offentlig saldo
Den offentlige saldo er lig med de offentlige indtægter minus de offentlige udgifter. Saldoen giver et øjebliksbillede af de offentlige finansers tilstand. Den kan udvise overskud eller underskud eller være i balance. Underskuddet eller overskuddet opgøres ofte som procent af BNP.
Indtægtsposterne på saldoen er overvejende skatteindtægter, men kan også være forskellige indtægter fra offentlig virksomhed af forskellig slags. Blandt de store udgiftsposter er offentligt forbrug og offentlige investeringer, indkomstoverførsler til husholdningerne og forskellige former for erhvervsstøtte (subsidier). For stater med stor finansiel formue eller gæld kan renter også udgøre en betydelig andel af saldoen.
Saldoen er først og fremmest vigtig, fordi den er en indikator for, hvordan den offentlige gæld udvikler sig, idet underskud på saldoen vil forøge den offentlige gæld, mens overskud formindsker den.
Et over- eller underskud på den offentlige saldo afspejler en tidsmæssig forskydning mellem afholdelsen af offentlige udgifter og den beskatning, der i sidste ende finansierer dem. Der kan være fordele ved at operere med enten underskud eller overskud på saldoen i en given situation. Ved at have et offentligt overskud og dermed spare op eller operere med et underskud og dermed stifte gæld kan staten udnytte kapitalmarkederne til eksempelvis at sprede gevinsten ved større midlertidige indtægter eller byrden ved tilsvarende midlertidige udgifter over et længere tidsrum, hvilket kan være fordelagtigt. Omvendt kan for store offentlige underskud alvorligt hæmme en økonomi og i sidste ende true dens langsigtede holdbarhed.
I Danmark må underskuddet på den faktiske saldo ifølge Stabilitets- og Vækstpagten normalt ikke overstige 3 procent af BNP. Samtidig må der ifølge budgetloven aldrig være et underskud på den såkaldte strukturelle (dvs. konjunkturrensede) saldo på mere end 1 procent af BNP.
I starten af 1980’erne var der en årrække med ret store underskud på saldoen som følge af oliekrisen og flere uhensigtsmæssige økonomiske strukturer. Siden er de offentlige finanser blevet mærkbart forbedret. Siden 2000 har der i gennemsnit været et overskud på ca. 1 procent af BNP, men med en del udsving som følge af de skiftende høj- og lavkonjunkturer.
Såvel overskud som underskud på saldoen opstår, når det offentliges indtægter og udgifter optræder forskudt i forhold til hinanden. Det kan fx skyldes konjunkturudsving, der naturligt påvirker saldoen, ikke mindst fordi skatteindtægterne svinger med konjunkturerne. Også længerevarende, men stadig midlertidige forhold kan begrunde udsving i saldoen over tid. Det gælder eksempelvis et midlertidigt demografisk betinget fald i antallet af skatteydere i forhold til personer udenfor arbejdsstyrken. I sådan en situation kan der være fordele ved at operere med underskud i nogle år fremfor først at foretage modgående stramninger og siden tilsvarende lettelser. Det udtrykkes ofte sådan, at et jævnt niveau for skatter og udgifter over tid er bedre end et jævnt niveau for gælden.
En anden årsag til overskud eller underskud på saldoen er hensynet til langsigtede investeringer i fx uddannelse, forskning, veje og anden infrastruktur. Investeringer kommer typisk fremtidige generationer til gode, og det kan begrunde, at disse generationer selv betaler udgifterne. Det kan netop ske ved at finansiere investeringer via offentlig låntagning, som der fremover skal betales renter og afdrag på. Forhindrer man sådanne gældsfinansierede investeringer, kan resultatet blive inoptimalt lave offentlige investeringer.
Der er imidlertid også risici ved at operere med offentlige underskud, især i lande, hvor den politisk-økonomiske beslutningsproces generelt fungerer mangelfuldt. Regeringer, der tænker kortsynet, kan således give en systematisk tendens til for høj gældsætning. Er underskuddene permanent for store, kan det resultere i, at den offentlige gæld løber løbsk. I sådan en situation siges det, at finanspolitikken ikke er holdbar. Hensynet til en holdbar finanspolitik sætter dermed grænser for, hvor store offentlige underskud et land kan have på længere sigt.
Ønsket om at forhindre en sådan udvikling har ofte ført til forslag om at indføre restriktioner på offentlige myndigheders muligheder for at operere med (for store) underskud.
