กมธ. กำหนดมูลฐานความผิดในเรื่องการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหายว่าอย่างไรบ้าง ?
เป็นเวลา 15 ปีแล้วที่มีการผลักดันให้การกระทำทรมานและอุ้มหายเป็นความผิดทางอาญา ในวันนี้ (23 ก.พ. 2565)  “ร่าง พ.ร.บ.ป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย” กำลังจะเข้าสู่การพิจารณาในวาระสองในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งจะเป็นการลงมติรายมาตรา หลายฝ่ายตั้งความหวังว่าหากผ่านร่างฉบับนี้ได้สำเร็จ จะจุดประกายความเปลี่ยนแปลงให้กับกระบวนการยุติธรรมไทยได้ในที่สุด รวมถึงอาจเป็นจุดเริ่มต้นในการยุติ ‘ระบอบลอยนวลพ้นผิด’ ที่หยั่งรากลึกในสังคมไทย 101 ชวนผู้อ่านทบทวนปัญหาการซ้อมทรมานและการอุ้มหายในประเทศไทย เส้นทางการผลักดันกฎหมายที่ผ่านมา ชี้ถึงแก่นหลักที่ไม่ควรหายไปในกฎหมายฉบับนี้ สาระสำคัญในร่างฉบับกรรมาธิการวิสามัญ รวมถึงประเด็นที่อาจเป็นที่ถกเถียงในการลงมติวันนี้ ความสูญเสียตลอด 15 ปีที่ยังผลักดันไม่สำเร็จ ตั้งแต่ไทยให้สัตยาบันและเข้าเป็นภาคีของอนุสัญญาต่อต้านการทรมาน (CAT) ในปี 2550 และลงนามอนุสัญญาอุ้มหายฯ (CED) ในปี 2555 นับเป็นเวลาถึง 15 ปีแล้วที่รัฐบาลไทยมีภาระผูกพันต้องตรากฎหมายภายใน แต่จนถึงปัจจุบันการผลักดันกฎหมายนี้ยังคงไปไม่ถึงฝั่งฝัน นำมาซึ่งความสูญเสียและบาดแผลของเหยื่อจำนวนมาก ในขณะที่เจ้าหน้าที่รัฐผู้กระทำผิดยังคงลอยนวล ระหว่างที่ยังไม่มีกฎหมายรองรับ การซ้อมทรมานและการอุ้มหายประชาชนก็เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยมีคดีที่เป็นปราฏบนหน้าสื่อและได้รับความสนใจจากสังคม เช่น แต่นอกเหนือจากนี้ ยังมีคดีอีกจำนวนมากที่เกิดขึ้นโดยไม่เป็นข่าว สถิติที่ภาคประชาสังคมรวบรวมระบุว่า ตั้งแต่ปี 2550-2564 มีกรณีการซ้อมทรมานอย่างน้อย 614 กรณี ส่วนกรณีบังคับให้สูญหายมีอย่างน้อย 86 กรณี ตามข้อมูลขององค์การสหประชาชาติ แน่นอนว่าตัวเลขนี้อาจต่ำกว่าความเป็นจริงอยู่มาก เพราะหน่วยงานรัฐไม่เคยจัดเก็บข้อมูลคดีเหล่านี้อย่างเป็นระบบและเป็นทางการ ในปี 2557 ร่าง พ.ร.บ.ทรมานอุ้มหายถูกเสนอเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีเป็นครั้งแรกโดยกระทรวงยุติธรรม แต่ก็ใช้เวลาถึง 2 ปีกว่า ครม. จะมีมติเห็นชอบ และสนช. พิจารณารับหลักการวาระแรกในปี 2559 ก่อนที่ร่างจะถูก ‘อุ้มหาย’ เพราะพิจารณาไม่ทันก่อน สนช. ถูกยุบ และต้องกลับไปเริ่มนับหนึ่งใหม่หลังเลือกตั้งปี 2562 หลังจากนั้น ครม. มีมติเห็นชอบร่าง พ.ร.บ.นี้อีกครั้ง พรรคประชาธิปัตย์และพรรคประชาชาติก็ร่วมเสนอร่าง พ.ร.