自治体コモンズ自治体コモンズとは指定管理者制度2014/08/06平成15年に、公の施設における新たな委託形態として指定管理者制度が設けられました。ついては、指定管理者に管理させることが一般的になっているようです。そこで、自治体に代わって、自然人(集団の場合もあります)が事務を行うことになります。その自然人のことを自治体の「機関」といいます。ような行政委員会を「執行機関」といい、執行機関を補助する人たち、つまり、わたしたち職員を「補助機関」といいます。機関が行った行為はすべて自治体が行ったことになります(地方自治法138条の4ほか)。指定管理者制度の導入が広がっている理由としては、1.コストの面において自治体が直接管理するよりの管理コストが節減できること2.各指定管理者が、「自主事業」と呼ばれる創意工夫を凝らした独自の事業を展開し、住民のニーズに応えていることが挙げられます。一方で、自治体は、指定管理者制度の運用においていくつかの法的な課題に直面しています。上記2の自主事業の実施においては1.管理行為と自主事業との区別をどう判断するのか2.自主事業の実施において施設を使用する際、使用許可手続は必要なのか。いずれに帰属するのか。各自治体では、このような法的課題に対して付け焼刃的に他の自治体の事例を引用して当面の解決を図る(「○○市でもそうしているから」と住民や議員からの批判をかわす)ことに終始している面も多く、法的な議論や考察は制度導入当初からあまり進んでいないようです。そこで、まず、指定管理者の法的な立場や自治体と指定管理者との関係など、指定管理者制度における法的な仕組みについて、改めて、確認してみましょう。その上で、指定管理者制度の運用におけるそれぞれの法的課題について、その解決策を考えていきたいと思います。夏なので子供と市営プールに良く行きますが、指定管理者さんが運営されていますよ。公の施設の本来の業務に、かき氷の販売が含まれていなければ(普通は含まれていないと思いますが)、自主事業になると思います。そもそも住民みんな(=公)の施設なのに、そこで指定管理者が営業として「自主事業」を行うこと自体の可否もあるのではないでしょうか?たといそれが住民ニーズに沿ったものであったとしても。自主事業を行っているところは多いですね。本市の例では、図書館での本の販売、有料公園での花の販売、動物園でのグッズの販売などです。自主事業の使用許可は、通常は目的外使用許可となっているようでうですね。パピコさんのご発言のように、プールにかき氷の需要はあると思います。施設の性格を考え、目的内使用の解釈が可能ではないでしょうか。浮き輪や水着の販売も同様と考えます。余談になりますが、庁舎に自販機を設置する場合にしても、行政財産の目的外使用の解釈を行わず、来庁者への便宜を図る意図で、長の財産管理権にもとづいて対処する例もあります。情報をいただき勉強になります。さんの情報提供のように、自主事業を目的内使用と整理している自治体もあります。佐賀県鳥栖市のスタジアム条例では、「事業」として自販機の設置などを規定しています。それが適当であるかどうかは見極めが必要ですが。指定管理委託と業務委託の違いは、具体的には「使用許可」と「使用料を自己の収入として収受できる(利用料金制)」。他には観念的に「指定管理者には管理権限がある。」などと評価されますね。_)>ただ、利用料金制自体は、指定管理者制度の開始以前から存在しましたので、指定管理者制度の特徴を端的に言えば、「行政に代わって、施設の使用許可という公権力の行使を行うことができる」ということになるでしょうか。名称に「指定」や「特定」の語を付して、特別の意味や役割を与えることは、法律や行政の分野ではよくありますね。許可=公権力の行使という考え方にたてば、公の施設の許可は「禁止の解除」つまりは、本来、住民の権利である公の施設の利用を、一旦、禁止して、他の住民の利用と調整のうえ、解除するということになります。そんなややこしいものではなく、契約の変わりに法技術的な観点から「申請と許可」という仕組みが採用されているだけだと考えることはできないでしょうか。少なくとも営業などの許認可とは違う感じがするのですが・・・。くすのき様、コメントありがとうございます。徴収者は、首長であって、使用許可と使用料の賦課がパラレルなんですよね(使用料の賦課は、単体の「不利益処分」として理解せざるを得ないのでは)上記を形式論であるとしても、市町村施設の使用に関する不服申立ては知事に行われる制度設計など、現状では、利用に関し受益者の権利は大きく保護されているものと考えられます。行政処分に関する考え方が、指定管理者制度を解きほぐすヒントになるのではないかと思うところです。ご指摘のとおり、指定管理者が行う使用許可は「行政処分」ですね。