หลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภา หมายความว่าอย่างไร
ประเทศซึ่งปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยย่อมให้ความสำคัญและยอมรับว่าอำนาจสูงสุดในทางการคลังเป็นของรัฐสภา ด้วยเหตุที่ว่ารัฐสภาเป็นผู้แทนของประชาชน การจะเก็บและใช้จ่ายเงินงบประมาณจากภาษีของประชาชนต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา  ในช่วงเริ่มต้นพัฒนาการประชาธิปไตยทางการคลังในประเทศไทยนั้น หลักการอำนาจสูงสุดในทางการคลังเป็นของรัฐสภาได้รับการสถาปนาขึ้นมาบ้างแล้ว แต่ยังไม่อาจไม่ครบถ้วนสมบูรณ์โดยตลอด  ในเรื่องนี้นายปรีดี พนมยงค์ มีบทบาทพัฒนาเสริมสร้างหลักอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภาขึ้นมา

บทความฉบับนี้ผู้เขียนได้สรุปและเพิ่มเติมเนื้อหาจากบทความของชื่อว่า “ท่านปรีดีฯ กับการริเริ่มสร้างอำนาจทางการคลังของรัฐสภา” เขียนโดย ศาสตราจารย์ ดร.อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ ซึ่งพิมพ์ครั้งแรกในหนังสือวันปรีดี พนมยงค์ 11 พฤษภาคม 2537

หลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภา
ข้อความคิดว่าด้วยหลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภานั้น เป็นข้อความคิดพื้นฐานของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งให้ความสำคัญกับบทบาทของฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภาในฐานะองค์กรของรัฐที่มีความชอบธรรมทางประชาธิปไตยมากที่สุด อันเนื่องมาจากการที่ฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภานั้นเป็นผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนจึงเป็นผู้สะท้อนเจตจำนงของประชาชน[1]

หลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภานั้นให้ความสำคัญกับอำนาจควบคุมการจัดทำงบประมาณและการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลทั้งในแง่ของการควบคุมการจัดเก็บภาษีของรัฐบาล การใช้จ่ายเงินงบประมาณของรัฐบาล และการก่อหนี้สาธารณะ

ในประเทศไทยนั้นได้รับรองและสถาปนาหลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภาเอาไว้ ดังปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 ในมาตรา 37 ซึ่งกำหนดว่า “งบประมาณแผ่นดินประจำปี ท่านว่าต้องตราขึ้นเป็นพระราชบัญญัติ ถ้าและพระราชบัญญัติออกไม่ทันปีใหม่ ท่านให้ใช้พระราชบัญญัติงบประมาณปีก่อนนั้นไปพลาง” การที่กำหนดให้ต้องตราเป็นพระราชบัญญัตินี้เพื่อให้รัฐสภาสามารถตรวจสอบและอภิปรายความเหมาะสมของการใช้จ่ายเงินแผ่นดินของรัฐบาลได้ โดยหลักการดังกล่าวนี้ยังคงได้รับการรับรองเอาไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกฉบับ

อย่างไรก็ตาม หลักการที่กำหนดว่างบประมาณแผ่นดินประจำปีต้องตราพระราชบัญญัตินั้นยังเป็นแต่เพียงงบประมาณแผ่นดินฝั่งรายจ่ายเท่านั้น  ในส่วนของงบประมาณแผ่นดินที่เป็นฝั่งรายรับนั้นรัฐธรรมนูญยังไม่ได้บัญญัติรับรองอำนาจของรัฐสภาเอาไว้ แม้ว่าการตรากฎหมายที่ให้อำนาจรัฐบาลในการจัดเก็บภาษีซึ่งเป็นฝั่งของงบประมาณในฝั่งรายได้จะต้องทำเป็นพระราชบัญญัติหรือกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ (พระราชกำหนด) ซึ่งให้อำนาจรัฐสภาตรวจสอบและอภิปรายได้ แต่ในทางปฏิบัติเมื่อพระราชบัญญัตินั้นมีผลใช้บังคับแล้วรัฐบาลจะเป็นผู้ที่จะออกกฎหมายลำดับรองเพื่อกำหนดอัตราภาษีและข้อยกเว้นตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติอีกทีในส่วนนี้ก็จะพ้นไปจากอำนาจในการตรวจสอบของรัฐสภา

พัฒนาการของหลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภาในประเทศไทยนั้นก็ค่อยๆ ก่อเกิดขึ้นผ่านสถานการณ์การเมืองและเหตุการณ์ในทางประวัติศาสตร์ ซึ่งนายปรีดี พนมยงค์ ในขณะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังได้เข้ามามีบทบาทในการเสริมสร้างหลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภา

บทบาทของนายปรีดี พนมยงค์ในการเสริมสร้างอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภา
ในช่วงปลายปี พ.ศ. 2488 จนถึงต้นปี พ.ศ. 2489 นั้น ในด้านสถานการณ์ภายนอกประเทศไทยพึ่งผ่านพ้นเหตุการณ์สงครามโลกครั้งที่ 2 สถานการณ์การเมืองภายในประเทศก็มีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว เพราะในช่วงเวลาดังกล่าวก็ได้มีนายกรัฐมนตรีผลัดเปลี่ยนกันเข้ามาดำรงตำแหน่งถึง 4 คนด้วยกัน คือ นายทวี บุณยเกตุ  ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช นายควง อภัยวงศ์  และนายปรีดี พนมยงค์[2] การผลัดเปลี่ยนเข้ามาดำรงตำแหน่งนี้ทำให้คณะรัฐมนตรีที่เข้ามาดำรงตำแหน่งแต่ละคณะนั้นสั้นมาก จึงไม่อาจจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2489 ได้ทันก่อนวันที่ 1 มกราคม พ.ศ. 2489[3]

โดยก่อนหน้าที่นายปรีดี พนมยงค์ จะได้รับมติของสภาผู้แทนราษฎรชุดที่ 4 ให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีนั้น ได้เคยมีความพยายามเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีต่อสภาผู้แทนราษฎรมาก่อนแล้วในช่วงที่่ ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช เป็นนายกรัฐมนตรีบริหารราชการเเผ่นดิน แต่ยังไม่ทันได้บรรจุเข้าระเบียบวาระการประชุมรัฐบาลก็สิ้นสุดลงก่อนด้วยเหตุยุบสภา  ต่อมาเมื่อมีการเลือกตั้งทั่วไป นายควง อภัยวงศ์ ซึ่งได้รับความเห็นชอบให้เป็นนายกรัฐมนตรี ได้ขอถอนร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีเพื่อนำกลับไปพิจารณาใหม่ แต่ก็เกิดเหตุการณ์ให้นายควงต้องลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีไปตามมารยาททางการเมือง เนื่องจากคณะรัฐมนตรีได้แถลงต่อสภาว่า ไม่สามารถปฏิบัติตามร่างพระราชบัญญัติที่เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ และในชั้นลงมติรับหลักการ รัฐบาลเป็นฝ่ายพ่ายแพ้ฝ่ายสนับสนุนร่างพระราชบัญญัติในสภาผู้แทนราษฎรมีมากกว่า[4]

เมื่อรัฐบาลไม่สามารถจัดทำงบประมาณได้ทันปีงบประมาณใหม่แล้ว ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญนั้นกำหนดให้ใช้พระราชบัญญัติปีก่อนนั้นไปพลาง[5] ดังนั้น รัฐบาลจะจ่ายเงินงบประมาณได้ในเฉพาะในรายการและในจำนวนที่ได้กำหนดไว้เท่านัั้น รายจ่ายใดที่เพิ่มเติมขึ้นมาในภายหลังโดยหลักการแล้วรัฐบาลก็ไม่สามารถจะจ่ายเงินงบประมาณได้ เพราะขัดกับหลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภา  อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติตามข้อบังคับการประชุมและการปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎร พุทธศักราช 2477 ได้กำหนดให้กรณีมีเหตุฉุกเฉินนั้นรัฐบาลอาจจ่ายเงินเกินกว่าจำนวนที่สภาอนุมัติให้เบิกจ่ายตามงบประมาณประจำปีก็ได้ แต่ต้องเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณเพิ่มเติมตามจำนวนเงินที่จ่ายเกินไปยังสภาโดยด่วน[6]