บ.ทรมานอุ้มหายในนามพรรคตน ส่วน กมธ.กฎหมายได้พัฒนาร่างที่ผลักดันโดยภาคประชาชนและเสนอเป็นร่างฉบับ กมธ. เมื่อรวมกับร่างที่เสนอโดยกระทรวงยุติธรรม ทำให้ขณะนั้นมีร่าง พ.ร.บ. ทรมานอุ้มหายถึง 4 ร่าง แต่กว่าที่ร่าง พ.ร.บ. จะถูกนำมาพิจารณาอย่างจริงจังก็เมื่อการซ้อมทรมานเกิดขึ้นอีกครั้ง ในคดี ‘ผู้กำกับโจ้’ ที่ใช้ถุงดำคลุมหัวผู้ต้องหาคดียาเสพติดระหว่างการสอบสวนจนถึงแก่ความตาย ภาพจากกล้องวงจรปิดเป็นหลักฐานชัดเจนที่ทำให้สังคมได้รับรู้และเห็นกับตาว่าการซ้อมทรมานโดยเจ้าหน้าที่รัฐมีอยู่จริง ในที่สุดจึงมีการเร่งรัดกระบวนการพิจารณากฎหมาย ตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญ และการลงมติเห็นชอบร่าง พ.ร.บ. ในวันนี้  ร่าง กมธ. รอบคอบดี เข้าใกล้มาตรฐานสากล ร่างฉบับคณะกรรมาธิการวิสามัญที่กำลังจะเข้าสู่การพิจารณาในสภา เป็นร่างที่พยายาม ‘ยกมาตรฐาน’ กฎหมายทรมานอุ้มหายของไทยให้ทัดเทียมกับมาตรฐานสากล มีการปรับปรุงแก้ไขบทบัญญัติหลายประเด็น เพื่อให้กฎหมายนี้สามารถคุ้มครองประชาชน และเอาผิดเจ้าหน้าที่รัฐผู้กระทำผิดได้จริง  ในส่วนมูลฐานความผิด ร่าง กมธ. กำหนดไว้ 3 เรื่องตามหลักสากล คือ “การกระทำทรมาน อุ้มหาย และการกระทำที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม และย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ (หรือเรียกว่าการกระทำ CIDT)” การกำหนดนิยามที่ครอบคลุมเป็นการรับประกันว่ากฎหมายนี้จะสามารถคุ้มครองประชาชนที่ถูกทำร้ายในทุกกรณีได้จริง โดยเฉพาะการบัญญัติให้การกระทำที่โหดร้ายฯ เป็นความผิดแยกออกมานั้นเป็นการส่งสัญญาณอย่างชัดเจนว่าจะไม่มีการยอมรับให้มีการกระทำเช่นนี้โดยเด็ดขาด และไม่ให้มีการหลีกเลี่ยงความรับผิดของเจ้าหน้าที่ที่อ้างว่าการใช้ความรุนแรงนั้นเป็น ‘เพียง’ การกระทำที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม ย่ำยีศักดิ์ศรี แต่ไม่ใช่การทรมาน การซ้อมทรมานส่วนใหญ่มักเกิดขึ้นตั้งแต่ชั่วโมงแรกๆ ของการควบคุมตัว ร่าง กมธ. จึงได้กำหนด ‘มาตรการการควบคุมตัวของเจ้าหน้าที่’ คือเจ้าหน้าที่ต้องบันทึกภาพและเสียงตลอดระยะเวลาที่ควบคุมตัวบุคคล รวมทั้งต้องแจ้งพนักงานอัยการและนายอำเภอในท้องที่ให้ทราบโดยทันทีว่ามีการจับกุม เพื่อสร้างความมั่นใจว่าจะไม่มีการซ้อมทรมานหรือนำตัวบุคคลไปที่อื่น และหากเจ้าหน้าที่ไม่รายงานหรือบันทึกข้อมูลก็จะมีความผิดฐานละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ด้วย ที่ผ่านมา ญาติหรือคนใกล้ตัวของผู้ที่ถูกซ้อมทรมานและอุ้มหายเผชิญกับอุปสรรคในการดำเนินคดีแทนมาตลอด