La evaluacion del desempeno en un contexto de mejora de la gestion del empleo publico
La Ley 7/2007, del Estatuto Basico del Empleado Publico (sustituida por el Real Decreto Legislativo 5/2015. En adelante EBEP) constituye el mecanismo mas moderno, hasta el momento, puesto a disposicion de las Administraciones Publicas para mejorar la actuacion y la gestion de su personal, y por tanto de sus propios fines, mediante la mejora de su eficacia y eficiencia. Entre las novedades mas destacadas que aporta se encuentra de manera muy especial la evaluacion del desempeno, institucion que permite al fin medir el trabajo llevado a cabo por los empleados publicos. En efecto, la evaluacion del desempeno es bien conocida en el ambito privado y se postula en el publico como la institucion imprescindible para cubrir una carencia historica en aquella gestion: conocer exactamente lo que hacen y como lo hacen aquellos, incluyendo su conducta profesional gracias tambien al soporte que ofrece el EBEP mediante un novedoso codigo etico. Con ella se obtendra una valiosisima informacion, esencial en aquella gestion y que hasta ahora no existia, al menos hasta el nivel de detalle que permite la evaluacion, con la que alcanzar dichas metas, sirviendo ademas para conectar, si no todas, si al menos las mas importantes areas de esa gestion de personas. Es objeto del presente trabajo el estudio y analisis del regimen juridico de la evaluacion del desempeno, al tratarse de una herramienta casi desconocida y de complicada aplicacion a la Administracion Publica por los problemas y reticencias que plantea su introduccion en un entorno no acostumbrado a ser evaluado y que tiene tambien importantes limites legales en su actuacion, asi como por afectar a los derechos de los empleados publicos, y donde la implicacion politica para ponerla en marcha se hace tan necesaria como dudoso el interes de los gestores publicos por impulsarla, sin perder de vista el caracter descentralizador de la propia norma. Asimismo, dadas las dudas conceptuales que plantea el EBEP, se realizan propuestas de mejora lege ferenda de su contenido al mismo tiempo que se incluye una propuesta metodologica general para la aplicacion correcta de los sistemas de evaluacion, prestando especial atencion a los mecanismos de control y aseguramiento de los derechos afectados. No solo se estudian los limites, problemas, requisitos y posibilidades de la evaluacion del desempeno, sino tambien obviamente su relacion con aquellos conceptos que mas directamente giran en torno a ella dentro de un contexto de mejora del empleo publico, vinculando sus efectos principalmente a dos de los factores mas deficitarios en terminos de retencion del talento y de mejora de la productividad del empleado publico: el complemento de productividad (o de desempeno) y la carrera donde destaca la creacion de la tambien novedosa figura de la carrera horizontal sin perjuicio de sus otros posibles efectos en la formacion dentro de un entorno que pretende disponer de los mejores profesionales, o en la provision de puestos de trabajo. En fin, ante todas las incertidumbres apuntadas el objeto de esta investigacion sera tratar de dar respuesta a cuestiones como las siguientes: ?Puede mejorar la evaluacion del desempeno la gestion del personal y los resultados de la Administracion? ?Podra implantarse en las Administraciones espanolas? ?Seran capaces nuestras Administraciones de adaptarse a los profundos cambios que el EBEP ha traido y mejorar definitivamente su tradicional falta de eficacia y eficiencia? ?Se generalizara la evaluacion del desempeno en el conjunto del sector publico espanol y lograra mejorar realmente la productividad del empleado publico, u ocurrira como con el complemento de productividad y otras reformas legales, que no terminara de implantarse o se aplicara de manera sesgada? Para la realizacion de esta investigacion se han empleado, desde el punto de vista metodologico, los materiales propios del campo juridico, esto es, la doctrina, la jurisprudencia y el Derecho positivo, tanto nacional como comparado, deteniendonos en las practicas que algunas de nuestras Administraciones estan llevando a cabo en materia de mejora de la calidad publica y de gestion de sus recursos humanos, centrandonos en el diseno y puesta en practica de los sistemas de evaluacion del desempeno, que por novedosa se encuentra en un proceso de adaptacion constante y ajuste al ambito administrativo. Este trabajo se divide en once capitulos, mas uno final con las conclusiones generales que habremos extraido. El Capitulo I se dedica al estado de la cuestion de nuestro empleo publico como introduccion necesaria a la propia evaluacion del desempeno, abordando seguidamente su concepcion global y elementos esenciales desde el punto de vista del ambito privado para estudiar seguidamente su traslacion al publico, tratando el concepto legal en el EBEP y los problemas que plantea. Seguidamente (Capitulo II) tratamos el contexto general en que se inserta el EBEP dentro de un proceso de transformacion del empleo publico y de la Administracion hacia la calidad y la buena administracion, continuando con los retos a los que se enfrentan nuestras Administraciones, y finalizando con un breve apunte sobre los principios de eficacia y eficiencia como objetivos esenciales del EBEP y que por tanto condicionan la evaluacion del desempeno. En el Capitulo III nos centramos en el contexto de crisis e incertidumbre en que se deben aplicar el EBEP y la evaluacion del desempeno, tratando los principales problemas, amenazas y reticencias doctrinales a la implantacion de la misma, para finalizar con las virtudes y esperanzas que presenta y que justifican su implantacion. En el Capitulo IV se repasan las practicas evaluadoras en el Derecho comparado, donde estudiaremos las desarrolladas en algunos paises de nuestro continente, asi como la que se lleva a cabo en Chile, que nos ha parecido interesante por su cercania cultural con nosotros, por tratarse de un modelo que cuenta con experiencia y por los problemas tambien comunes a los que se ha enfrentado. Tambien incluimos los estudios que sobre la transformacion administrativa, del empleo publico y la mejora de su rendimiento se han realizado por la OCDE, para continuar con el estudio de dos casos en Espana, la AGE y el Principado de Asturias. Concluimos ese Capitulo con una breve referencia general a otros modelos de evaluacion que se han regulado en nuestro ordenamiento, tanto en materia de empleo publico como en el ambito sectorial, finalizando con algunos apuntes sobre las peculiaridades de la experiencia evaluadora en la Universidad espanola. El Capitulo V aborda los condicionantes que creemos necesarios para una exitosa aplicacion de la evaluacion del desempeno, como son las relaciones o las monografias de puestos de trabajo, el personal directivo y su evaluacion, la necesidad de una adecuada planificacion estrategica de recursos humanos y el talento. Concluimos con una propuesta metodologica para la implantacion y objetivacion de un modelo general de evaluacion. Por su parte, el Capitulo VI tratara los principios y criterios del sistema de evaluacion, centrandonos en la traslacion de estos a verdaderos principios juridicos que permitan el desarrollo de dicha herramienta con las oportunas garantias en la Administracion Publica. Los Capitulos VII y VIII estudian los elementos objetivos de la evaluacion, asi como la figura del evaluador y los problemas que orbitan a su alrededor. Finalmente, los Capitulos IX, X y XI se dedican a estudiar los efectos de la evaluacion del desempeno en la nueva carrera horizontal, las retribuciones, con especial referencia al denominado complemento de desempeno, asi como en la formacion, para concluir con la propuesta de otros posibles usos, pues consideramos que el EBEP se ha quedado corto respecto de las posibilidades que realmente ofrece como ya indicamos Cada Capitulo finaliza con unas conclusiones o lecciones aprendidas, en que se resumen los puntos mas destacados. El estudio culmina con un Capitulo final de conclusiones generales, donde tratamos de dar respuesta a las hipotesis planteadas y apuntamos algunas posibles lineas de investigacion para el futuro.