EU's lovgivningsproces
Når der tages initiativ til ny lovgivning i EU, er det EU-Kommissionen, der formulerer og fremsætter lovforslaget. Kommissionen har en central lovgivende funktion, hvor den bestemmer, om der skal fremsættes forslag til ny lovgivning, hvad forslaget skal indeholde og typen af retsakt.
De mest almindelige typer af retsakter er forordninger og direktiver.
Langt størstedelen af EU’s retsakter er forordninger.
Selvom Kommissionen formelt har monopol på at fremsætte lovforslag, betyder det ikke, at den er ene om at bestemme EU’s udvikling og fremtid. EU’s stats- og regeringschefer mødes ved topmøder og hastemøder i det Europæiske Råd og fastlægger her EU’s politiske program samt finder svar på fælles problemer og udfordringer. Det skal Kommissionen så forholde sig til, og hvis det kræver lovforslag, må EU-Kommissionen formulere dem. Desuden kan Europa-Parlamentet og EU’s ministerråd opfordre Kommissionen til, at den kommer med nye lovforslag eller med forslag til ændring af eksisterende lovgivning.
Når en ny EU-Kommission skal godkendes af Europa-Parlamentet, har Parlamentet bl.a. brugt høringerne af de enkelte kommissærer til at få dem til at love konkrete initiativer.
Også EU’s borgere har fået mulighed for at få EU-Kommissionen til at fremsætte lovforslag. I 2012 trådte det såkaldte borgerinitiativ i kraft, som muliggør, at borgere fra mindst 7 forskellige medlemslande og med mindst 1 million underskrifter kan anmode EU-Kommissionen om at tage et bestemt initiativ. Kommissionen er imidlertid ikke forpligtet til at følge anmodningen, og i 2018 havde kun fire ud af 66 borgerinitiativer først til et lovforslag fra Kommissionen.
Når EU-Kommissionen gør klar til ny lovgivning, indkalder den til en offentlig høring. Borgere, virksomheder, interesse- og brancheorganisationer får her mulighed for at indgive høringssvar. Høringssvarene er en del af det lovforberedende arbejde, og Kommissionen vil typisk referere til høringen i deres lovforslag, men er ikke bundet af høringssvarene lige gyldigt, hvor mange der er – eller hvad de fremsætter.
Et eksempel på en høringsproces er forberedelserne til en ændring af EU's forordning om transport af affald. Ændringerne er en del European Green Deal, og formålet er at sikre, at EU's politik for overførsel af affald støtter overgangen til cirkulær økonomi og fremmer genanvendelse af affald i EU. Samtidigt sigter Kommissionens initiativ mod at mindske eksport af affald. Fra marts til april 2020 var det i løbet af 4 uger muligt at indgive høringssvar på en indledende konsekvensanalyse fra EU-Kommissionen. Der blev i alt indgivet 81 høringssvar fra især erhvervsorganisationer og grønne interesseorganisationer fra forskellige EU lande. Fra Danmark indgav Dansk Industri, Dansk Erhverv og miljøorganisationen Plastic Change høringssvar. Kommissionen måtte herefter tilbage til skrivebordet og skrive på sit udkast til ændring af forordningen.
I det lovforberedende arbejde vil de ansvarlige kommissærer og deres embedsmænd også blive direkte opsøgt af lobbyister. Lobbyisme er en helt almindelig del af EU’s lovgivende arbejde og EU-Kommissionen får mange henvendelser, hvor de, der har interesse i en sag, beder om møder og fremsender idéer og forslag til, hvordan et lovforslag skal udformes. Mange danske interesseorganisationer, virksomheder, regioner og kommuner har etableret kontorer og udstationeret medarbejdere i Bruxelles, som forsøger at påvirke EU-Kommissionen og EU’s politikere. Desuden foregår lobbyismen hjemme i medlemsstaterne, hvor man forsøger at påvirke den ansvarlige minister til at arbejde i en bestemt retning.
