Проте персона або група, що володіє верховною владою, не в змозі самостійно забезпечувати реалізацію політики, яку вона визначає. Для цієї мети вона призначає адміністраторів, та наділяє їх необхідними повноваженнями, у розпорядження яких, вона передає потрібні ресурси, для котрих вона установлює правила поведінки і над якими вона здійснює нагляд. І тут виникає наступна проблема: