Radicado: K 202109000309 
GOBERNACIÓND E ANTIOQ 
Tipo: CIRCULAR 
Destino: ~ 1111111 
CIRCULAR N° 
PARA: SECRETARIOS DE DESPACHO, DIRECTORES DE DEPARTAMENTOS 
ADMINISTRATIVOS, GERENTES, JEFES DE OFICINA Y DEMÁS 
SERVIDORES PÚBLICOS QUE PARTICIPAN EN LA GESTIÓN 
CONTRACTUAL. 
DE: SECRETARÍA GENERAL. 
ASUNTO: CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS - SENTENCIA DE 
UNIFICACIÓN SUJ-025-CE-52-2021, PROFERIDA POR EL CONSEJO DE ESTADO EL 
09/09/2021, RADICADO: 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-2016) - DIRECTRICES 
PARA SU APLICACIÓN. 
La Secretaría General, en cumplimiento de su función de orientar jurídicamente la gestión 
administrativa del Departamento de Antioquia y propendiendo por fomentar la cultura de 
prevención del daño antijurídico en el ámbito contractual, considera pertinente dar a 
conocer algunos aspectos relevantes de la Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 
proferida por el Consejo de Estado, e impartir las siguientes directrices con el fin de 
garantizar su conocimiento y aplicación: 
> NATURALEZA DE LA SENTENCIA Y EFECTOS 
Es importante resaltar que la precitada providencia es una sentencia de unificación 
jurisprudencia¡ "por importancia jurídica", proferida por la Sala Plena de la Sección 
Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 270 de la 
Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 78 de la Ley 2080 de 2021, en consonancia 
con lo dispuesto en los artículos 14 y  17 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 
(Reglamento del Consejo de Estado). Al respecto, es de anotar que el Consejo de Estado, 
actúa como tribunal supremo de lo contencioso administrativo y las reglas fijadas en dicha 
providencia, en lo que atañe a los temas objeto de unificación, constituyen precedente 
jurisprudencia¡ que tiene carácter vinculante, en los términos de los artículos 10,102, 270 
y 271 de la Ley 1437 de 2011, que debe ser considerado para todos los casos pendientes 
de solución, tanto en la vía administrativa como judicial, salvo los eventos en que haya 
operado la cosa juzgada. 
> REGLAS ESTABLECIDAS EN LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN 
En la providencia en mención, se aborda el análisis de los siguientes temas: Contrato 
estatal de prestación de servicios, relación laboral encubierta o subyacente, temporalidad, 
solución de continuidad, pago de prestaciones sociales y aportes al sistema de seguridad 
social en salud. Por medio de la aludida sentencia, se unifica la jurisprudencia de la 
Sección Segunda del Consejo de Estado, estableciendo las reglas relacionadas a 
continuación, en lo que respecta a los contratos de prestación de servicios que encubren 
o subyacen una relación laboral: 
"(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al 
que alude el numeral 3.° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios 
previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene 
que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la 
Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de 
permanencia." 
- Acorde con el análisis efectuado por el Consejo de Estado, se delimita el alcance 
del «término estrictamente indispensable» como "aquel que aparece expresamente 
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estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con 
los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante 
el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las 
obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que 
puedan acordarse para garantizar su cumplimiento." 
"(ji) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la 
finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de 
continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las 
especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente." 
Es importante anotar que la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de 
Estado, contempla un término de treinta (30) días hábiles como límite temporal para 
que opere la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios, 
pero en la parte considerativa de la providencia, la misma Sala, precisa que dicho 
término no debe entenderse como una "camisa de fuerza" sino como un marco de 
referencia para la Administración, el contratista y el juez de la controversia, con el 
fin de establecer la no solución de continuidad en el caso específico y para el 
cómputo del término de prescripción de los posibles derechos que sean objeto de 
reclamación por vía judicial. 
