Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 23 décembre 1991, par MM Michel Alloncle, Jean Amelin, Hubert d'Andigné, Honoré Bailet, Henri Belcour, Roger Besse, Amédée Bouquerel, Jean-Eric Bousch, Jacques Braconnier, Jean-Pierre Camoin, Mme Marie-Fanny Gournay, MM Auguste Cazalet, Jean Chamant, Jacques Chaumont, Michel Chauty, Jean Chérioux, Henri Collette, Charles Descours, Michel Doublet, Franz Duboscq, Alain Dufaut, Marcel Fortier, Philippe François, Philippe de Gaulle, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginesy, Adrien Gouteyron, Georges Gruillot, Hubert Haenel, Emmanuel Hamel, Roger Husson, André Jarrot, André Jourdain, Christian de La Malène, Gérard Larcher, René-Georges Laurin, Marc Lauriol, Jean-François Le Grand, Paul Masson, Michel Maurice-Bokanowski, Jacques de Menou, Paul Moreau, Jean Natali, Lucien Neuwirth, Jacques Oudin, Sosefo Makapé Papilio, Alain Pluchet, Christian Poncelet, Jean-Jacques Robert, Josselin de Rohan, Roger Romani, Maurice Schumann, Jean Simonin, Jacques Sourdille, Louis Souvet, Martial Taugourdeau, René Trégouët, Serge Vinçon, Désiré Debavelaere, Lucien Lanier, Michel Rufin, Claude Prouvoyeur, sénateurs, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi modifiant les articles 27, 28, 31 et 70 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ;
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Vu la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, modifiée notamment par la loi n° 86-1210 du 27 novembre 1986, la loi n° 89-25 du 17 janvier 1989, la loi n° 89-532 du 2 août 1989, la loi n° 90-1170 du 29 décembre 1990 et la loi n° 91-645 du 10 juillet 1991 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les sénateurs auteurs de la saisine défèrent au Conseil constitutionnel la loi modifiant les articles 27, 28, 31 et 70 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ; qu'à l'appui de leur saisine ils font valoir que sont contraires à la Constitution les dispositions du second alinéa du 2° de l'article 27 de la loi du 30 septembre 1986, telles qu'elles résultent du paragraphe II de l'article 1er de la loi qu'ils soumettent à l'examen du Conseil constitutionnel ;
- SUR LE CONTENU DE L'ARTICLE 1er DE LA LOI :
2. Considérant que l'article 1er de la loi déférée modifie l'article 27 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, dans sa rédaction issue de l'article 11 de la loi n° 89-25 du 17 janvier 1989 ;
3. Considérant que le paragraphe I de l'article 1er de la loi présentement examinée complète le 1° de l'article 27 de la loi du 30 septembre 1986 à l'effet d'intégrer dans le champ de ses prévisions la fixation par décret en Conseil d'État des principes généraux définissant les obligations des organismes visés par ce texte, non seulement en matière de publicité, mais également de parrainage ;
4. Considérant que le paragraphe II de l'article 1er de la loi déférée substitue au texte du 2° de l'article 27 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, dans sa rédaction résultant de la loi n° 89-25 du 17 janvier 1989, un libellé nouveau ; que l'article 27-2° doit se lire comme suit : "Compte tenu des missions d'intérêt général des organismes du secteur public et des différentes catégories de services de communication audiovisuelle diffusés par voie hertzienne terrestre ou par satellite, des décrets en Conseil d'État fixent les principes généraux définissant les obligations concernant : ... 2° La diffusion, en particulier aux heures de grande écoute, de proportions au moins égales à 60 p. 100 d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles européennes et de proportions au moins égales à 40 p. 100 d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles d'expression originale française.- Toutefois, pour l'application des dispositions prévues à l'alinéa ci-dessus aux oeuvres audiovisuelles diffusées par les services autorisés, le Conseil supérieur de l'audiovisuel pourra substituer aux heures de grande écoute des heures d'écoute significatives qu'il fixera annuellement pour chaque service, en fonction notamment des caractéristiques de son audience et de sa programmation, ainsi que de l'importance et de la nature de sa contribution à la production" ;
5. Considérant qu'indépendamment de ces modifications, le paragraphe III de l'article 1er de la loi déférée ajoute à l'article 27 modifié de la loi du 30 septembre 1986, un alinéa en vertu duquel les décrets en Conseil d'État prévus audit article "peuvent fixer des règles différentes selon que la diffusion a lieu par voie hertzienne terrestre ou par satellite, selon qu'elle a lieu en clair ou fait appel à une rémunération de la part des usagers, ou selon l'étendue de la zone géographique desservie" ;
6. Considérant qu'il y a lieu de relever que ne sont pas affectées par les modifications résultant de l'article 1er de la loi déférée, les dispositions du dernier alinéa de l'article 27 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée suivant lesquelles les décrets en Conseil d'État qui interviennent sur le fondement de cet article "sont pris après avis du Conseil supérieur de l'audiovisuel. Cet avis motivé est publié au Journal officiel de la République française, ainsi que le rapport de présentation du décret" ;
- SUR LA CONFORMITE A LA CONSTITUTION DU PARAGRAPHE II DE L'ARTICLE 1er DE LA LOI :
7. Considérant que pour les auteurs de la saisine le second alinéa du 2° de l'article 27 de la loi du 30 septembre 1986, dans sa rédaction issue de l'article 1-II de la loi déférée, est contraire à la Constitution de différents points de vue ; qu'il est soutenu d'abord qu'il méconnaît l'article 21 de la Constitution en tant qu'il a pour effet de dessaisir le Premier ministre de sa compétence générale d'exécution de la loi ; que les auteurs de la saisine font valoir, en deuxième lieu, que la disposition critiquée est contraire à l'article 34 de la Constitution en tant qu'elle ne définit pas avec une précision suffisante la portée des mesures d'application de la loi que le Conseil supérieur de l'audiovisuel serait amené à prendre ; qu'enfin, en raison de son imprécision l'habilitation donnée au Conseil supérieur de l'audiovisuel ne garantit pas le respect du principe constitutionnel d'égalité ;