ร่างฉบับนี้กำหนดนิยามผู้เสียหายไว้อย่างกว้าง เพื่อให้การฟ้องร้องเป็นไปโดยง่ายขึ้น ที่สำคัญคือ ‘คู่รักเพศเดียวกันหรือคู่รักที่ไม่ได้จดทะเบียนสมรส’ ก็ถูกรวมเป็นหนึ่งในผู้เสียหายและมีสิทธิดำเนินคดีเช่นกัน นอกจากนี้ร่างฉบับ กมธ. ยังให้อำนาจสอบสวนไว้กับหลายฝ่าย ทั้งพนักงานฝ่ายปกครอง พนักงานอัยการ และพนักงานสอบสวนคดีพิเศษ ทำให้ประชาชนสามารถฟ้องร้องได้กับหลายหน่วยงาน อายุความที่ยาวและต่อเนื่องเป็นอีกประเด็นสำคัญของกฎหมายนี้ ร่างฉบับ กมธ. เสนอให้อายุความกรณีทรมานและอุ้มหายอยู่ที่ 40 ปี และกรณีการกระทำที่โหดร้ายฯ มีอายุความ 10 ปี โดยในกรณีอุ้มหายจะเริ่มนับอายุความเมื่อทราบชะตากรรมผู้สูญหายแล้วเท่านั้นหรือให้เป็นความผิดต่อเนื่อง ส่วนศาลที่มีอำนาจพิจารณาคดี ร่างฉบับ กมธ. เสนอให้ศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบมีอำนาจตัดสินคดี แต่ที่พิเศษคือการระบุ “ตัดอำนาจศาลทหาร” ในการดำเนินคดี นั่นหมายความว่าหากผู้กระทำผิดเป็นบุคคลในอำนาจศาลทหารก็ต้องถูกพิจารณาคดีในศาลพลเรือนที่กำหนดไว้เท่านั้น และสุดท้ายคือการกำหนด ‘สิทธิเด็ดขาด’ ทำให้รัฐต้องคุ้มครองสิทธิแก่ประชาชนไม่ว่าในสถานการณ์ใดก็ตาม และไม่ว่าจะสถานการณ์ฉุกเฉิน สถานการณ์สงคราม หรือการก่อการร้ายก็ไม่อาจใช้อ้างเป็นเหตุผลหรือข้อยกเว้นให้เจ้าหน้าที่กระทำการที่ไร้มนุษยธรรมได้  รัฐบาลอาจมองว่าร่าง กมธ. มาตรฐานสูงไป แม้ว่าร่างฉบับ กมธ. ที่กำลังถูกพิจารณาในที่ประชุมสภา จะตั้งต้นมาจากร่างฉบับกระทรวงยุติธรรม แต่ก็มีหลายประเด็นที่ถูกเพิ่มเติมและปรับปรุงจนมีความแตกต่างอย่างเห็นได้ชัด โดยนำเนื้อหาของร่างที่ถูกเสนอโดยพรรคการเมืองทั้งประชาธิปัตย์และประชาชาติ รวมถึงร่างฉบับกรรมาธิการการกฎหมาย การยุติธรรม และสิทธิมนุษยชนที่ผลักดันมาจากภาคประชาชนมาพิจารณาร่วมด้วย ประเด็นที่ก้าวหน้ามักจะได้รับเสียงคัดค้านจากฟากรัฐบาลอยู่เสมอ ซึ่งทำให้ต้องจับตาดูท่าทีในการอภิปรายวาระสองในวันนี้ต่อไป ความแตกต่างข้อแรกของร่างฉบับ กมธ.และร่างฉบับกระทรวงยุติธรรมคือ นิยามความผิด ในขณะที่ร่าง กมธ. บัญญัติไว้ค่อนข้างครอบคลุมและสอดคล้องกับมาตรฐานสากล ร่างของ ครม. ยังมีความคลุมเครือในคำนิยาม ‘การบังคับให้สูญหาย’ รวมทั้งไม่มีการกำหนดความผิดฐาน ‘การกระทำที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม และย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์’ ซึ่งน่ากังวลว่าการอุ้มหายและทำร้ายร่างกายในหลายกรณีอาจถูกจัดว่าไม่เข้าข่ายการกระทำความผิดและไม่ถูกพิจารณาตั้งแต่ต้น