En este contexto, se debe tener en cuenta que la providencia referida no implica 
prohibición para que eventualmente se celebren contratos de prestación de 
servicios de forma sucesiva, en los cuales se presente una interrupción menor a 
los treinta (30) días hábiles, toda vez que por ese solo hecho no se origina la 
existencia de un contrato realidad, teniendo en cuenta que para tal efecto resultaría 
necesario que se configuren y acrediten probatoriamente todos los elementos que 
constituyen una relación laboral', por lo cual, es pertinente recordar que de acuerdo 
con la jurisprudencia reiterativa de las Altas Cortes, se configura relación laboral 
cuando: i) Se presten servicios personales, u) Se pacte una subordinación que 
imponga el cumplimiento de horarios o condiciones de dirección directa sobre el 
trabajador y, iii) Se acuerde una contraprestación económica por el servicio u oficio 
prestado. 
De manera adicional, es crucial mencionar que los efectos que se derivan de la 
sentencia en cita, se verán reflejados en los casos sometidos al conocimiento de la 
jurisdicción contencioso administrativa, por lo que se precisa que la carga de la 
prueba sobre los elementos que pueden configurar una relación de carácter laboral 
recae en el contratista prestador del servicio, razón por la cual se advierte a los 
ordenadores del gasto como también a los supervisores o interventores, que no 
deberán promover actuaciones que puedan generar un daño antijurídico para el 
Departamento de Antioquia en calidad de entidad contratante, esto es, no deben 
1  Esta interpretación se plantea con el mismo enfoque de la interpretación adoptada por la Agencia Nacional de 
Defensa Jurídica del Estado, en su Comunicación Interinstitucional del 20 de octubre de 2021, dirigida a los Jefes 
de Oficinas Asesoras Jurídicas y Defensores(as) de las Entidades Públicas del Orden Nacional, por la cual se 
imparte "Lineamiento sobre la interpretación y aplicación de la Sentencia de Unificación No. 2013- 01143 
proferida por el Consejo de Estado en relación con la configuración del contrato realidad", que en su numeral III. 
Reglas objeto de unificación jurisprudencia¡, literal b. Término de interrupción de la solución de continuidad en 
los contratos de prestación de servicios, numeral 5, establece lo siguiente: "5. El límite temporal establecido por 
la alta corporación no supone una prohibición para celebrar contratos de prestación de servicios de manera 
sucesiva, antes del término de treinta (30) días hábiles, toda vez que este término se establece con e/fin de tener 
un marco de referencia  para el cómputo de la prescripción de los derechos reclamados, en aquellos eventos donde 
se determine por parte del operador judicial la verdadera existencia de una relación laboral." 
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dar lugar a una relación de dependencia o subordinación o la imposición del 
cumplimiento de horarios, órdenes o condiciones que conlleven una dirección 
directa sobre los contratistas de prestación de servicios, ni incurrir en cualquier 
actuación que pugne con la autonomía que se les debe respetar en la ejecución y 
cumplimiento de sus obligaciones contractuales. 
«(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad 
Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los 
valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos 
de naturaleza para fiscal" 
En lo que incumbe a esta regla, se observa que la Sección Segunda en la parte 
motiva del fallo, encuentra improcedente la devolución de los aportes a salud 
efectuados por el contratista, no obstante que se haya declarado a su favor la 
existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, en virtud de la 
naturaleza parafiscal de los recursos de la Seguridad Social, conforme a lo 
dispuesto en el parágrafo del artículo 182 de la Ley 100 de 1993 que ordena a las 
empresas promotoras de salud (EPS), manejar los recursos provenientes de las 
cotizaciones de los afiliados «en cuentas independientes del resto de rentas y 
bienes de la entidad», y estos recursos son de obligatorio pago y recaudo para un 
fin específico, y únicamente pueden ser previstos y empleados para garantizar la 
prestación de los servicios sanitarios en los dos regímenes (subsidiado y 
contributivo), por lo cual se prohibe su destinación y utilización para fines distintos 
a los consagrados en la Ley 100 de 1993. 
De manera general, se debe tener en cuenta el análisis realizado por la Sección Segunda, 
en el cual se plantea que si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 
consagra que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral 
ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, tanto la jurisprudencia 
del Consejo de Estado como la de la Corte Constitucional, han determinado que dicha 
norma no resulta aplicable cuando se demuestran los elementos que configuran la 
existencia de una relación laboral. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el 
artículo 53 de la Constitución Política, que consagra la prevalencia de la realidad frente a 
las formas, precepto en virtud del cual si bajo la denominación de un contrato de prestación 
de servicios se esconde una relación de trabajo, surge el deber de reconocer y pagar las 
prestaciones sociales a cargo de la entidad estatal. 
