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Respetados  
Alcaldes(as) Locales:  
JAIME ANDRES VARGAS VIVES         
Alcalde local de Usaquén          
OSCAR YESID RAMOS CALDERÓN  
Alcalde local de Chapinero  
DIEGO FERNANDO HERRERA ROJAS  
Alcalde local de Santa Fe (E)  
JUAN CARLOS TRIANA RUBIANO  
Alcalde local de San Cristóbal  
DORIAN DE JESUS COQUÍES MAESTRE          
Alcalde local de Usme (E)   
JOSEPH SWITER PLAZA PINILLA  
Alcalde local de Tunjuelito  
LIZETH JAHIRA GONZÁLEZ VARGAS     
Alcaldesa local de Bosa       
ANDERSON ACOSTA TORRES  
Alcalde local de Fontibón (E)   
JULIÁN ANDRÉS MORENO BARÓN     
Alcalde Local de Suba       
JAIME ANDRES VARGAS VIVES  
Alcalde Local de Teusaquillo (E.)  
ANTONIO CARRILLO ROSAS      
Alcalde Local de Barrios Unidos      
MÓNICA ALEJANDRA DÍAZ CHACÓN  
Alcaldesa Local de Antonio Nariño  
ANGELA MARÍA QUIROGA CASTRO    
Alcaldesa Local de La Candelaria     
JUAN PABLO BELTRÁN VARGAS  
Alcalde Local de Puente Aranda  
TATIANA PIÑEROS LAVERDE     
Alcaldesa Local de Ciudad Bolívar (E)      
EDUARD HUMBERTO QUINTANA  
Alcalde Local de Rafael Uribe Uribe             
ANGELA MARÍA MORENO TORRES            
Alcaldesa Local de Engativá  
Ciudad . 
 
Asunto :        Concepto Convenio Interadministrativo con Corporación para el desarrollo de las 
Microempresas - Propaís . 
 
En atención al asunto y conforme a  los compromisos adquiridos durante  la reunión celebrada el pasado catorce 
(14) de julio de los corrientes, nos p ermitimos desarrollar  los interrogantes plant eados como se describen a 
continuación:  
 
 
 
 
 
I. Convenios Interadministrativos  
 
Los convenios interadministrativos son negocios jurídicos que se celebran entre entidades públicas en 
desarrollo de lo dispuesto por el artículo 95 de la Ley 489 de 1998  con el propó sito de ejecutar proyectos que 
resultan ser afines a su objeto y naturaleza, esto, con fundamento en los principios de coordinación y 
colaboración . 
En esa línea, el Consejo de Estado ha reiterado la noción de este tipo de convenios de la siguiente forma:  
“Como se observa, la nota distintiva de los convenios interadministrativos la constituye la concurrencia de 
dos o más entidades estatales para la realización de fines comunes a ambas partes, respecto del cual 
cada entidad está interesada u obligada desde s us propias funciones o atribuciones legales. Se da pues 
un ánimo de cooperación entre organismos o entidade s públicas con funciones interrelacionadas  o 
complementaria s.”1 
 
Es así como los convenios que se celebren entre entidades deben corresponder a la consecución del interés 
general por medio de la ejecución de obligaciones por ambas partes con fines reciprocos y que propendan por 
el desarrollo social, cultural o alianzas estratégicas.  
II. Naturaleza jurídica de la Corporación para el desarrollo de las Microempresas – Propaís  
 