その行使の由来は、条例というよりも、自治法に基づき議会の議決を経て行われる首長(または教育委員会)の「指定」によるものでしょうか。本来権限を有する者に代わって行政処分を行うことを「委託」と言えるかは難しいところかと思います。建築基準法に基づく民間の指定審査機関は、法に基づき「独自」の行政処分をなし得ているのではないかと思うところです。難しい部分ですが、せっかく、議論が始まったので丁寧に進めていきましょう。自治体から指定管理者への許可権限については、「権限の委任」ですよね。行政法の基本的な考え方では、権限を代理させる場合は法の根拠は不用ですが、委任(渡してしまう)場合は、法の根拠が必要です。ここでいう、「権限」とは許可などの法的な(住民の権利義務に関する)権限のみを指します。施設のメンテナンスなどの「権限」は法的な根拠がないと委任できない権限には含まれません。債権)で、それぞれが、どうい意味でその言葉を使って議論しているのか確認する必要があるということです。指定管理者制度は使用許可の権限を民間団体に委任(渡してしまう)ものです。自治法244条の2第3項の「行わせる」が委任を意味します。次に権限の委任をする際の方式としては契約で委任する方法と行政処分で委任する方法とが考えられます。自治体間の事務の委託(自治法252の14)は契約で権限を委任します。指定管理者制度の場合は、より慎重な手続としてぷよぷよさんがご紹介したとおり、議決つきの指定という行政処分で委任することになっています。指定(行政処分)は、委任の方法として技術的な観点から採用されたものであって、特に理念的な要素はないのではないかな?と考えています。パピコさんの問いかけは、くすのきさんに向けてかもしれませんが、コメントがないので(お盆かしら)、代わりにちょっとだけ補足しますね。くすのきさんが書かれたように、丁寧に進めた方が良いと思われる事項ですので。指定管理者の立場は、長の補助機関になるとは私は考えません。この点は、くすのきさんと考えが異なるかもしれません。行政事件訴訟法には、以下の記述があります。処分又は裁決をした行政庁が国又は公共団体に所属しない場合には、取消訴訟は、当該行政庁を被告として提起しなければならない。(略)-------------------------------指定管理者により利用不許可の行政処分に対して、これを取り消そうとする取消訴訟を裁判所に提起するとします。その際、訴訟の相手方は、市長ではなく当該指定管理者です。これは上記の規定における「処分又は裁決をした行政庁が国又は公共団体に所属しない場合」に該当するからです。確かに、行政不服審査法に基づく不服の申立て(訴訟によらず、行政庁に対して「決定、おかしんじゃね」と申し出る制度)は、市長に対して行われますが、これは補助機関と首長との関係によるものではなくて、地方自治法の規定によるものです。普通地方公共団体の長及び前項に規定する機関以外の機関(指定管理者を含む。(略)-------------------------------もっとも、上記の自治法の制定意図は、公の施設の管理運営に関し、設置の行政目的を達成する責任が長にあることを明示していると言えます。「俺(長)がやるべき責任について、あなた(団体)がちゃんとやってね」というのが、長が行う「指定」(指定管理者の制度名称の由来)であるわけです。長くなってすいません。前述の「俺(長)がやるべき責任について、あなた(団体)がちゃんとやってね」というのが、ご質問の「指定管理者に対する地位の設定」でしょうか。私は「委任」よりも「代行」のニュアンスが近いのかなー、と思ってます(多義的な言葉を厳密に定義しようとする意図まではありません。指定管理者制度は、制度が始まってからそれほど時間が経過しておらず、(最近でこそ、事例が蓄積されてきましたが)各団体で取り扱いが模索されている現状があります。公募に応じたにもかかわらず指定されなかった(他の団体が指定されたため)ことについて、行政処分と解釈するか(「指定」自体は行政処分です)、制度開始当初に議論があったことも思い出します。引き続き勉強させていただけたらと思います。指定管理者が補助機関となる、というのは、つまり指定管理者が首長の指揮命令監督下に入るか否かという問いだと思うのですが、それはないと思います。「指定」によって、その限りで公の施設について使用許可も含めた管理権限が付与されるもので、首長に指定管理者に対する懲戒処分権が発生するとは思えないのですが・・・。それと「指定」の法的性質を、「契約」で構成することも、「処分」で構成することも、理論的にはあり得ると思いますが、公の施設を安定的・継続的に管理させるために、相手方からの一方的な契約解除が許容されかねない「契約」ではなく「処分」として構成したのではないかと思うのですが・・・。