ผู้เสียหายหรือผู้มีสิทธิดำเนินคดีในร่างครม. ยังระบุไว้อย่างคับแคบ คือให้สิทธิสามีภริยา บุพการี และผู้สืบสันดานในการดำเนินคดีแทนผู้เสียหายเฉพาะกรณีอุ้มหายเท่านั้น ส่วนร่าง กมธ. ให้สิทธิผู้เสียหายไว้หลากหลาย ครอบคลุมถึงผู้อยู่กินกันฉันสามีภริยา ผู้อุปการะและอยู่ในอุปการะ ซึ่งจะรวมถึงคู่รักเพศเดียวกันและคู่รักที่ไม่ได้สมรสไปด้วย และยังมีสิทธิในการดำเนินในทุกคดี ทั้งการทรมาน อุ้มหาย และการกระทำที่โหดร้ายฯ นอกจากนี้ร่าง ครม. ยังไม่ได้ตัดอำนาจการพิจารณาคดีโดยศาลทหารออกไป ซึ่งมีความสุ่มเสี่ยงว่าในคดีที่ผู้กระทำผิดเป็นเจ้าหน้าที่ทหาร อาจจะถูกพิจารณาโดยศาลทหารที่เป็นที่แน่ชัดว่าไม่มีความเที่ยงธรรมและประสิทธิภาพในการอำนวยความยุติธรรมให้แก่ผู้เสียหายมากพอ สุดท้ายคืออายุความในการพิจารณาคดี ร่าง ครม. ไม่ได้ระบุอายุความไว้อย่างชัดเจน ทำให้ต้องยึดตามอายุความการพิจารณาคดีอาญาซึ่งสูงสุดอยู่ที่ 20 ปีเท่านั้น รวมทั้งไม่มีการกำหนดช่วงเวลาการเริ่มนับอายุความและความผิดต่อเนื่องอย่างในร่างฉบับ กมธ. ประเด็นที่ต้องจับตามองต่อ นอกจากการพิจารณาวาระสองในวันนี้แล้ว ร่าง พ.ร.บ.ทรมานยังมีประเด็นที่ต้องจับตาดูกันต่อไปว่าในที่สุดการผ่านร่างกฎหมายฉบับนี้จะประสบผลสำเร็จและมีประสิทธิภาพในการบังคับใช้จริงหรือไม่ ทั้งกระบวนการออกกฎหมายหลังจากนี้ ตั้งแต่การลงมติเห็นชอบในวาระสามของสภาผู้แทนราษฎร และการพิจารณาโดยวุฒิสภาในลำดับต่อไปที่ต้องติดตามอย่างใกล้ชิดว่าจะมีอุปสรรคมาขัดขวางการออกกฎหมายนี้อีกหรือไม่ การยกเว้นการบังคับใช้ในพื้นที่ ที่อาจเกิดขึ้นจากการทับซ้อนของกฎหมายพิเศษในบางพื้นที่ โดยเฉพาะจังหวัดชายแดนภาคใต้ที่มีการบังคับใช้กฎหมายความมั่นคงหลายฉบับ ซึ่งให้อำนาจเจ้าหน้าที่ในการควบคุมตัวบุคคลเป็นระยะเวลานาน โดยไม่ต้องมีหมายจับด้วยซ้ำ คณะกรรมการที่ถูกแต่งตั้งขึ้นตาม พ.ร.บ. นี้ก็เป็นอีกกลไกที่ถูกคาดหวังให้ทำหน้าที่ทั้งในเชิงนโยบายและตรวจสอบเชิงรุก ซึ่งต้องติดตามกันต่อถึงประสิทธิภาพของคณะกรรมการในการปฏิบัติงานจริง รวมถึงมาตรการการคุ้มครองพยานและผู้แจ้งเบาะแส ที่คณะกรรมการชุดนี้จะเป็นผู้กำหนดแนวทางการคุ้มครองในเชิงรายละเอียดต่อไป ซึ่งจะเป็นจุดสำคัญต่อการทลายระบอบ ‘ไม่ฆ่าน้อง ไม่ฟ้องนาย ไม่ขายเพื่อน’
