Le Gouvernement entend bien éviter pour l'avenir la constitution d'agences de taille importante dérogeant au principe de spécialité. La circulaire du Premier ministre n° 5647 du 9 avril 2013 formalise la doctrine générale de recours aux agences, afin de limiter leur multiplication et de garantir la lisibilité de l'action publique. Elle explicite les conditions nécessaires et critères d'analyse des missions confiées à l'agence justifiant le besoin de recours à cette forme : spécialité et efficience d'une part, expertise, partenariat ou neutralité, d'autre part. Il convient toutefois de noter que des établissements de taille importante peuvent satisfaire au principe de spécialité. Ainsi, le musée du Louvre, qui représente près d'un tiers des subventions pour charges de service public destinées par l'un des programmes de la mission culture à des opérateurs de l'État, mais également plus de 13 % des effectifs rémunérés par près de 80 opérateurs sous tutelle, est un établissement jugé de « taille importante » en volume pour le ministère de la culture et de la communication qui en assure sa tutelle. Néanmoins, cet établissement constitue aux termes de son décret statutaire, et conformément aux dispositions du code du patrimoine au Livre IV titre II relatif aux musées nationaux ainsi qu'à son article L. 441-2 relatif aux missions des « musées de France », sur le domaine de compétence attribué à ses huit départements, la seule entité de référence en la matière. De plus, la jurisprudence du Conseil d'Etat a accepté une certaine flexibilité dans le respect de ce principe de spécialité en l'étendant à certaines activités annexes à la mission principale des EPN (par exemple, l'établissement public de coopération culturelle du Louvre-Lens destiné notamment à une présentation en région des collections nationales, ou le Louvre Abu Dhabi, dans le cadre de l'accord intergouvernemental conclu pour trente ans entre la France et les Emirats Arabes Unis) sous réserve que « ces activités soient techniquement et commercialement le complément normal de la mission principale de l'établissement et que ces activités soient d'intérêt général et directement utiles à l'établissement ». Parfois, la constitution d'« agences » d'une taille relativement importante peut constituer une nécessité au regard de l'étendue de la mission de service public qui est confiée par l'État. Ainsi, l'agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) est considérée comme l'opérateur pivot de l'État dans le dispositif d'enseignement à programme français à l'étranger. En juin 2012, ce dispositif est présent dans 130 pays et compte près de 485 établissements scolaires français homologués. Cet établissement représentait au projet de loi de finances (PLF) pour 2013 pas moins de 64 % du total des crédits (hors Titre 2) pilotés par l'un des programmes de la mission action extérieure de l'État. L'ensemble de ses effectifs rémunérés représente plus de 95 % de l'ensemble des effectifs rémunérés par les opérateurs sous tutelle du ministère des affaires étrangères, et se place également à la 6e place des opérateurs présentant le plus grand nombre d'emplois au sein de l'ensemble du périmètre des opérateurs de l'État. L'AEFE, dans l'exercice de ses missions confiées par l'État, ne déroge pas pour autant au principe de spécialité.