Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 15 juillet 1993, par MM Claude Estier, Robert Laucournet, William Chervy, Paul Raoult, Jean-Pierre Masseret, Jean-Louis Carrère, Marcel Bony, Mmes Françoise Seligmann, Marie-Madeleine Dieulangard, Josette Durrieu, MM Jacques Bellanger, Jacques Bialski, Aubert Garcia, Roland Bernard, Guy Penne, Michel Dreyfus-Schmidt, Gérard Miquel, Fernand Tardy, Robert Castaing, Gérard Delfau, Pierre Biarnes, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM André Vezinhet, Louis Philibert, Michel Sergent, Germain Authié, Jean Besson, Jean-Pierre Demerliat, Paul Loridant, Mme Monique Ben Guiga, MM Guy Allouche, Léon Fatous, Claude Fuzier, Claude Cornac, Gérard Roujas, François Louisy, Marc B uf, Francis Cavalier-Benazet, Jacques Carat, Jean Peyrafitte, René-Pierre Signé, Marcel Charmant, Claude Pradille, André Rouvière, Louis Perrein, Marcel Vidal, Franck Sérusclat, Jean-Luc Mélenchon, Charles Metzinger, René Régnault, François Autain, Michel Moreigne, Michel Charasse, Gérard Gaud, Pierre Mauroy, Roland Courteau, Claude Saunier, Bernard Dussaut, Albert Pen et Rodolphe Désiré, sénateurs, et le même jour par MM Martin Malvy, Jean-Marc Ayrault, Jean-Pierre Balligand, Claude Bartolone, Christian Bataille, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Michel Berson, Jean-Claude Bois, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Jean-Pierre Braine, Laurent Cathala, Jean-Pierre Chevènement, Henri d'Attilio, Mme Martine David, MM Bernard Davoine, Bernard Derosier, Michel Destot, Julien Dray, Pierre Ducout, Dominique Dupilet, Jean-Paul Durieux, Laurent Fabius, Jacques Floch, Pierre Garmendia, Jean Glavany, Jacques Guyard, Jean-Louis Idiart, Frédéric Jalton, Serge Janquin, Charles Josselin, Jean-Pierre Kucheida, André Labarrère, Jack Lang, Jean-Yves Le Déault, Louis Le Pensec, Alain Le Vern, Marius Masse, Didier Mathus, Jacques Mellick, Louis Mexandeau, Jean-Pierre Michel, Didier Migaud, Mme Véronique Neiertz, MM Paul Quilès, Alain Rodet, Mme Ségolène Royal, MM Georges Sarre, Henri Sicre, Camille Darsières, Jean-Pierre Defontaine, Gilbert Annette, Kamilo Gata, Roger-Gérard Schwartzenberg, Didier Boulaud, Bernard Charles, Aloyse Warhouver, Gérard Saumade, Régis Fauchoit, Emile Zuccarelli, Bernard Tapie, Gilbert Baumet, François Asensi, Rémy Auchedé, Gilbert Biessy, Alain Bocquet, Patrick Braouezec, Jean-Pierre Brard, Jacques Brunhes, René Carpentier, Daniel Colliard, Jean-Claude Gayssot, André Gérin, Michel Grandpierre, Maxime Gremetz, Mme Janine Jambu, MM Georges Hage, Guy Hermier, Mme Muguette Jacquaint, MM Jean-Claude Lefort, Georges Marchais, Paul Mercieca, Louis Pierna, Jean Tardito et Ernest Moutoussamy, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France ;
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ;
Vu le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ;
Vu la Constitution du 4 octobre 1958 ;
Vu la Convention de Genève du 28 juillet 1951 sur le statut des réfugiés, ensemble la loi n° 54-290 du 17 mars 1954 autorisant sa ratification ;
Vu le protocole relatif au statut des réfugiés, signé à New York le 31 janvier 1967, ensemble la loi n° 70-1076 du 25 novembre 1970 autorisant l'adhésion de la France à ce protocole ;
Vu la Convention signée à Dublin le 15 juin 1990 relative à la détermination de l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée auprès d'un Etat membre des Communautés européennes ;
Vu la Convention d'application de l'accord de Schengen signée le 19 juin 1990 ;
Vu l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France ;
Vu le code civil, ensemble la loi n° 93-333 du 22 juillet 1993 réformant le droit de la nationalité ;
Vu le code pénal ;
Vu le code de la construction et de l'habitation ;
Vu le code de la famille et de l'aide sociale ;
Vu le code de procédure pénale, et notamment son article 78-2 ;
Vu le code de la sécurité sociale ;
Vu le code du travail ;
Vu le code de la santé publique ;
Vu la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 modifiée portant création d'un office français de protection des réfugiés et apatrides ;
Vu la loi n° 73-548 du 27 juin 1973 modifiée relative à l'hébergement collectif ;
Vu la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ;
Vu les décisions n° 91-294 DC du 25 juillet 1991 et n° 92-307 DC du 25 février 1992 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine, défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France ; qu'à l'appui de leur saisine ils font valoir que sont contraires à la Constitution les dispositions des articles 1er, 3, 8-IV, 14-II, 15, 16, 17, 23, 25 et 27 de la loi qu'ils soumettent à l'examen du Conseil constitutionnel ; que les députés, auteurs de la seconde saisine, font valoir pour leur part que sont contraires à la Constitution les articles 3, 5, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 21, 23, 24, 25, 27, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 36, 38, 40, 41, 43, 44, 45 et 46 de cette même loi ;
- SUR LES NORMES DE CONSTITUTIONNALITE APPLICABLES AU CONTROLE DE LA LOI DEFEREE :
2. Considérant qu'aucun principe non plus qu'aucune règle de valeur constitutionnelle n'assure aux étrangers des droits de caractère général et absolu d'accès et de séjour sur le territoire national ; que les conditions de leur entrée et de leur séjour peuvent être restreintes par des mesures de police administrative conférant à l'autorité publique des pouvoirs étendus et reposant sur des règles spécifiques ; que le législateur peut ainsi mettre en oeuvre les objectifs d'intérêt général qu'il s'assigne ; que dans ce cadre juridique, les étrangers se trouvent placés dans une situation différente de celle des nationaux ; que l'appréciation de la constitutionnalité des dispositions que le législateur estime devoir prendre ne saurait être tirée de la comparaison entre les dispositions de lois successives ou de la conformité de la loi avec les stipulations de conventions internationales mais résulte de la confrontation de celle-ci avec les seules exigences de caractère constitutionnel ;
3. Considérant toutefois que si le législateur peut prendre à l'égard des étrangers des dispositions spécifiques, il lui appartient de respecter les libertés et droits fondamentaux de valeur constitutionnelle reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République ; que s'ils doivent être conciliés avec la sauvegarde de l'ordre public qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle, figurent parmi ces droits et libertés, la liberté individuelle et la sûreté, notamment la liberté d'aller et venir, la liberté du mariage, le droit de mener une vie familiale normale ; qu'en outre les étrangers jouissent des droits à la protection sociale, dès lors qu'ils résident de manière stable et régulière sur le territoire français ; qu'ils doivent bénéficier de l'exercice de recours assurant la garantie de ces droits et libertés ;
4. Considérant en outre que les étrangers peuvent se prévaloir d'un droit qui est propre à certains d'entre eux, reconnu par le quatrième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 auquel le peuple français a proclamé solennellement son attachement, selon lequel tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République ;
- SUR LES CONDITIONS GENERALES D'ENTREE ET DE SEJOUR DES ETRANGERS EN FRANCE :
. EN CE QUI CONCERNE L'ARTICLE 1ER :
5. Considérant que cet article dispose que la décision de refus d'entrée opposée à un étranger peut être exécutée d'office par l'administration ;
6. Considérant que les sénateurs auteurs de la première saisine font valoir que cette disposition prive les étrangers concernés des garanties offertes par la procédure pénale notamment en matière de droits de la défense ;
7 Considérant que le législateur peut, s'agissant des mesures applicables à l'entrée des étrangers, décider que les modalités de mise en oeuvre des objectifs qu'il s'assigne notamment en matière d'ordre public reposeront soit sur des règles de police spécifiques aux étrangers, soit sur un régime de sanctions pénales, soit même sur une combinaison de ces deux régimes ; que les décisions prises dans le cadre d'un régime de police administrative sont susceptibles d'être exécutées d'office ; que dès lors le grief invoqué doit être écarté ;
- EN CE QUI CONCERNE L'ARTICLE 3 :
8. Considérant que cet article insère dans l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France, des règles concernant le certificat d'hébergement exigible d'un étranger pour une visite privée ; que selon cette disposition le maire à qui il incombe d'apposer son visa sur ce certificat le refuse s'il ressort manifestement, soit de la teneur de ce dernier, soit de la vérification effectuée au domicile de son signataire, que l'étranger ne peut être hébergé dans des conditions normales ou que les mentions portées sur le certificat sont inexactes ; que les agents de l'office des migrations internationales à qui il revient de procéder sur la demande du maire à des vérifications sur place ne peuvent pénétrer chez l'hébergeant qu'après s'être assurés du consentement de celui-ci donné par écrit mais qu'en cas de refus de ce dernier, les conditions normales d'un hébergement sont réputées ne pas être remplies ;
9. Considérant que les sénateurs soutiennent que ces dispositions méconnaissent les principes sur lesquels repose la liberté individuelle et notamment l'inviolabilité du domicile faute de préciser les conditions, les modalités et la portée des vérifications effectuées et de soumettre leur déroulement au contrôle de l'autorité judiciaire ; que les députés font valoir qu'elles portent atteinte au respect de la vie privée qui constitue selon eux un principe à valeur constitutionnelle ;
10. Considérant que dans l'exercice des pouvoirs qui lui sont conférés par cet article, le maire agit en qualité d'autorité de l'Etat ; que les décisions qu'il peut être conduit à prendre sont soumises au recours hiérarchique du préfet représentant de l'Etat dans le département ; qu'il incombe au maire comme le cas échéant au préfet de se prononcer dans le délai le plus bref possible ; que les éventuels refus opposés à des visites des agents de l'office des migrations internationales doivent, pour être pris en compte, résulter d'une manifestation non équivoque de volonté ;
11. Considérant que dès lors les dispositions contestées ne sont pas de nature à porter atteinte à la liberté individuelle et que le moyen tiré d'une atteinte à la vie privée manque en fait ;
- EN CE QUI CONCERNE L'ARTICLE 5 :
12. Considérant qu'aux termes du deuxième alinéa de cet article : "En dehors de tout contrôle d'identité, les personnes de nationalité étrangère doivent être en mesure de présenter les pièces ou documents sous le couvert desquels elles sont autorisées à circuler ou à séjourner en France, à toute réquisition des officiers de police judiciaire et, sur l'ordre et sous la responsabilité de ceux-ci, des agents de police judiciaire et agents de police judiciaire adjoints mentionnés aux articles 20 et 21 (1°) du code de procédure pénale".
13. Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, font valoir que cette disposition prive de garanties légales l'exigence constitutionnelle du respect de la liberté individuelle et porte atteinte au principe d'égalité devant la loi en ce qu'elle soumet les étrangers à une obligation qui ne s'applique pas aux nationaux ;
14. Considérant que dans le cadre d'un régime administratif d'autorisation préalable, le législateur est en mesure d'exiger des étrangers la détention, le port et la production des documents attestant la régularité de leur entrée et de leur séjour en France ; qu'il peut à cette fin prévoir la possibilité de vérifier la mise en oeuvre de ces prescriptions en dehors de la recherche d'auteurs d'infractions et en l'absence de circonstances particulières relatives à la prévention d'atteintes à l'ordre public ;
15. Considérant, d'une part, qu'au regard des objectifs que le législateur s'est ainsi assignés, les étrangers et les nationaux sont placés dans une situation différente ; que dès lors les dispositions contestées ne sont pas constitutives d'une rupture du principe d'égalité ;
16. Considérant, d'autre part, que la mise en oeuvre des vérifications ainsi confiées par la loi à des autorités de police judiciaire doit s'opérer en se fondant exclusivement sur des critères objectifs et en excluant, dans le strict respect des principes et règles de valeur constitutionnelle, toute discrimination de quelque nature qu'elle soit entre les personnes ; qu'il appartient aux autorités judiciaires et administratives de veiller au respect intégral de cette prescription ainsi qu'aux juridictions compétentes de censurer et de réprimer, le cas échéant, les illégalités qui seraient commises et de pourvoir éventuellement à la réparation de leurs conséquences dommageables ; que sous ces strictes réserves d'interprétation la disposition contestée n'est pas contraire à la Constitution ;
- EN CE QUI CONCERNE L'ARTICLE 7 :
17. Considérant que l'article 7 modifie les conditions dans lesquelles est délivrée de plein droit une carte de séjour temporaire à l'étranger mineur ou dans l'année qui suit son dix-huitième anniversaire ; qu'elle subordonne dans tous les cas cette délivrance à la condition que la présence des intéressés ne constitue pas une menace pour l'ordre public et qu'elle ramène de dix ans au plus à six ans au plus l'âge à partir duquel les postulants doivent avoir eu en France leur résidence habituelle ;
18. Considérant que les députés auteurs de la seconde saisine soutiennent que cet article prive de garanties légales les exigences constitutionnelles de la liberté individuelle ; qu'il permet de procéder par un détournement de procédure à des expulsions du territoire français ; qu'en outre il comporte en méconnaissant les droits de l'enfant des violations du droit à mener une vie familiale normale ;
19. Considérant qu'il appartient au législateur d'assurer la conciliation entre la sauvegarde de l'ordre public qui constitue un objectif à valeur constitutionnelle et les exigences de la liberté individuelle et du droit à une vie familiale normale ;
20. Considérant, d'une part, que la loi prévoit par ailleurs par son article 17 que ne peuvent être reconduits à la frontière les étrangers qui justifient par tous moyens résider en France habituellement depuis qu'ils ont atteint l'âge de six ans ; que la prise en compte d'une menace à l'ordre public ne peut sans circonstance aggravante être de nature à motiver une mesure d'expulsion ;
21. Considérant, d'autre part, qu'il appartient au législateur d'apprécier les conditions dans lesquelles les droits de la famille peuvent être conciliés avec les impératifs d'intérêt public s'agissant d'étrangers entrés irrégulièrement sur le territoire français ;
22. Considérant que dès lors les exigences prescrites par la loi ne sont pas de nature à porter des atteintes excessives à la liberté individuelle non plus qu'à méconnaître le droit à la vie familiale ;
- EN CE QUI CONCERNE L'ARTICLE 8 :
23. Considérant que cet article modifie les conditions dans lesquelles est délivrée de plein droit la carte de résident ; que le I de cet article exclut de manière générale cette délivrance si la présence de l'étranger est irrégulière ou constitue une menace pour l'ordre public ; qu'il impose au conjoint étranger d'un ressortissant français une durée de mariage assortie d'une communauté de vie d'au moins un an pour bénéficier de cette carte ; que le III du même article subordonne l'obtention de plein droit de ladite carte au profit du conjoint et des enfants mineurs d'une personne ayant obtenu le statut de réfugié au fait que le mariage soit antérieur à l'obtention de ce statut ou qu'il ait été célébré depuis au moins un an et qu'une communauté de vie effective ait été assurée pendant ce délai ; que le IV de cet article prévoit que l'étranger qui est en situation régulière depuis plus de dix ans bénéficie de plein droit sous les réserves énoncées au I de la carte de résident, "sauf s'il a été, pendant toute cette période, titulaire d'une carte de séjour temporaire portant la mention étudiant" ; que le dernier alinéa de cet article dispose que la carte de résident est délivrée de plein droit à l'étranger qui remplit les conditions d'acquisition de la nationalité française prévues à l'article 21-7 du code civil ;
24. Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine, soutiennent que l'article 8-IV porte atteinte au principe d'égalité devant la loi en excluant du droit à l'attribution d'une carte de résident des étrangers en situation régulière depuis plus de dix ans au seul motif qu'ils auraient été, pendant toute cette période, titulaires d'une carte de séjour temporaire portant la mention "étudiant" alors que ce droit est ouvert aux autres étrangers en situation régulière pendant la même durée ; que les députés, auteurs de la seconde saisine, allèguent que les dispositions de cet article privent de garanties légales les exigences constitutionnelles du respect de la liberté individuelle et qu'elles méconnaissent le principe d'égalité devant la loi, le droit à mener une vie familiale normale ainsi que le droit d'asile en ce que le conjoint et les enfants d'un réfugié n'auraient plus droit à la carte de résident pendant l'année qui suit le mariage lorsque celui-ci est postérieur à la reconnaissance de la qualité de réfugié ou en cas de cessation de la communauté de vie ;
25. Considérant, en premier lieu, que la carte de résident, valable pour une durée de dix ans, est renouvelable de plein droit ; qu'eu égard aux exigences de la sauvegarde de l'ordre public et compte tenu des objectifs d'intérêt général qu'il s'est assignés, le législateur a pu exiger que l'obtention de cette carte soit soumise à la double condition de l'absence de menace à l'ordre public et de la régularité du séjour préalable des intéressés sans porter des atteintes excessives aux principes de valeur constitutionnelle invoqués par les députés auteurs de la saisine ; qu'il a également pu imposer, pour cette obtention, aux conjoints de ressortissants français, une durée d'une année de mariage sans cessation de la communauté de vie ;