ในส่วนมูลฐานความผิด ร่าง กมธ. กำหนดไว้ 3 เรื่องตามหลักสากล คือ “การกระทำทรมาน อุ้มหาย และการกระทำที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม และย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ (หรือเรียกว่าการกระทำ CIDT)” การกำหนดนิยามที่ครอบคลุมเป็นการรับประกันว่ากฎหมายนี้จะสามารถคุ้มครองประชาชนที่ถูกทำร้ายในทุกกรณีได้จริง โดยเฉพาะการบัญญัติให้การกระทำที่โหดร้ายฯ เป็นความผิดแยกออกมานั้นเป็นการส่งสัญญาณอย่างชัดเจนว่าจะไม่มีการยอมรับให้มีการกระทำเช่นนี้โดยเด็ดขาด และไม่ให้มีการหลีกเลี่ยงความรับผิดของเจ้าหน้าที่ที่อ้างว่าการใช้ความรุนแรงนั้นเป็น ‘เพียง’ การกระทำที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม ย่ำยีศักดิ์ศรี แต่ไม่ใช่การทรมาน

การซ้อมทรมานส่วนใหญ่มักเกิดขึ้นตั้งแต่ชั่วโมงแรกๆ ของการควบคุมตัว ร่าง กมธ. จึงได้กำหนด ‘มาตรการการควบคุมตัวของเจ้าหน้าที่’ คือเจ้าหน้าที่ต้องบันทึกภาพและเสียงตลอดระยะเวลาที่ควบคุมตัวบุคคล รวมทั้งต้องแจ้งพนักงานอัยการและนายอำเภอในท้องที่ให้ทราบโดยทันทีว่ามีการจับกุม เพื่อสร้างความมั่นใจว่าจะไม่มีการซ้อมทรมานหรือนำตัวบุคคลไปที่อื่น และหากเจ้าหน้าที่ไม่รายงานหรือบันทึกข้อมูลก็จะมีความผิดฐานละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ด้วย

ที่ผ่านมา ญาติหรือคนใกล้ตัวของผู้ที่ถูกซ้อมทรมานและอุ้มหายเผชิญกับอุปสรรคในการดำเนินคดีแทนมาตลอด ร่างฉบับนี้กำหนดนิยามผู้เสียหายไว้อย่างกว้าง เพื่อให้การฟ้องร้องเป็นไปโดยง่ายขึ้น ที่สำคัญคือ ‘คู่รักเพศเดียวกันหรือคู่รักที่ไม่ได้จดทะเบียนสมรส’ ก็ถูกรวมเป็นหนึ่งในผู้เสียหายและมีสิทธิดำเนินคดีเช่นกัน นอกจากนี้ร่างฉบับ กมธ. ยังให้อำนาจสอบสวนไว้กับหลายฝ่าย ทั้งพนักงานฝ่ายปกครอง พนักงานอัยการ และพนักงานสอบสวนคดีพิเศษ ทำให้ประชาชนสามารถฟ้องร้องได้กับหลายหน่วยงาน

อายุความที่ยาวและต่อเนื่องเป็นอีกประเด็นสำคัญของกฎหมายนี้ ร่างฉบับ กมธ. เสนอให้อายุความกรณีทรมานและอุ้มหายอยู่ที่ 40 ปี และกรณีการกระทำที่โหดร้ายฯ มีอายุความ 10 ปี โดยในกรณีอุ้มหายจะเริ่มนับอายุความเมื่อทราบชะตากรรมผู้สูญหายแล้วเท่านั้นหรือให้เป็นความผิดต่อเนื่อง

ส่วนศาลที่มีอำนาจพิจารณาคดี ร่างฉบับ กมธ. เสนอให้ศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบมีอำนาจตัดสินคดี แต่ที่พิเศษคือการระบุ “ตัดอำนาจศาลทหาร” ในการดำเนินคดี นั่นหมายความว่าหากผู้กระทำผิดเป็นบุคคลในอำนาจศาลทหารก็ต้องถูกพิจารณาคดีในศาลพลเรือนที่กำหนดไว้เท่านั้น และสุดท้ายคือการกำหนด ‘สิทธิเด็ดขาด’ ทำให้รัฐต้องคุ้มครองสิทธิแก่ประชาชนไม่ว่าในสถานการณ์ใดก็ตาม และไม่ว่าจะสถานการณ์ฉุกเฉิน สถานการณ์สงคราม หรือการก่อการร้ายก็ไม่อาจใช้อ้างเป็นเหตุผลหรือข้อยกเว้นให้เจ้าหน้าที่กระทำการที่ไร้มนุษยธรรมได้
2.ประมวลกฎหมายอาญา,26.กฎหมายสิทธิมนุษยชน