De Visienota bestuur en bestuurlijke inrichting van oud-minister Donner is teleurstellend en verdient het predicaat visie niet. Het is een opsomming van al eerder aangekondigde voornemens zoals afschaffing van de stadsdeelraden en de WGR-plus, vermindering van het aantal bestuurders en een terughoudend herindelingsbeleid. De werkelijkheid wacht evenwel niet op visienota’s en is, voor wie het zien wil, volop in beweging.
Sinds het verschijnen van het rapport De Eerste Overheid, vijf jaar geleden, is een stille revolutie gaande in het binnenlands bestuur. De gemeenten krijgen de komende jaren een grote uitbreiding van hun takenpakket op het gebied van zorg, jeugd en werk terwijl de provincies worden teruggedrongen naar het fysieke terrein. Met de decentralisaties naar de gemeenten, die overigens gepaard gaan met bezuinigingen, is zo’n 8 miljard euro gemoeid; bijna de helft van het huidige Gemeentefonds. De Nederlandse gemeenten, wereldwijd al koploper qua takenpakket, zijn hiermee daadwerkelijk op weg om de eerste overheid te worden. Zeker als in het wetgevingsproces hun beleidsruimte niet met amendementen wordt dichtgetimmerd.
Nu het kabinet zich buigt over aanvullende maatregelen om de oplopende tekorten terug te dringen, zal ongetwijfeld ook worden gekeken naar de mogelijkheid om nog verder te decentraliseren. En op het gebied van zorg en werk is dat ook mogelijk. Als alle persoonlijke verzorging die nu nog onder de AWBZ valt, wordt toegevoegd aan de nieuwe WMO resteert een AWBZ voor zware zorg terwijl de gemeenten de hele dagelijkse zorg voor hun rekening nemen. Op het gebied van werk kan een groot deel van de huidige taken van het UWV overgaan naar de gemeenten waardoor toeleiding naar werk niet langer over meerdere schijven loopt.
Tot voor kort vormde de schaal van de gemeenten een obstakel voor deze ontwikkeling. Maar de afgelopen jaren is gemeenteland volop in beweging gekomen om dit schaalprobleem aan te pakken. Veel gemeenten vormen daartoe samenwerkingsverbanden, soms gericht op een effectieve en efficiënte bedrijfsvoering, maar steeds vaker ook op een gezamenlijke aanpak van de nieuwe taken. Het aantal initiatieven voor gemeentelijke herindeling neemt toe, zelfs in gebieden waar dit tot voor kort onbespreekbaar was. Een belangrijk aandachtspunt is de duurzaamheid van de gekozen weg. In een aantal gevallen vormt de samenwerking of samenvoeging wel een oplossing voor de problemen en opgaven van vandaag, maar lijkt de gekozen schaal op afzienbare termijn toch weer te klein en beslaat zij bovendien niet het sociaal-economisch samenhangende gebied. Daardoor staat op voorhand vast dat de huidige oplossing een tussenstap is.
Voor het nieuwe gemeentelijke takenpakket zullen financiële verdeelmodellen gemaakt moeten worden waaraan herverdelingseffecten kunnen kleven. Bovendien nemen de risico’s voor de gemeenten toe omdat ongewis is hoe de maatschappelijke ontwikkelingen op het gebied van zorg, jeugd en werk zullen zijn. Om te voorkomen dat de gemeenten onder de druk bezwijken, vraagt de stille revolutie in het binnenlands bestuur een paar stevige acties van het Rijk: uitbreiding van het gemeentelijk belastinggebied en vermindering van regeldruk. Door uitbreiding van het belastinggebied neemt de afhankelijkheid af en ontstaat noodzakelijke bufferruimte voor tekortschietende verdeelmodellen. Minder regels zijn cruciaal om samenhang in beleid mogelijk te maken en bureaucratie te verminderen. Als dat allemaal lukt, gloort achter de stille revolutie een mooie toekomst.