ทำไมรัฐธรรมนูญควรถูกบัญญัติขึ้นใหม่ในทุกช่วงอายุ?
​

 สมชาย ปรีชาศิลปกุล เรื่อง   “The dead should not govern the living.”   เมื่อ Thomas Jefferson เขียนจดหมายถึง James Madison ใน ค.ศ. 1789 เขาได้บรรยายถึงความคิดของเขาที่มีต่อ “รัฐธรรมนูญ” ว่า รัฐธรรมนูญควรถูกเขียนขึ้นใหม่ในทุกช่วงอายุ (generation) ส่วนหนึ่งของเนื้อหาในจดหมายได้พยายามตอบคำถามว่าคนในช่วงอายุหนึ่งมีสิทธิที่จะสร้างภาระผูกพันแก่คนอีกช่วงอายุหนึ่งหรือไม่ (The question whether one generation of men has a right to bind another) ดังนี้ “I set out on this ground, which I suppose to be self evident, ‘that the earth belongs in usufruct to the living’: that the dead have neither powers nor rights over it.”[1] หรือหากกล่าวโดยสรุปก็คือ “ซากศพไม่ควรปกครองคนเป็น” (the dead should not govern the living) แน่นอนว่า “ซากศพ” ในที่นี้ หมายถึง อุดมการณ์ ความเข้าใจ โลกทรรศน์ ของคนรุ่นหนึ่งที่พยายามออกแบบกติกาทางสังคมให้กับคนรุ่นถัดไป ในฐานะบุคคลสำคัญของประวัติศาสตร์การเมืองสหรัฐฯ (หนึ่งในสี่ของประธานาธิบดีสหรัฐฯ ซึ่งรูปของใบหน้าได้รับการสลักไว้ที่อนุสรณ์สถานแห่งชาติ Mount Rushmore และเป็นผู้ทำหน้าที่ในการร่างคำประกาศอิสรภาพของสหรัฐฯ เมื่อ ค.ศ. 1776) ความเห็นของ Jefferson เป็นประเด็นที่น่าสนใจแก่การไตร่ตรองมิใช่น้อย การให้ความเห็นว่ารัฐธรรมนูญควรถูกบัญญัติขึ้นใหม่ในทุกช่วงอายุเป็นการแสดงให้เห็นถึงการให้ความสำคัญกับรัฐธรรมนูญว่า “เป็นสิ่งที่ถูกสร้าง มิใช่สิ่งที่ถูกค้นพบ” (Constitution is made, not found) เมื่อเป็นสิ่งที่ถูกสร้างขึ้น รัฐธรรมนูญจึงย่อมมิใช่สิ่งที่สมบูรณ์อย่างเป็นนิรันดร หากแต่มีกาละและเทศะ (time and space) เป็นเงื่อนปัจจัยประกอบอย่างสำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการตอบสนองต่อความปรารถนาของผู้คนในแต่ละห้วงเวลา เมื่อห้วงเวลาเปลี่ยนแปรไปก็ย่อมอาจส่งผลกระทบต่อความปรารถนาของยุคสมัย ในแง่นี้ รัฐธรรมนูญจึงควรถูกเขียนขึ้นใหม่ในแต่ละยุคสมัย หากยังคงปล่อยให้รัฐธรรมนูญของคนรุ่นก่อนหน้ายังคงมีผลใช้บังคับต่อไปโดยเฉพาะกับคนต่างยุคสมัย ก็ย่อมมีความหมายถึงการปล่อยให้ “ซากศพปกครองคนเป็น” ความเห็นของ Jefferson เกิดขึ้นในช่วงระยะเริ่มต้นที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรขึ้นเป็น “กฎหมายสูงสุดในการปกครอง” ในสหรัฐฯ อันมีลักษณะแตกต่างไปอย่างสำคัญจากการปกครองในรัฐต่างๆ ที่ดำรงอยู่ในช่วงปลายศตวรรษที่ 18 ซึ่งรัฐส่วนมากยังคงอยู่ภายใต้การปกครองของกษัตริย์หรือระบอบราชาธิปไตย การปกครองโดยมีรัฐธรรมนูญเป็นหลักจึงยังไม่ใช่เป็นเรื่องที่คุ้นเคยกันแต่อย่างใด รวมทั้งกลไกในการทำให้รัฐธรรมนูญสามารถปรับเปลี่ยน/เปลี่ยนผ่านเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของยุคสมัยก็อาจยังไม่ได้กลายเป็นรูปธรรมให้เห็นอย่างชัดเจน แต่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ (Amendment) ได้กลายเป็นกลไกสำคัญประการหนึ่งในรัฐธรรมนูญของสหรัฐฯ ที่อาจช่วยให้คำตอบต่อข้อกังวลของ Jefferson โดยภายหลังจากที่รัฐธรรมนูญมีผลบังคับใช้เมื่อ ค.