Mededingingsbeleid: Commissie legt Google boete van 4.34 miljard euro op wegens illegale praktijken met Android-toestellen om de machtspositie van de zoekmachine van Google te versterken
De Europese Commissie heeft Google een boete van 4.34 miljard euro opgelegd wegens schending van de antitrustregels van de EU. Sinds 2011 legt Google fabrikanten van Android-toestellen en mobiele-netwerkoperatoren illegale beperkingen op om zijn machtspositie bij algemene internetzoekdiensten te versterken.
Google moet nu binnen 90 dagen effectief een einde maken aan die gedraging, anders riskeert het een boete die kan oplopen tot 5 % van de gemiddelde wereldwijde dagomzet van Alphabet, het moederbedrijf van Google.
Margrethe Vestager, commissaris voor mededingingsbeleid: "Vandaag is mobiel internet goed voor meer dan de helft van het wereldwijde internetverkeer. Het heeft het leven van miljoenen Europeanen veranderd. Onze zaak gaat over drie soorten beperkingen die Google heeft opgelegd aan fabrikanten van Android-toestellen en netwerkoperatoren om ervoor te zorgen dat het verkeer op Android-toestellen naar de zoekmachine van Google gaat. Google heeft op die manier Android gebruikt als een instrument om de machtspositie van zijn zoekmachine te versterken. Deze praktijken hebben concurrenten de kans ontzegd om te innoveren en te concurreren naar verdienste. Ze hebben de Europese consumenten de voordelen ontnomen van effectieve concurrentie in de belangrijke sector van mobiele diensten. Volgens de antitrustregels van de EU is dat illegaal."
fabrikanten verplichten de zoekapp Google Search en de browserapp Google Chrome voor te installeren als voorwaarde om een licentie te verlenen voor Play Store, de appstore van Google;
betalingen verrichten aan bepaalde grote fabrikanten en mobiele-netwerkoperatoren op voorwaarde dat zij uitsluitend de zoekapp Google Search op hun toestellen voorinstalleren; en
fabrikanten die Google apps willen voorinstalleren, beletten mobiele toestellen te verkopen die draaien op alternatieve Android-versies die niet door Google zijn goedgekeurd (de zogeheten "Android-forks").
Google haalt het leeuwendeel van zijn inkomsten uit zijn belangrijkste product, de zoekmachine Google Search. Het bedrijf had al snel begrepen dat de omschakeling van desktop pc's naar mobiel internet, die halfweg de jaren 2000 begon, voor Google Search een fundamentele verandering betekende. Daarom heeft Google een strategie ontwikkeld om op de gevolgen van deze omschakeling te anticiperen, en ervoor te zorgen dat de gebruikers Google Search ook op hun mobiele toestellen zouden blijven gebruiken.
Google heeft in 2005 de oorspronkelijke ontwikkelaar van het besturingssysteem Android gekocht en zet sindsdien de ontwikkeling van Android voort. Ongeveer 80 % van de smart mobile devices in Europa en in de wereld draait vandaag op Android.
Wanneer Google een nieuwe versie van Android ontwikkelt, maakt het de broncode online bekend. In principe kunnen derden op die manier deze code downloaden en aanpassen om Android-forks te creëren. De vrij toegankelijke Android-broncode omvat de basiselementen van een besturingssysteem voor smart mobile devices, maar niet de eigen Android-apps en -diensten van Google. Fabrikanten van toestellen die de eigen Android-apps en -diensten van Google willen verkrijgen, moeten daarvoor met Google contracten aangaan waarin Google een aantal beperkingen oplegt. Google heeft ook contracten met een aantal dergelijke beperkingen gesloten met bepaalde grote mobiele-netwerkoperatoren, die dus ook kunnen bepalen welke apps en diensten worden geïnstalleerd op de toestellen die aan de eindgebruikers worden verkocht.
Het besluit van de Commissie heeft betrekking op drie specifieke soorten contractuele beperkingen die Google aan fabrikanten van toestellen en mobiele-netwerkoperatoren heeft opgelegd. Daardoor kon Google Android gebruiken als een instrument om de machtspositie van zijn zoekmachine te versterken. Het besluit van de Commissie stelt het opensource-model of het besturingssysteem Android op zich dus niet in vraag.
Het besluit van de Commissie luidt dat Google een machtspositie heeft op de markten voor algemene internetzoekdiensten, licentieerbare besturingssystemen voor smart mobile devices en appstores voor het mobiele besturingssysteem Android.