El Conpes 2732 “Plan Nacional para la Microempresa”  de 21 de septiembre de 1994  estableció  lo siguiente:  
“Con el propósito de contar con una instancia de concertación y coordinación del Programa de Servicios 
Tecnológicos, que sea promotora a nivel regional e interactúe con FINURBANO, se creará una 
Corporación Mixta (con participación de los sectores público y  privado) . Dicha Corporación será 
presidida por el Ministerio de Desarrollo y contará también con la participación del Ministerio de Trabajo, 
el Departamento Nacional de Planeación, el IFI y el Sena, y una amplia representación de las ONGs 
vinculadas al Pl an, las Cámaras de Comercio, las cooperativas y las organizaciones de microempresarios”. 
(Subrayado y negrilla fuera del texto).  
De conformidad con lo anterior , se creó la Corporación para el desarrollo de las Microempresas  - 
Propaís , Entidad Sin Ánimo de  Lucro , inscrita en la Cámara de Comercio de Bogotá el día 6 de febrero 
de 1997 , la cual  contempla dentro de su objeto social, entre otras, la siguiente actividad:   
“Cofinanciar, diseñar, estructurar, administrar, impulsar, coordinar, desarrollar y apoyar la prestación de 
servicios relacionados con el campo de las microfinanzas y, así mismo, la prestación de servicios 
tecnológicos y empresariales en las áreas de comer cialización, producción, gestión, organización, 
información, evaluación de proyectos y planes de negocio, operación y administración de fondos 
concursables con recursos públicos y/o privados, seguimiento e interventoría a proyectos, formación en 
estructura ción de proyectos, fortalecimiento de capacidades regionales e institucionales, divulgación de 
programas y convocatorias que beneficien a las empresas, diseño, evaluación, y diseño y desarrollo de 
programas y proyectos de apoyo al consumidor y productor”.  
En el mismo sentido , dentro del certificado de existencia de representación legal de la Corporación  se evidencia  
que la misma cuenta con participación de miembros estatales y privados. Así las cosas, la Junta Directiva se 
encuentra compuesta por el Minist erio de Comercio Industria y Turismo, Ministerio de Agricultura y Desarrollo 
Rural, Departamento Nacional de Planeación, Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA y Artesanías de 
 
1 Consejo de Estado en Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P: Álvaro Namen Vargas , Concepto Radicado 2257  del 26 
de julio de 201 6. 
 
 
 
 
Colombia, Organismo Cooperativa Microempresarial de Colombia, Asociación Nacion al de Entidades de Apoyo 
a la Micro Pequeña y Mediana Empresa y demás Formas Asociativas – APOYAR, Federación Nacional de la 
Costa Caribe Colombiana para la Microempresa – FEDECARIBE, Asociación Colombiana de las Micro, 
Pequeñas y Medianas Empresas – ACOPI , Asociación Colombiana de Microfinancieras -
ASOMICROFINANZAS, Fundación Carvajal, Promotora de Comercio Social , Fondo Nacional de Garantías, 
Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio – CONFECAMARAS . 
 
Por otro lado, de acuerdo con sus  Estatutos , la Corporación para el desarrollo de las microempresas – Propaís 
es una “una asociación civil de participación mixta , y de carácter privado, sin ánimo de lucro , con patrimonio 
propio, organizada bajo las leyes colombianas, dentro del marco de la Constitución Política y las normas de 
Ciencia y Tecnología, y regida por ellas, en especial por las regulaciones previstas para las Corporaciones en 
el Código Civil y por estos Estatutos ”. 
 
Ahora c omo concepto de entidades descentralizadas2 se establece como las personas jurídicas creadas por el 
Estado para el logro de los fines que le son propios y la adecuada atención de las necesidades generales de 
los asociados; son producto de la llamada descentralización especializada o por servicios . Estas entidades 
pueden ser directas o indirectas.  
De acuerdo con  lo anterior tomamos como definición la establecida por el Consejo de Estado3: 
“ (…)Son entidades descentralizadas  directas aquellas cuya creación es obra de la ley, la ordenanza o 
el acuerdo; en tanto que las descentralizadas indirectas , son las que surgen por la voluntad asociativa 
de los entes públicos entre sí o con la intervención de particulares, previa autorizac ión legal.”  (Negrillas 
propias Subrayado fuera del texto).  
Así en virtud de l concepto anterior, La Ley 489 de 1998 regula en forma expresa tres tipos de entidades 
descentralizadas indirectas, esto es, las que surgen por la voluntad asociativa de las entida des públicas entre 
sí o con la intervención de particulares , establecidas en los artículos 94, 95 y 96 . 
 
De la misma manera, l a Corte Constitucional, en la sentencia C -230 de 1995 sostuvo4:  
“ (…) Las referidas corporaciones y fundaciones de participación mixta han sido reconocidas en nuestro 
derecho como entidades descentralizadas indirectas, es decir, constituyen modalidades de la 
descentralización por servicios. Por lo tanto, son entes que poseen una vinculación con el Estado en 
cuanto part icipan en el cumplimiento de actividades que constituyen objeto de los cometidos propios de 
éste, hasta el punto de que aquél al asociarse a ellas le entrega a título de aporte o participación bienes 
o recursos públicos. ” (…) 
 