การที่ข้อบังคับการประชุมและปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎรกำหนดไว้ในลักษณะดังกล่าวนั้นก็มีปัญหาเช่นกัน เพราะโดยสภาพของข้อบังคับการประชุมและปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎรนั้นไม่ได้มีสถานะเป็นกฎหมายตามกระบวนการที่กำหนดไว้โดยรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ มิใช่พระราชบัญญัติหรือพระราชกำหนด เพียงแต่ในทางปฏิบัติไม่มีการหยิบยกปัญหากฎหมายดังกล่าวขึ้นพิจารณาในสมัยนั้น[7]

เมื่อปรากฏว่า รัฐบาลของนายปรีดี พนมยงค์ ในขณะนั้นมีเหตุจะต้องใช้จ่ายเงินงบประมาณนอกเหนือไปจากรายการและจำนวนที่ได้กำหนดเอาไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ. 2488 ซึ่งรายการส่วนใหญ่นั้นเกิดขึ้นอันเนื่องมาจากผลของสงครามโลกครั้งที่ 2 และเป็นค่าใช้จ่ายที่จำเป็นในการบริหารราชการแผ่นดินนอกเหนือจากงบประมาณประจำ เช่น การเพิ่มเงินเพิ่มประจำเดือนชั่วคราว เงินชดเชยทหารที่ปลดประจำการ การเพิ่มบำรุงความสุขทหารและตำรวจ การเพิ่มเงินอุดหนุนแก่กำนัน ผู้ใหญ่บ้านและแพทย์ประจำตำบล การเพิ่มเงินอุดหนุนโรงเรียนราษฎร์ การซื้อพันธ์ุข้าวแจกชาวนา ค่าป้องกันโรค เงินชดเชยความเสียหายให้แก่สถานศึกษาในกรณีรัฐบาลได้จัดให้ทหารต่างด้าวหรือเชลยไปพักอาศัย  การซื้อข้าวให้สหประชาชาติ ค่าใช้จ่ายเกี่ยวแก่ข้อตกลงและการสัมพันธ์กับสหประชาชาติ การซื้อรถไฟสายแม่กลอง และค่าเชื้อเพลิงการไฟฟ้าพระตะบอง เป็นต้น[8]

บรรดาค่าใช้จ่ายดังข้างต้นนี้นายปรีดี พนมยงค์ เห็นว่าเป็นเรื่องที่มีความสำคัญ และจะรอให้ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีผ่านการลงมติออกเป็นกฎหมายก็จะไม่ทันการ แต่จะให้ใช้วิธีการดังเช่นที่รัฐบาลที่ผ่านมาได้กระทำก็เห็นเป็นการไม่เคารพต่อรัฐสภาในฐานะผู้แทนของประชาชน เพราะการที่รัฐบาลจ่ายเงินฉุกเฉินออกไปก่อนแล้วค่อยมาเสนอขออนุญาตจากรัฐสภาในภายหลัง แม้รัฐสภาจะไม่เห็นชอบร่างพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวก็ไม่มีประโยชน์อะไรในทางปฏิบัติ เพราะรัฐบาลก็ได้จ่ายเงินจำนวนดังกล่าวไปก่อนแล้ว ซึ่งจะเห็นได้ว่า นายปรีดี พนมยงค์ มีเจตนาที่จะให้รัฐสภามีอำนาจท้วงติง และแสดงความเห็นเพื่อตรวจสอบต่อการจ่ายเงินของรัฐบาลได้ ดังปรากฏในคำแถลงในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรในวันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2489 นายปรีดี พนมยงค์ได้กล่าวว่า “ในการที่รัฐบาลได้เสนอร่างพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อนนี้ขึ้นมานั้น ก็โดยรู้สึกว่าการจ่ายเงินของรัฐเป็นจำนวนมากเช่นนี้ไม่เป็นการที่เหมาะสมนักในการที่รัฐบาลจะถืออำนาจตามที่เคยมีอยู่ที่สั่งจ่ายไปพลางก่อน โดยไม่ได้มาขอต่อสภาฯ คราวนี้ข้าพเจ้าจึงเห็นว่า เราควรที่จะทำแบบเพื่อที่จะให้สภาผู้แทนราษฎรได้มีการควบคุมการจ่ายเงินไปพลางก่อนนี้ด้วย…”[9]

