquelas despesas, situação que se mantém.
3. A partir de 1982, com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 4/82, as casas do povo ou foram extintas ou se transformaram em pessoas de utilidade pública de base associativa, tuteladas pelo Estado, que poderiam "executar, por delegação, tarefas cometidas aos serviços públicos". Nesta data, a Casa do Povo de ... adquiriu ope legis a qualidade de pessoa colectiva de utilidade pública.
Dispõe expressamente o artigo 1º deste Diploma que "a constituição e a extinção das Casas do Povo e consequente destino dos bens subsistentes regem-se pelas disposições do Código Civil aplicáveis às associações".
7. Verifica-se, quanto à Casa do Povo de ..., que esta é actualmente uma associação privada, de reconhecida utilidade pública, que prossegue os seus fins de natureza cultural, recreativa e desportiva na localidade onde se encontra inserida.
9. Não colhe, pois, a argumentação expendida no parecer que fundamentou a decisão da Administração Regional de Saúde do Norte que ora se contesta, ao apontar que da natureza de "pessoa colectiva de utilidade pública" da Casa do Povo de ... resulta ser esta associação "discriminada positivamente" pelo Legislador, com um regime jurídico específico traçado pelo direito administrativo, o que legitimará que uma outra entidade pública (a A.R.S do Norte) usufrua do seu património imóvel sem a correspondente contrapartida.
10. Se a Casa do Povo de .... é uma pessoa colectiva de utilidade pública é-o porque o legislador entendeu que, ao promover o desenvolvimento e o bem-estar das comunidades, as casas do povo deveriam ficar sujeitas a um estatuto que integra um complexo de direitos e deveres. No entanto, de tal facto não pode resultar a sujeição da utilização do seu imóvel por parte de uma entidade pública, sem qualquer contrapartida, porquanto:
10.1. O Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de Novembro estabelece, como um dos deveres das pessoas colectivas de utilidade pública, "colaborar com o Estado (...)na cedência das suas instalações para a realização de actividades afins". Ora, claramente, o funcionamento de uma extensão de saúde não pode ser considerada uma actividade afim das desempenhadas por uma associação de cariz cultural, desportivo e recreativo.
11. Conclui-se, pois, que a A.R.S. do Norte ocupa sem título, desde 1990, parte de um imóvel da Casa do Povo de ....
que sejam entabuladas negociações entre a Administração Regional de Saúde do Norte e a Casa do Povo de ... com vista a que o uso do imóvel propriedade desta associação passe a ser titulado por negócio jurídico celebrado entre ambos, no qual ficarão previstas as compensações devidas pela utilização do imóvel que se entenderem adequadas.