Teniendo en cuenta lo mencion ado, se evidencia de forma clara que la naturaleza jurídica de Propaís obedece 
a una Entidad Descentralizada Indirecta  creada en virtud de lo dispuesto por el artículo 96 de la Ley 489 de 
 
2 La Ley 489 de 1998  - ARTÍCULO 68. ENTIDADES DESCENTRALIZADAS . Son entidades descentralizadas del orden 
nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, la s sociedades públicas y las 
sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, 
las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o 
con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos  
o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrim onio 
propio.”  
3 Consejo de Estado - Radicación número: 1291 Consejero Ponente: AUGUSTO TREJOS JARAMILLO (26) de octubre 
(2000).  
4 Corte Constitucional. Sentencia C -230 de 1995. M.P. Antonio Barrera Carbonell.  

 
 
 
 
19985, en la medida en que, se reitera, la Entidad es una Corporaci ón mixta sin ánimo de lucro que cuenta con 
una participación de Entidades Estatales y particulares.  
 
En ese sentido, es pertinente es citar el siguiente pronunciamiento del Consejo de Estado:  
 
“ (…) la Sala encuentra que las corporaciones de participación mixta tienen razón de ser, en cuanto que 
a través de ellas se pretende cumplir cometidos estatales con la colaboración de los particulares, 
teniendo como característica esencial la ausencia de ánimo de lucro . Lo que hizo el legislador fue 
establecer una habilitación para que las entidades estatales, cualquiera que sea su naturaleza y orden 
administrativo, puedan asociarse con personas jurídicas particulares para el desarrollo conjunto de 
activid ades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquéllas la ley. Se trata nada 
más y nada menos que de personas jurídicas con capacidad para ejercer derechos y contraer 
obligaciones y en las cuales participan entidades públicas y privadas. (…)6 (Negrillas propias  Subrayado 
fuera del texto ). 
 
Así mismo, el Consejo de Estado ha sido enfático en señalar lo siguiente:  
 
“(...) En suma, el nacimiento de una entidad descentralizada indirecta sin ánimo de lucro de participación 
mixta exige, además  de la disposición estatal que autoriza su creación, de un acto constitutivo que le dé 
origen (acto de organización), el cual debe reunir, como mínimo, los requisitos y condiciones estipulados 
en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998. (...) Así mismo, la en tidad descentralizada indirecta sin ánimo 
de lucro de participación mixta estará sujeta a las reglas presupuestales y de control fiscal propias de 
tales entidades. (...) Así las cosas, la entidad territorial que concurre al acto de constitución de la entid ad 
descentralizada indirecta sin ánimo de lucro de participación mixta, debe observar todas las reglas 
presupuestales que le permitan realizar el aporte a la nueva persona jurídica mixta, con cargo a la 
apropiación correspondiente en el presupuesto de la e ntidad territorial. Y una vez constituida y en 
funcionamiento la entidad descentralizada, debe observar el citado artículo 105 de la Ley 489 (...) En 
consecuencia , las entidades descentralizadas indirectas sin ánimo de lucro de participación mixta 
están en  el ámbito del derecho público, hacen parte de la estructura de la Administración  sujetas 
a los controles correspondientes (Artículos 103, 105 y 109, Ley 489), y a las reglas presupuestales y de 
control fiscal propias de tales entidades, según se ha explicado y, por lo mismo, no pueden ser 
consideradas como personas jurídicas privadas .” 7 (Negrillas propias  Subrayado fuera del texto ). 
 
De lo mencionado, se encuentra que las corporaciones de participación mixta tienen razón de ser, en cuanto 
que a través de ellas se pretende cumplir cometidos estatales con la colaboración de los particu lares, teniendo 
como característica esencial la ausencia de ánimo de lucro . 
Es así como las personas jurídicas que se conformen por la asociación entre entidades estatales y particulares, 
cuyo objeto sea el cumplimiento de actividades relacionadas con los cometidos y funciones que les asigna la 
ley son una expresión de la descentralización y hacen parte de las “ demás entidades de naturaleza especial 
creadas o autorizadas por la ley ” contempladas en el artículo 388 de la Ley 489 de 1998.  
 