ศ. 1789 ก็ได้มีการเสนอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญขึ้นเป็นครั้งแรกในปีเดียวกัน และได้รับการรับรองเมื่อ ค.ศ. 1791 ถือเป็น Amendment I ถึง X อันมีเนื้อหาในการรับรองสิทธิและเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชนที่รัฐไม่อาจล่วงละเมิดได้ (ซึ่งถูกเรียกว่าเป็น Bill of Rights ของสหรัฐฯ) ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญทั้งสิ้น 27 ครั้ง โดยการแก้ไขครั้งหลังสุดหรือ Amendment XXVII เกิดขึ้นเมื่อ ค.ศ. 1992 ความสำคัญของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในสหรัฐฯ (และในอีกหลายแห่งของรัฐธรรมนูญในระบอบประชาธิปไตย) ก็คือ ระบบการเมืองการปกครองที่เปิดโอกาสให้เกิดการแก้ไขภายในตัวเอง (self-correcting system) รัฐธรรมนูญที่ถือกำเนิดขึ้นอาจจะเผชิญปัญหาที่ไม่ได้ถูกขบคิดไว้ล่วงหน้า หรืออาจเกิดความขัดแย้งใหม่อันเนื่องมาจากความเปลี่ยนแปลงของสังคม สิ่งเหล่านี้ล้วนแต่เป็นเรื่องปกติซึ่งสามารถเกิดขึ้นได้ในทุกแห่ง พิจารณาในแง่มุมนี้ แม้รัฐธรรมนูญสหรัฐฯ จะไม่ได้ถูกร่างขึ้นใหม่ทุกชั่วอายุคนตามความเห็นของ Jefferson แต่ด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมและการตีความของศาลสูงสุดสหรัฐฯ ทำให้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญสามารถเป็นได้ทั้ง “เจตนารมณ์จากคนตาย” และ “อารมณ์ความรู้สึกของคนเป็น” ปะปนประกอบกันไป ซึ่งก็ล้วนช่วยทำให้เข้าใจได้ว่า จากประสบการณ์ที่เป็นจริงแล้ว ไม่มีประชาธิปไตยที่สมบูรณ์เป็นกรอบวางไว้ให้บรรดาคนดีทั้งหลายมาค้นพบและกลายเป็น “ไตรปิฎกทางการเมือง” ไปชั่วนิรันดรแต่อย่างใด หากแต่เป็นสิ่งที่สามารถมีข้อบกพร่อง ซึ่งต้องได้รับการแก้ไขในวันข้างหน้า   “ให้ยืนยงอยู่คู่สยามรัฐราชสีมาตราบเท่ากัลปาวสาน”   ภายหลังการอภิวัฒน์เมื่อ พ.ศ. 2475 (หากไม่นับรวมพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองสยาม) มาสู่การปกครองที่พระมหากษัตริย์ทรงอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ ซึ่งมีความหมายว่ารัฐธรรมนูญที่ถูกเขียนขึ้นจะถูกใช้เป็นหลักในการปกครองไปอย่างถาวร รวมทั้งกลายเป็นหลักหมายสำคัญในระบอบการเมือง ดังปรากฏในคำปรารภของรัฐธรรมนูญ 2475 (ฉบับ 10 ธันวาคม) “ขอให้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรของเรานี้ จงเป็นหลักที่สถาพรสถิตประดิษฐานสมรรถภาพอันประเสริฐ เป็นบ่อเกิดความผาสุกสันติคุณวิบูลราศีแก่อาณาประชาชนตลอดจำเนียรกาลประวัติ นำประเทศสยามบรรลุสรรพพิพัฒนชัยมงคล อเนกศุภผลสกลเกียรติยศมโหฬาร