La notion de « démembrement » est apparue dans un rapport public de la Cour des comptes, bien avant la notion d'« agence » dite « transparente ». Dans son rapport, la Cour des comptes désignait par « démembrements » « la multiplication d'organismes intermédiaires aux statuts les plus divers qui, se substituant aux autorités et collectivités traditionnelles, accomplissent des tâches relevant normalement du service public aussi bien par leur nature que par l'origine des moyens financiers mis en oeuvre ». Dans ce rapport étaient visées les personnes morales de droit privé (sociétés et associations) contrôlées par des personnes publiques et ne disposant in fine que d'une autonomie juridique et de fonctionnement limitée. La création des services à compétence nationale (SCN), décidée en 1997, visait à créer un échelon intermédiaire qui n'était alors pas prévu par la loi de 1992 relative à l'administration territoriale, qui ne distinguait que les administrations centrales et déconcentrées. Ces services étaient présentés comme des outils permettant d'assumer des missions de conception, d'animation et d'évaluation des politiques publiques pouvant remplir des fonctions de gestion, d'études techniques, d'activités de production de biens ou de prestations de services. Malgré cette nouvelle possibilité, le recours à une entité dotée de la personnalité morale, autrement dit l'établissement public national (EPN), a été préféré à celui de SCN. En effet, l'EPN, par son autonomie juridique, offre une souplesse de gestion administrative que permet moins le SCN. Une difficulté supplémentaire réside dans le fait qu'un SCN peut être créé par décret en Conseil d'État tout comme il peut l'être par un arrêté ministériel. Par conséquent, son niveau d'action et de visibilité n'est pas le même au regard des missions et objectifs poursuivis en termes de politiques publiques. En outre, un EPN peut être placé sous la tutelle d'un ou plusieurs ministères, mais l'ensemble de la sphère publique peut le solliciter sur les missions qui lui ont été confiées. Par ailleurs, l'opportunité de création d'un SCN ou d'un EPN ne revêt pas la même dimension selon la taille (volume des crédits et d'effectifs gérés), le nombre et le type de missions confiées. En tout état de cause, la circulaire du Premier ministre n° 5647 du 9 avril 2013 formalise la doctrine générale de recours aux agences, afin de limiter leur multiplication et de garantir la lisibilité de l'action publique. Elle explicite les conditions nécessaires et critères d'analyse des missions confiées à l'agence justifiant le besoin de recours à cette forme : spécialité et efficience d'une part, expertise, partenariat ou neutralité d'autre part. Les formes juridiques possibles sont le SCN, l'EPN ou le groupement d'intérêt public.