5 ARTÍCULO 96º. - Constitución de asociaciones y fundaciones para el cumplimiento de las actividades propias de las 
entidades públicas con participación de particulares. Las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden 
administrativo podrán, con  la observación de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con 
personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, 
para el desarrollo conjunto de activid ades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquéllas la ley.  
6Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P: Marco Antonio Velilla Moreno, 
Radicación número: 76001 -23-31-000-2008 -01176 -01 del 5 de febrer o de 2015.  
7 Consejo de Estado en Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P: German Alberto Bula Escobar, Concepto Radicado 2242 
del 09 de julio de 2019.  
8 ARTICULO 38. INTEGRACION DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO EN EL ORDEN NACIONAL. La Rama 
Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades:  
 
 
 
 
Igualmente, e s importante resaltar lo mencionado por el Consejo de Estado frente al régimen jurídico de las 
Asociaciones y Fundaciones entre Entidades Públicas con Participación de Particulares 9 que: 
(…) “ En cuanto a su régimen jurídico , la Sala observa que las misma s tienen un carácter mixto, lo 
anterior toda vez que las personas jurídicas creadas en virtud de la referida norma, por una parte, se 
rigen por el Código Civil en lo relativo a su  constitución , organización, funcionamiento y 
procedimiento de  transformación  y, por el otro, se encuentran sujetas a las reglas y principios 
generales de contratación, por encontrarse dentro del ámbito de aplicación de la Ley 80. 
Adicionalmente, se les aplica el estatuto orgánico de presupuesto – Decreto 111 de 1996 -, 
respecto de  los recursos públicos con los que cuentan  y de aquellos que ingresen a su haber a 
título de donación.” (…)  
Se destaca e ntonces, que aunque las corporaciones y fundaciones con participación mixta  se rigen por el 
derecho privado, sus actuaciones de acuerdo con  sus recursos públicos están sujetas a los principios y reglas 
establecidas en la Ley 80 de 1993 e incluso no pueden sustraerse al control fiscal del Estado o de cualquier 
actuación por parte de un ente de control.  
 
Ahora en lo que respecta a la composición de la entidad Corporación para el Desarrollo de las Microempresas 
- Propaís, en donde las Entidades Estatales que la integran , Ministerio de Comercio Industria y Turismo, 
Ministerio de Agric ultura y Desarrollo Rural, Departamento Nacional de Planeación, Servicio Nacional de 
Aprendizaje - SENA  y Artesanías de Colombia, no tienen una participación mayoritaria, es decir un porcentaje 
mayor o igual al 50%, tal circunstancia no es determinante por las razones ya descritas, en tanto su naturaleza 
jurídica es la de una Entidad Descentralizada Indirecta  que no requiere de participación mayoritaria de 
entidades públicas para su reconocimiento dentro de la estructura estatal . 
 
De lo expuesto, sin lugar a duda se tiene que la Corporación para el Desarrollo de las Microempresas – Propaís , 
es una ESAL , en razón a la remisión que se realiza a las normas propias de las Entidades Sin Ánimo de  Lucro 
del Código Civil para  efectos de su constitución, organización y funcionamiento , lo cual  no se debe entender 
como el sometimiento total de Propaís a las normas de derecho privado, por cuanto según  lo dispuesto en el  
artículo 2º de la Ley 80 de 1993, las entidades descentralizadas indirectas que se constituyan en virtud del 
artículo 96 de la Ley 489 de  1998 se consideran como entidades estatales.   
 
Al respecto , el artículo 2 de la ley 80 de 1993:  
“(…) Se denominan entidades estatales:  
a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el Distrito Capital y los distritos especiales, 
las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los 
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de 
economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%),  así 
como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista 
dicha participación pública mayori taria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los 
órdenes y niveles”. (Subrayado y negrilla fuera del texto).  
De ese modo, las entidades descentralizadas indirectas como las corporaciones mixtas sin ánimo de lucro 
pueden contraer derech os y obligaciones, lo cual implica la capacidad para celebrar negocios jurídicos que les 
 
g) Las demás entidades administrativas nacionales con  personería jurídica que cree, organice o autorice la ley 
para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público.  
9 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: 
MARCO ANTONIO VELILLA MORENO Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil quince (2015) Radicación número: 
76001 -23-31-000-2008 -01176 -01. 
 