การที่รัฐบาลใช้วิธีการเสนอร่างพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อนนี้ทำให้รัฐสภามีอำนาจตรวจสอบความเหมาะสมในการใช้จ่ายเงินคงคลังของรัฐบาลได้  ดังปรากฏในการประชุมสภาผู้แทนราษฎรในวันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2489 นายบุญช่วย อัตถากร สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สอบถามต่อรัฐบาลถึงรายการบางราย เช่น เรื่องรายการซื้อข้าวให้แก่สหประชาชาติ ความว่า “สหประชาชาติจะซื้อเองแล้ว ทำไมจะต้องไปตั้งงบประมาณซื้อให้เขา”[10]

ในประการนี้นายปรีดี พนมยงค์ ได้แถลงว่า “จริง ที่ว่าเขาจะซื้อเอง แต่ทว่าตัวเลขมันหลบๆ กันอยู่ ที่นี้ก่อนที่จะตกลงนั้นข้าพเจ้าสำรวจมาก่อน คือ ตามข่าวนั้นเขาจะซื้อด้วยยอดเท่านั้น ทีนี้ถ้าหากว่าซื้อไม่ได้ยอดเท่านี้ เราต้องให้เขาเปล่าเท่านั้น ขอให้คิดดูเถอะการจะเปลี่ยนจากอย่างหนึ่งก็ต้องมีอะไรอย่างหนึ่ง เพราะฉะนั้นก็ขอให้ได้ตัวเลขก่อน ถ้าหากว่าเรารับเขาก่อนแล้ว ที่ซื้อทีหลังนี้ต้องเอาเงินมาใช้เรา หมายความว่าถ้าตกลงตามนั้นแล้ว อันนี้ก็ไม่เสีย ไม่ใช่ให้เปล่าหรอก เรามีหวัง”[11]

หากรัฐบาลนายปรีดี พนมยงค์ ดำเนินการตามเช่นรัฐบาลก่อนๆ คือ จ่ายเงินเกินกว่าจำนวนที่สภาอนุมัติให้เบิกจ่ายตามงบประมาณประจำปีแล้วค่อยมาเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณเพิ่มเติมตามจำนวนที่จ่ายเกินไปยังสภาโดยด่วนนั้น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรก็อาจจะไม่ได้สามารถซักถามอะไรได้

นอกจากนี้ การที่รัฐบาลเสนอร่างพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน พ.ศ. 2489 ก็คือ การอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินเพื่อกิจการ และไม่เกินจำนวนเงินที่ระบุไว้ในร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว โดยการแสดงรายการจ่ายแต่ละรายการไว้ในร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ 21 รายการ  การกำหนดรายการจ่ายไว้เช่นนี้ย่อมเป็นการจำกัดดุลพินิจของรัฐบาล เพราะรัฐบาลไม่อาจใช้จ่ายผิดไปจากรายการที่ระบุไว้ได้[12] อีกทั้งตามพระราชบัญญัติได้กำหนดระยะเวลาผูกมัดตนเองว่า จำนวนที่จ่ายไปก่อนนี้เพียงแค่ระยะเวลา 2 เดือนเท่านั้น ซึ่งเป็นการเร่งรัดให้รัฐบาลจะต้องดำเนินการจัดทำพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีให้แล้วเสร็จ อันเป็นการแสดงให้เห็นว่า รัฐบาลไม่ต้องการใช้อำนาจที่สภาผู้แทนราษฎรมอบให้อย่างไม่มีขอบเขต เพราะการใช้อำนาจในลักษณะเช่นนั้นย่อมกระทบกระเทือนถึงอำนาจของรัฐสภา[13]

การที่รัฐบาลเสนอร่างพระราชบัญญัติในลักษณะนี้พึ่งจะได้มีการเสนอเป็นครั้งแรกและเป็นวิธีที่นายปรีดี พนมยงค์ ได้คิดขึ้นมาใหม่ ซึ่งในการชี้แจงต่อสภาผู้แทนราษฎรนายปรีดี พนมยงค์ ได้กล่าวว่า “…ขอให้นึกว่าแต่ก่อนนี้ไม่เคยนำมาสภาฯ นี่ข้าพเจ้าลองนำมา เพราะฉะนั้นขอให้เพลาๆ เสียก่อน แล้วฉบับหลัง (ในครั้งถัดไป) ท่านจะเอาละเอียดอะไรหน่อยก็ทำได้คราวนี้ขอขัดใจท่านเถอะ ขอเอาวาระเดียว”[14] ซึ่งในภายหลังรัฐบาลของนายปรีดี พนมยงค์ ได้นำเสนอพระราชบัญญัติในลักษณะเดียวกันนี้อีกครั้ง คือ พระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2489 เนื่องจากว่าระยะเวลาที่สภาผู้แทนราษฎรได้อนุมัติก่อนหน้านี้ได้หมดลงแล้ว และยังอยู่ในระหว่างจัดทำงบประมาณประจำปีอยู่

การนำหลักการของพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อนมาบัญญัติไว้ในกฎหมายถาวร
ในเวลาต่อมาเมื่อเกิดการรัฐประหารรัฐบาลของพลเรือตรี ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ โดยพลโท ผิน ชุณหะวัณ ใน พ.ศ. 2490  นายควง อภัยวงศ์ กลับมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอีกครั้งหนึ่ง

รัฐบาลของนายควง อภัยวงศ์ ได้เสนอร่างพระราชบัญญัติวิธีการคลัง (ซึ่งต่อมาพระราชบัญญัตินี้เรียกว่า พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491) ต่อวุฒิสภาซึ่งทำหน้าที่รัฐสภาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉะบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490  รัฐบาลของนายควง อภัยวงศ์ ได้นำวิธีการที่นายปรีดี พนมยงค์ คิดขึ้นมาบัญญัติเอาไว้ในพระราชบัญญัติฉบับนี้  โดยนิยามความหมายของคำว่า “มติให้จ่ายเงินไปก่อน”[15] ซึ่งในการประชุมวุฒิสภา พันโท พระสารสาส์นพลขันธ์ สมาชิกวุฒิสภา ได้อภิปรายว่า “…ข้าพเจ้าเห็นในมติที่ท่านรัฐมนตรีว่าแต่ถ้าหากมีพระราชบัญญัติแล้วเราก็อนุโลมตามพระราชบัญญัตินั้นๆ เหตุใดจึงจะต้องไปเรียกว่า “มติให้จ่ายเงินไปก่อน” ข้าพเจ้ายังสงสัย…” ซึ่งในประเด็นนี้รัฐบาลก็ไม่ได้อธิบาย จึงน่าสันนิษฐานได้ว่าการที่กำหนดคำนิยาม “มติให้จ่ายเงินไปก่อน” ไว้ในร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวคงเป็นเพราะผู้ยกร่างต้องการหลีกเลี่ยงการใช้คำว่า “พระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อน”[16]

การพัฒนาต่อยอดไปในอนาคต
คุณูปการของนายปรีดี พนมยงค์ ที่ได้วางรากฐานของการจ่ายเงินงบประมาณของรัฐบาลโดยทำเป็นพระราชบัญญัติอนุญาตให้รัฐบาลจ่ายเงินไปพลางก่อนนี้ และในภายหลังได้หลักการดังกล่าวได้รับการบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 

ซึ่งเป็นการยอมรับอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภา โดยหากไม่ทำในรูปของกฎหมายระดับพระราชบัญญัติแล้ว รัฐบาลจะไม่สามารถจ่ายเงินคงคลังนอกเหนือไปจากรายการและจำนวนที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้เลย

อย่างไรก็ตามมีข้อพึงสังเกตอยู่ว่า ตามพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 กำหนดให้รัฐบาลเมื่อจ่ายนอกเหนือไปจากรายการและจำนวนที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี รัฐบาลจะต้องตั้งเงินชดใช้ในพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี หรือพระราชบัญญัติงบประมาณเพิ่มเติมก็ตาม เพื่อชดเชยในส่วนที่ได้เบิกจ่ายไปก่อนล่วงหน้า อย่างไรก็ตาม  พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 ยังมีข้อด้อยอยู่ที่การไม่ได้กำหนดให้รัฐบาลในฐานะผู้เบิกจ่ายเงินคงคลังในกรณีนี้ระบุแหล่งรายได้หรือวิธีการจัดหาเงินมาชดใช้ในส่วนที่เบิกจ่ายไปก่อนล่วงหน้าแต่ประการใด ซึ่งในยามที่ฐานะแห่งเงินคงคลังอ่อนปวกเปียกและรัฐบาลมีปัญหาในการหารายได้ การใช้จ่ายเงินของรัฐบาลด้วยวิธีการเหล่านี้อาจสร้างปัญหาเสถียรภาพแห่งเงินคงคลังได้โดยง่าย[17]