และข้าราชการ ทั้งทหารพลเรือนทวยอาณาประชาราษฎร์จงมีความสมัครสโมสรเป็นเอกฉันท์ในอันที่จะรักษาปฏิบัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามนี้ ให้ยืนยงอยู่คู่สยามรัฐราชสีมาตราบเท่ากัลปาวสาน” ความคาดหวังที่มีต่อรัฐธรรมนูญให้ดำรงอยู่ “ตราบเท่ากัลปาวสาน” ก็ได้ปรากฏสืบเนื่องต่อมาในรัฐธรรมนูญ 2489 แม้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้จะถูกนำมาใช้บังคับแทนรัฐธรรมนูญ 2475 แต่ก็เกิดขึ้นโดยกระบวนการที่เป็นไปตามกรอบของรัฐธรรมนูญฉบับเดิม จึงนับได้ว่าเป็นความเปลี่ยนแปลงที่มีความชอบธรรมสืบเนื่องมา ความผันผวนทางการเมืองใน พ.ศ. 2490 อันนำมาซึ่งการยึดอำนาจ รวมถึงการยกเลิกและประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยมิได้มีความสืบเนื่องกับรัฐธรรมนูญฉบับเดิม ได้กลายเป็นปรากฏการณ์ที่ “แปลกใหม่” ในห้วงระยะเวลาดังกล่าว กระทั่งคณะรัฐประหารต้องออกแถลงการณ์เพื่อให้คำอธิบายถึงความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำ อีกทั้งสถาบันตุลาการก็ให้การรับรองความชอบด้วยกฎหมายในคำพิพากษาฎีกาหลายคดีมาอย่างต่อเนื่อง (ฎ. 45/2496 นับเป็นหลักหมายสำคัญต่อการจัดวางสถานะของคณะรัฐประหารลงในระบบกฎหมายและรัฐธรรมนูญของไทย) การเกิดรัฐประหารบ่อยครั้งในทศวรรษ 2490 และ 2500 ได้มีผลทำให้ความเข้าใจต่อการดำรงอยู่อย่างถาวรของรัฐธรรมนูญไทยเปลี่ยนไปอย่างสำคัญ รูปธรรมของการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญโดยการรัฐประหารเป็นปัจจัยสำคัญต่อการสร้างความเข้าใจในทิศทางเช่นนี้ จาก 2475 ถึง 2560 ในระยะเวลา 85 ปี สังคมไทยได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญมาแล้ว 20 ฉบับ ซึ่งความหมายสำคัญประการหนึ่งก็คือการทำลายศักยภาพในการแก้ไขตนเองของระบอบให้สิ้นความหมายลง การเคลื่อนไหวของกลุ่มคนเสื้อเหลืองและกลุ่มคนเป่านกหวีดซึ่งปฏิเสธความชอบธรรมอย่างสิ้นเชิงของระบบการปกครองที่ดำรงอยู่และต้องการความเปลี่ยนแปลงแบบไร้เดียงสา นับเป็นส่วนสำคัญต่อการปิดโอกาสให้ระบบได้ทำการแก้ไขตนเอง และนำมาสู่การทำลายสถาบันพื้นฐานต่างๆ ให้สังคมไทยให้พังทลายลงจวบจนกระทั่งปัจจุบัน หากพิจารณาจากแง่มุมหนึ่ง อาจจะอธิบายได้ว่าในสังคมไทย “ซากศพไม่ได้ปกครองคนเป็น” เพราะรัฐธรรมนูญจะบัญญัติขึ้นใหม่ทุกๆ 4 ปี โดยเฉลี่ย คำถามคือการบัญญัติขึ้นใหม่ทุก 4 ปี (ซึ่งย่อมมีห้วงเวลาที่สั้นกว่าชั่วอายุคนอย่างแน่นอน) มีความหมายอย่างไรในระบอบการเมืองการปกครองของไทย   การประกอบสร้างแผนของ the dead เหนือสังคมไทย   รัฐธรรมนูญ 2560 ถูกร่างและประกาศใช้ท่ามกลางระบอบอำนาจนิยมที่พลัดหลงห้วงเวลามาได้อย่างน่าอัศจรรย์ใจยิ่ง เนื้อหาของรัฐธรรมนูญได้ถูกโต้แย้งอย่างกว้างขวางทั้งในด้านของการออกแบบสถาบันทางการเมือง