Gemeenten vragen burgers steeds vaker om mee te denken met beleidsvraagstukken. Toen ik tussen 2011 en 2014 wethouder Cultuur was in de gemeente Kampen wilden wij ook samen met burgers en het culturele veld cultuurbeleid maken. Dat was geen gekke gedachte omdat diverse onderzoekers bevestigen dat burgerparticipatie bijdraagt aan het vergroten van het draagvlak voor overheidsbeslissingen. En juist het draagvlak voor cultuurbeleid en cultuuruitgaven staat behoorlijk onder druk. Maar werkt deze vorm van burgerparticipatie ook in de praktijk?
Het afnemende draagvlak voor cultuurbeleid en cultuursubsidies kent meerdere oorzaken. Eén van de belangrijkste is de kloof tussen het cultuuraanbod en de vraag van het publiek. Al vanaf 1982 werd in landelijke cultuurnota's opgemerkt dat de culturele sector zich moest gaan inspannen om meer en ander publiek te bereiken. In 2011, toen er fors bezuinigd werd op kunst en cultuur, viel pas echt op hoezeer het draagvlak was aangetast. In de politiek werden kunst en cultuur geframed als linkse, elitaire hobby’s en staatsecretaris Zijlstra vond dat de kunst teruggegeven moest worden aan de samenleving. Een oproep van de cultuursector om massaal te protesteren bleek onder burgers amper gehoor te vinden.
De overheid investeert in kunst en cultuur omdat er consensus bestaat over de gedachte dat dit nuttige zaken zijn. Maar de overheid vindt lang niet alle cultuur subsidiewaardig. Bepaalde cultuuruitingen krijgen geld en andere niet. Landelijk wordt de verdeling van de budgetten overgelaten aan de professionals uit het veld. Uit deze verdeling blijkt dat de professionals vooral een voorkeur hebben voor vernieuwende kunst en cultuur. De vraag of het cultuurpubliek hierop zit te wachten speelt in de afweging nauwelijks een rol. Een werkwijze die eerder in de jaren vijftig thuishoort dan in dit tijdperk van individualisme en digitalisering. In 2015 kan de burger immers zelf wel bepalen wat hij goed of belangrijk vindt, daar heeft hij de overheid helemaal niet voor nodig. Lege zalen zijn het gevolg en dit leidt tot verdere aantasting van het draagvlak voor cultuurbeleid.
Er zijn verschillende manieren om het draagvlak voor cultuurbeleid te vergroten. In mijn onderzoek keek ik of burgerparticipatie bij het ontwikkelen van cultuurbeleid een positief effect kan hebben op het draagvlak*. Bij het analyseren van de interactieve beleidsprocessen van twee gemeenten viel als eerste op dat er veel tijd (en geld) werd geïnvesteerd om burgers te betrekken. De gemeenten deden dit in de veronderstelling dat burgerparticipatie het draagvlak voor het nieuwe beleid zou vergroten. Maar naderhand werd er geen onderzoek gedaan om te toetsen of het draagvlak inderdaad was toegenomen. Dit is een gemiste kans. Een nulmeting en een meting naderhand zouden ons veel kunnen leren over de effecten van burgerparticipatie op het draagvlak voor cultuurbeleid. Daarnaast kunnen deze gegevens ook inzicht geven in welke processen effectief zijn en welke niet.
Ik ging ook op zoek naar wat burgers inbrachten en of die inbreng terug te vinden was in het eindresultaat. De invloed van de burger op het eindresultaat bleek echter minimaal. Bovendien bleken de participerende ‘burgers’ vooral vertegenwoordigers van culturele instellingen en verenigingen te zijn. Maar het is juist relevant om een onderscheid maken tussen de inbreng van onafhankelijke burgers en de inbreng van de culturele sector. Lokaal cultuurbeleid gaat namelijk primair over de verdeling van subsidies. De deelname van de culturele sector aan een participatieproces wordt dus vooral gedreven door een financieel belang. Onafhankelijke burgers hebben andere motieven om mee te praten over cultuurbeleid en zullen verder kijken dan het belang van een enkele instelling. Als het de bedoeling is om meer draagvlak te creëren voor cultuurbeleid dan is het dus relevant om in een participatieproces onderscheid te maken tussen de inbreng van belanghebbenden (culturele sector) en individuele, onafhankelijke burgers.
Tijdens het onderzoek ontstond het besef dat ons proces in Kampen goed in elkaar zat. Het was laagdrempelig en we pleegden (met succes) extra inspanningen om bepaalde doelgroepen te betrekken. Maar net zoals in de gemeenten uit mijn onderzoek was de inbreng van de culturele sector overheersend en maakten ook wij geen onderscheid tussen belanghebbenden en onafhankelijke burgers. Ook deden we geen onderzoek naar de effecten van het participatieproces op het draagvlak voor het nieuwe beleid.
Gemeenten en culturele instellingen hebben beide belang bij breed gedragen cultuurbeleid. Burgerparticipatie kan hier een positieve rol in spelen maar de manier waarop gemeenten burgerparticipatie bij cultuurbeleid toepassen is nog te weinig doordacht. Het participatieproces moet niet voornamelijk gericht zijn op de culturele sector en er moet voor worden gewaakt dat de inbreng van burgers niet overstemd wordt. Daarnaast zou de culturele sector moeten beseffen dat de mening van burgers cruciaal is voor het draagvlak van cultuurbeleid en cultuuruitgaven. Burgers (en dus potentieel publiek) zouden in een participatieproces dan ook gezien moeten worden als gelijkwaardige partners.
*J. Tabak. Lokaal cultuurbeleid: een zaak van de overheid, de cultuursector en burgers. Masterthesis. Kunstbeleid en -Management, Universiteit Utrecht (2015)
Drs. Janita Tabak is zelfstandig adviseur en procesmanager voor overheden en non-profitorganisaties. Voor haar masterstudie Kunstbeleid en -Management aan de Universiteit Utrecht deed ze onderzoek naar burgerparticipatie bij lokaal cultuurbeleid. Tot 2014 was ze wethouder cultuur in de gemeente Kampen.