DIRECTRICES JURÍDICAS REFERENTES A LA CONTRATACIÓN DE 
PRESTACIÓN DE SERVICIOS 
En consideración a las anotaciones anteriores, la Secretaría General imparte las 
siguientes directrices: 
y' Con miras a evitar que se desnaturalicen los contratos de prestación de servicios, 
se recuerda que conforme a lo preceptuado en el Numeral 3 del Artículo 32 de la 
Ley 80 de 1993, son los que tienen por objeto realizar actividades relacionadas con 
la administración o funcionamiento de la entidad pública, y solo se deben celebrar 
por el término estrictamente indispensable. Así mismo, se debe señalar que los 
contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, se 
celebran por las entidades estatales, en los casos en que la función de la 
administración no puede ser atendida por personas vinculadas a la misma o cuando 
las actividades administrativas o del funcionamiento de la entidad estatal son de 
características tan complejas que requieren conocimientos especializados de los 
cuales no disponen los servidores de la administración, o cuando aun existiendo 
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personal en la planta, éste no resulte suficiente para el desarrollo de los fines 
requeridos. 
y' Se enfatiza la importancia de aplicar los principios rectores de la contratación 
estatal, en especial el Principio de Planeación, a través de la estructuración de unos 
estudios previos adecuados y coherentes con las necesidades de la Administración 
Departamental, en los cuales se dimensione de manera correcta el plazo 
contractual, el cual debe ser el estrictamente indispensable para garantizar la 
ejecución del objeto y las obligaciones acordadas para satisfacer los 
requerimientos de la entidad, sin perder de vista que la temporalidad es una 
característica propia de los contratos de prestación de servicios. En lo que atañe al 
término de duración del contrato, se debe precisar que la sentencia citada en 
precedencia no restringe la posibilidad de prorrogar el plazo estipulado, pero es 
oportuno mencionar que tanto la posible prórroga como la eventual adición al valor, 
deberán estar debidamente justificadas y sujetarse a los requisitos de carácter 
legal. 
V Durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios, resulta necesario 
tener en cuenta que el contratista debe gozar de autonomía e independencia desde 
el punto de vista técnico y científico para el cumplimiento de las obligaciones 
pactadas a su cargo, por ende, los supervisores o interventores de dichos contratos 
en desarrollo de su rol de seguimiento a las actividades contratadas y en ejercicio de 
su coordinación, no deben generar una relación de subordinación o dependencia o 
imponer el cumplimiento de horarios o condiciones que impliquen una dirección 
directa sobre la persona del contratista porque serían elementos típicos de una 
relación laboral. 
De manera consecuente con lo planteado, el Departamento de Antioquia exhorta a 
los ordenadores del gasto a la observancia de las reglas y consideraciones jurídicas 
que se establecen en la prenombrada sentencia de unificación, proferida por el 
Consejo de Estado. Igualmente, se recuerda que la celebración de los contratos de 
prestación de servicios no debe operar para suplir la vinculación de personas 
naturales en el desempeño de la función pública, por lo tanto, los titulares de las 
dependencias deberán realizar un estudio minucioso de las necesidades que 
deben atender, así como del personal requerido para tal fin, con miras a verificar si 
eventualmente habría lugar a solicitar a la Secretaría de Talento Humano y 
Desarrollo Organizacional, la revisión de la planta de cargos y su posible ampliación 
o la adopción de las medidas que resulten necesarias, tales como la creación de 
empleos temporales o la vinculación de personal supernumerario, con el propósito 
de garantizar la protección del dprecho al trabajo y las garantías laborales 
inherentes al mismo. 71 
La presente circular se expide en coosqhancia con lo e tablecido en directiva presidencial 
número 07 - Lineamientos para la ratación de pres ción de se rvicios; expedida el 28 
de octubre de 2021. 
JUAN  IL E U E FERNÁNDEZ 
c e rio General 
Proyectó: Ana Cristina Uribe P acio, Profesional Universitaria j Revisé: Ana Melissa Ospina astrilló Directora Asesoría Jurídica Contractual lr1r( 
Aprobó: David Andrés Ospina Saldar aga, Subsecretario Prevención del Daño intijurídico 
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