ด้วยการทำให้สถาบันที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งมีอำนาจเหนือสถาบันการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ เป็นต้น รวมทั้งในส่วนของสิทธิเสรีภาพก็ได้มีการปรับแก้ให้แตกต่างไปจากเดิมเป็นอย่างมาก โดยเฉพาะในสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานทั้งทางด้านการศึกษา การรักษาพยาบาล ไม่เพียงเท่านั้น ความคาดหวังประการหนึ่งที่เห็นได้ชัดเจนก็คือความพยายามในการยัดเยียดให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ดำรงอยู่ไปโดยไม่อาจถูกแก้ไขเปลี่ยนแปลงใดๆ ได้ การกำหนดกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญให้ต้องได้รับความเห็นชอบจากสมาชิกวุฒิสภาจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 โดยที่สมาชิกส่วนนี้ไม่ได้มีความสัมพันธ์ใดๆ กับประชาชน เฉพาะอย่างยิ่งในระยะเริ่มต้นที่สมาชิกวุฒิสภามาจากการแต่งตั้งของคณะรัฐประหารเป็นหลัก หรือการกำหนดให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญต้องได้รับความเห็นชอบจากพรรคการเมืองทุกพรรคอันรวมไปถึงพรรคการเมืองฝ่ายค้าน เมื่อผนวกเข้ากับการให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาทำการตรวจสอบว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญจะสามารถกระทำได้หรือไม่ ก็ยิ่งแสดงให้เห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ต้องการให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมแต่อย่างใด ในแง่นี้ สิ่งที่กำลังเกิดขึ้นก็คือ ความต้องการที่จะให้อุดมคติ ความเชื่อ ความหวัง ของคนรุ่นหนึ่ง (ที่กำลังจะจากไป) อยู่ปกครองคนที่กำลังมีชีวิตอยู่ต่อไป คำถามสำคัญก็คือว่าคนรุ่นที่กำลังมีอำนาจอยู่นี้เท่าทันกับโลกที่ผันแปรไปอย่างรวดเร็วมากน้อยแค่ไหน และรวมทั้งมีความกล้าหาญพอที่จะ “เห็น” ปรากฏการณ์ที่ดารดาษอยู่เพียงใด มีสักกี่คนที่นั่งวางแผนการปฏิรูปประเทศกันอย่างขะมักเขม้นในห้วงเวลานี้สามารถเปิดใช้ facebook หรือ line ด้วยตัวเองได้บ้าง มีใครในผู้เชี่ยวชาญการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมมองเห็นความอยุติธรรมที่เกิดขึ้นกับผู้คนจำนวนมากในข้อพิพาทที่เกี่ยวกับคณะรัฐประหารในหลากหลายรูปแบบ ฯลฯ ความคาดหวังว่าจะให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ดำรงอยู่ไปอย่างยาวนาน ขณะที่มีเนื้อหาซึ่งไม่สอดคล้องกับสถานการณ์และความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นอย่างไพศาล และไม่มีช่องทางที่จะเปิดให้ระบบทำการแก้ไขได้ในตัวมันเองด้วยกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติม ย่อมมีผลให้ความตึงเครียดทางสังคมการเมืองค่อยๆ สะสมเพิ่มมากขึ้น อนาคตของรัฐธรรมนูญฉบับนี้จึงสามารถคาดเดาได้โดยไม่ยากลำบากนัก ความไม่ชัดเจนอาจเหลือเพียงว่า มันจะจบลงอย่างไร และเมื่อใด เท่านั้นเอง.   