Google heeft een machtspositie op de nationale markten voor algemene internetzoekdiensten in de gehele Europese Economische Ruimte (EER), d.w.z. in de 31 lidstaten van de EER. In de meeste EER-landen bedraagt het marktaandeel van Google meer dan 90 %. De belemmeringen om deze markten te betreden, zijn hoog. Dat was eveneens de conclusie in het Google Shopping-besluit van juni 2017.
Android is een licentieerbaar besturingssysteem voor smart mobile devices. Dit wil zeggen dat derden-fabrikanten van smart mobile devices een licentie op Android kunnen nemen en op hun toestellen Android kunnen draaien.
Doordat Google controle heeft over Android, heeft het een machtspositie op de wereldwijde markt (met uitzondering van China) voor licentieerbare besturingssystemen voor smart mobile devices, met een marktaandeel van meer dan 95 %. De belemmeringen om de markt te betreden, zijn ten dele wegens de netwerkeffecten hoog: hoe meer gebruikers van een besturingssysteem voor smart mobile devices gebruikmaken, hoe meer ontwikkelaars voor dat systeem apps zullen schrijven, die op hun beurt meer gebruikers zullen aantrekken. Bovendien zijn aanzienlijke middelen vereist om een succesvol licentieerbaar besturingssysteem voor smart mobile devices te ontwikkelen.
Doordat Android een licentieerbaar besturingssysteem is, verschilt het van besturingssystemen die exclusief worden gebruikt door verticaal geïntegreerde ontwikkelaars (zoals Apple iOS of Blackberry). Die maken geen deel uit van dezelfde markt omdat derden-fabrikanten van toestellen er geen licentie op kunnen nemen.
Toch heeft de Commissie onderzocht in welke mate de concurrentie voor eindgebruikers (downstream), en met name tussen Apple- en Android-toestellen, de marktmacht van Google voor het verlenen van Android-licenties aan fabrikanten van toestellen (upstream) kan beperken. De Commissie heeft geoordeeld dat Google upstream door deze concurrentie om verschillende redenen niet voldoende onder druk wordt gezet, met name:
de aankoopbeslissingen van eindgebruikers worden beïnvloed door verscheidene factoren, zoals kenmerken van de hardware of het merk van het toestel, die losstaan van het mobiel besturingssysteem;
Apple-toestellen kosten doorgaans meer dan Android-toestellen en zijn daarom voor een groot deel van de gebruikers van Android-toestellen onbereikbaar;
gebruikers van Android-toestellen worden geconfronteerd met overstapkosten wanneer zij overstappen op Apple-toestellen, zo verliezen ze bijvoorbeeld hun apps, gegevens en contacten en moeten zij een nieuw besturingssysteem leren gebruiken; en
zelfs wanneer eindgebruikers zouden overstappen van Android- op Apple-toestellen, dan zou dat slechts beperkte gevolgen hebben voor de kernactiviteiten van Google. Dat komt doordat Google Search op Apple-toestellen als standaardzoekmachine is ingesteld en Apple-gebruikers dus naar alle verwachting voor hun zoekopdrachten Google Search zullen blijven gebruiken.
Google heeft een machtspositie op de wereldwijde markt (met uitzondering van China) voor appstores voor het mobiele besturingssysteem Android. De appstore van Google, Play Store, is goed voor meer dan 90 % van de apps die op Android-toestellen worden gedownload. Deze markt wordt ook gekenmerkt door grote belemmeringen om de markt te betreden. Om gelijkaardige redenen als degene die hierboven werden opgegeven, staat de machtspositie van de appstore van Google evenmin onder druk van de appstore van Apple, die enkel op iOS-toestellen beschikbaar is.
Een machtspositie is volgens de antitrustregels van de EU op zich niet illegaal. Ondernemingen met een machtspositie dragen echter wel de bijzondere verantwoordelijkheid om geen misbruik te maken van hun sterke marktpositie door de concurrentie te beperken, hetzij op de markt waar zij een machtspositie bekleden of op afzonderlijke markten.
Google hanteert drie afzonderlijke soorten praktijken, die allemaal de bedoeling hebben de machtspositie van Google voor algemene internetzoekopdrachten te versterken.
Google biedt zijn mobiele apps en diensten aan de toestelfabrikanten aan als een pakket dat de Google Play Store, de Google Search-app en de Google Chrome-browser bevat. De licentievoorwaarden van Google maken het voor fabrikanten onmogelijk om sommige apps wel en andere niet voor te installeren.