Når EU-Kommissionen fremsætter sit lovforslag, går de politiske forhandlinger i gang. EU-systemet har forskellige beslutningsprocedurer, men den vigtigste hedder den almindelige lovgivningsprocedure. I denne lovgivningsprocedure er EU’s Ministerråd og Europa-Parlamentet fælles om at træffe beslutninger.
Den almindelige lovgivningsprocedure kan indeholde tre forhandlingsrunder mellem Ministerrådet og Europa-Parlamentet. EU-Kommissionen sidder med i forhandlingerne som en vigtig mægler mellem Parlament og Råd. Parlamentet og Rådet behandler først lovforslaget hver for sig. Parlamentet sender forslaget til det relevante udvalg for behandling og finder en ordfører fra én af de politiske grupper for forslaget. Medlemmerne af Europa-Parlamentet behandler sammen med ordføreren de enkelte dele af forslaget i de relevante udvalg og kommer med ændringsforslag til teksten. EU-Kommissionens forslag og eventuelle ændringsforslag vedtages af Europa-Parlamentet med simpelt flertal af de afgivne stemmer.
Ministerrådet behandler først forslaget i arbejdsgrupper, hvor embedsmænd gennemgår alle de mange dele af et forslag. Siden sendes forslaget og Europa-Parlamentets ændringsforslag til forhandling og afstemning mellem medlemslandenes ministre. Ministerrådet vedtager forslag i den almindelige lovgivningsprocedure efter kvalificeret flertal. Et kvalificeret flertal betyder, at 55% af landene og 65% af EU’s befolkningen skal stemme for et forslag.
Når Europa-Parlamentet og Ministerrådet har gjort fremskridt i deres forhandlinger hver især, begynder de at forhandle om et kompromis mellem de to institutioner. Sådanne kompromisforhandlinger foregår i såkaldte triologer. Her sidder EU-Kommissionen også med sammen med formandskabet for Ministerrådet, ordfører og skyggeordførere fra Europa-Parlamentet.
Selvom der er mange lande, politikere og interesser på banen, når en EU-retsakt skal vedtages, lykkedes det faktisk som oftest Europa-Parlamentet og Ministerrådet at blive enige i løbet af førstebehandlingen. I valgperioden 2014-2019 blev 89% af forslagene vedtaget førstebehandling, mod 85% i valgperioden 2009-2014, 72% i valgperioden 2004-2009 og 29% i valgperioden 1999-2004. I gennemsnit tog det i valgperioden 2014-2019 lidt under 18 måneder fra Kommissionens fremsættelse af et forslag til dets vedtagelse i den almindelige lovgivningsprocedures første behandling.
Et eksempel på et forslag, der blev vedtaget i førstebehandling, er revisionen af EU’s affaldsdirektiv, der oprindeligt blev vedtaget i 2008. I december 2015 fremsatte EU-kommissæren for miljø et forslag til ændring af direktivet, som bl.a. skal fremme affaldsforebyggelse, genanvendelse og affaldssortering. Det nye direktiv blev vedtaget af Europa-Parlamentet og Ministerrådet den 30. maj 2018. I Europa-Parlamentet stemte 533 medlemmer for det ændrede direktiv, 37 imod, mens 57 af de tilstedeværende medlemmer afstod fra at stemme. I Ministerrådet stemte 26 medlemslande for, hvilket udgjorde hele 96,07% af befolkningen. Ingen lande stemte imod, men Ungarn og Portugal afstod fra at stemme. Da retsakten er et direktiv har medlemslandene frem til den 5. juli 2020 til at implementere det.
Hvis Europa-Parlamentet og Ministerrådet ikke kan blive enige om et lovforslag i førstebehandling, går dette videre til anden og tredjebehandling. Tredjebehandling foregår i et forligsudvalg. Det er vigtigt at bemærke, at denne forligsprocedure kun er blevet anvendt få gange. I valgperioden 2014-2019 gik ingen forslag videre til forligsudvalg og i perioden 2009-2014 gik kun ni forslag i forligsudvalg. I de fleste tilfælde bliver man blevet enige i denne tredje fase. Siden 1994 er kun fire forslag, der er gået videre til tredjebehandling, blevet forkastet.