เชิงอรรถ [1] ดูรายละเอียดใน the papers of Thomas Jefferson   หมายเหตุ: เนื้อหาของบทความชิ้นนี้มาจากการอภิปรายเรื่อง “รัฐธรรมนูญไทยบนสังคมระยะเปลี่ยนผ่าน” เมื่อวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2560 ในวาระครบรอบ 85 ปีแห่งการอภิวัฒน์สยาม ณ คณะศิลปศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์        รัฐธรรมนูญ ประชาธิปไตย สมชาย ปรีชาศิลปกุล การเมืองไทย อ่านรัฐธรรมนูญ 2560 รัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกา Print         เรื่อง: สมชาย ปรีชาศิลปกุล
การให้ความเห็นว่ารัฐธรรมนูญควรถูกบัญญัติขึ้นใหม่ในทุกช่วงอายุเป็นการแสดงให้เห็นถึงการให้ความสำคัญกับรัฐธรรมนูญว่า “เป็นสิ่งที่ถูกสร้าง มิใช่สิ่งที่ถูกค้นพบ” (Constitution is made, not found) เมื่อเป็นสิ่งที่ถูกสร้างขึ้น รัฐธรรมนูญจึงย่อมมิใช่สิ่งที่สมบูรณ์อย่างเป็นนิรันดร หากแต่มีกาละและเทศะ (time and space) เป็นเงื่อนปัจจัยประกอบอย่างสำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการตอบสนองต่อความปรารถนาของผู้คนในแต่ละห้วงเวลา เมื่อห้วงเวลาเปลี่ยนแปรไปก็ย่อมอาจส่งผลกระทบต่อความปรารถนาของยุคสมัย

ในแง่นี้ รัฐธรรมนูญจึงควรถูกเขียนขึ้นใหม่ในแต่ละยุคสมัย หากยังคงปล่อยให้รัฐธรรมนูญของคนรุ่นก่อนหน้ายังคงมีผลใช้บังคับต่อไปโดยเฉพาะกับคนต่างยุคสมัย ก็ย่อมมีความหมายถึงการปล่อยให้ “ซากศพปกครองคนเป็น”

ความเห็นของ Jefferson เกิดขึ้นในช่วงระยะเริ่มต้นที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรขึ้นเป็น “กฎหมายสูงสุดในการปกครอง” ในสหรัฐฯ อันมีลักษณะแตกต่างไปอย่างสำคัญจากการปกครองในรัฐต่างๆ ที่ดำรงอยู่ในช่วงปลายศตวรรษที่ 18 ซึ่งรัฐส่วนมากยังคงอยู่ภายใต้การปกครองของกษัตริย์หรือระบอบราชาธิปไตย การปกครองโดยมีรัฐธรรมนูญเป็นหลักจึงยังไม่ใช่เป็นเรื่องที่คุ้นเคยกันแต่อย่างใด รวมทั้งกลไกในการทำให้รัฐธรรมนูญสามารถปรับเปลี่ยน/เปลี่ยนผ่านเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของยุคสมัยก็อาจยังไม่ได้กลายเป็นรูปธรรมให้เห็นอย่างชัดเจน

แต่การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ (Amendment) ได้กลายเป็นกลไกสำคัญประการหนึ่งในรัฐธรรมนูญของสหรัฐฯ ที่อาจช่วยให้คำตอบต่อข้อกังวลของ Jefferson โดยภายหลังจากที่รัฐธรรมนูญมีผลบังคับใช้เมื่อ ค.ศ. 1789 ก็ได้มีการเสนอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญขึ้นเป็นครั้งแรกในปีเดียวกัน และได้รับการรับรองเมื่อ ค.ศ. 1791 ถือเป็น Amendment I ถึง X อันมีเนื้อหาในการรับรองสิทธิและเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชนที่รัฐไม่อาจล่วงละเมิดได้ (ซึ่งถูกเรียกว่าเป็น Bill of Rights ของสหรัฐฯ) ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญทั้งสิ้น 27 ครั้ง โดยการแก้ไขครั้งหลังสุดหรือ Amendment XXVII เกิดขึ้นเมื่อ ค.ศ. 1992
ข่าวสารทั่วไป สถิติต่างๆ