26. Considérant en deuxième lieu que pour l'obtention des droits que comporte la carte de résident, les étrangers qui ont séjourné préalablement sur le territoire français dans le seul but d'y effectuer des études, lesquelles se seraient prolongées pendant dix années au moins, sont placés dans une situation différente de celle des autres étrangers au regard des raisons justifiant le séjour qu'a entendu prendre en compte le législateur ; que dès lors le grief tiré d'une atteinte au principe d'égalité doit être écarté ;
27. Considérant en troisième lieu qu'en prévoyant pour les conjoints d'étrangers ayant obtenu le statut de réfugié les mêmes conditions à l'octroi de la carte de résident que pour les conjoints de ressortissants français, le législateur ne saurait avoir méconnu ni le principe d'égalité ni le droit d'asile ;
28. Considérant en quatrième lieu, d'une part, que les étrangers mineurs ne peuvent faire l'objet de décisions de reconduite à la frontière ou d'expulsion, d'autre part, que dès lors qu'il est né en France, l'enfant d'un réfugié a droit, en vertu du dernier alinéa de l'article contesté, à la carte de résident de plein droit dès lors qu'il remplit les conditions d'acquisition de la nationalité française prévues à l'article 21-7 du code civil ; que l'application des dispositions de cet alinéa doit être regardée comme n'étant pas subordonnée à une absence de menace à l'ordre public ; que sous réserve de cette interprétation, le législateur n'a pas, par une méconnaissance du droit à une vie familiale normale des réfugiés, porté atteinte au droit d'asile ;
- EN CE QUI CONCERNE L'ARTICLE 9 :
29. Considérant que cet article interdit la délivrance de la carte de résident à tout ressortissant étranger qui vit en état de polygamie ainsi qu'à ses conjoints ;
30. Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, font valoir que cet article méconnaît le rôle de l'autorité judiciaire pour assurer le respect de la liberté individuelle et qu'il porte atteinte au principe d'égalité, en ce que cette disposition ne frappe que les étrangers et qu'elle traite différemment les enfants d'un même père quant à leur droit à vivre dans le même pays que celui-ci ;
31. Considérant, en premier lieu, que l'obtention d'une carte de résident ne peut concerner qu'une personne étrangère ; qu'ainsi il ne saurait y avoir, au regard de la réglementation régissant cette obtention, de discrimination entre les nationaux et les étrangers ;
32. Considérant, en second lieu, que la disposition contestée doit être entendue comme n'étant applicable qu'aux étrangers qui vivent en France en état de polygamie ; que sous réserve de cette interprétation, le législateur en prenant cette disposition en vue de l'objectif d'intérêt public qu'il s'est assigné, n'a pas méconnu de principe ni de règle à valeur constitutionnelle ;
- EN CE QUI CONCERNE L'ARTICLE 11 :
33. Considérant que cet article qui modifie l'article 18 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 supprime la saisine par le préfet de la commission du séjour des étrangers lorsque celui-ci envisage de refuser le renouvellement d'une carte de séjour temporaire ainsi que l'obligation de délivrer un titre de séjour en cas d'avis favorable de la commission ;
34. Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, font valoir que cet article prive de garanties légales les exigences constitutionnelles du respect de la liberté individuelle ;
35. Considérant qu'il revient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels, compte tenu de l'intérêt public qu'il s'assigne, les conditions d'exercice de la liberté du séjour des étrangers en France ; qu'en modifiant les règles de procédure prévues par l'article 18 bis de l'ordonnance précitée par la limitation des cas et par la restriction de la portée de l'intervention préalable de la commission susvisée sans porter atteinte aux garanties juridictionnelles de droit commun applicables aux étrangers concernés, il n'a méconnu aucune disposition de la Constitution ni aucun principe de valeur constitutionnelle ;
- EN CE QUI CONCERNE L'ARTICLE 12 :
36. Considérant que l'article 12 porte de 5 000 à 10.000 francs le montant maximum de l'amende encourue par l'entreprise de transport routier qui dans certaines conditions achemine sur le territoire français un étranger non ressortissant d'un Etat membre de la Communauté économique européenne démuni d'un document de voyage et le cas échéant du visa requis ;
37. Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, allèguent à l'encontre de cet article la méconnaissance des principes de légalité et de proportionnalité des peines ;
38. Considérant, d'une part, qu'il ressort de la décision du Conseil constitutionnel n° 92-307 DC du 25 février 1992 que la disposition contestée n'est pas contraire au principe de la légalité des peines ;
39. Considérant, d'autre part, qu'en portant de 5.000 à 10.000 francs l'amende maximale encourue par les entreprises de transport routier concernées, le législateur n'a pas fixé un montant manifestement disproportionné par rapport au manquement qu'il a entendu réprimer ;
- EN CE QUI CONCERNE L'ARTICLE 13 :
40. Considérant que cet article, en modifiant l'article 21 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 précitée, supprime, sauf en ce qui concerne les mineurs, le principe selon lequel l'interdiction du territoire français ne doit pas être prononcée en cas d'infractions au séjour prévues par les articles 19, 21 et 27 de la même ordonnance à l'encontre de certaines catégories d'étrangers et prévoit les cas dans lesquels cette sanction ne peut être prononcée par le tribunal "que par une décision spécialement motivée au regard de la gravité de l'infraction" ; qu'il étend ces règles nouvelles aux infractions prévues par l'article 33 de l'ordonnance inséré par ailleurs par l'article 25 de la loi déférée ;
41. Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, font grief à cette disposition de comporter des atteintes excessives à la liberté individuelle et de ne pas préciser suffisamment la gravité de l'infraction qui permettrait à un tribunal de prononcer à l'encontre d'un étranger une interdiction du territoire français ;
42. Considérant que la mise en oeuvre de la disposition contestée est placée sous le contrôle de l'autorité judiciaire à qui il revient d'assortir sa décision d'une motivation spéciale au regard de la gravité de l'infraction ; qu'ainsi, la faculté ménagée par le législateur ne méconnaît pas le principe de la légalité des peines et ne porte pas à la liberté individuelle une atteinte excessive ;
- EN CE QUI CONCERNE L'ARTICLE 14 :
43. Considérant que l'article 14 étend, au I de l'article 22 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, les cas dans lesquels un étranger peut être reconduit à la frontière ; qu'il ajoute au même article la règle aux termes de laquelle "la reconduite à la frontière emporte de plein droit interdiction du territoire pour une durée d'un an à compter de son exécution" ;
44. Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine, font valoir que cette dernière disposition établit le prononcé automatique et indifférencié d'une sanction à caractère pénal ; qu'elle méconnaît la compétence de l'autorité judiciaire pour assurer le respect de la liberté individuelle ainsi que le principe d'égalité et qu'elle porte atteinte aux droits de la défense ; que les députés, auteurs de la seconde saisine, soutiennent que ladite disposition prive de garanties légales le respect de la liberté individuelle des étrangers résidant en France ; qu'ils articulent un grief similaire à l'encontre des extensions des cas de reconduite à la frontière ; qu'ils allèguent en outre que l'interdiction du territoire résultant de la reconduite à la frontière méconnaît "l'exigence d'individualisation des peines et des sanctions", le principe de proportionnalité des peines et qu'elle constitue une violation du principe d'égalité, en ce qu'elle comporte l'application d'un traitement uniforme à des situations différentes ;
45. Considérant que les modifications apportées aux cas susceptibles de justifier des arrêtés de reconduite à la frontière concernent des étrangers qui ne seraient pas titulaires d'un titre de séjour en cours de validité, qui auraient fait l'objet d'une mesure de retrait de titre de séjour ou qui, dans différents cas, seraient dépourvus de titre de séjour en raison d'une menace à l'ordre public ; qu'en étendant ainsi les cas où des mesures de police peuvent être prises en l'absence de possession d'un titre de séjour régulier, sans porter atteinte aux garanties juridictionnelles applicables en l'espèce, le législateur n'a méconnu aucune disposition de la Constitution ni aucun principe de valeur constitutionnelle ;
46. Considérant en revanche que l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen dispose que : "La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée." ;
47. Considérant qu'il résulte de ces dispositions, comme des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, qu'une peine ne peut être infligée qu'à la condition que soient respectés le principe de légalité des délits et des peines, le principe de nécessité des peines, le principe de non-rétroactivité de la loi pénale d'incrimination plus sévère ainsi que les droits de la défense ;
48. Considérant que ces exigences ne concernent pas seulement les peines prononcées par les juridictions répressives mais s'étendent à toute sanction ayant le caractère d'une punition même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non juridictionnelle ;
49. Considérant qu'en vertu des dispositions contestées, tout arrêté de reconduite à la frontière entraîne automatiquement une sanction d'interdiction du territoire pour une durée d'un an sans égard à la gravité du comportement ayant motivé cet arrêté, sans possibilité d'en dispenser l'intéressé ni même d'en faire varier la durée ; que, dans ces conditions, le prononcé de ladite interdiction du territoire par l'autorité administrative ne répond pas aux exigences de l'article 8 de la Déclaration de 1789 ; qu'ainsi le dernier alinéa de l'article 14 de la loi est contraire à la Constitution ;
- EN CE QUI CONCERNE LES ARTICLES 15 ET 16 :
50. Considérant que ces articles ont pour objet de supprimer les cas dans lesquels un avis conforme de la commission visée à l'article 24 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 est requis ;
51. Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine, font valoir qu'en ne liant plus la décision de l'autorité administrative à l'avis de cette commission, le législateur a privé de garanties légales les droits de la défense des étrangers concernés ; que les députés, auteurs de la seconde saisine, soutiennent que les dispositions de ces articles méconnaissent l'article 66 de la Constitution ;
52. Considérant que les cas visés par les dispositions contestées concernent des décisions d'expulsion et les demandes d'abrogation des arrêtés prononçant de telles décisions ; qu'en ne liant plus dans ce domaine les décisions de l'autorité administrative par l'avis d'une commission consultative, le législateur a modifié une procédure administrative sans porter atteinte aux garanties juridictionnelles de droit commun applicables en l'espèce ; qu'il n'a ainsi méconnu aucun principe ni aucune règle de valeur constitutionnelle ;
- EN CE QUI CONCERNE L'ARTICLE 17 :
53. Considérant que par l'article 17 sont modifiés les cas prévus par l'ordonnance du 2 novembre 1945 dans lesquels un étranger ne peut faire l'objet d'un arrêté d'expulsion ; que cet article abaisse de dix à six ans l'âge limite à partir duquel l'étranger doit avoir résidé habituellement en France pour qu'un arrêté d'expulsion ne lui soit pas applicable ; qu'il exclut du champ d'application de cette protection les personnes qui ont résidé régulièrement en France du seul fait que pendant toute la période concernée elles ont été titulaires d'une carte de séjour temporaire portant la mention "étudiant" ; qu'il prévoit que les étrangers mariés à un conjoint français ne bénéficient de la même protection que si le mariage a duré depuis un an au moins, si la communauté de vie n'a pas cessé et si le conjoint a conservé la nationalité française ; qu'il permet, en tout état de cause, pour certaines catégories d'étrangers, le prononcé d'un arrêté d'expulsion lorsque l'intéressé a été condamné à une peine d'emprisonnement ferme au moins égale à cinq ans ;
54. Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine, et les députés, auteurs de la seconde saisine, font grief à cet article de porter atteinte au principe d'égalité devant la loi en excluant de la catégorie des étrangers protégés contre l'expulsion les résidents titulaires d'une carte de séjour d'étudiant ; qu'en outre, les députés, auteurs de la seconde saisine, font valoir que cet article prive de garanties légales les exigences constitutionnelles du respect de la liberté individuelle ; qu'il méconnaît, sans que soit alléguée une menace particulièrement grave pour l'ordre public, les principes de légalité des délits et des peines et de proportionnalité des peines et des sanctions ; qu'enfin, en supprimant toute protection contre l'expulsion et la reconduite à la frontière pour les étrangers entrés en France entre l'âge de six et de dix ans et pour les conjoints de Français pendant la première année du mariage ou en cas de cessation de la communauté de vie, il constitue une violation du droit à mener une vie familiale normale ;
55. Considérant en premier lieu qu'au regard de leurs attaches avec la France les étrangers qui n'ont résidé sur le territoire français que pour y effectuer des études ne sont pas dans la même situation que ceux qui y ont résidé pendant la même durée pour d'autres motifs ; que, dès lors, compte tenu du but que s'est assigné le législateur, la réserve qu'il a prévue concernant certains étudiants ne méconnaît pas le principe d'égalité ;
56. Considérant en deuxième lieu qu'il appartient au législateur d'assurer la conciliation du droit à mener une vie familiale normale avec les exigences de l'ordre public ; que s'il peut permettre à l'autorité chargée de se prononcer sur l'expulsion d'un étranger de tenir compte de tous éléments d'appréciation, notamment de sa situation personnelle et familiale, il ne transgresse aucune disposition constitutionnelle en faisant prévaloir en cas de menace grave à l'ordre public les nécessités de ce dernier ;
57. Considérant en troisième lieu que les décisions d'expulsion qui constituent des mesures de police n'entrent pas dans le champ d'application de l'article 8 de la Déclaration de 1789 ; que dès lors qu'il n'a pas porté atteinte aux garanties juridictionnelles de droit commun qui leur sont applicables, le législateur ne peut être regardé comme ayant méconnu le principe de la liberté individuelle ;
- EN CE QUI CONCERNE L'ARTICLE 18 :
58. Considérant que cet article fixe les conditions dans lesquelles l'expulsion peut être prononcée en cas d'urgence absolue ou lorsqu'elle constitue une nécessité impérieuse pour la sûreté de l'Etat ou la sécurité publique ;
59. Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, allèguent que cet article prive de garanties légales les exigences constitutionnelles du respect de la liberté individuelle ;
60. Considérant qu'eu égard aux conditions posées par cet article qui relèvent d'exigences impérieuses de l'ordre public, les modalités spécifiques qu'il prévoit pour l'intervention de décisions d'expulsion, mesures de police administrative, ne portent pas à la liberté individuelle des atteintes excessives ;
- EN CE QUI CONCERNE L'ARTICLE 21 :
61. Considérant que cet article fait obstacle à la présentation d'une demande de relèvement d'une interdiction du territoire ou d'abrogation d'un arrêté d'expulsion présentée après l'expiration du délai de recours administratif lorsque le ressortissant étranger réside en France, sauf lorsqu'il subit, en France, une peine privative de liberté sans sursis ;
62. Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, font grief à cet article de faire obstacle à l'exercice du droit au recours et des droits de la défense ;
63. Considérant que les dispositions contestées ne portent pas atteinte aux droits de recours des intéressés à l'encontre des mesures d'éloignement du territoire dont ils ont pu faire l'objet ; qu'elles ne portent pas non plus atteinte aux effets suspensifs que peuvent le cas échéant comporter de tels recours ; qu'elles ne concernent que la remise en cause de ces décisions, après l'expiration des délais de recours ; qu'en prévoyant que cette remise en cause ne puisse intervenir à la demande des intéressés lorsque ceux-ci résident en France, sauf s'ils subissent une peine privative de liberté, le législateur a entendu prendre en compte les cas où ils se seraient soustraits à l'exécution d'une telle mesure et non ceux où ils seraient régulièrement revenus sur le territoire français après l'exécution de cette mesure ; qu'ainsi eu égard à la situation particulière des étrangers concernés, le législateur à qui il incombe de concilier les garanties de recours avec la sauvegarde de l'ordre public, n'a porté atteinte ni au principe d'égalité ni à tout autre principe de valeur constitutionnelle ;
- EN CE QUI CONCERNE L'ARTICLE 30 :