In het kader van het onderzoek van de Commissie hebben fabrikanten van toestellen bevestigd dat de Play Store-app een "must have" is omdat gebruikers verwachten dat de app op hun toestel is voorgeïnstalleerd (vooral omdat zij die zelf niet legaal kunnen downloaden).
Het besluit van de Commissie luidt dat Google zich tweemaal schuldig maakt aan illegale koppelverkoop:
Ten eerste de koppelverkoop van de Google Search-app. Op die manier heeft Google ervoor gezorgd dat zijn Google Search-app wordt voorgeïnstalleerd op praktisch alle Android-toestellen die in de EER worden verkocht. Zoekapps vormen een belangrijk startpunt voor zoekopdrachten op mobiele toestellen. De Commissie heeft geoordeeld dat er sprake was van illegale koppelverkoop sinds 2011; vanaf dat moment had Google een machtspositie op de markt voor appstores voor het mobiele besturingssysteem Android.
Ten tweede de koppelverkoop van de Google Chrome-browser. Op die manier heeft Google ervoor gezorgd dat zijn mobiele browser wordt voorgeïnstalleerd op praktisch alle Android-toestellen die in de EER worden verkocht. Browsers zijn ook een belangrijk toegangspunt voor zoekopdrachten op mobile devices, en Google Search is de standaardzoekmachine op Google Chrome. De Commissie heeft geoordeeld dat er sprake was van illegale koppelverkoop sinds 2012, toen Google de Chrome-browser in zijn bundel apps heeft opgenomen.
Voorinstallatie kan voor een behoud van de status quo zorgen. Wanneer zoek- en browserapps zijn voorgeïnstalleerd op de toestellen van de gebruikers, zullen zij wellicht bij deze apps blijven. Zo heeft de Commissie bewijs verzameld dat de Google Search-app consistent meer wordt gebruikt op Android-toestellen, waarop hij is voorgeïnstalleerd, dan op Windows Mobile-toestellen, waar de gebruiker hem moet downloaden. Hieruit blijkt eveneens dat de gebruikers in onvoldoende mate concurrerende apps downloaden om een tegenwicht te kunnen vormen voor het aanzienlijke commerciële voordeel dat voorinstallatie meebrengt. Een voorbeeld uit 2016:
op Android-toestellen (met voorgeïnstalleerde Google Search en Chrome) wordt meer dan 95 % van de zoekopdrachten uitgevoerd via Google Search; en
op Windows Mobile-toestellen (zonder voorgeïnstalleerde Google Search en Chrome) wordt minder dan 25 % van de zoekopdrachten uitgevoerd via Google Search. Meer dan 75 % van de zoekopdrachten verliep via Bing, de zoekmachine van Microsoft, die op Windows-toestellen is voorgeïnstalleerd.
Door die praktijk van Google hebben de fabrikanten dus minder redenen om concurrerende zoek- en browserapps voor te installeren, terwijl ook de gebruikers minder redenen hebben om die apps te downloaden. Daardoor kunnen concurrenten minder doeltreffend met Google concurreren.
De Commissie heeft tevens in detail het argument van Google onderzocht dat de koppelverkoop van de Google Search-app en de Chrome-browser noodzakelijk was, met name opdat Google zijn investering in Android zou kunnen laten renderen, en heeft geoordeeld dat dit argument ongegrond was. Google haalt jaarlijks miljarden dollars aan inkomsten met de Google Play Store alleen, verzamelt via de Android-toestellen een massa gegevens die waardevol zijn voor de zoek- en advertentiediensten van Google, en zou zonder die beperkingen nog steeds van een aanzienlijke inkomstenstroom uit zoekadvertenties profiteren.
Google heeft aanzienlijke financiële stimulansen gegeven aan een aantal van de grootste fabrikanten van toestellen en aan mobiele-netwerkoperatoren op voorwaarde dat zij op hun volledige aanbod Android-toestellen uitsluitend Google Search voorinstalleren. Dit schaadt de concurrentie doordat hun stimulansen voor de installatie van concurrerende apps aanzienlijk worden beperkt.