>監督下に入るか否かなるほど、そこに行政目的を達成のための担保として「協定」の役割があるのか。さん指定管理者の地位がどのようになるかということは、必ずしも実定法の中から読み込むことではないと考えます。「委託とは何か?」、「公の施設の性格とは?」などから、また、他の委託制度との比較から理念的に確定される事項です。bottomさん補助機関になると懲戒処分の対象になるというのではなく(制度的な属性そのものではなく)、委託行政において住民に対しどのような地位に立つのか、ということです。その意味で補助機関ではなく、長や教委の立場(行政庁)に立つと考えます。いう、議論をすると「どこに指定管理者は行政庁になる。」と気t利しているのか?!と質問してくる人がいます。法的な議論とは実定法の規定を覚え、その字句を操作して課題を解決すること(だけ)ではありません。行政法的なものの考え方から答えを導き出していく作業だと考えます。指定管理者は、自治体の立場(事務の主体)ではなく、長や教委の立場(権限の主体)にたちます。公営住宅の指定管理者は施設の入居許可の権限を持っていません(公営住宅法で権限の委任が禁止されている。)ので、長の立場に立つ(指定管理者が権限を持っている)というのは、実感しにくいと思います。その意味で、先述したように、「管理権限」というのは、多分に実体のない虚構ですね。「受託先」ではなく委託先ですね。)は、この条例の趣旨にのっとり情報公開を行うため必要な措置を講ずるよう努めるものとする。実施機関は、出資等法人に対し、前項に定める必要な措置を講ずるよう指導に努めるものとする。二第三項に規定する指定管理者をいう。)は、この条例の趣旨にのっとり、当該公の施設の管理に関する情報の公開を行うため必要な措置を講ずるよう努めるものとする。実施機関は、都の公の施設の指定管理者に対し、前項に定める必要な措置を講ずるよう指導に努めるものとする。業務を委託しているということは住民から見れば、その委託業務は自治体が行っているということになります。情報公開条例において指定管理者を実施機関とは別に外部扱いしていることは不適当だと思います。指定管理者を含め委託業務に関する文書は自治体の文書ですから。最近は、民間企業も含め「委託先が不正をしたのだから、私の責任ではない、私は(も)被害者だ!」という風潮が蔓延していますが、とんでもない勘違いですよね。お聞きしたいことがあります。最近、多くの自治体で特産の農産物や加工品の直売所を設置しています。どこも、かなりの売り上げがあり、町の活性化や農家の増収に役立っているようです。そこで、うちの町でもメインの県道沿いに直売所を計画しています。公の施設として設置し、地元の協議会に指定管理委託しようと考えているのですが、何か注意すべき点はありますか。直売所を公の施設として設置することが適当かどうかですね。公の施設は、住民が利用する施設です(自治法244条)。利用者を観光客と捉えた場合は、直売所は住民利用施設ではないですね。岡山県の倉敷市にあったテーマパーク「チボリパーク」について、裁判例では「利用者の多くが市外の者である。」ことなどを理由といして普通財産であるとされました。次に、直売所に農産物等を出品する農家等を利用者と考えても、利用者はかなり限定されるので、「(広く)住民(が利用する)利用(する)施設」とは言いがたいですね。普通財産として設置することも考えられます。実態は、公の施設として設置している例がやや多いようですよ。いしろ、施設の位置づけは明確にしておくべきだと思います。住民利用施設としての施設の位置づけを明確にして、公の施設として設置したいと思います。地元の協議会を指定管理者にする際に注意する点はありますか。協議会はおそらく、地元の農家の方の団体だと思います。いうことは、協議会は直売所を管理するだけではなく、利用もしますよね。協議会は管理者と利用者という二つの法的な立場を持つことになります。この二つをきちんと区別して公の施設を運営させることが大切だと思います。具体的には、協議会が直売所を利用する際は、利用者として許可手続を経る必要がありますし、使用料(または利用料金)を支払う必要があります。してですか?協議会は、管理者なのだから許可や使用料はいらないのではないですか。それに、この直売所はそもそも協議会のメンバーである地元農家が利用するために設置するものです。利用する者が管理したほうがうまくいくので、地元農家に直売所の指定管理者になるための協議会を結成してもらうという計画なのです。法律問題においては、物理的に同一の人(人、団体)であっても、法的な(権利義務における)立場が違えば、別の人であると評価されます。直売所においては、「指定管理者である協議会」と「利用者である協議会」は、別の人格です。協議会が直売所を利用して農産物を販売する場合には許可と使用料が必要なのです。