64. Considérant que l'article 30 introduit notamment dans l'ordonnance du 2 novembre 1945 précitée un article 40 qui prévoit, pendant cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi déférée, des modalités particulières relatives à certaines des dispositions de cette ordonnance dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon ; que, s'agissant de la reconduite à la frontière, il dispose, qu'à la demande de l'autorité consulaire, la mise à exécution d'une telle mesure ne peut intervenir qu'après un délai d'un jour franc suivant la notification de l'arrêté la concernant mais exclut la possibilité d'un recours préalable suspensif ; qu'il exclut également l'institution de la commission de séjour des étrangers prévue par l'article 18 bis de l'ordonnance ;
65. Considérant que les députés auteurs de la seconde saisine estiment que cet article méconnaît les droits de la défense et le droit de recours ; qu'en portant aux droits des habitants des collectivités concernées une atteinte discriminatoire, il constitue une violation du principe d'égalité devant la loi ; qu'en outre il méconnaît le principe constitutionnel de l'indivisibilité de la République et dépasse la portée des adaptations autorisées par l'article 73 de la Constitution ;
66. Considérant que les dispositions contestées maintiennent l'existence des garanties juridictionnelles de droit commun applicables aux mesures de police administrative lesquelles comportent la faculté d'assortir les pourvois de conclusions à fin de sursis à exécution ; qu'en ne prévoyant pas la consultation d'une commission non juridictionnelle, elles se bornent à aménager des procédures administratives ; que les modalités particulières qu'elles prévoient pour une durée limitée peuvent être justifiées par l'état des flux migratoires dans certaines zones concernées et l'existence de contraintes administratives liées à l'éloignement ou à l'insularité des collectivités en cause ; que dès lors l'article 30 ne méconnaît aucune disposition de la Constitution non plus qu'aucun principe à valeur constitutionnelle ;
- SUR LE DROIT AU REGROUPEMENT FAMILIAL :
67. Considérant que l'article 23 de la loi insère dans l'ordonnance du 2 novembre 1945 des articles 29, 30 et 30 bis constituant un chapitre VI, intitulé : "Du regroupement familial" ; que l'article 29 prévoit les conditions dans lesquelles s'exerce le droit au regroupement familial pour le ressortissant étranger qui séjourne régulièrement en France depuis au moins deux ans ; qu'en particulier il énumère les cas dans lesquels le regroupement peut être refusé ; que son II fixe notamment les conditions dans lesquelles les agents de l'office des migrations internationales procèdent à des vérifications sur place ; que son III prévoit que les membres de la famille entrés régulièrement sur le territoire français au titre du regroupement familial reçoivent de plein droit un titre de séjour ; que si, lors de la demande de ce titre, les conditions du regroupement familial ne sont plus réunies, celui-ci peut être refusé ; que le IV prévoit des cas de refus de renouvellement ou de retrait du titre de séjour notamment lorsque son titulaire a fait venir un conjoint ou ses enfants en dehors du regroupement familial ; que l'article 30 fixe des limitations au bénéfice du regroupement familial s'agissant des étrangers polygames et prévoit le retrait du titre de séjour de ceux-ci lorsqu'ils ont fait venir auprès d'eux plus d'un conjoint ou des enfants autres que ceux du premier conjoint ou d'un autre conjoint décédé ou déchu de ses droits parentaux ;
68. Considérant que les sénateurs, auteurs de la première saisine, comme les députés, auteurs de la seconde saisine, font valoir que cet article méconnaît la compétence de l'autorité judiciaire pour garantir la liberté individuelle ainsi que le droit à mener une vie familiale normale prévu par le dixième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 ; que les sénateurs, auteurs de la première saisine, invoquent en outre une atteinte à l'inviolabilité du domicile du fait de l'intervention des agents de l'office des migrations internationales ; que les députés, auteurs de la seconde saisine, soutiennent pour leur part, que ces articles comportent une méconnaissance du principe de légalité des délits et des peines et de proportionnalité des peines et des sanctions en ce qu'il autorise le retrait du titre de séjour de l'étranger qui ferait venir son conjoint ou ses enfants en dehors de la procédure de regroupement familial ; qu'en abandonnant au pouvoir réglementaire la fixation du délai de réalisation du regroupement familial au terme duquel l'autorisation préfectorale de regroupement devient caduque, le législateur a méconnu sa compétence ; qu'en outre les dispositions contestées méconnaissent le principe d'égalité en excluant les étudiants étrangers du bénéfice du regroupement familial et en refusant la prise en compte des allocations familiales dans le montant des ressources autorisant le regroupement familial alors qu'elles sont incluses dans celles des nationaux lorsqu'un calcul de ressources est exigé par la loi ;
69. Considérant que le dixième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 dispose que : "La Nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement" ;
70. Considérant qu'il résulte de cette disposition que les étrangers dont la résidence en France est stable et régulière ont, comme les nationaux, le droit de mener une vie familiale normale ; que ce droit comporte en particulier la faculté pour ces étrangers de faire venir auprès d'eux leurs conjoints et leurs enfants mineurs sous réserve de restrictions tenant à la sauvegarde de l'ordre public et à la protection de la santé publique lesquelles revêtent le caractère d'objectifs de valeur constitutionnelle ; qu'il incombe au législateur tout en assurant la conciliation de telles exigences, de respecter ce droit ;
71. Considérant en premier lieu que pour l'ouverture du droit au regroupement familial le législateur a exigé une durée de séjour préalable et régulier en France de deux années ; qu'il importe que la demande de regroupement puisse être formulée avant l'expiration de ce délai pour que ce droit soit effectivement susceptible d'être ouvert à son terme ; que sous cette réserve d'interprétation, cette condition est conforme à la Constitution ;
72. Considérant en deuxième lieu que le regroupement familial prévu par les dispositions contestées ne concerne que les étrangers ; que dès lors le grief tiré d'une rupture du principe d'égalité entre étrangers et nationaux au regard des ressources prises en compte ne saurait qu'être écarté ;
73. Considérant en troisième lieu que dès lors que le législateur a prévu qu'un regroupement partiel pouvait être autorisé pour des motifs tenant à l'intérêt des enfants, il doit être nécessairement admis qu'à cette fin une demande de regroupement partiel pourrait être présentée ; que ce n'est que sous cette réserve d'interprétation que la règle selon laquelle de façon générale l'exercice du droit au regroupement familial concerne la famille dans son ensemble est conforme à la Constitution ;
74. Considérant en quatrième lieu que l'exclusion de tout regroupement familial au bénéfice des étrangers qui au moment où ils formulent leur demande résident en France en qualité d'étudiant n'est pas justifiée, au regard du caractère général que le Préambule de la Constitution de 1946 confère au droit au regroupement familial, par une différence par rapport à la situation des autres demandeurs potentiels ; que par suite l'alinéa aux termes duquel "Les étrangers séjournant en France sous le couvert d'un titre de séjour portant la mention "étudiant" ne peuvent bénéficier du regroupement familial" est contraire à la Constitution ;
75. Considérant en cinquième lieu que le délai de deux années imposé à tout étranger pour faire venir son nouveau conjoint après dissolution ou annulation d'un précédent mariage dans le cadre du regroupement familial méconnaît le droit de mener une vie familiale normale ; que par suite est contraire à la Constitution l'alinéa aux termes duquel "Lorsque le mariage entre un étranger résidant en France et son conjoint qui a été admis au séjour comme membre de la famille a été dissous ou annulé au terme d'une procédure juridique, cet étranger ne peut faire venir auprès de lui un nouveau conjoint au titre du regroupement familial qu'après un délai de deux ans à compter de la dissolution ou de l'annulation du mariage" ;
76. Considérant en sixième lieu que lorsque le représentant de l'Etat dans le département prescrit en vertu des dispositions contestées une visite du logement par des agents de l'office des migrations internationales, la prise en compte d'un éventuel refus de l'occupant pour présumer que les conditions relatives à ce logement ne sont pas remplies doit résulter d'une manifestation non équivoque de volonté ;
77. Considérant en septième lieu que les conditions d'une vie familiale normale sont celles qui prévalent en France, pays d'accueil, lesquelles excluent la polygamie ; que dès lors les restrictions apportées par la loi au regroupement familial des polygames et les sanctions dont celles-ci sont assorties ne sont pas contraires à la Constitution ;
78. Considérant en huitième lieu qu'en vue du respect des conditions du regroupement familial, il était loisible au législateur de prescrire le retrait de son titre de séjour à l'étranger dont le comportement fait apparaître qu'il a refusé de se conformer à ces conditions et de prévoir que si ces conditions ne sont plus remplies au moment de la demande du titre de séjour, ce dernier peut être refusé ;
79. Considérant en neuvième lieu que le législateur pouvait sans méconnaître sa compétence renvoyer à un décret en Conseil d'Etat la détermination d'un délai au terme duquel l'autorisation donnée au regroupement familial deviendrait caduque ;
80. Considérant qu'à l'exception des dispositions déclarées ci-dessus contraires à la Constitution et sous la réserve des interprétations sus-mentionnées, l'article 23 de la loi ne méconnaît aucun principe ni règle de valeur constitutionnelle ;
- SUR LE DROIT D'ASILE :
81. Considérant que le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 auquel renvoie le préambule de la Constitution de 1958 dispose par son quatrième alinéa : "Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République" ; que si certaines garanties attachées à ce droit ont été prévues par des conventions internationales introduites en droit interne, il incombe au législateur d'assurer en toutes circonstances l'ensemble des garanties légales que comporte cette exigence constitutionnelle ; que s'agissant d'un droit fondamental dont la reconnaissance détermine l'exercice par les personnes concernées des libertés et droits reconnus de façon générale aux étrangers résidant sur le territoire par la Constitution, la loi ne peut en réglementer les conditions qu'en vue de le rendre plus effectif ou de le concilier avec d'autres règles ou principes de valeur constitutionnelle ;
- EN CE QUI CONCERNE L'ARTICLE 24 :
82. Considérant que l'article 24 insère dans l'ordonnance du 2 novembre 1945 un Chapitre VII intitulé "Des demandeurs d'asile" qui comporte cinq articles, 31, 31 bis, 32, 32 bis et 32 ter ; qu'il fixe les conditions dans lesquelles l'admission en France d'un demandeur d'asile peut être refusée et les modalités selon lesquelles, lorsqu'un tel refus n'est pas opposé, un titre de séjour est délivré à l'intéressé et peut, le cas échéant, lui être retiré ou ne pas être renouvelé ; qu'il détermine les garanties relatives au maintien sur le territoire français de l'intéressé tant que la qualité de réfugié ne lui a pas été reconnue ;
83. Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, font valoir que cet article porte atteinte aux garanties légales du droit d'asile, principe de caractère constitutionnel, en ce qu'il permet le refus de l'asile en vertu des stipulations des Conventions de Schengen et de Dublin ou d'autres conventions à venir de même contenu alors que le quatrième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 n'autorise nullement cette importante restriction ; que cet article conduit les préfets à empiéter sur les compétences de l'office français de protection des réfugiés et apatrides et de la Commission des recours ; qu'il refuse au demandeur d'asile non admis au séjour qui s'est heurté à un refus de l'office le droit de se maintenir sur le territoire national jusqu'à ce que la Commission des recours ait statué sur son cas ; que ces dispositions constituent en outre des violations des principes des droits de la défense et du droit au recours ;
84. Considérant que le respect du droit d'asile, principe de valeur constitutionnelle, implique d'une manière générale que l'étranger qui se réclame de ce droit soit autorisé à demeurer provisoirement sur le territoire jusqu'à ce qu'il ait été statué sur sa demande ; que sous réserve de la conciliation de cette exigence avec la sauvegarde de l'ordre public, l'admission au séjour qui lui est ainsi nécessairement consentie doit lui permettre d'exercer effectivement les droits de la défense qui constituent pour toutes les personnes, qu'elles soient de nationalité française, de nationalité étrangère ou apatrides, un droit fondamental à caractère constitutionnel ;
85. Considérant en premier lieu que l'article 31 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 permet de refuser l'admission en France d'un demandeur d'asile dans différents cas "sous réserve du respect des dispositions de l'article 33 de la Convention de Genève du 28 juillet 1951..., modifiée par le protocole de New-York du 31 janvier 1967" ; que cette réserve doit s'entendre comme concernant l'ensemble des stipulations de cette convention susceptibles d'être appliquées ; qu'à défaut, la loi méconnaîtrait les dispositions de l'article 55 de la Constitution ; que sous cette réserve d'interprétation ladite disposition n'est pas contraire à la Constitution ;
86. Considérant en deuxième lieu que l'article 31 bis de l'ordonnance précitée énumère quatre cas dans lesquels l'admission au séjour d'un demandeur d'asile peut être refusée ; que le premier cas, visé au 1° de cet article, concerne l'examen d'une demande d'asile qui "relève de la compétence d'un autre Etat, en application des stipulations de la Convention de Dublin du 15 juin 1990 relative à la détermination de l'Etat responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée auprès d'un Etat membre des Communautés européennes, ou du chapitre VII du titre II de la convention signée à Schengen le 19 juin 1990, ou d'engagements identiques à ceux prévus par la Convention de Dublin souscrits avec d'autres Etats conformément à la déclaration annexée au procès-verbal de la conférence de signature de la convention du 15 juin 1990, à compter de leur entrée en vigueur" ; que cet article dispose par ailleurs que lorsque l'admission au séjour a été refusée dans ce cas, le demandeur d'asile ne peut saisir l'office français de protection des réfugiés et apatrides d'une demande de reconnaissance de la qualité de réfugié ; qu'en privant ainsi les étrangers concernés de faire valoir leur droit, le législateur a méconnu les principes de valeur constitutionnelle ci-dessus rappelés ; qu'ainsi, dès lors qu'ils comportent cette restriction, les mots "pour l'un des motifs visés aux 2° à 4° du présent article" qui figurent au dernier alinéa de l'article 31 bis de l'ordonnance sont contraires à la Constitution ;
87. Considérant en troisième lieu que dans les trois cas prévus par les 2° à 4° de l'article 31 bis, si l'autorité administrative peut s'opposer à l'admission au séjour des intéressés, ces derniers ont le droit, en vertu des dispositions de l'article 32 bis, de se maintenir sur le territoire français jusqu'à ce que l'office français de protection des réfugiés et apatrides leur notifie sa décision lorsque cette décision est une décision de rejet ; qu'au regard des exigences de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public, le législateur pouvait, dès lors qu'il garantissait la possibilité d'un recours, prévoir que l'intéressé n'aurait pas droit à être maintenu pendant l'examen de ce recours sur le territoire français ; qu'ainsi les dispositions concernées ne méconnaissent pas le droit d'asile, non plus qu'aucun autre principe ou règle de valeur constitutionnelle ;
88. Considérant en quatrième lieu que le huitième alinéa du même article dispose que : "Les dispositions du présent article ne font pas obstacle au droit souverain de l'Etat d'accorder l'asile à toute personne qui se trouverait néanmoins dans l'un des cas mentionnés aux 1° à 4° du présent article" c'est-à-dire aux quatre cas de refus d'admission au séjour prévus par cet article ; que comme le Conseil constitutionnel l'a relevé par sa décision n° 91-294 DC du 25 juillet 1991, la détermination d'un autre Etat responsable du traitement d'une demande d'asile en vertu d'une convention internationale n'est admissible que si cette convention réserve le droit de la France d'assurer, même dans ce cas, le traitement d'une demande d'asile en application des dispositions propres à son droit national ; que le quatrième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 fait obligation aux autorités administratives et judiciaires françaises, de procéder à l'examen de la situation des demandeurs d'asile qui relèvent de cet alinéa c'est-à-dire de ceux qui seraient persécutés pour leur action en faveur de la liberté ; que le respect de cette exigence suppose que les intéressés fassent l'objet d'une admission provisoire de séjour jusqu'à ce qu'il ait été statué sur leur cas ; que le droit souverain de l'Etat à l'égard d'autres parties contractantes à des conventions doit être entendu comme ayant été réservé par le législateur pour assurer le respect intégral de cette obligation ; que ce n'est que sous cette stricte réserve d'interprétation que la disposition sus-analysée peut être regardée comme conforme à la Constitution.