Uit het onderzoek van de Commissie is gebleken dat een concurrerende zoekmachine een toestelfabrikant of een mobiele-netwerkoperator niet had kunnen vergoeden voor het verlies van inkomsten uit de betalingen van Google, en tegelijk winstgevend had kunnen blijven. Want zelfs als de concurrerende zoekmachine slechts op enkele toestellen zou zijn voorgeïnstalleerd, dan had hij nog steeds de toestelfabrikant of de mobiele-netwerkoperator moeten vergoeden voor het verlies van inkomsten uit de betalingen van Google op alle toestellen.
In overeenstemming met het recente arrest van het Hof van Justitie in de zaak Intel heeft de Commissie onder meer rekening gehouden met de voorwaarden waaronder die stimulansen werden toegekend, het bedrag ervan, het marktaandeel waarop deze overeenkomsten betrekking hadden en de looptijd ervan.
Op die basis heeft de Commissie geoordeeld dat de gedragingen van Google tussen 2011 en 2014 illegaal waren. In 2013 (nadat de Commissie het onderzoek naar deze kwestie had aangevat), begon Google die verplichting geleidelijk op te heffen. De illegale praktijk is effectief opgehouden vanaf 2014.
De Commissie is ook in detail ingegaan op het argument van Google dat het toekennen van financiële stimulansen voor een exclusieve voorinstallatie van Google Search op het volledige aanbod van Android-toestellen noodzakelijk was. Het argument van Google dat exclusiviteitsbetalingen noodzakelijk waren om toestelfabrikanten en mobiele-netwerkoperatoren te overtuigen toestellen voor het Android-ecosysteem te produceren, is in dit verband door de Commissie afgewezen.
Google heeft toestelfabrikanten belet alternatieve Android-versies te gebruiken die niet door Google waren goedgekeurd (Android-forks). Om de eigen apps van Google, met inbegrip van Play Store en Google Search, op hun toestellen te kunnen voorinstalleren, moesten de fabrikanten zich ertoe verbinden geen enkel toestel op Android-forks te ontwikkelen of zelfs maar te verkopen. De Commissie heeft geoordeeld dat die gedragingen misbruik vormen sinds 2011, het moment waarop Google een machtspositie op de markt voor appstores voor het mobiele besturingssysteem Android heeft verworven.
Deze praktijk heeft geleid tot een beperking van de mogelijkheid om toestellen op Android-forks te ontwikkelen en te verkopen. Zo heeft de Commissie bewijs gevonden dat de gedragingen van Google een aantal grote fabrikanten hebben belet toestellen te ontwikkelen die gebaseerd zijn op de Android-fork van Amazon "Fire OS".
Door zo te handelen heeft Google voor zijn concurrenten een belangrijk kanaal afgesneden om apps en diensten te introduceren, met name algemene zoekdiensten, die anders op Android-forks konden worden voorgeïnstalleerd. De gedragingen van Google hebben daarom rechtstreekse gevolgen voor de gebruikers, die de toegang ontnomen wordt tot verdere innovatie en smart mobile devices op basis van alternatieve versies van het Android-besturingssysteem. Ten gevolge van deze praktijken was het dus Google – en niet de gebruikers, de appontwikkelaars en de markt – die in de praktijk bepaalden welke besturingssystemen succes konden hebben.
De Commissie heeft tevens in detail het argument van Google onderzocht dat deze beperkingen noodzakelijk waren om fragmentatie van het Android-ecosysteem te voorkomen, en heeft geoordeeld dat dit argument ongegrond was. Ten eerste had Google ervoor kunnen zorgen dat Android-toestellen die eigen apps en diensten van Google gebruiken, aan de technische voorschriften van Google voldoen zonder de opkomst van Android-forks te beletten. Ten tweede heeft Google niet aannemelijk kunnen maken dat Android-forks last zouden krijgen van technische defecten en de apps niet zouden kunnen ondersteunen.
Het besluit van de Commissie luidt dat deze drie vormen van misbruik deel uitmaken van een algemene strategie van Google om zijn machtspositie voor algemene internetzoekdiensten te versterken op een moment waarop het belang van mobiel internet aanzienlijk groeide.
Ten eerste hebben de praktijken van Google de concurrerende zoekmachines de mogelijkheid ontnomen naar verdienste te concurreren. De koppelverkooppraktijken hebben ervoor gezorgd dat de zoekmachine en de browser van Google op alle toestellen met Google Android worden voorgeïnstalleerd en de exclusiviteitsbetalingen vormden een sterke ontmoediging om concurrerende zoekmachines voor te installeren. Google heeft ook de ontwikkeling belemmerd van Android-forks, die concurrerende zoekmachines een platform hadden kunnen bieden om meer verkeer te krijgen. De strategie van Google heeft concurrerende zoekmachines tevens belet meer gegevens te verzamelen van smart mobile devices, onder meer zoekgegevens en locatiegegevens, wat ertoe heeft bijgedragen dat Google zijn machtspositie als zoekmachine kon versterken.