 
 
 
permitan la ejecución de su objeto social, estos, pueden estar enmarcados en convenios de asociación regidos 
por el Decreto 092 de 2017, convenios especiales de cooper ación regulado por el Decreto - Ley 393 de 1991, 
o convenios interadministrativos  según lo enunciado en el artículo 2.2.1.2.1.4.4. del Decreto 1082 de 2015 . 
Para los efectos del análisis, en cuanto a los contratos o convenios interadministrativos, el Decre to 1082 de 
2015  los definió como aquella contratación entre entidades estatales10. De esta manera, los convenios o 
contratos interadministrativos, nominados así en la Ley 80 de 1993 están determinados por un criterio orgánico 
o subjetivo, pues lo único que es necesario  es que los extremos de la relación contractual sean entidades 
estat ales, sin que se exija para la suscripción que las entidades apliquen el régimen contractual definido en la 
Ley 80 de 1993 . 
Frente a la celebración de este tipo de convenios o contratos con entidades exceptuadas, Colombia Compra 
Eficiente mediante concepto  C-347 de 2021 menciona lo siguiente:  
(…) “ Ahora bien, el hecho de que estos negocios jurídicos estén previstos en el Estatuto General de 
Contratación de la Administración Pública y en el Decreto en el 1082 de 2015, no quiere decir que solo 
puedan celebrar se entre entidades estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto, pues 
bien puede una entidad estatal de Ley 80 de 1993 celebrar esta clase de convenios con una entidad 
estatal exceptuada de esta y con régimen especial de contratación  y no por ello dejará de ser un contrato 
o convenio interadministrativo, conforme se establece en el literal c), numeral 4 del artículo 2 de la Ley 
1150 de 2007 –modificada por los artículos 92 y 95 de la Ley 1474 de 2011 –: 
Artículo 2°. De las modalidades de selección. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a 
las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y 
contratación directa, con base en las siguientes reglas:  
(…) 
4. Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa solamente procederá en los 
siguientes casos:  
(…) 
c) Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación 
directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos.  
De lo anterior, se puede afirmar que no existe  un impedimento de orden legal para que una corporación mixta 
sin ánimo de lucro , como Corporación para el Desarrollo de las Microempresas – Propaís , Entidad 
Descentralizada Indirecta , celebre diferentes tipos de negocios jurídicos entre estos  los convenios o contratos 
interadministrativos.  
 
III. Conclusiones.  
 
Teniendo en cuenta que el convenio o contrato interadministrativo es un acuerdo de voluntades entre dos o 
más entidades estatales  y que en virtud de la forma de su creación y la calidad de las personas que en ella 
 
10Artículo 2.2.1.2.1.4.4. Convenios o contratos interadministrativos. La modalidad de selección para la contratación entre 
Entidades Estatales es la contratación directa; y, en consecuencia, le es aplicable lo establecido en el artículo 2.2.1.2.1.4.1 
del presente decreto.  
 
 
 
 
 
intervinieron -públicas y particulares -, hacen de la Corporación para el desarrollo de las microempresas – 
Propaís , una entidad descentralizada indirecta , por lo cual es viable  que los convenios o contratos que se 
celebre n con esta sean catalogados como interadministrativos.  
Que aunque Propais no tiene participación mayoritaria del Estado , no puede desconocerse su naturaleza 
jurídica dentro de la estructura estatal  como  una Entidad Descentralizada Indirecta , catalogada en la Ley 80 
de 1993 como Entidad Estatal.  
Si bien, l a Corporación para el Desarrollo de las Microempresas – Propaís , en sus actividades económicas no 
pretende ánimo de lucro y esto la caracteriza  como una ESAL,  en razón a la remisión que se realiza para tales 
efectos a las normas propias de las Entidades Sin Ánimo de  Lucro del Código Civi l; para su constitución, 
organización y funcionamiento  no se trata de una ESAL común , ya que presenta características especiales por 
tratarse al mismo tiempo de una Entidad Descentralizada Indirecta  por su composición pública y privada, 
circunstancia que la habilita para suscribir convenios o contratos interadministrativos .   
Esperamos de esta forma haber dado respuesta a l as inquietudes generadas , no sin antes señalar que, 
cualquier otra sobre el particular con gusto estaremos dispuestos a atenderla.  
 
 
Cordialmente,  
 
 
 
 
ZULMA ROJAS SUAREZ      VALERIE SANGREGORIO GUARNIZO  
Directora Distrital de Política Jurídica    Jefe Oficina Asesora Jurídica  
Secretar ía Jurídic a Distrital     Secret aría Distrital de Desarrollo Económico  
 
 
 
 
 
 
MAURICIO GONZÁLEZ BARRERO  
Director de Contratación  
Secretaría Distrital de Gobierno  