- EN CE QUI CONCERNE L'ARTICLE 25 :
89. Considérant que l'article 25, qui insère dans l'ordonnance du 2 novembre 1945 un article 33, prévoit les cas dans lesquels un étranger non ressortissant d'un Etat de la Communauté économique européenne peut être, lorsque son séjour en France est irrégulier, remis aux autorités compétentes de l'Etat membre de la Communauté économique européenne qui l'a admis à entrer ou à séjourner sur son territoire ; qu'il dispose, au second alinéa de cet article 33, que la décision prise peut être exécutée d'office par l'administration après que l'étranger a été mis en mesure de présenter ses observations et de faire avertir son consulat, un conseil ou toute personne de son choix ;
90. Considérant que les sénateurs auteurs de la première saisine soutiennent que cet article est contraire à la Constitution en ce qu'il prive de garanties essentielles les droits de la défense des étrangers non ressortissants communautaires entrés en France à partir d'un autre Etat de la Communauté économique européenne ; que les députés auteurs de la seconde saisine estiment que cet article porte à la liberté individuelle des atteintes excessives eu égard aux nécessités de la protection de l'ordre public et font valoir qu'il méconnaît les droits de la défense et le droit au recours, en ce qu'il ne prévoit ni le respect de la procédure de reconduite à la frontière ni l'existence d'un recours suspensif ;
91. Considérant que les dispositions de cet article prévoient des mesures de police que le législateur peut déterminer eu égard à l'objectif de restriction des cas d'admission au séjour des étrangers en France qu'il s'est assigné ; que les intéressés ne sont pas dépourvus des garanties juridictionnelles de droit commun dont sont assorties les mesures de police prises par les autorités publiques en matière de police administrative ; que toutefois ces dispositions doivent s'entendre compte tenu de la réserve d'interprétation énoncée ci-dessus s'agissant des étrangers qui entendraient se prévaloir de l'application directe du quatrième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 ; que sous cette réserve, l'article contesté ne méconnaît aucun principe ni aucune règle de valeur constitutionnelle ;
- EN CE QUI CONCERNE LES ARTICLES 45 ET 46 :
92. Considérant que les articles 45 et 46 prévoient notamment que l'office français de protection des réfugiés et apatrides et la Commission des recours ne sont pas compétents pour connaître de la demande présentée par un demandeur d'asile à l'égard duquel le représentant de l'Etat dans le département, ou à Paris, le préfet de police, fait application de la règle fixée au 1° de l'article 31 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945, selon laquelle l'admission en France d'un demandeur d'asile peut être refusée si l'examen de la demande d'asile relève de la compétence d'un autre Etat en application de stipulations de conventions ou d'engagements internationaux ; que l'article 45 prévoit en outre que "l'office ne peut être saisi d'une demande de reconnaissance de la qualité de réfugié qu'après que le représentant de l'Etat dans le département ou à Paris, le préfet de police, a enregistré la demande d'admission au séjour du demandeur d'asile" ;
93. Considérant que les députés auteurs de la seconde saisine invoquent à l'encontre des dispositions de ces articles une méconnaissance du droit d'asile ;
94. Considérant d'une part que la disposition précitée de l'article 45 doit s'entendre comme ne concernant que les étrangers qui ne seraient pas déjà titulaires, avant de se réclamer de la qualité de réfugié, d'un titre régulier de séjour ;
95. Considérant d'autre part que la circonstance, qu'en vertu de conventions internationales un refus d'admission au séjour serait opposé à des demandeurs d'asile ne saurait sans méconnaître les droits de la défense, les priver de la faculté de saisir de leur situation l'office de protection des réfugiés et apatrides et le cas échéant la Commission des recours ; que dès lors est contraire à la Constitution le dernier alinéa de l'article 45 aux termes duquel "L'office n'est pas compétent pour connaître de la demande présentée par un demandeur d'asile à l'égard duquel le représentant de l'Etat dans le département ou, à Paris, le Préfet de police, fait application du 1° de l'article 31 bis de cette ordonnance" ainsi que l'article 46 de la loi déférée ;
- SUR LE RESPECT DE PRINCIPES ESSENTIELS DE LA LIBERTE INDIVIDUELLE :
. En ce qui concerne l'article 27 :
96. Considérant que cet article modifie les conditions dans lesquelles un étranger peut être maintenu dans des locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire, pendant le temps strictement nécessaire à son départ ; qu'il prévoit que cette rétention peut avoir lieu s'il y a "nécessité" et non plus "nécessité absolue" ; qu'il confère à l'autorité judiciaire, lorsqu'un délai de vingt-quatre heures s'est écoulé, le soin de prononcer la prolongation du maintien en rétention, sans plus exiger que cette mesure ne puisse intervenir qu'"à titre exceptionnel", restriction qui concernerait désormais l'assignation à résidence laquelle était prévue auparavant à titre principal ; que le III de cet article prévoit que le délai de la rétention peut être prorogé de 72 heures par ordonnance du président du Tribunal de grande instance ou d'un magistrat du siège désigné par lui, lorsque l'étranger n'a pas présenté à l'autorité compétente de document de voyage permettant l'exécution d'un arrêté d'expulsion ou d'une reconduite à la frontière ;
97. Considérant que les sénateurs et les députés font valoir que les dispositions de cet article privent de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel sans les remplacer par des garanties équivalentes ;
98. Considérant qu'il est loisible au législateur de modifier les cas dans lesquels une mesure de rétention peut être imposée à un étranger qui doit quitter le territoire, pendant le temps strictement nécessaire à son départ, à condition qu'il ne prive pas de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel ; que cette rétention ne peut intervenir que dans des cas et sous des formes et conditions strictement définis par lui, sous le contrôle du juge et dans le respect des droits de la défense ;
99. Considérant qu'en prévoyant que cette mesure intervient, s'il y a nécessité, dans des cas limitativement énoncés, sans priver l'autorité judiciaire de la possibilité d'interrompre la prolongation du maintien en rétention, le législateur n'a méconnu aucune exigence de caractère constitutionnel ;
100. Considérant, en revanche, qu'une telle mesure de rétention, même placée sous le contrôle du juge, ne saurait, sauf urgence absolue et menace d'une particulière gravité pour l'ordre public, être prolongée sans porter atteinte à la liberté individuelle garantie par la Constitution ; qu'en étendant à tous les étrangers qui ont fait l'objet d'un arrêté d'expulsion ou d'une mesure de reconduite à la frontière, dès lors qu'ils n'ont pas présenté de documents de voyage, la possibilité de les retenir pendant trois jours supplémentaires, dans des locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire, le III de l'article 27 de la loi a méconnu la Constitution ;
- EN CE QUI CONCERNE L'ARTICLE 29 :
101. Considérant que l'article 29 insère dans l'ordonnance du 2 novembre 1945 un article 36 qui dispose, en son premier alinéa, que tout étranger résidant en France peut quitter librement le territoire national ; que le second alinéa de l'article 36 prévoit que toutefois les ressortissants d'Etats n'appartenant pas à la Communauté économique européenne peuvent être tenus de déclarer leur intention de quitter le territoire français et de produire à cet effet un visa de sortie, lorsque cette déclaration est nécessaire à la sécurité nationale ;
102. Considérant que les députés auteurs de la seconde saisine estiment que cet article crée un régime d'autorisation incompatible avec la liberté d'aller et de venir et avec le droit de quitter le territoire national ;
103. Considérant qu'il revient au législateur d'assurer la conciliation qui doit être opérée entre d'une part la liberté d'aller et venir, laquelle n'est pas limitée au territoire national mais comporte également le droit de le quitter, et la protection de la sécurité nationale, nécessaires, l'une et l'autre, à la sauvegarde de droits de valeur constitutionnelle ;
104. Considérant qu'en conférant à l'autorité administrative la faculté d'imposer une déclaration préalable à la sortie du territoire à certaines catégories d'étrangers, pour les besoins de la protection de la sécurité nationale, le législateur n'a pas subordonné le fait de quitter le territoire français à une exigence d'autorisation préalable ; qu'en effet, la délivrance du visa de sortie par l'autorité administrative ne permet pas à celle-ci d'exercer une appréciation quant à l'opportunité du déplacement envisagé par l'étranger ; que la déclaration préalable effectuée doit entraîner la délivrance de ce visa justifiant de l'accomplissement de la formalité exigible ; que, sous ces réserves d'interprétation, l'article 29 de la loi n'apporte pas à la liberté d'aller et venir une gêne excessive ;
- EN CE QUI CONCERNE L'ARTICLE 31 :
105. Considérant que l'article 31 de la loi qui est applicable aux nationaux comme aux étrangers modifie les dispositions du code civil relatives au mariage en y insérant plusieurs articles nouveaux ; qu'il prévoit notamment que lorsqu'il existe des indices sérieux laissant présumer que le mariage n'est envisagé que dans un but autre que l'union matrimoniale, l'officier de l'état civil saisit le procureur de la République et que ce dernier peut décider qu'il sera sursis pour une durée ne pouvant excéder trois mois à la célébration du mariage ;
106. Considérant que les députés auteurs de la second saisine allèguent que cet article crée une sanction manifestement disproportionnée par rapport aux faits qui l'entraînent, "dont il n'est au surplus même pas certain qu'ils soient établis", méconnaît le droit à exercer un recours et qu'il porte en outre atteinte à la liberté du mariage et au respect de la vie privée ;
107. Considérant que l'article 175-2 du code civil tel qu'il est inséré dans ce code par le III de l'article 31 fait obligation à l'officier d'état civil de saisir le procureur de la République lorsqu'il existe des indices sérieux laissant présumer que le mariage n'est envisagé que dans un but autre que l'union matrimoniale ; que le procureur de la République dispose d'un délai de quinze jours durant lequel il peut décider qu'il sera sursis à la célébration du mariage pour une durée pouvant aller jusqu'à trois mois, sans que sa décision soit assortie d'une voie de recours ; qu'en subordonnant la célébration du mariage à de telles conditions préalables, ces dispositions méconnaissent le principe de la liberté du mariage qui est une des composantes de la liberté individuelle ; que dès lors que celles-ci ne sont pas séparables des autres dispositions de l'article 175-2 du code civil, cet article doit être regardé dans son ensemble comme contraire à la Constitution ;
- EN CE QUI CONCERNE LES ARTICLES 33, 35, 43 et 44 :
108. Considérant que ces dispositions permettent à l'autorité judiciaire de prononcer des interdictions du territoire à l'encontre de catégories d'étrangers reconnus coupables de certaines infractions alors que les étrangers concernés ne pouvaient jusqu'à présent être frappés d'une telle peine ;
109. Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, font grief à ces dispositions de comporter des atteintes excessives à la liberté individuelle et de ne pas préciser suffisamment la gravité de l'infraction qui permettrait à un tribunal de prononcer à l'encontre d'un étranger une interdiction du territoire français ;
110. Considérant que la mise en oeuvre des dispositions contestées est placée sous le contrôle de l'autorité judiciaire à qui il revient d'assortir sa décision d'une motivation spéciale au regard de la gravité de l'infraction ; qu'ainsi, la faculté ménagée par le législateur ne méconnaît pas le principe de la légalité des peines et ne porte pas à la liberté individuelle une atteinte excessive ;
- EN CE QUI CONCERNE L'ARTICLE 34 :
111. Considérant que les I, II et IV de cet article prévoient que lorsqu'un étranger est reconnu coupable par un tribunal d'une infraction prévue au deuxième alinéa de l'article 27 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 du fait de n'avoir pas présenté à l'autorité administrative compétente les documents de voyage permettant l'exécution d'une mesure de refus d'entrée sur le territoire français, de reconduite à la frontière ou d'expulsion, le tribunal peut ajourner le prononcé de la peine en plaçant le prévenu, par ordonnance, sous le régime dit de la rétention judiciaire pour une durée de trois mois au plus en lui enjoignant de présenter à l'autorité administrative ses documents de voyage ; que cette mesure implique le maintien dans des locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire ; que si l'étranger se soumet à l'injonction qui lui a été faite, le procureur de la République saisit, avant expiration du délai d'ajournement, le tribunal, soit d'office, soit sur demande du prévenu, afin qu'il soit statué sur la peine ; qu'il peut aussi saisir le tribunal sur demande de l'autorité administrative ;
112. Considérant que les députés auteurs de la seconde saisine soutiennent que ces dispositions, constituant un détournement de procédure, "la forme judiciaire étant utilisée dans un but de police administrative", privent de garanties légales les exigences constitutionnelles du respect de la liberté individuelle et les principes découlant de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme ;
113. Considérant qu'aux termes de l'article 66 de la Constitution : "Nul ne peut être arbitrairement détenu. L'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi";
114. Considérant que la rétention judiciaire n'est pas une peine ; que, s'agissant d'une mesure aboutissant à priver totalement une personne de sa liberté pendant une période déterminée dans le cours d'un procès pénal, elle ne saurait être assortie de garanties moindres que celles assurées aux personnes placées en détention provisoire ; que, dès lors, la disposition contestée ne satisfait pas aux garanties légales de la liberté individuelle ; qu'ainsi les I, II et IV de l'article 34 de la loi sont contraires à la Constitution ;
- SUR LES DROITS SOCIAUX DES ETRANGERS :
. EN CE QUI CONCERNE L'ARTICLE 36 :
115. Considérant que cet article modifie différentes dispositions du code de la sécurité sociale ; que par son I, il subordonne l'affiliation à un régime obligatoire de sécurité sociale à l'existence d'une situation régulière au regard de la législation sur le séjour et le travail des étrangers ou de la détention d'un récépissé de demande de renouvellement de titre de séjour ; qu'il prévoit qu'en cas de méconnaissance du respect de ces conditions, les cotisations restent dues, et que les organismes chargés de la gestion d'un régime obligatoire de sécurité sociale sont tenus de vérifier la régularité de la situation des assurés étrangers, lors de l'affiliation et de manière périodique ; que le II de cet article subordonne l'attribution d'avantages d'invalidité et de vieillesse à toute personne de nationalité étrangère, à la régularité de son séjour ; que le III comporte en ce qui concerne le droit aux prestations d'assurance maladie, maternité et décès, la même règle à laquelle n'est prévue qu'une exception au bénéfice des mineurs dès lors que la personne du chef de laquelle ils tiennent leurs droits est elle-même en situation régulière ; que par cette disposition, le législateur n'a pas entendu exclure les personnes concernées ni leurs ayants-droit du bénéfice de l'application du délai de prolongation automatique d'exercice des droits à prestations prévu par l'article L. 161-8 du code de sécurité sociale ;
116. Considérant que les dispositions de l'article 36 doivent en outre être combinées avec celles de l'article 48 qui, sauf en ce qui concerne les avantages d'invalidité, préservent les droits à prestations ouverts à toute personne de nationalité étrangère à raison de cotisations versées avant l'entrée en vigueur de la loi ; que la législateur, en posant une condition de régularité du séjour pour la liquidation des avantages en matière d'invalidité et de vieillesse, que ceux-ci aient été régulièrement acquis après l'entrée en vigueur de la loi ou régularisés en vertu dudit article 48, a entendu que l'autorité administrative accorde, sous réserve des exigences de l'ordre public, aux étrangers qui solliciteraient leur entrée sur le territoire français pour obtenir cette liquidation, un titre de séjour dont la durée est de nature à permettre effectivement celle-ci ;
117. Considérant que les députés auteurs de la seconde saisine allèguent à l'encontre de ces dispositions une méconnaissance du respect de la liberté individuelle, une rupture du principe d'égalité et une atteinte au droit à la vie privée, lequel aurait, selon eux, le caractère d'un principe à valeur constitutionnelle ; qu'ils font valoir en outre que cet article organise l'enrichissement sans cause des caisses de sécurité sociale ;
118. Considérant que les étrangers qui résident et travaillent régulièrement sur le territoire français et ceux qui ne satisfont pas aux mêmes conditions de régularité ne sont pas dans la même situation au regard de l'objet de la loi ; qu'au regard de cet objet, les nationaux et les étrangers sont également placés dans des situations différentes ; que dès lors le grief tiré d'une rupture du principe d'égalité doit être écarté ;
119. Considérant que les cotisations versées aux régimes obligatoires de sécurité sociale qui résultent de l'affiliation à ces régimes constituent des versements à caractère obligatoire de la part des employeurs comme des assurés ; que ces cotisations ouvrent vocation à des droits aux prestations et avantages servis par ces régimes ;
120. Considérant qu'en édictant des conditions de régularité du séjour et du travail, le législateur a pu, sans méconnaître aucun principe de valeur constitutionnelle, en tirer les conséquences qu'il a déterminées au regard des droits à prestations d'assurance-maladie, maternité et décès et au regard de la liquidation en France d'un avantage d'invalidité et de vieillesse ;
121. Considérant enfin qu'en prévoyant que les organismes chargés de la gestion d'un régime obligatoire de sécurité sociale pourront avoir accès aux fichiers de l'Etat pour vérifier que les assurés étrangers satisfont aux conditions de régularité de leur situation en France, le législateur a explicitement entendu assurer l'application des dispositions protectrices de la liberté individuelle prévues par la législation relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ;
- EN CE QUI CONCERNE L'ARTICLE 38 :
122. Considérant que l'article 38 de la loi qui modifie l'article 186 du code de la famille et de l'aide sociale fixe les conditions dans lesquelles les étrangers ont droit à bénéficier de certaines formes d'aide sociale ;
123. Considérant que les députés, auteurs de la seconde saisine, font valoir que les dispositions de cet article méconnaissent les prescriptions du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ;
124. Considérant qu'aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, confirmé par celui de la Constitution du 4 octobre 1958, la Nation "garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs , la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence" ;
125. Considérant qu'il incombe, tant au législateur qu'au Gouvernement, conformément à leurs compétences respectives, de déterminer, dans le respect des principes proclamés par le onzième alinéa du Préambule, les modalités de leur mise en oeuvre ;
126. Considérant d'une part que le législateur a prévu au bénéfice des personnes de nationalité étrangère, les prestations d'aide sociale à l'enfance, l'aide sociale en cas d'admission dans un centre d'hébergement et de réadaptation sociale, l'aide médicale en cas de soins dispensés par un établissement de santé ou de prescriptions ordonnées à cette occasion, y compris en cas de consultation externe, l'aide médicale à domicile à condition que les intéressés justifient soit de la régularité de leur séjour en France, soit d'une résidence ininterrompue en France métropolitaine depuis au moins trois ans, des allocations aux personnes âgées à condition que les intéressés justifient d'une résidence ininterrompue en France métropolitaine depuis au moins quinze ans avant l'âge de soixante-dix ans ;
127. Considérant d'autre part que le législateur a subordonné le bénéfice des autres formes d'aide sociale à la régularité du séjour des personnes concernées ; que toutefois il a confié au ministre chargé de l'action sociale la responsabilité de déroger à cette règle générale ainsi qu'à la condition de résidence prévue s'agissant de l'aide médicale à domicile pour tenir compte de circonstances exceptionnelles ; que cette disposition doit être entendue comme destinée à assurer la mise en oeuvre effective des principes énoncés par les dispositions précitées du Préambule de la Constitution de 1946 ; que sous cette réserve d'interprétation, les dispositions contestées ne sont pas contraires à la Constitution ;
- EN CE QUI CONCERNE L'ARTICLE 40 :
128. Considérant que l'article 40 insère dans le code de la construction et de l'habitation une disposition aux termes de laquelle l'aide personnalisée au logement n'est pas due aux étrangers qui ne justifient pas de la régularité de leur séjour en France ;
129. Considérant que les députés auteurs de la seconde saisine soutiennent que cette restriction serait contraire aux dispositions du onzième alinéa précité du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ;
130. Considérant qu'eu égard à la nature de la prestation concernée et en l'état de la législation relative à l'aide sociale, la restriction introduite par le législateur n'est pas susceptible de méconnaître les exigences constitutionnelles posées par les dispositions sus-rappelées ; que dès lors le grief invoqué doit être écarté ;
- EN CE QUI CONCERNE L'ARTICLE 41 :
131. Considérant que l'article 41 insère dans le code du travail une disposition qui assure que l'inscription à l'Agence nationale pour l'emploi est subordonnée à la régularité de la situation des étrangers au regard des législations du séjour et du travail ; qu'elle autorise cet établissement à avoir accès à cette fin aux fichiers des services de l'Etat ;
132. Considérant que les députés auteurs de la seconde saisine soutiennent que cette disposition méconnaît le principe d'égalité entre nationaux et étrangers, et porte atteinte au respect de la vie privée qui, selon eux, constituerait un principe de valeur constitutionnelle ;
133. Considérant qu'eu égard à l'objet de la loi les nationaux et les étrangers sont placés dans des situations différentes et que le législateur a explicitement entendu assurer l'application des dispositions protectrices de la liberté individuelle prévues par la législation relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ; que dès lors les griefs invoqués ne sauraient qu'être écartés ;
134. Considérant qu'il n'y a pas lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office des questions de conformité à la Constitution s'agissant des autres dispositions de la loi soumises à son examen ;

Article premier :
Sont contraires à la Constitution :
le II de l'article 14 ;
à l'article 23, les mots : " Les étrangers séjournant en France sous le couvert d'un titre de séjour portant la mention " étudiant " ne peuvent bénéficier du regroupement familial ", et les mots : " Lorsque le mariage entre un étranger résidant en France et son conjoint qui a été admis au séjour comme membre de la famille a été dissous ou annulé au terme d'une procédure juridique, cet étranger ne peut faire venir auprès de lui un nouveau conjoint au titre du regroupement familial qu'après un délai de deux ans à compter de la dissolution ou de l'annulation du mariage " ;
à l'article 24, au dernier alinéa de l'article 31 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945, les mots : " pour l'un des motifs visés au 2° à 4° du présent article " ;
le III de l'article 27 ;
au III de l'article 31, l'article 175-2 du code civil ;
les I, II et IV de l'article 34 ;
à l'article 45, le dernier alinéa ;
l'article 46.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France, telle qu'elle a été adoptée définitivement par le Parlement.