การกำหนดให้รัฐบาลจะต้องระบุแหล่งรายได้หรือวิธีการจัดหาเงินมาชดใช้ในส่วนที่ได้เบิกจ่ายไปจากเงินคงคลังนี้ นอกจากจะเป็นการช่วยรักษาวินัยทางการคลังที่ดีแล้ว ยังเป็นการให้ข้อมูลแก่ฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภาได้ทราบด้วยว่าในการพิจารณามีมติให้จ่ายเงินไปก่อนนี้จะทำให้ประเทศได้รับผลกระทบหรือมีภาระทางการคลังเพิ่มขึ้นอย่างไรบ้าง
หลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภานั้น เป็นข้อความคิดพื้นฐานของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งให้ความสำคัญกับบทบาทของฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภาในฐานะองค์กรของรัฐที่มีความชอบธรรมทางประชาธิปไตยมากที่สุด อันเนื่องมาจากการที่ฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐสภานั้นเป็นผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนจึงเป็นผู้สะท้อนเจตจำนงของประชาชน

หลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภานั้นให้ความสำคัญกับอำนาจควบคุมการจัดทำงบประมาณและการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลทั้งในแง่ของการควบคุมการจัดเก็บภาษีของรัฐบาล การใช้จ่ายเงินงบประมาณของรัฐบาล และการก่อหนี้สาธารณะ

ในประเทศไทยนั้นได้รับรองและสถาปนาหลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภาเอาไว้ ดังปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 ในมาตรา 37 ซึ่งกำหนดว่า “งบประมาณแผ่นดินประจำปี ท่านว่าต้องตราขึ้นเป็นพระราชบัญญัติ ถ้าและพระราชบัญญัติออกไม่ทันปีใหม่ ท่านให้ใช้พระราชบัญญัติงบประมาณปีก่อนนั้นไปพลาง” การที่กำหนดให้ต้องตราเป็นพระราชบัญญัตินี้เพื่อให้รัฐสภาสามารถตรวจสอบและอภิปรายความเหมาะสมของการใช้จ่ายเงินแผ่นดินของรัฐบาลได้ โดยหลักการดังกล่าวนี้ยังคงได้รับการรับรองเอาไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกฉบับ

อย่างไรก็ตาม หลักการที่กำหนดว่างบประมาณแผ่นดินประจำปีต้องตราพระราชบัญญัตินั้นยังเป็นแต่เพียงงบประมาณแผ่นดินฝั่งรายจ่ายเท่านั้น  ในส่วนของงบประมาณแผ่นดินที่เป็นฝั่งรายรับนั้นรัฐธรรมนูญยังไม่ได้บัญญัติรับรองอำนาจของรัฐสภาเอาไว้ แม้ว่าการตรากฎหมายที่ให้อำนาจรัฐบาลในการจัดเก็บภาษีซึ่งเป็นฝั่งของงบประมาณในฝั่งรายได้จะต้องทำเป็นพระราชบัญญัติหรือกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ (พระราชกำหนด) ซึ่งให้อำนาจรัฐสภาตรวจสอบและอภิปรายได้ แต่ในทางปฏิบัติเมื่อพระราชบัญญัตินั้นมีผลใช้บังคับแล้วรัฐบาลจะเป็นผู้ที่จะออกกฎหมายลำดับรองเพื่อกำหนดอัตราภาษีและข้อยกเว้นตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติอีกทีในส่วนนี้ก็จะพ้นไปจากอำนาจในการตรวจสอบของรัฐสภา

พัฒนาการของหลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภาในประเทศไทยนั้นก็ค่อยๆ ก่อเกิดขึ้นผ่านสถานการณ์การเมืองและเหตุการณ์ในทางประวัติศาสตร์ ซึ่งนายปรีดี พนมยงค์ ในขณะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังได้เข้ามามีบทบาทในการเสริมสร้างหลักการอำนาจสูงสุดทางการคลังเป็นของรัฐสภา
กฎหมายรัฐธรรมนูญ