De praktijken van Google hebben bovendien de concurrentie en de verdere innovatie ook voor de ruimere mobiele toepassingen geschaad, meer dan internetzoekdiensten alleen. Zij verhinderden andere mobiele browsers immers doeltreffend te concurreren met de voorgeïnstalleerde Google Chrome-browser. Tot slot heeft Google ook de ontwikkeling belemmerd van Android-forks, die ook andere appontwikkelaars een platform hadden kunnen bieden om te groeien.
De Commissie houdt voor haar boete van €4 342 865 000 rekening met de duur en de ernst van de inbreuk. In overeenstemming met de richtsnoeren boetetoemeting van de Commissie van 2006 (zie persbericht en MEMO) is de boete berekend op basis van de waarde van de inkomsten van Google uit diensten voor zoekadvertenties op Android-toestellen in de EER.
Door het besluit van de Commissie wordt Google verplicht binnen 90 dagen na het besluit effectief een einde te maken aan zijn illegale gedragingen.
Google moet op zijn minst ophouden met de drie praktijken en mag deze niet opnieuw invoeren. Google moet op grond van het besluit ook afzien van maatregelen die hetzelfde doel of effect hebben als deze praktijken.
Het besluit belet Google niet een redelijk, eerlijk en objectief systeem in te voeren om te zorgen voor een correcte werking van de Android-toestellen die eigen apps en diensten van Google gebruiken, zonder evenwel de vrijheid van de toestelfabrikanten te beknotten om op Android-forks gebaseerde toestellen te produceren.
De verantwoordelijkheid voor de naleving van het besluit van de Commissie ligt uitsluitend bij Google. De Commissie zal de naleving door Google nauwlettend volgen en Google is verplicht de Commissie te informeren over de manier waarop het zijn verplichtingen zal nakomen.
Indien Google het besluit van de Commissie niet naleeft, zou het gehouden zijn tot niet-nalevingsbetalingen die kunnen oplopen tot 5 % van de gemiddelde wereldwijde dagomzet van Alphabet, het moederbedrijf van Google. De Commissie moet die niet-naleving in een afzonderlijk besluit vaststellen, en de betalingen moeten worden berekend vanaf de aanvangsdatum van de niet-naleving.
Tot slot is Google ook aansprakelijk voor burgerlijke schadevorderingen die voor de rechtbanken van de lidstaten kunnen worden gebracht door iedere persoon of onderneming die door het concurrentieverstorende gedrag van Google is geschaad. De nieuwe richtlijn schadevorderingen wegens mededingingsinbreuken van de EU maakt het gemakkelijker voor slachtoffers van concurrentieverstorende praktijken om schadevergoeding te krijgen.
In juni 2017 heeft de Commissie Google een boete van 2,42 miljard euro opgelegd wegens misbruik van zijn machtspositie als zoekmachine door een onrechtmatig voordeel te verschaffen aan zijn eigen prijsvergelijkingsdienst. De Commissie volgt momenteel actief hoe Google dat besluit naleeft.
De Commissie blijft ook onderzoek voeren naar de beperkingen die Google bepaalde websites van derden heeft opgelegd om zoekadvertenties weer te kunnen geven van concurrenten van Google (de zaak Adsense). In juli 2016 is de Commissie tot het voorlopige besluit gekomen dat Google misbruik heeft gemaakt van zijn machtspositie in een zaak met betrekking tot AdSense.
Het besluit van vandaag is gericht aan Google LLC (voorheen Google Inc.) en Alphabet Inc., het moederbedrijf van Google. De Commissie heeft een procedure ingeleid met betrekking tot de gedragingen van Google wat betreft het Android-besturingssysteem en Android-apps in april 2015 en heeft Google een mededeling van punten van bezwaar toegestuurd in april 2016.
Op grond van artikel 102 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en artikel 54 van de EER-overeenkomst is misbruik van een machtspositie verboden.
Meer informatie over dit onderzoek is op de website van DG Concurrentie beschikbaar in het publieke zaakregister van de Commissie, onder zaaknummer 40099.