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le président, Madame et Messieurs les conseillers, l'expression de notre considération distinguée.
Claude Estier
Les sénateurs soussignés ont l'honneur, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de déférer au Conseil constitutionnel la loi relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France, définitivement adoptée le 13 juillet 1993.
Ils lui demandent de déclarer la loi déférée non conforme à la Constitution pour les motifs suivants :
1 - Plusieurs de ses dispositions portent atteinte au principe de la liberté individuelle et aux dispositions de l'article 66, alinéa 2, de la Constitution qui donnent à l’autorité judiciaire compétence pour assurer le respect de ce principe :
a) l'article 12, paragraphe 4, de la loi déférée complète l’article 22 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France par un alinéa disposant que: « l'arrêté prononçant la reconduite à la frontière emporte de plein droit l'interdiction du territoire pour une durée d'un an à compter de son exécution ».
Cette disposition fait de l'interdiction du territoire français l'accessoire d'une mesure de police et en prévoit l'application, d'une façon automatique et indifférenciée, à tout étranger faisant l'objet d'un arrêté de reconduite à la frontière.
Or l'interdiction du territoire français est une sanction pénale qui ne peut être décidée que par les tribunaux répressifs en complément de condamnations pour des infractions graves et énumérées limitativement par la loi.
L'article 12-IV de la loi déférée méconnaît donc les dispositions de l'article 66, alinéa 2, de la Constitution qui donnent à l'autorité judiciaire compétence pour assurer le respect du principe de la liberté individuelle.
Au surplus, les dispositions de cet article portent également atteinte aux droits de la défense et à l'égalité devant la loi puisque, dans le cas des étrangers. reconduits à la frontière, l'interdiction du territoire français serait prononcée de manière automatique et uniforme et sans les garanties résultant de la procédure pénale.
b) Article 2 bis et article 21 :
L'article 2 bis de la loi déférée (art. 5-3 nouveau de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 précitée) reprend l'article L. 341-9-1 du code du travail relatif au certificat d'hébergement en le complétant par des dispositions prévoyant qu'en cas de refus de l'hébergeant de consentir à la visite domiciliaire des agents de l'office des migrations internationales (O.M.I.) les conditions normales d'hébergement seront réputées non remplies.
De même, le paragraphe 2 de l'article 19 nouveau de l'ordonnance relatif aux conditions d'autorisation du regroupement familial, tel qu'il résulte de l'article 21 de la loi déférée, dispose que, si les agents de l'O.M.I. se voient refuser l'accès à un logement dans le cadre du contrôle des conditions de logement auxquelles est subordonné le regroupement familial, ces conditions sont réputées non-remplies.
Ces dispositions nouvelles ont pour effet d'ôter toute portée au consentement de l'occupant d'un logement à sa visite par les agents de l'O.M.I., et privent donc de base légale les visites de locaux d'habitation par ces agents.
Ces visites constituent dés lors une atteinte à "inviolabilité du domicile, et les dispositions des articles 2 bis et 21 de la loi déférée, en tant qu'elles donnent aux agents de l'O.M.I. une habilitation générale pour visiter des locaux d'habitation sans d'une part, préciser les conditions. les modalités et la portée des vérifications effectuées, et sans, d'autre part. en soumettre le déroulement au contrôle de l'autorité judiciaire, ne sont pas conformes à la Constitution.
II - Les dispositions de la loi déférée portent atteinte au dixième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, qui dispose que « la nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ».
Ces dispositions consacrent le droit des étrangers résidant en France à mener une vie familiale normale.
Or les dispositions de l'article 21 de la loi déférée ont pour objet de faire obstacle à l'exercice de ce droit, en tant qu'elles le subordonnent dans tous les cas à des exigences de procédure excessives et en interdisent purement et simplement le bénéfice à une catégorie d'étrangers.
L'article 21 :
- porte à deux ans la durée de séjour exigée avant la présentation d'une demande de regroupement familial (premier alinéa du paragraphe I de l'article 29 nouveau de l'ordonnance n° 45-2658) ;
- introduit l'exigence d'un délai de deux ans à compter de la dissolution ou de l'annulation d'un premier mariage avant la venu en France d'un nouveau conjoint au titre du regroupement familial (dernier alinéa du paragraphe 1 de l'article 29 nouveau de l'ordonnance n° 45-2658) :
- impose que le regroupement familial autorise soit effectué dans un délai qui sera fixé par voie réglementaire à peine de caducité de l'autorisation (dernier alinéa du paragraphe Il de l'article 29 de l'ordonnance n° 45-2658).
Par ailleurs, l'article 21 interdit de manière générale et absolue à tous les étrangers titulaires d'un titre de séjour portant la mention Etudiant de bénéficier du droit au regroupement familial.
Ces dispositions restreignant ou interdisant le droit au regroupement familial ne sont pas motivées par des nécessités tenant ni l'ordre public ni à la protection sociale des étrangers résidant en France, nécessités qui sont au demeurant amplement prises en compte par les autres conditions auxquelles la loi subordonne le regroupement familial.
Elles constituent dès lors des atteintes excessives et injustifiées au droit à une vie familiale normale que la Constitution reconnaît aux étrangers résidant en France.
III - Les dispositions de la loi déférée méconnaissent les exigences de l'article 34 de la Constitution en privant de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel :
a) L'article 5, dans son paragraphe III, complète le sixième alinéa de l'article 35 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 en vertu duquel, en cas de nécessité absolue, le président du tribunal de grande instance peut maintenir, dans des locaux non pénitentiaires, un étranger en instance de reconduite à la frontière pendant le temps strictement nécessaire à son départ, qui ne peut excéder sept jours. Le complément apporté par l'article 25 permettrait au président du tribunal de grande instance ou à un magistrat du siège désigné par lui de proroger ce délai de soixante-douze heures, lorsque l'étranger n'a pas présenté à l'autorité administrative compétente les documents de voyage permettant l'exécution d'une mesure d'expulsion ou de reconduite à la frontière.
Ainsi, le Conseil constitutionnel en a jugé par sa décision n° 86-217 du 18 septembre 1986, la mesure de détention, même placée sous le contrôle du juge, ne saurait être prolongée, sauf urgence absolue et menace de particulière gravité pour l'ordre public, sans porter atteinte ci la liberté individuelle garantie par la Constitution.
b) L'article 23 prive de garanties essentielles des droits de la défense les étrangers non communautaires entrés en France à partir d'un autre Etat de la C.E.E..
Cet article introduit dans l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 un article 33 nouveau relatif aux conditions de remise aux autorités d'un Etat membre de la C.E.E. d'un étranger séjournant illégalement en France après avoir été admis sur le territoire de cet Etat membre.
Cette procédure, qui peut être exécutée d'office et sans délai, prive l'intéressé du bénéfice de toutes les dispositions protectrices prévues en cas de reconduite à la frontière et en particulier de la procédure de recours administratif suspensif résultant de l'article 22 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945.
Or la circonstance que les dispositions de l'article 33 nouveau ne seraient applicables que dans le cadre d'accords dits «de réadmission» conclus avec les Etats membres de la Communauté n'impose: ni ne justifie la suppression de ces garanties.
En effet, si les « accords de réadmission» auxquels la France est partie lui donnent la possibilité de remettre des étrangers en situation irrégulière aux autorités des Etats membres par le territoire desquels ils auraient transité, l'exécution de ces accords ne saurait priver les intéressés du bénéfice des dispositions de la loi nationale permettant à tout étranger reconduit à la frontière de contester la légalité de la mesure d'éloignement dont il est l'objet et de faire valoir, le cas échéant, ses droits à résider en France.
c) Les articles 13 et 14 modifient les dispositions des articles 23 et 24 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 pour ne plus lier, à l’occasion de l'expulsion ou de l'examen d'une demande d'abrogation d'un arrêté d'expulsion, la décision de l'autorité administrative à l'avis de la commission prévue par ledit article 24.
Cette commission, par les prérogatives qui lui étaient ainsi conférées et par sa composition, offrait pourtant aux étrangers des garanties essentielles des droits de la défense dont ils se trouvent ainsi privés.
d) L'article 1er de la loi déférée a également pour effet de priver les étrangers faisant l'objet d'une décision de refus d'entrée des garanties des droits de la défense résultant des textes antérieurs.
L'article 27 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945, tel que modifié par la loi n° 91-1383 du 31 décembre 1991, punit de peines d'emprisonnement le fait pour un étranger faisant l'objet d'une décision de refus d'entrée de se soustraire ou de tenter de se soustraire à l'exécution de cette décision. Ces dispositions ont eu pour effet de retirer à l'administration le droit d'exécution d'office des décisions de refus d'entrée, sauf cas d'urgence, Or l'article 1er de la loi déférée complète l'article 5 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 par des dispositions autorisant l'exécution d'office, sans que soient par ailleurs remises en cause les sanctions pénales prévues par la loi du 31 décembre 1991.
En tant qu'elles privent les étrangers refusant de déférer à une décision de refus d'entrée, sans que leur cas justifie l'application d'une procédure d'urgence, des garanties offertes par la procédure pénale, notamment en matière de protection des droits de la défense, les dispositions de l'article 1er de la loi déférées sont contraires à la Constitution.
IV. - Les dispositions de la loi déférées portent atteinte au principe d'égalité devant la loi :
L'article 7, paragraphe 4, de la loi (120 de l'article 15 de l'ordonnance n° 45-2658 exclut du droit à l'attribution d'une carte de résident, ouvert aux étrangers en situation régulière depuis plus de dix ans, ceux qui auraient été, pendant toute celle période, titulaires d'une carte de séjour temporaire portant la mention Etudiant.
L'article 15 de la loi exclut également de la catégorie les étrangers protégés contre l'expulsion en raison d'une résidence régulière en France de plus de dix ans les résidents titulaires d'une carte de séjour Etudiant.
Ces mesures, que ne justifie aucun motif constituent donc à l'égard d'une catégorie d'étrangers résidant régulièrement en France une discrimination injustifiée et contraire au principe d'égalité devant la loi.SAISINE DEPUTES Les députés soussignés à Monsieur le président, Madame et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, 2, rue Montpensier, 75001 Paris
Monsieur le président, Madame et Messieurs les conseillers,
Conformément au deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, nous avons l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France telle qu'elle a été adoptée par le Parlement.
Les exposants tiennent à souligner liminairement que la loi déférée marque une rupture profonde avec la tradition républicaine relative au régime d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France. Elle supprime nombre de garanties légales d'exigences de caractère constitutionnel, qu'il s'agisse de la liberté individuelle, des droits de la défense, du principe d'égalité devant la loi, du droit d'asile, du droit à une vie familiale normale, du droit à la protection sociale, du droit au mariage, etc. Elle organise du même mouvement le non-respect des engagements internationaux contractés par la France dans ces différentes matières. Compte tenu de l'importance de ces griefs d'inconstitutionnalité et du fait que la quasi-totalité des dispositions de la loi déférée, et en tout cas toutes ses dispositions essentielles, sont affectées par eux, c'est l'intégralité de ladite loi qui doit être déclarée non conforme à la Constitution.
Des neuf principaux griefs qui seront soulevés ci-après, cinq affectent sinon la totalité des articles de la loi déférée, du moins un très grand nombre d'entre eux et, plus fondamentalement, son économie générale (I) alors que les quatre autres, pour n'être pas moins essentiels et déterminants, concernent seulement certaines parties du texte visant des situations ou des catégories de personnes spécifiques (II).
I : Sur les griefs de portée générale
Cinq griefs d'inconstitutionnalité affectent massivement la loi déférée : ils consistent en l'organisation d'atteintes excessives à la liberté individuelle au regard des nécessités de l'ordre public (A), en la violation des principes de légalité des délits et des peines et de proportionnalité des peines et des sanctions (B), en la méconnaissance des principes des droits de la défense et du droit au recours (C), en l'édiction de mesures discriminatoires radicalement contraires au principe d'égalité devant la loi (D) et enfin en la violation directe de l'article 55 de la Constitution tenant au non-respect systématique et voulu de nombreuses conventions internationales régulièrement introduites dans l'ordre juridique français (E).
A : Sur les violations de la liberté individuelle
La liberté individuelle est protégée par l'article 66 de la Constitution. Une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel considère qu'elle est constitutionnellement protégée y compris pour les étrangers se trouvant sur le territoire français. Toute atteinte à cette liberté doit être justifiée par des circonstances particulières de temps et proportionnée à l'objectif à atteindre (par exemple à la nécessité de parer à des risques précis de troubles à l'ordre public) ; la loi ne peut, s'agissant de limiter cette liberté, conférer des pouvoirs dont l'étendue n'est pas définie avec précision aux autorités de police (Conseil constitutionnel n° 76-75 DC du 12 janvier 1977, Rec. p 33).
Le législateur ne peut en la matière remettre en cause une situation existante que si cette situation a été illégalement acquise ou si sa remise en cause est réellement indispensable à la réalisation de l'objectif constitutionnel qu'il poursuit (Conseil constitutionnel n° 84-181 DC des 10 et 11 octobre 1984, Rec. p 78 ; Conseil constitutionnel n° 84-185 DC du 18 janvier 1985, Rec. p 39).
Est également censurée l'insuffisance de précision des dispositions législatives qui, restant en deçà de la compétence du législateur, porteraient par là même atteinte à des droits et libertés constitutionnellement garantis qu'il appartient à la loi de sauvegarder (Conseil constitutionnel n° 85-198 DC du 13 décembre 1985, Rec. p 78).
Le législateur ne peut, par ailleurs, en matière de libertés publiques, abroger ou modifier une loi que dans la mesure où l'exercice de ce pouvoir d'abrogation n'aboutit pas " à priver de garanties légales des exigences de caractère constitutionnel " (Conseil constitutionnel n° 86-217 DC du 18 septembre 1986, Rec. p 141 ; voir aussi Conseil constitutionnel n° 86-210 DC du 29 juillet 1986, Rec. p 110). Joue ainsi une sorte d'" effet de cliquet " : la loi ne peut réglementer l'exercice d'une liberté fondamentale qu'en vue de le rendre plus effectif ou de le concilier avec d'autres règles ou principes de valeur constitutionnelle (Conseil constitutionnel n° 84-181 DC des 10 et 11 octobre 1984, Rec. p 78) ; le législateur doit plus précisément " opérer la conciliation nécessaire entre le respect des libertés et la sauvegarde de l'ordre public sans lequel l'exercice des libertés ne saurait être assuré " (Conseil constitutionnel n° 85-187 DC du 25 janvier 1985, Rec. p 43).
