До складу комісії увійшли міністр внутрішніх справ Олександр Тімашев, міністр народної освіти граф Дмитро Толстой, шеф жандармів Олександр Потапов та помічник попечителя Київського навчального округу Михайло Юзефович. Вважається, що виданню указу передував меморандум, надісланий імператору Юзефовичем, в якому той заявляв, що українці хочуть «вільної України у формі республіки з гетьманом на чолі». Емський указ доповнював основні положення так званого Валуєвського циркуляра 1863 року. Указ забороняв: