Анархията в международните отношения – К
Анархията в международните отношения
Как да търсим отговорност от правителствени лидери за военни престъпления и за престъпления срещу човечеството, е важен въпрос. Един от най-трудните, на който трябва да намерим отговор. Чарли Карпентър дава ценни насоки как да поискаме да се понесе тази отговорност, макар че на практика проблемът е доста по-сложен.
Той се корени в правоприлагането. Както Карпентър обяснява, „ключовият въпрос е политическата власт.“ Въпреки че днес съществуват наднационални институции, сложни правни договори и механизми за прилагане, световната политическа система се радва най-вече на една придобивка – анархията. Няма световно правителство, няма суверенен орган над държавите, който безпристрастно да им налага справедливост в качеството им на отделни държавни субекти.
Според редица учени в сферата на международните отношения, съществуващата анархия не е фактор без значение. Тя стимулира и ограничава държавите. Може да се оприличи на система за самопомощ, при която всяка суверенна единица отговаря за собствената си сигурност на конкурентен, често безмилостен терен, според представите на Томас Хобс. Вероятно и войната е функция на анархичната структура на международната система – с други думи, избухва, защото няма кой да я спре. И тя ще продължи до момента, в който не се появи някой глобален Левиатан (макар че тази алтернатива не е особено практична и влачи след себе си шлейф от собствени ужаси и страхотии).
Така нареченият държавен суверенитет в условията на анархия означава, че международните съдилища нямат универсална юрисдикция. Следователно, напълно доброволно държавният апарат трябва да търси наказателна отговорност от собствения си национален лидер за престъпления срещу човечеството. Разбираемо е държавите да не са склонни да правят това. И дори когато официално заявяват, че са готови да направят подобно нещо, няма принуждаващ ги орган, който да ги накара да спазят решението си.
През 1933 година, например, Обществото на народите осъжда японската военна окупация на китайската Манджурия, обявявайки, че това е в нарушение на международното право. В отговор Япония напуска международната организация. Тази практика продължава и днес. През 2013 г. Филипините заведоха дело пред Международен съд срещу стремежите за териториална експанзия на Китай в Южнокитайско море. От самото начало от Пекин обявиха, че няма да участват в международния арбитраж и няма да се съобразят с решенията на съда, ако се произнесе в полза на Манила.
Когато им е удобно, големите и влиятелни държави са склонни да се придържат към международното право, а когато не отговаря на интересите им, напълно го игнорират. Това важи в голяма степен и за Съединените щати, имайки предвид уникалните им властови позиции в йерархията на международните отношения. През 1986 година Международният съд, най-висшият съдебен орган на ООН, осъди САЩ за агресията им срещу Никарагуа. Администрацията на президента Роналд Рейгън поддържаше бунтовниците – контрите, като тайно минира никарагуански пристанища в опит да разклати правителството на сандинистите. Белият дом пренебрегна констатациите на съда, отрече легитимността му и отказа да привлече към наказателна отговорност извършителите на престъпленията.
Антипатията, която Вашингтон изпитва към международните съдилища, ясно се вижда през 2002 година в приет от Конгреса закон, който упълномощава президента да използва „всички необходими и подходящи средства за освобождаване на американски или съюзнически служители, задържани или поставени зад решетките по искане на Международния наказателен съд“. С други думи, САЩ не признават легитимността на съда.
Следователно, основен недостатък в съвременното международно право е, че правосъдието се влияе, а често дори се определя от асиметриите във властта. Трудно е да се справиш в подобна ситуация – да знаеш как да го направиш. Основите на международния ред след Втората световна война бяха възможни само защото тогавашните велики сили си предоставиха специални привилегии. Постоянните им места в Съвета за сигурност на Организацията на обединените нации и правото им на вето им гарантираха превръщането в най-мощните държави в света.
Но да се върнем на въпроса с правоприлагането – от практическа гледна точка, проблемът е, че международните съдилища са склонни да преследват престъпленията избирателно, което обикновено означава, че малките, слабите държави са подложени на ударите на закона, докато мощните държави могат да избегнат поемането на отговорност. Прекаленото фокусиране на Международния наказателен съд върху преследването на африкански лидери, например, предизвиква немалко критики. Този двоен стандарт само отразява трудностите при равнопоставеното правоприлагане на закона в една международна система, в която основен принцип е анархията.
Но това не означава, че международното право е напълно безполезно. Международните правни стандарти, установяващи правилата за движение и криминализирането на определени поведения в условия на война, отразяват съществуващи норми. Освен това, международното право може да установи и нови норми. И при този процес наблюдаваме постигнати резултати.
Едно от очевидните решения на проблема с правоприлагането при извършени престъпления срещу човечеството, например, е обръщането към вътрешните, националните механизми за подвеждане под отговорност. Някои държави наскоро демонстрираха силата на върховенството на закона при подобни казуси. Конституционният съд на Южна Корея подкрепи решението за импийчмънт на президента Пак Гън-хе по обвинение в корупция и го осъди на 25 години затвор. През 2013 година, след продължителен процес, бившият гватемалски диктатор Ефраин Риос Монт бе признат за виновен за извършен геноцид и за престъпления срещу човечеството, за което получи 80 години затвор. Това беше първият случай, когато бивш държавен глава е признат за виновен за подобни престъпления от съда в собствената му страна.
Нека да добавим една малка подробност – Ефраин Риос Монт е обучаван в школа на Съединените щати, а след това администрацията на Роналд Рейгън активно подкрепя режима му, докато той избива хиляди гватемалци. Все пак, бяха необходими десетилетия, преди Гватемала да привлече под отговорност своя бивш лидер. В същото време, в нито един момент не са се полагали особени усилия да се издирят и изправят на съд онези служители от администрацията на Роналд Рейгън, съучастници в престъпленията на Риос Монт. Нещо повече – Елиът Ейбрамс, един от американските служители, най-силно ангажирани с Риос Монт, се завърна на престижен пост в администрацията на Доналд Тръмп.
Въпреки че основните принципи, на които почива основаването на Съединените щати, са свързани с върховенството на закона, те едва ли безпрекословно ги спазват. Този юни независима правителствена агенция призова президента Тръмп да уволни съветника си в Белия дом Келиан Конуей, тъй като многократно нарушаваше етичните правила, забраняващи на служители в изпълнителната власт да се занимават с определен тип дейности[1]. Президентът пренебрегна препоръката. През август по данни на „Вашингтон пост“ Тръмп обещал на заседание при закрити врата да помилва всички служители, работещи по граничната ограда, ако, изпълнявайки заповедите му, са принудени да нарушават федералните закони.
Изглежда Вашингтон си има сериозен вътрешен проблем с правоприлагането. Служителите по високите етажи на властта отдавна се ползват с имунитет за престъпните си деяния (бонус, отказван на обикновените граждани).
Когато след скандала с „Уотъргейт“ президентът Джералд Форд трябва да обясни решението си защо помилва замесения Ричард Никсън, той заявява: „Би било несправедливо да се преследва бивш президент“. А в мемоарите си е записал: „Държавната политика е с предимство пред върховенството на закона“. По същия начин се измъкват и служители от администрацията на Рейгън, замесени в аферата „Иран-контри“ – тайната програма за незаконна продажба на оръжие в Иран, при която със спечелените пари се подкрепят контрите в Никарагуа. С този акт се нарушава закон, приет от Конгреса, забраняващ подобна помощ. Въпреки че срещу въпросните длъжностни лица са повдигнати обвинения, нито един от тях не прекарва и ден в затвора. Сред тях има и такива, които са заплашени от наказателно преследване и по-късно, след като Рейгън напуска поста. Те обаче са помилвани от президента Джордж Буш-старши, който в качеството си на директор на ЦРУ по времето на Рейгън е също участник в престъпленията.
В по-ново време президентът Барак Обама отказа да преследва служители от администрацията на Джордж Буш-младши, участници в незаконната програма за задържане и изтезания, нарушаваща както американското, така и международното право. Мотивът на Обама бе, че не е време за „възмездие“. През 2013 година излезе специален доклад на ООН, в който се казва, че бомбардировките с дронове, разпоредени от администрацията на Обама, в известна степен нарушават международното право. В резултат, Белият дом бойкотира разследванията на Съвета на ООН по правата на човека. А когато през 2017 и 2018 година Тръмп бомбардира позиции на сирийския режим, той разпореди този акт без разрешение от Конгреса и в нарушение на член 2, параграф 4 от Хартата на Организацията на обединените нации[2]. Но едва ли някой си е представял, че той или администрацията му ще бъдат подведени под отговорност. Все пак, политиката на Министерството на правосъдието спрямо действащия президент се превърна в тема на национални дебати в епохата „Тръмп“, повдигайки основни въпроси за върховенството на закона.
Едва ли бащите основатели са си представяли живота в Съединените щати по този начин. Както пише Джеймс Мадисън в 57-а книжка от поредицата „Федералистът“: Конгресът не може да приеме закон, който не работи еднакво пълноценно както по отношение на него самия и приятелите му, така и спрямо голяма част от обществото. „Няма ли равенство пред закона“, пише Мадисън, „всяко управление ще се изроди в тирания“.
За съжаление, перспективите пред привличането към съдебна отговорност на американски служители, извършили престъпления срещу човечеството, са доста неясни. С нахлуването в Ирак администрацията на Буш извърши едно от най-възмутителните военни престъпления на XXI век. Щетите са за трилиони долари, а жертвите – стотици хиляди. Въпреки това, никой не прави и усилие да потърси отговорност от Джордж Буш и подчинените му.
Това предполага върховенството на закона да се приложи с цялата си тежест и върху висши държавни служители. Но изисква политическа и културна промяна, за която американските граждани едва ли са готови. Национализмът и теснопартийните пристрастия са мощни психологически механизми, заради които гражданите са не просто снизходителни към политическите си лидери, а и доверчиви и приемащи за чиста монета добре звучащите им намерения. Както Джордж Оруел пише в „Бележки за национализма“: Едни действия се смятат за добри или лоши не заради характера им, а според това кой ги извършва. И почти няма възмутително действие – било то изтезание, използване на заложници, принудителен труд, масови депортации, затвор без съд и присъда, фалшификации, убийства, бомбардировки срещу цивилни – което да не промени характера си, когато е извършено от „нашите“.
Но все пак – какво трябва да се случи с американски служители, които са извършили престъпления срещу човечеството или са съучастници във военни престъпления? В идеалния случай американската правосъдна система трябва с цялата си строгост да ги държи отговорни пред закона. Но висшите американски служители едва ли по собствена воля ще прегърнат това върховенство. Те ще трябва да бъдат подложени на натиск. За съжаление, осигуряването на достатъчно обществена подкрепа за стриктното спазване на закона изисква от гражданите на Съединените щати да потиснат националистическите си настроения и тясно партийните си пристрастия. Необходима е и изключителна почтеност от страна на избраните висши чиновници. Но през 2019 година САЩ са някак далеч от тези идеали.
Джон Глейзър
www.cato-unbound.org, 18.09.2019
[1] Едно от нарушенията й бе, че използва публичността си, за да призове хората да си купуват продукти от фирмата на Иванка Тръмп.
[2] Според текста му, „Всички членове се въздържат в международните си отношения от заплахи или употреба на сила срещу териториалната цялост или политическата независимост на която и да било страна, или от всяко друго поведение, несъвместимо с целите на Организацията на обединените нации“.
Политология САЩ