C'est dans ces conditions que le Conseil constitutionnel a jugé, s'agissant en particulier de la rétention administrative d'étrangers qui doit être justifiée par une " nécessité absolue " (décision n° 89-261 DC du 28 juillet 1989, Rec. p 81), que le maintien de cette rétention au-delà d'un certain délai devait être expressément autorisé par le juge judiciaire que l'article 66 de la Constitution charge d'assurer le respect du principe de la liberté individuelle (décision n° 79-109 DC du 9 janvier 1980, Rec. p 29), puis que l'institution d'une prorogation de trois jours d'une première prolongation de la rétention pendant six jours constituait, faute d'être justifiée par l'existence de difficultés particulières faisant obstacle au départ de l'étranger, une atteinte excessive à la liberté individuelle (décision n° 86-216 DC du 3 septembre 1986, Rec. p 135).
Or, pour tenter de justifier les atteintes graves que la loi déférée porte à de très nombreux droits et libertés à valeur constitutionnelle et notamment à la liberté individuelle, le Gouvernement et la majorité parlementaire ont constamment soutenu que cette loi visait à améliorer la protection de l'ordre public en réduisant le nombre d'étrangers en situation irrégulière. Il se trouve cependant que la loi nouvelle interdit systématiquement toute régularisation de la situation des étrangers qui ne sont pas ou plus en mesure de retourner dans leur pays d'origine et qui sont le plus souvent parfaitement insérés dans la société française. Rendant par ailleurs plus difficile l'accès régulier au territoire français et proscrivant ces régularisations, le législateur met en place une véritable " machine à fabriquer des clandestins " : contradictoirement avec les objectifs proclamés, le nombre d'étrangers en situation irrégulière ne pourrait qu'augmenter dans les mois qui viennent si la loi était promulguée en l'état.
Comme la récente réforme du droit de la nationalité française (s'agissant notamment des enfants nés en France de parents étrangers), la loi déférée fait ainsi obstacle à l'aboutissement du processus d'insertion auquel l'exposé des motifs du projet de loi faisait pourtant référence et révérence. On peut même considérer qu'il est institué un mécanisme de " désinsertion " par l'enfermement de ces jeunes étrangers " précarisés " dans la clandestinité facteur de délinquance et de désordres, ce qui constitue un cercle vicieux juridique et social infini. De ce point de vue également, c'est l'ensemble : indivisible : de la loi qui encourt le grief d'atteinte à la liberté individuelle excessive, eu égard aux nécessités réelles de la défense de l'ordre public, celui-ci étant au contraire menacé par les nouvelles dispositions législatives.
Les exposants démontreront ci-après que de très nombreuses dispositions de la loi déférée organisent un recul systématique des garanties légales de la liberté individuelle des étrangers désirant entrer en France ou y séjournant déjà. Compte tenu de la jurisprudence précitée, un tel recul ne pourrait intervenir constitutionnellement que s'il s'avérait absolument indispensable au maintien de l'ordre public ou à la sauvegarde d'un autre objectif constitutionnel. Or, indépendamment même de la menace pour l'ordre social que constituent en réalité, on l'a vu, les mesures adoptées par le législateur, le Gouvernement et la majorité parlementaire ont considérablement exagéré, et même souvent littéralement inventé pour les besoins de la cause, l'évolution de la situation de fait de l'immigration du point de vue du maintien de l'ordre public.
Il ne suffit pas, en effet, pour prétendre justifier de nouvelles et graves atteintes à des libertés constitutionnellement protégées, de mettre en avant l'augmentation de l'immigration depuis 1986 ou même d'invoquer une augmentation : au demeurant insusceptible de vérification sérieuse : de l'immigration irrégulière. Car celle-ci ne porte en elle-même qu'une atteinte très limitée à l'ordre public, l'irrégularité de l'entrée ou du séjour d'un étranger ne l'entraînant pas nécessairement dans la délinquance dès lors que l'on n'organise pas son maintien systématique dans l'exclusion et dans la clandestinité : il suffit de considérer l'exemple du regroupement familial irrégulier pour s'en convaincre, les épouses et enfants de travailleurs étrangers n'étant pas plus dangereux pour l'ordre public du fait de l'irrégularité des conditions de leur entrée ou de leur séjour sur le territoire de la République.
En outre, les lois existantes permettent tout à fait de lutter efficacement contre l'immigration clandestine ou contre l'augmentation parfois abusive des demandes d'asile. Tout au plus est-il parfois nécessaire de réorganiser les services compétents afin d'en augmenter l'efficacité, comme ce fut le cas pour l'OFPRA en 1990, ou de poursuivre avec plus de détermination les organisateurs de filières clandestines d'immigration (" passeurs ", employeurs et " marchands de sommeil "), dont les immigrés sont d'ailleurs à l'évidence les premières et les principales victimes.
Mais il est certain en tout état de cause que le bouleversement de la législation existante et de la tradition républicaine qu'opère la loi déférée n'est pour le moins nullement indispensable au maintien de l'ordre public sur le territoire français.
En particulier, les articles 4 (relatif aux contrôles spéciaux des titres de séjour), 6 (relatif aux titres de séjour exigés des jeunes étrangers), 7 (relatif au régime général des cartes de résident), 8 (interdisant le bénéfice du statut de résident aux étrangers polygames), 10 (supprimant le caractère conforme des avis émis par les commissions de séjour et réduisant les attributions de ces dernières), 11, 29, 31 et 36 (restreignant la protection de nombreuses catégories d'étrangers contre les interdictions du territoire), 12 (liant l'interdiction du territoire à toute reconduite à la frontière), 13 et 14 (supprimant le caractère conforme des avis émis par les commissions des expulsions), 15 (supprimant l'essentiel des garanties contre les expulsions et les reconduites à la frontière qui protégeaient de nombreuses catégories d'étrangers), 16 (dissociant, dans le régime des expulsions, les hypothèses d'urgence absolue et de nécessité impérieuse pour la sûreté de l'Etat ou la sécurité publique), 21 (restreignant considérablement le droit au regroupement familial), 22 (restreignant tout aussi considérablement l'exercice du droit d'asile et portant atteinte au statut des réfugiés), 23 (privant l'étranger réacheminé vers un autre Etat signataire des conventions de Schengen et de Dublin de tout recours contre la décision de refoulement), 25 (faisant de la rétention administrative de l'étranger en instance d'éloignement la règle et allongeant la durée maximale de cette rétention), 26 (permettant au ministre de l'intérieur d'instituer discrétionnairement des visas de sortie du territoire pour des catégories indéterminées d'étrangers), 30 (instituant une procédure de rétention judiciaire pouvant priver de sa liberté l'étranger en instance d'éloignement pour une durée allant jusqu'à trois mois), 32 et 36 A (donnant aux caisses de sécurité sociale et à l'Agence nationale pour l'emploi accès aux fichiers de la police sans nécessité de service) portent à la liberté individuelle des atteintes excessives eu égard aux nécessités de la protection de l'ordre public et font disparaître de nombreuses garanties légales du respect de ladite liberté sans les remplacer par des garanties équivalentes.
Certains de ces articles méritent une analyse plus détaillée.
Aux termes de l'article 25, la rétention administrative (précédant la reconduite à la frontière ou l'expulsion) devient la règle et peut être prolongée de trois jours (s'ajoutant aux sept jours déjà prévus par le droit existant) sur ordonnance du président du tribunal de grande instance. Les raisons avancées par le Gouvernement et par la majorité parlementaire pour tenter de justifier cette violation directe de la chose jugée par le Conseil constitutionnel (décision n° 86-216 DC du 3 septembre 1986, Rec. p 135) ne sont pour le moins pas convaincantes : l'évolution de la situation de fait n'empêche nullement de traiter les dossiers en sept jours ; l'absence de documents de voyage n'est pas toujours le fait volontaire de l'étranger, si bien que la mesure est d'application excessivement générale.
En vertu des articles 11, 15, 16, 29, 31 et 36, toutes les catégories d'étrangers jusque-là protégées contre les interdictions du territoire et les expulsions disparaissent, à la seule exception des mineurs de dix-huit ans. Il y a là, s'agissant des parents d'enfants français, des conjoints de Français, des étrangers qui résident régulièrement en France depuis plus de quinze ans ou depuis l'âge de six ans, une régression extraordinaire des garanties légales de la liberté individuelle : un tribunal peut désormais, " au regard de la gravité de l'infraction " qu'ils auront commise (sans autre précision, et alors que cette infraction aura déjà été sanctionnée par le prononcé de la peine légalement prévue), les frapper d'interdiction du territoire (art 11) ; ils sont, en outre, expulsables en cas de " nécessité impérieuse pour la sûreté de l'Etat ou la sécurité publique ", cette formule n'étant pas autrement précisée alors qu'elle commande l'application d'un régime désormais distinct de celui de l'expulsion en urgence absolue (art 16). Quant aux étrangers qui sont entrés en France entre les âges de six et de dix ans, aux étudiants, quelle que soit leur durée de résidence sur le territoire national, ou aux conjoints de Français pendant la première année du mariage, ou même ensuite si cesse la communauté de vie entre les époux, ils sont désormais expulsables en l'absence même de " nécessité impérieuse " ou d'urgence absolue (art 15). Ces régressions massives des droits et libertés des étrangers ne sont justifiées par aucun bouleversement de la situation en termes de protection de l'ordre public, bouleversement dont le Gouvernement et le législateur n'ont même pas tenté d'établir l'existence.
La combinaison des articles 6 et 12 aboutit à la création d'une procédure d'expulsion déguisée qui produit des effets égaux voire supérieurs à ceux de l'expulsion sans donner aux personnes visées les mêmes garanties légales. En vertu de l'article 6, un jeune étranger qui est censé constituer " une menace pour l'ordre public " : sans qu'une fois encore cette notion fort imprécise ne soit autrement définie, ce qui crée un risque considérable d'arbitraire administratif : ne pourra obtenir ni carte de résident, ni même carte temporaire de séjour, séjournât-il en France au titre du regroupement familial et ses parents fussent-ils quant à eux détenteurs d'une carte temporaire de séjour. S'appliquera dès lors l'article 12 qui prévoit que l'étranger qui n'a pas obtenu la délivrance ou le renouvellement d'un titre de séjour ou qui se l'est vu retirer parce qu'il est considéré comme représentant une menace pour l'ordre public fait l'objet d'un arrêté de reconduite à la frontière, lequel emporte de surcroît automatiquement une interdiction du territoire d'une durée d'un an. Cet enchaînement de sanctions administratives peut intervenir alors que l'intéressé n'aura commis aucune infraction pénale et n'aura été condamné par aucune juridiction répressive.
Or, si l'autorité administrative considère que la présence d'un étranger sur le territoire national met en danger l'ordre public, elle doit prendre à son encontre un arrêté d'expulsion, cette procédure comportant un certain nombre de garanties pour la personne qu'elle vise : seul le ministre de l'intérieur (en métropole) peut la prononcer ; elle ne peut intervenir qu'après avis d'une commission composée de magistrats devant laquelle l'intéressé aura pu se faire entendre et assister par un conseil ou une personne de son choix ; jusqu'à maintenant, l'expulsion ne peut intervenir si cette commission donne un avis défavorable ; de nombreuses catégories d'étrangers sont protégées par la loi contre l'application de cette procédure. Ainsi la combinaison des articles 6 et 12 de la loi déférée s'analyse-t-elle au mieux comme une régression des garanties légales protégeant la liberté individuelle des étrangers résidant en France : régression non justifiée par une modification des contraintes du maintien de l'ordre public -, sinon comme un véritable détournement de procédure qui permet de contourner les obligations procédurales attachées au régime de l'expulsion. En ce qui concerne plus particulièrement l'article 12, l'exposé des motifs du projet de loi incite à considérer la seconde hypothèse comme la plus probable puisque le Gouvernement croit pouvoir justifier l'automaticité de l'interdiction du territoire pour un an en cas de reconduite à la frontière en avouant tout de go qu' " il était souhaitable d'éviter le recours à la procédure judiciaire d'interdiction du territoire ", laquelle présente en effet des garanties dont la présence est peu " souhaitable " aux yeux de certains responsables des services de police mais est, en revanche, tout à fait " souhaitable " du point de vue de l'Etat de droit et du respect des libertés fondamentales.
Les articles 10, 13 et 14 suppriment les avis conformes des commissions (composées de magistrats) du séjour des étrangers et des expulsions sur les décisions relatives aux titres de séjour (art 10), sur les réponses aux demandes d'abrogation d'arrêté d'expulsion (art 13) et sur les expulsions elles-mêmes (art 14).
Ces décisions sont donc désormais prises par les préfets ou par le ministre de l'intérieur et non plus par les magistrats indépendants : la régression des garanties légales de la liberté individuelle, alors que l'article 66 de la Constitution confie la protection de celle-ci à l'autorité judiciaire, est manifeste. La loi déférée porte dans ces conditions atteinte " aux garanties juridictionnelles de droit commun applicables à l'espèce " (Conseil constitutionnel n° 86-216 DC du 3 septembre 1986, considérant 14, Rec. p 135).
L'article 30 institue une " rétention judiciaire " dont la durée peut aller jusqu'à trois mois. Cette procédure s'analyse en un substitut de détention préventive : alors qu'aucune peine n'a encore été prononcée : comme le montre l'imputation de la durée de la rétention sur celle de la peine privative de liberté éventuellement prononcée par la suite. Il y a là un détournement de procédure, la forme judiciaire étant utilisée dans un but de police administrative, et un allongement extraordinaire de la durée de rétention par rapport au droit existant, allongement que l'intervention du juge judiciaire ne saurait suffire à justifier en l'état de la jurisprudence précitée du Conseil constitutionnel (décision n° 86-216 DC du 3 septembre 1986, Rec. p 135).
Dans les articles 21 et 22, sont abandonnées au pouvoir réglementaire la fixation du délai de réalisation de l'opération de regroupement familial au terme duquel l'autorisation préfectorale de regroupement devient " caduque " ainsi que la fixation du délai de saisine de l'OFPRA en cas de demande du bénéfice de la qualité de réfugié. Il s'agit là de garanties fondamentales du droit au regroupement familial dans le premier cas, du droit d'asile dans le second ; le législateur n'a pas exercé ici sa mission constitutionnelle de sauvegarde des droits en cause. Ces articles de la loi déférée, qui confèrent à l'autorité gouvernementale investie du pouvoir réglementaire des pouvoirs d'appréciation excessivement discrétionnaires, sont entachés d'incompétence négative.
L'article 21 restreint en outre considérablement le droit au regroupement familial (comme on le verra ci-après au point II-B) et porte atteinte à la liberté individuelle tant de l'étranger qui est rejoint par sa famille que des autres membres de celle-ci sans qu'aucune raison majeure relevant de la protection de l'ordre public ne soit seulement avancée pour justifier cette régression des garanties légales du droit d'entrée et de séjour des familles sur le territoire national.
L'article 22 porte des atteintes non moins considérables au droit d'asile (comme on le verra ci-après au point II-A) sans que là encore des motifs tirés de l'évolution des menaces pesant sur l'ordre public ne viennent justifier les atteintes au droit d'entrée et de séjour des demandeurs d'asile et de leurs familles sur le territoire national.
L'article 26 donne au ministre de l'intérieur le pouvoir de soumettre les étrangers ressortissants d'Etats non membres de la CEE, pour des raisons de " sécurité nationale " (sans autre précision, le législateur n'exerçant pas là encore l'intégralité de ses compétences), à un régime de " visa de sortie " qui semblerait à première vue reposer sur une obligation de simple déclaration de l'intention de quitter le territoire français mais qui, compte tenu de l'emploi du terme " visa ", peut aussi s'analyser en un régime d'autorisation incompatible avec la liberté d'aller et de venir et avec le droit de quitter le territoire national qui, conformément aux stipulations du Pacte international sur les droits civils et politiques et de la Convention européenne des droits de l'homme, appartient à tout étranger en règle avec la loi française.
B : Sur les violations des principes de légalité des délits et des peines et de proportionnalité des peines et des sanctions
Les principes de légalité des délits et des peines et de proportionnalité des peines découlent des dispositions de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Le premier, d'ailleurs fort lié au principe d'égalité devant la loi pénale, interdit au législateur de prévoir des incriminations insuffisamment précises qui conféreraient au juge un pouvoir discrétionnaire d'appréciation des faits (Conseil constitutionnel n° 84-176 DC du 25 juillet 1984, Rec. p 55 ; n° 86-210 DC du 29 juillet 1986, Rec.
p 110 ; n° 86-213 DC du 3 septembre 1986, Rec. p 122) ; sur le respect du second, le Conseil constitutionnel pratique un contrôle certes " restreint " (c'est-à-dire limité à la censure des disproportions manifestes) mais fort réel (voir par exemple la décision n° 87-237 DC du 30 décembre 1987, Rec. p 63).
Ces deux principes s'appliquent en outre non seulement aux peines stricto sensu mais aussi à toute sanction même édictée par une autorité non judiciaire (Conseil constitutionnel n° 87-237 DC du 30 décembre 1987 précitée, considérants 14 et 15).
Or plusieurs dispositions de la loi déférée méconnaissent manifestement ces principes.
Il en est d'abord ainsi des articles 11, 29, 31, 36 et 37, qui ne définissent pas la gravité des infractions autorisant le juge pénal à prononcer l'interdiction du territoire même à l'égard de catégories d'étrangers que la loi continue à protéger en principe contre une telle mesure et alors que les infractions à la législation régissant l'entrée et le séjour des étrangers ne peuvent manifestement pas présenter une gravité justifiant l'atteinte à la liberté individuelle et au droit à une vie familiale normale de ces catégories spécialement protégées d'étrangers.