I en møntunion som ØMU’en er der yderligere et selvstændigt argument for at indføre fælles begrænsninger på medlemslandenes offentlige underskud, da deltagerlandene ellers ville kunne overvælte nogle af omkostningerne ved at føre en uansvarlig finanspolitik på de øvrige medlemslande. Dette er baggrunden for gælds- og underskudsgrænserne i EU’s Stabilitets- og Vækstpagt. Det er imidlertid svært at indrette sådanne regler tilstrækkelig fleksibelt til, at de ikke vil stå i vejen for hensigtsmæssige årsager til gældsætning. Dermed er der et grundlæggende dilemma i spørgsmålet om, i hvilket omfang man bør begrænse de enkelte regeringers adgang til at operere med underskud på saldoen.
Den primære offentlige saldo er lig med den offentlige saldo fratrukket renteindtægter og -udgifter. Indtægterne og udgifterne på den primære saldo kan ses som den gevinst (for de offentlige udgifters vedkommende) eller byrde (for skatteindtægternes vedkommende), som nutidens befolkning har ved de offentlige finanser, mens renteindtægter og -udgifter er en konsekvens af tidligere tiders offentlige opsparing eller gældsætning.
For et land som Italien, der har en stor offentlig nettogæld og derfor nettorenteudgifter, vil den offentlige saldo være mere positiv end den offentlige primære saldo. For et land som Norge, som har en stor offentlig nettoformue og derfor nettorenteindtægter, vil den primære saldo omvendt være mere positiv end saldoen.
I beregninger af, om finanspolitikken er holdbar, spiller den primære saldo en central rolle. En holdbar finanspolitik er et grundlæggende krav til Danmarks og andre landes finanspolitiske udvikling. Kravet svarer til, at nutidsværdien af overskuddene på den primære saldo i alle fremtidige år sammenlagt skal være mindst lige så stor som den offentlige nettogæld i dag.
Den strukturelle offentlige saldo er lig med den offentlige saldo renset for virkningerne af konjunktursvingninger og andre midlertidige forhold.
Den offentlige saldo påvirkes kraftigt af konjunkturerne som følge af de såkaldte automatiske stabilisatorer: Skatteindtægterne stiger af sig selv i en højkonjunktur, hvor befolkningen får højere indkomster, mens udgifterne til arbejdsløshedsunderstøttelse o.l. falder. Begge dele påvirker saldoen positivt, mens det modsatte er tilfældet i en lavkonjunktur. Konjunktursvingninger kan altså sløre billedet af de offentlige finansers underliggende tilstand. Derfor anvendes i forskellige sammenhænge en strukturel offentlig saldo, hvor man korrigerer de enkelte saldoposter for den formodede virkning af konjunkturerne og andre rent midlertidige indtægter og udgifter. Den strukturelle offentlige saldo er dermed et fiktivt tal, som angiver, hvordan saldoen ville have været, hvis det pågældende år havde været et konjunkturneutralt år. I højkonjunkturer vil den offentlige saldo være mere positiv end den strukturelle offentlige saldo, mens det omvendte vil være tilfældet i lavkonjunkturer.
En række af kravene i EU’s finanspolitiske regelsæt og i den danske budgetlov omhandler den strukturelle saldo i stedet for den faktiske saldo. I praksis kan det være vanskeligt at fastlægge objektivt, hvor stort konjunkturbidraget er til de offentlige finanser i et givet år, og dermed hvad størrelsen af den strukturelle saldo er. Forskellige organisationer kan dermed have forskellige vurderinger af den konkrete størrelse af den strukturelle saldo.
Den inflationskorrigerede offentlige saldo er lig med den offentlige saldo renset for virkningerne af inflation, dvs. hvor renteindtægter og udgifter beregnes ved hjælp af en realrente i stedet for de faktiske nominelle rentebetalinger. Når inflationen er høj, vil den nominelle rente også være høj, og derfor vil de faktiske renteindtægter og -udgifter ligeledes være relativt store.
Vil man vurdere saldoens reelle betydning for udviklingen i den offentlige formue eller gældsbyrde, bør man imidlertid også indregne, at inflation udhuler realværdien af såvel nominelle formuer som gældsposter. Den inflationskorrigerede saldo tager højde for dette forhold og anbefales derfor af nogle økonomer som et mere retvisende mål for den offentlige saldo.