C'est également le cas de l'article 12, paragraphe IV, qui prévoit que toute reconduite à la frontière entraîne automatiquement une interdiction du territoire d'une durée d'un an, ce qui constitue une sanction à la fois " forfaitaire " : méconnaissant l'exigence d'individualisation des peines et des sanctions : et manifestement disproportionnée à la gravité des infractions qu'elle sanctionne.
L'article 15 supprime quant à lui la protection contre l'expulsion et contre la reconduite à la frontière des étrangers entrés en France entre les âges de six et de dix ans et des conjoints de Français pendant la première année du mariage, c'est-à-dire de personnes ayant toutes leurs attaches en France, lesquelles pourront faire l'objet de mesures d'éloignement du territoire sans que soit précisée la gravité des infractions dont la commission pourrait causer l'édiction de ces mesures et sans que soit alléguée une menace particulièrement grave pour l'ordre public.
Il en va de même de l'article 21 à trois titres différents :
Dans ses dispositions qui modifient l'article 29-II de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945, il prévoit la caducité de l'autorisation préfectorale de regroupement familial si ledit regroupement n'intervient pas dans un délai dont la fixation est abandonnée au pouvoir réglementaire et qui jouera en tout état de cause forfaitairement, donc sans tenir compte des raisons du retard apporté au regroupement et de la bonne foi des personnes concernées ;
Dans ses dispositions qui modifient l'article 29-IV de l'ordonnance précitée, il autorise le retrait du titre de séjour de l'étranger qui ferait venir son conjoint ou ses enfants en France en dehors de la procédure du regroupement familial, ce qui constitue une sanction d'une gravité tout à fait disproportionnée à celle de la faute reprochée ;
Dans ses dispositions qui modifient les articles 29-IV et 30 de l'ordonnance précitée, il autorise le retrait du titre de séjour de l'étranger polygame dont une seconde épouse ou les enfants qu'il a eus avec cette dernière s'établiraient en France, qu'il y ait ou non fraude à la procédure de regroupement familial, ce qui là encore constitue une sanction manifestement disproportionnée à la faute commise : à supposer d'ailleurs que cette faute ait été commise par la personne sanctionnée, ce qui n'est nullement certain.
Quant à l'article 28, il permet au procureur de la République d'ordonner que soit différée de trois mois la célébration d'un mariage qu'il présume de complaisance. Cette mesure, eu égard à la gêne, à l'humiliation et aux difficultés qu'elle cause aux intéressés, s'analyse en une véritable sanction dont le caractère manifestement disproportionné avec les faits allégués, dont il n'est au surplus même pas certain qu'ils soient établis, est indiscutable.
L'article 30 enfin institue comme on l'a vu une rétention judiciaire d'une durée pouvant aller jusqu'à trois mois, durée manifestement disproportionnée avec les nécessités de l'organisation de l'éloignement même lorsque l'étranger ne dispose pas de documents de voyage. L'exposé des motifs du projet de loi ne fait d'ailleurs pas mystère de la véritable cause du choix de ce délai spectaculairement excessif, c'est-à-dire de la volonté d'organiser un véritable chantage à la liberté en faisant pression par la rétention pour obtenir " la coopération des étrangers à leur identification ".
En outre, au cas où une peine est prononcée à l'issue du délai de rétention, on peut pour le moins s'interroger sur son caractère " strictement et évidemment nécessaire " dès lors que, comme le reconnaît là encore l'exposé des motifs du projet de loi, le législateur fait tout pour en éviter le prononcé et que ce prononcé a été, sans dommage pour l'ordre public, différé de plusieurs mois.
C : Sur les violations des principes des droits de la défense et du droit au recours
Le principe des droits de la défense est un principe fondamental reconnu par les lois de la République (Conseil constitutionnel n° 76-70 DC du 2 décembre 1976, Rec, p 39 ; n° 80-127 DC des 19 et 20 janvier 1981, Rec, p 15). Il s'applique non seulement devant toute juridiction (Conseil constitutionnel n° 86-213 DC du 3 septembre 1986, Rec, p 122, considérants 12 et 23 ; n° 86-215 DC du 3 septembre 1986, Rec, p 130), mais aussi en matière administrative lorsque est envisagée l'édiction de mesures d'une certaine gravité qui ont un caractère de sanction ou sont prises intuitu personae.
Il en va de même du principe du droit au recours contentieux, qui est d'ailleurs logiquement indissociable du précédent encore que son champ d'application soit encore plus général puisqu'il s'applique à l'encontre de toute décision administrative faisant grief. Ce principe inclut notamment le droit à demander et, le cas échéant, à obtenir le sursis à exécution de sanctions prononcées par des autorités non juridictionnelles, droit qui est considéré comme une garantie essentielle des droits de la défense (Conseil constitutionnel n° 88-224 DC du 23 janvier 1987, Rec, p 8).
S'agissant du régime des étrangers, le droit au recours ne peut être considéré comme effectif que si l'intéressé peut le former avant d'avoir à quitter le territoire national et s'il a un caractère suspensif. C'est pourquoi le Conseil constitutionnel a considéré que le caractère suspensif du recours contre les arrêtés de reconduite à la frontière n'était en rien contraire au principe constitutionnel d'égalité devant la loi dans la mesure où il doit s'analyser en une contrepartie du régime contraignant d'entrée et de séjour auquel sont soumis les étrangers (décision n° 89-266 DC du 9 janvier 1990, Rec, p 15, considérants 5 à 8). En outre, le droit au recours est sans aucun doute au nombre des " garanties adéquates " qui doivent entourer le placement d'un étranger en zone de transit (Conseil constitutionnel n° 92-307 DC du 25 février 1992, Rec, p 48, considérants 9 à 11).
Or, ces principes des droits de la défense et du droit au recours sont méconnus :
: par l'article 19 de la loi déférée qui prévoit qu'une demande de relèvement d'interdiction du territoire ou d'abrogation d'un arrêté d'expulsion ou de reconduite à la frontière n'est recevable que si son auteur réside hors de France (sauf le cas où il y purge une peine de prison ferme) : l'obstacle mis en pratique à l'exercice du droit au recours est particulièrement choquant, le recours ayant ici pour objet de démontrer que l'étranger a des attaches particulières avec ce territoire national qu'il doit quitter pour défendre son droit d'y rester ;
: par les articles 22 et 38-II qui organisent l'empiètement des autorités policières sur les compétences de l'OFPRA et rendent la saisine de ce dernier : ainsi que celle de la commission des recours, laquelle est une juridiction administrative : parfois impossible. L'entrave au fonctionnement de la justice administrative est ici incontestable ;
: par l'article 23 qui prévoit qu'un étranger entré irrégulièrement en France après être passé sur le territoire d'un Etat partie aux conventions de Schengen et de Dublin est remis aux autorités de cet Etat sans que soit respectée la procédure de reconduite à la frontière ni qu'aucun recours suspensif - c'est-à-dire réellement efficace : ne soit prévu à l'encontre de cette décision de remise à disposition de l'Etat en question ;
: par l'article 27 qui prévoit que les articles 18 bis et 22 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945, relatifs à la commission de séjour des étrangers et au recours contre les arrêtés de reconduite à la frontière, ne s'appliqueront pas dans les départements d'outre-mer pendant une période de cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi déférée ;
: par l'article 28, qui n'ouvre aux futurs époux aucun recours contre la décision par laquelle le procureur de la République ordonne qu'il soit sursis à la célébration de leur mariage pendant une durée qui peut aller jusqu'à trois mois.
D : Sur les violations du principe d'égalité devant la loi
Ce principe issu de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen prohibe tant les différences de traitement fondées sur les différences de situation non justificatives (Conseil constitutionnel n° 86-213 DC du 3 septembre 1986, Rec. p 122 ; n° 86-215 DC, Rec. p 130) que l'application d'un traitement uniforme méconnaissant des différences de situations réelles et justificatives, dès lors que l'une ou l'autre forme de discrimination ne serait pas justifiée par un objectif d'intérêt général en rapport avec l'objet de la loi : c'est-à-dire ici nécessitée par le maintien de l'ordre public, par un impératif de santé publique ou encore par les obligations internationales de la République française.
Il convient de souligner ici que s'agissant plus particulièrement de droits sociaux la jurisprudence constitutionnelle, comme y invite la lettre même du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, considère que les titulaires de ces droits constitutionnellement protégés sont " tous ceux qui résident sur le territoire de la République ", qu'ils soient Français, étrangers ressortissants d'un Etat membre des Communautés européennes ou étrangers ressortissants d'un autre Etat (Conseil constitutionnel n° 89-269 DC du 22 janvier 1990, Rec. p 33), ce qui donne en la matière au principe d'égalité un caractère particulièrement protecteur de l'effectivité des droits et libertés fondamentaux.
S'y ajoutent parfois des dispositions constitutionnelles spécifiques telles que l'article 73 de la Constitution, qui limite la différenciation du régime applicable dans les départements d'outre-mer à une simple " adaptation " de la législation en vigueur en métropole à " leur situation particulière " (Conseil constitutionnel n° 82-147 DC du 2 décembre 1982, Rec. p 70).
Or le principe d'égalité devant la loi est violé :
: par l'article 4 de la loi déférée, qui, même après la suppression par le Sénat de l'" amendement Marsaud ", introduit en première lecture à l'Assemblée nationale, oblige les étrangers à présenter leur titre de séjour à toute réquisition de la police judiciaire " en dehors de tout contrôle d'identité ", alors que les nationaux n'ont à se soumettre qu'à ces derniers. Or, d'une part, la nationalité étrangère n'est pas par elle-même un facteur de risque pour l'ordre public ; d'autre part, si la disparition de l'" amendement Marsaud " pouvait faire espérer que seraient exclus les " contrôles au faciès ", on ne sait toujours pas par quels critères les agents de police reconnaîtront l'étranger auquel il sera demandé de présenter son titre de séjour, une certaine conception de l'efficacité étant ici porteuse de dérives manifestement inconstitutionnelles comme en ont abondamment témoigné les débats parlementaires ;
: par les articles 7-IV, 15-II et 21, qui réservent aux étudiants étrangers une différence de traitement que leur situation particulière ne justifie en rien, la catégorie à laquelle ils appartiennent ne menaçant pas particulièrement l'ordre public. Or, même résidant régulièrement en France depuis dix ans ou plus, ils n'auront pas droit à la carte de résident (art 7-IV) ; même résidant habituellement depuis quinze ans ou plus, ou régulièrement depuis dix ans ou plus sur le territoire français, ils ne seront pas " inexpulsables " (art 15-II) ; enfin, ils n'auront pas droit au regroupement familial (art 21). L'ensemble de ces mesures est manifestement discriminatoire ;
: par les articles 8 et 21, qui excluent les étrangers polygames du bénéfice de la carte de résident et du regroupement familial. Quoi que l'on puisse penser du caractère condamnable de la polygamie, force est de constater qu'elle n'est pas interdite à tous les Français : peuvent être polygames les Français de Mayotte, de Wallis-et-Futuna ainsi que les personnes nées dans les ex-colonies et les ex-territoires d'outre-mer avant leur indépendance. La nouvelle pénalisation de la polygamie est donc discriminatoire en ce qu'elle ne frappe que les étrangers. Elle l'est aussi en ce qu'elle traite différemment les enfants d'un même père quant à leur droit (reconnu par la Convention internationale des droits de l'enfant) de vivre dans le même pays que ce dernier : ceux de l'épouse vivant en France pourront jouir de ce droit, ceux des autres épouses ne le pourront pas, alors qu'à l'évidence ni les uns ni les autres de ces enfants d'unions polygamiques ne sauraient être tenus pour responsables ni de l'existence même de la polygamie ni des infractions à la législation en la matière ;
: par l'article 11, en ce qu'il ne précise en rien la gravité de l'infraction qui permet à un tribunal de prononcer l'interdiction du territoire français à l'encontre de personnes en principe protégées par la loi contre pareille sanction, ce dont il résultera nécessairement d'importantes disparités de jurisprudence d'une juridiction à l'autre en attendant l'unification longue et d'effectivité aléatoire du droit réellement applicable par la jurisprudence de la chambre criminelle de la Cour de cassation ;
: par l'article 12-IV, qui dispose que toute reconduite à la frontière emporte " de plein droit " systématiquement interdiction du territoire pour une durée d'un an, alors que les raisons de la reconduite à la frontière sont aussi variables que les situations des personnes qu'elles visent, si bien que l'application d'un traitement uniforme est ici discriminatoire ;
: par l'article 21 encore en ce qu'il exclut les allocations familiales (sauf la part de ces allocations qui dépasserait la valeur du SMIC) du montant des ressources personnelles déterminant l'accès au regroupement familial alors que ces allocations sont toujours incluses dans le calcul des ressources personnelles des nationaux lorsque ce calcul est exigé par la loi et que la nationalité des personnes en cause ne constitue évidemment en rien une différence de situation justificative de cette différence de traitement ;
: par l'article 27 qui prévoit un régime très spécifique et même dérogatoire dans les départements d'outre-mer, lequel dépasse la portée de l'" adaptation " prévue par l'article 73 de la Constitution - adaptation dont on sait que le Conseil constitutionnel l'interprète strictement (Conseil constitutionnel n° 82-147 DC du 2 décembre 1982, Rec. p 70) : et est manifestement disproportionné aux différences de situation qui peuvent en la matière séparer les DOM de la métropole. L'atteinte discriminatoire portée aux droits des habitants de ces départements est considérable, s'agissant en particulier du recours suspensif dirigé contre les arrêtés de reconduite à la frontière qui existe en métropole mais pas dans les DOM Cette même disposition porte d'ailleurs atteinte, pour les mêmes raisons, au principe constitutionnel d'indivisibilité de la République ;
: par les articles 32 et 36 A qui obligent les caisses de sécurité sociale et les services de l'Agence nationale pour l'emploi à pratiquer des contrôles périodiques (c'est-à-dire postérieurs à l'affiliation ou à l'inscription des personnes concernées) de la régularité du séjour de ceux des assurés sociaux ou des demandeurs d'emploi qui sont de nationalité étrangère. Etant donné que le numéro de sécurité sociale ne donne aucune indication de la nationalité de son détenteur et qu'il n'est pas sérieusement envisageable que les services en cause procèdent à la vérification systématique de chaque assuré social, demandeur d'emploi ou même ayant droit d'assuré social, les vérifications seront nécessairement sélectives. On peut légitimement se poser la question de savoir sur quels critères (que la loi déférée ne précise bien entendu en rien) interviendront ces vérifications : prendra-t-on en compte la consonance du patronyme, le lieu de naissance, etc. ? En toute hypothèse, ces contrôles qui ne pourront être mis en  uvre que de manière discriminatoire constitueront inévitablement une rupture manifeste d'égalité devant la protection de la vie privée.
E : Sur les violations de l'article 55 de la Constitution
La présente espèce ne pourra que conduire le juge constitutionnel sinon à infléchir, du moins à aménager la jurisprudence dite " interruption volontaire de grossesse " (décision n° 74-54 DC du 15 janvier 1975, Rec. p 19). On est en effet ici en présence d'une loi qui organise systématiquement le non-respect des obligations internationales de la France, et ce au détriment de personnes qui auront souvent les plus grandes difficultés pour saisir une juridiction administrative ou judiciaire et qui en sont même, on l'a vu, parfois empêchées par les dispositions de la loi déférée.
Dans ces conditions, s'en remettre aux juges administratifs et judiciaires pour faire respecter l'article 55 de la Constitution aboutirait, dans les circonstances de l'espèce, non seulement à une méconnaissance d'une ampleur inédite du principe constitutionnel Pacta sunt servanda, mais encore à un véritable déni de justice.
Or la loi déférée est contraire aux stipulations de la convention de Genève du 28 juillet 1951 sur le statut des réfugiés, modifiée par le protocole de New York du 31 janvier 1967, bien qu'elle prétende s'appliquer sous réserve desdites stipulations, en ce qu'elle interdit à certains demandeurs d'asile de saisir l'OFPRA d'une demande d'obtention de la qualité de réfugié (voir ci-après le point II-A).
Elle ne méconnaît pas moins les stipulations :
De la Convention internationale sur les droits de l'enfant, signée le 26 janvier 1990 et publiée par décret du 8 octobre 1990, en ce qu'elle apporte des limites excessives au regroupement familial et interdit parfois à des enfants de vivre auprès de leurs parents (voir ci-après le point II-B) ;
De la Convention européenne pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel, en ce qu'elle donne sans nécessité de service aux caisses de sécurité sociale et à l'Agence nationale pour l'emploi accès aux fichiers de la police (voir ci-après le point II-C) ;
De la Convention n° 118, conclue le 28 juin 1962 dans le cadre de l'Organisation internationale du travail, en ce qu'elle exclut de la protection sociale et surtout de l'essentiel de l'aide sociale les étrangers en situation irrégulière (voir ci-après le point II-C) ;
Du traité de Rome, des accords de coopération passés par les communautés européennes avec les pays du Maghreb, avec la Turquie et avec les pays de la zone Afrique, Caraïbes, Pacifique (convention de Lomé) et de la charte sociale européenne du 18 octobre 1991, en ce que l'exclusion précitée de la protection sociale et de l'essentiel de l'aide sociale constitue un obstacle à la libre circulation des travailleurs.
II. : Sur les griefs concernant des situations ou des catégories de personnes spécifiques
La loi déférée porte gravement atteinte au droit d'asile (A), au droit à une vie familiale normale (B), aux droits à la protection sociale, aux soins et à la perception d'un minimum de ressources (C), à la liberté du mariage et au droit au respect de la vie privée (D).
A : Sur les violations du droit d'asile
Ce droit est constitutionnellement protégé en vertu du quatrième alinéa du préambule de 1946 (Conseil constitutionnel n° 79-109 du 9 janvier 1980, Rec. p 29 ; n° 86-216 DC du 3 septembre 1986, Rec. p 135), lequel énonce une exigence de caractère constitutionnel dont le législateur ne doit pas faire régresser les garanties légales (voir en ce sens Bruno Genevois, " La jurisprudence du Conseil constitutionnel. Principes directeurs ", Paris, éd. STH, 1988, p 266).
Or, plusieurs dispositions importantes de la loi déférée font reculer considérablement la protection du droit d'asile.
L'article 7 prévoit que le conjoint et les enfants d'un réfugié, lorsque le mariage est postérieur à la reconnaissance de la qualité de réfugié, n'ont plus droit à la carte de résident pendant l'année qui suit le mariage et perdent à nouveau ce droit en cas de cessation de la communauté de vie. Or, la protection du droit d'asile ne se conçoit pas sans celle de la proche famille du réfugié contre la dislocation de la cellule familiale et contre l'expulsion ou la reconduite à la frontière des proches de ce réfugié.
L'article 22 permet le refus de l'asile en vertu des stipulations des conventions de Schengen et de Dublin alors qu'aux termes de ces conventions un demandeur d'asile francophone devra s'adresser à des Etats qui ne lui offriront pas les mêmes garanties de dialogue et d'insertion ; il le permet encore dès lors que le demandeur d'asile peut se rendre dans un (autre) pays " sûr " alors que le quatrième alinéa du préambule de 1946 ne comporte nullement cette restriction fondamentale du droit d'asile qui fait de la France une terre d'accueil subsidiaire, si bien que la loi fait obstacle à l'intégralité de l'exercice du droit constitutionnel protégé.
Le même article 22 autorise les préfets à empiéter sur les compétences de l'OFPRA et de la commission des recours en appréciant l'existence de fraudes, d'abus du droit au recours, etc.
Il y a là une évidente régression de la garantie des droits, proportionnelle à la différence, en termes d'indépendance par rapport au Gouvernement, entre les anciens titulaires de ces compétences - une autorité indépendante et une juridiction administrative : et les : nouveaux : " fonctionnaires d'autorité " soumis à une obligation de loyalisme politique à l'égard du Gouvernement.
C'est toujours l'article 22 qui interdit la saisine de l'OFPRA lorsque les stipulations des conventions de Dublin et de Schengen donnent compétence à une autre partie contractante, alors que lesdites conventions réservent à chaque partie la faculté de traiter les dossiers qu'elle juge nécessaire de ne pas abandonner.
L'article 22 refuse enfin au demandeur d'asile non admis au séjour qui s'est heurté à un refus de l'OFPRA le droit de se maintenir sur le territoire national jusqu'à ce que la commission des recours ait statué sur son cas, alors que la commission des lois du Sénat avait souhaité qu'il le puisse.
Quant à l'article 38-II, il ne permet la saisine de l'OFPRA qu'une fois enregistrée par l'autorité préfectorale la demande d'admission au séjour, ce qui interdit la saisine " directe ". Est, en outre, exclue par ce même article la compétence de l'OFPRA à l'égard des personnes auxquelles l'autorisation provisoire de séjour a été refusée, retirée ou non renouvelée sur la base du nouvel article 31 bis de l'ordonnance de 1945, ce qui ferme l'accès de l'office à un nombre considérable de demandeurs.
L'article 39 prévoit enfin des dispositions identiques en ce qui concerne la saisine de la commission des recours.
B : Sur les violations du droit à une vie familiale normale
Aux termes du dixième alinéa du préambule de 1946, " la nation assure à l'individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement ". Le Conseil constitutionnel a jugé que la protection constitutionnelle des droits de la famille qui en résultait aussi bien aux étrangers qu'aux Français (décision n° 86-216 DC du 3 septembre 1986, Rec. p 135).
Or, de nombreuses dispositions de la loi déférée, notamment celles relatives au regroupement familial, compromettent gravement le droit à une vie familiale normale protégé par la Constitution.
L'article 6 dispose que le jeune étranger qui n'est pas entré en France par la procédure du regroupement familial ne peut obtenir de plein droit une carte de séjour temporaire (sans évoquer la carte de résident) que s'il est entré en France avant l'âge de  six ans. Y est-il rentré à six ans et demi, aurait-il résidé régulièrement pendant des années sur le territoire, aurait-il les plus solides attaches, cette carte de séjour temporaire pourtant peu génératice de sécurité. Et même celui qui sera entré en France par la procédure du regroupement familial ou avant l'âge de six ans ne pourra pas davantage obtenir cette carte si l'autorité préfectorale considère qu'il constitue une menace pour l'ordre public.
L'article 7 prévoit, d'une part, que la carte de résident ne pourra être délivrée à des personnes dont les attaches familiales en France sont fortes et évidentes (conjoints de Français, parents d'enfants français, etc) si, au moment où elles en font la demande, elles sont en situation irrégulière : par exemple, si leur titre de séjour n'a pas été renouvelé à temps ou si elles ont laissé expirer la durée de validité de leur visa avant d'accomplir la démarche de demande de la carte de résident. Même si elles sont protégées contre une mesure d'éloignement (ce qui ne sera plus toujours vrai sous l'empire de la loi déférée), il leur faudra vivre dans une extrême précarité (sans disposer ni du droit au travail ni du droit à la protection sociale : voir ci-après le point II-C) et si elles veulent régulariser leur situation, elles devront retourner dans leur pays pour tenter d'y obtenir un visa de long séjour sans lequel une carte temporaire de séjour ne pourra leur être (ensuite) délivrée. Ce retour dans leur pays suppose soit une séparation avec leurs enfants français, soit une séparation entre ces enfants et l'autre parent, et, en tout cas, une séparation entre les époux : le trouble de la vie familiale est en toute hypothèse extrêmement grave et disproportionné à l'irrégularité qui en est la cause (laquelle n'est souvent qu'un retard peu important dans une démarche administrative).
Le même article 7 prévoit, d'autre part, lorsqu'un réfugié se marie, que si, par malheur, les conjoints cessent ultérieurement de vivre en commun, leurs enfants se voient retirer la carte de résident sans doute par application d'un étrange principe de responsabilité collective car on voit mal en quoi la cessation de la communauté de vie entre leurs parents peut leur être reprochée. En tout cas, le retrait de leur carte de résident est synonyme d'éclatement de la cellule familiale.
L'article 15 supprime toute protection contre l'expulsion et contre la reconduite à la frontière pour les étrangers entrés en France entre les âges de six et de dix ans, lesquels ont de toute évidence toutes leurs attaches familiales en France, et pour les conjoints de Français pendant la première année du mariage ou, en cas de cessation (ultérieure) de la communauté de vie entre époux, ce qui contraint les personnes en cause à quitter le territoire national pour tenter d'obtenir la régularisation de leur situation. Dans un cas comme dans l'autre, la gravité de l'atteinte à la vie familiale normale est manifeste.
Mais l'essentiel des violations du droit à la vie familiale normale se trouve naturellement dans l'article 21 qui comporte de très sévères limitations du droit au regroupement familial : le regroupement partiel n'est possible que " dans l'intérêt des enfants " (dont on se demande comment il pourrait ne pas être de vivre auprès de leurs parents) ; le regroupement n'est désormais possible qu'au bout non plus d'une mais de deux années après l'arrivée sur le territoire ou, s'agissant de la venue d'un nouveau conjoint, après la dissolution ou l'annulation du précédent mariage ; les étudiants sont totalement exclus de regroupement familial, quels que soient leur âge et leur situation de famille. Sur tous ces points, la presse a fait état de l'avis défavorable émis par le Conseil d'Etat sur le projet de loi, qui a été également critiqué avec la plus grande vivacité par la Commission nationale consultative des droits de l'homme.
De plus, une fois arrivés, les membres de la famille " regroupée " doivent, lors de la demande de leurs titres de séjour, se soumettre à un second contrôle qui peut aboutir à un refus du regroupement si les conditions en ont disparu : qu'un travailleur perde par exemple son emploi et il verra sa famille contrainte à repartir aussitôt arrivée, afin d'ajouter aux difficultés professionnelles l'isolement familial Enfin, dans le cas où le conjoint et les enfants, venus en visite touristique, resteraient au-delà de la durée de leur visa sur le territoire national, la personne qu'ils ont rejointe se voit retirer son titre de séjour par application, là encore, d'un principe de responsabilité collective radicalement étranger aux fondements du droit français.
L'article 21 méconnaît donc tant le droit à une vie familiale normale que le droit des enfants à vivre dans le même pays que leurs parents (reconnu et garanti par la Convention internationale des droits de l'enfant ratifiée par la France).
C : Sur les violations des droits à la protection sociale, aux soins et à la perception d'un minimum de ressources
Ces droits découlent des dispositions du onzième alinéa du préambule de 1946. Le Conseil constitutionnel a jugé qu'il incombe au législateur et au Gouvernement " de déterminer, dans le respect des principes proclamés par le onzième alinéa du préambule, les modalités de leur mise en  uvre () en tenant compte () des diverses prestations d'assistance dont sont susceptibles de bénéficier les intéressés " (décision n° 86-225 DC du 23 janvier 1987, Rec. p 13).
La loi doit viser " à permettre l'application effective du principe posé par les dispositions du onzième alinéa du préambule " (Conseil constitutionnel n° 89-269 DC du 22 janvier 1990, Rec. p 33), lequel inclut notamment le principe constitutionnel de protection de la santé publique (Conseil constitutionnel n° 90-283 DC du 8 janvier 1991, Rec. p 11 ; n° 90-287 DC du 16 janvier 1991, Rec. p 24) et le droit à des moyens convenables d'existence (Conseil constitutionnel n° 86-225 DC du 23 janvier 1987, Rec. p 13, considérants 16 et 17).
Or, l'article 32 de la loi déférée dispose que seuls les étrangers en situation régulière peuvent être affiliés à un régime obligatoire de sécurité sociale : et qu'en cas de méconnaissance de cette règle les cotisations restent dues, ce qui revient à organiser l'enrichissement sans cause des caisses de sécurité sociale ; l'article 34 de la loi prévoit quant à lui que les étrangers en situation irrégulière, s'ils bénéficient des prestations d'aide sociale à l'enfance, d'aide sociale en cas d'admission dans un centre d'hébergement et de réadaptation sociale et d'aide médicale en cas de soins dispensés par un établissement de santé ou de prescriptions liées à ces soins, ne bénéficient en revanche de l'aide médicale à domicile que s'ils peuvent prouver leur résidence ininterrompue en France depuis au moins trois ans et ne peuvent bénéficier d'aucune autre forme d'aide sociale. L'article 35 de la loi les exclut de même du bénéfice de l'aide personnalisée au logement.
Il faut souligner, d'une part, que ces dispositions ne visent pas seulement de véritables " clandestins ", mais également des personnes entrées régulièrement sur le territoire qui n'auront, par exemple, pas pu obtenir à temps le renouvellement de leur titre de séjour ou qui se le seraient vu refuser après avoir perdu leur emploi, d'autre part, que le nombre d'étrangers en situation irrégulière ne pourra que croître fortement, on l'a vu, par simple jeu de l'application des dispositions beaucoup plus strictes de la loi déférée relatives aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France : si bien que le nombre de personnes ainsi privées de protection sociale augmentera lui aussi considérablement : enfin, que, même des enfants pourront se trouver privés de cette protection car même si, en raison d'un amendement parlementaire, l'exigence de régularité du séjour des ayants droit ne vise que les majeurs, les enfants mineurs connaîtront le même sort que le majeur dont ils sont ayants droit et seront donc le cas échéant désaffiliés en même temps que lui.
Quant à l'exclusion d'une partie considérable des aides sociales (allocations mensuelles d'aide médicale, allocations compensatrices versées aux handicapés, aides aux personnes âgées, etc), elle conjugue ses effets avec ceux de l'exclusion de la protection sociale pour exposer la santé des personnes concernées à des risques évidents et considérables, aucun soin n'étant pris en charge en dehors d'une logique d'hospitalisation. Il y a là non seulement une atteinte manifeste et injustifiable au droit aux soins de ces personnes - droit qui ne peut constitutionnellement être retiré à aucun être humain : mais aussi une atteinte non moins grave et manifeste à la santé publique (dont la protection est un principe de valeur constitutionnelle : Conseil constitutionnel n° 80-117 DC du 22 juillet 1980, Rec. p 42 ; n° 90-283 DC du 8 janvier 1991, Rec. p 11 ; n° 90-287 DC du 16 janvier 1991, Rec. p 24), compte tenu de l'augmentation des risques de contagion qui résulterait inévitablement d'une telle situation, comme l'ont immédiatement signalé des organisations représentatives du corps médical telles que Médecins sans frontières.
Même atténuée par le remord tardif d'un ancien ministre puis de quelques sénateurs, l'exclusion de l'essentiel des prestations d'aide sociale, s'ajoutant à celle des prestations sociales et de l'aide au logement, ajoute une précarisation sociale massive à l'insécurité juridique qui est le lot des étrangers en situation irrégulière. Or, les prestations sociales, et surtout d'aide sociale, sont constitutionnellement dues à toute personne qui remplit les conditions d'obtention qu'impose leur objet et, de ce point de vue, la nationalité ne constitue pas un critère admissible ni davantage le caractère régulier ou irrégulier du séjour en France : l'alinéa 11 du préambule de 1946, comme les alinéas 3, 5, 6, 7, 8, 10 et 13 (mais à la différence de l'alinéa 12), concerne des " droits de l'homme " expressément reconnus à " tous " (ou encore à " tout être humain ").
L'intention du constituant est sur ce point claire et manifeste ; l'inconstitutionnalité des dispositions précitées de la loi déférée ne l'est pas moins.
D : Sur les violations de la liberté du mariage et du droit au respect de la vie privée
Nombreuses sont les décisions du Conseil constitutionnel qui ont consacré les garanties du respect de la vie privée sans faire jusqu'à maintenant explicitement du droit à ce respect un principe de valeur constitutionnelle autonome. Mais sa reconnaissance à part entière est dans la logique de l'évolution jurisprudentielle (voir en ce sens Bruno Genevois, opus cité. p 314). Quant à la liberté du mariage, elle relève tout à la fois de la liberté individuelle, du droit de disposer de son propre corps, de la liberté de conscience et de la liberté d'expression, voire d'une forme particulière de la liberté d'association.
Or, l'article 28-III de la loi déférée proscrit les mariages dont le " résultat est étranger à l'union matrimoniale ". Cette notion même est attentatoire à la liberté du mariage qui inclut nécessairement le libre choix des motifs et des buts du mariage et du respect de la vie privée : en droit français, il suffit que le consentement au mariage existe : que les deux volontés se rencontrent : les raisons n'en regardent que les futurs époux.
Le même article 28-III de la loi habilite surtout des autorités non juridictionnelles (l'officier d'état civil, le procureur de la République) à pratiquer un contrôle a priori sur la validité de tous les mariages (qu'ils soient ou non " mixtes "), le procureur pouvant décider un sursis à la célébration dont la durée peut aller jusqu'à trois mois.
Comme dans la célèbre affaire dite de la liberté d'association (Conseil constitutionnel n° 71-44 DC du 16 juillet 1971, Rec. p 29) qui mettait, elle aussi, en cause une liberté régie par le droit civil, on assiste ainsi à la substitution aux contrôles juridictionnels a posteriori de mécanisme de contrôles préventifs par lesquels l'Etat prétend faire obstacle à l'échange de consentements dont l'existence n'est pas contestée. Or, comme dans le cas de la déclaration d'une association, le rôle de l'officier d'état civil n'est que de constater la volonté des intéressés et de l'enregistrer solennellement. En méconnaissant cette exigence de l'absence de tout contrôle a priori, la loi déférée viole la liberté constitutionnellement protégée du mariage.
Il convient en outre de remarquer que, dans l'hypothèse où l'un des deux futurs époux se trouverait en situation irrégulière au regard de la législation sur l'entrée et le séjour des étrangers en France, l'intervention du contrôle a priori institué par la loi déférée aura pour conséquence nécessaire sa reconduite à la frontière, assortie automatiquement d'une interdiction du territoire pour une durée d'un an. Ainsi, la célébration du mariage se trouvera-t-elle définitivement empêchée (du moins en France) et le législateur sera-t-il parvenu par des voies détournées à subordonner la célébration des mariages dits " mixtes " à la condition de la régularité du séjour, ce que la crainte de violer trop ouvertement les principes proclamés par la Convention européenne des droits de l'homme l'avait empêché de décider explicitement.

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