.En ce qui concerne les moyens tirés de la violation des règles de compétence :
- Quant à l'étendue de la compétence du législateur :
8. Considérant que l'article 34 de la Constitution réserve au législateur le soin de fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; qu'au nombre de celles-ci figure la liberté de communication audiovisuelle ;
9. Considérant en revanche que ressortit à la compétence du pouvoir réglementaire la détermination des mesures d'application des règles posées par le législateur ;
10. Considérant que les règles essentielles applicables aux services de communication audiovisuelle ont été définies par la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ; qu'en ce qui concerne la diffusion par les différentes catégories de services de communication audiovisuelle par voie hertzienne terrestre ou par satellite, la loi présentement examinée détermine elle-même les proportions minimales d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles européennes et d'oeuvres d'expression originale française ; que le respect de ces dispositions s'impose à l'autorité réglementaire au titre des mesures d'application de la loi ; qu'en se référant pour la mise en oeuvre de ces proportions au concept "d'heures de grande écoute" et à celui "d'heures d'écoute significatives", le législateur a exclu toute fraude à la loi et plus généralement toute dénaturation des principes qu'il a posés ; qu'il appartiendra aux autorités compétentes de se conformer à ces exigences au stade de l'application de la loi, sous le contrôle du juge de la légalité ; qu'ainsi et en tout état de cause il ne saurait être fait grief au législateur d'être resté en deça de la compétence qui est la sienne en vertu de la Constitution et notamment de son article 34 ;
- Quant aux modalités d'exercice de la compétence réglementaire :
11. Considérant qu'en vertu de l'article 21 de la Constitution le Premier ministre assure l'exécution des lois et, sous réserve des dispositions de l'article 13, exerce le pouvoir réglementaire ; qu'il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres ;
12. Considérant que si ces dispositions ne font pas obstacle à ce que le législateur confie à une autorité publique autre que le Premier ministre le soin de fixer des normes permettant de mettre en oeuvre une loi, c'est à la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu ;
13. Considérant que la compétence reconnue au Conseil supérieur de l'audiovisuel par l'article 1er-II de la loi déférée est limitée dans son champ d'application ; qu'elle ne saurait s'exercer que dans le respect des règles essentielles posées par le législateur et des principes généraux fixés par décret en Conseil d'État ; qu'à cet égard, si l'instance de régulation de l'audiovisuel a la possibilité, en ce qui concerne uniquement les oeuvres audiovisuelles, de substituer à la notion d'"heures de grande écoute" celle d'"heures d'écoute significatives", cette faculté n'est accordée par le législateur que dans la mesure limitée où un tel aménagement serait de nature à rendre plus aisée la réalisation par chaque service autorisé des objectifs déterminés par la loi et qui tendent à assurer la diffusion de seuils minimaux d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles européennes et d'oeuvres cinématographiques et audiovisuelles d'expression originale française ; que, dans l'exercice de ses compétences, le Conseil supérieur de l'audiovisuel est, à l'instar de toute autorité administrative, soumis à un contrôle de légalité ; que, sous ces réserves, l'article 1er-II de la loi déférée n'est pas contraire à l'article 21 de la Constitution ;
. En ce qui concerne le moyen tiré de la violation du principe d'égalité :
14. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que dans l'un et l'autre cas la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit ;
15. Considérant que les dispositions de l'article 27-2° de la loi du 30 septembre 1986, dans leur rédaction issue de l'article 1er-II de la loi présentement examinée, doivent être interprétées comme permettant à l'instance de régulation de l'audiovisuel d'assurer le respect des règles essentielles posées par la loi et des principes généraux fixés par décret en Conseil d'État en tenant compte de la diversité des situations des différents services autorisés de communication audiovisuelle par voie hertzienne ou par satellite ; que toute différence de traitement qui ne serait pas justifiée par une différence de situation en rapport avec l'objet de la loi se trouve en conséquence prohibée ;

Article premier :
Sous les réserves ci-dessus mentionnées, la loi modifiant les articles 27, 28, 31 et 70 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication n'est pas contraire à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
SAISINE SENATEURS
Les sénateurs soussignés ont l'honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi modifiant les articles 27, 28, 31 et 70 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.
En application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, ils lui demandent de déclarer non conformes à la Constitution les dispositions du second alinéa du 2° de l'article 27 de la loi du 30 septembre 1986, telles qu'elles résultent du deuxième alinéa du II de l'article 1er de la loi déférée.
Ces dispositions méconnaissent en effet :
: l'article 21 de la Constitution en tant qu'elles ont pour effet de dessaisir le Premier ministre de sa compétence générale d'exécution de la loi ;
: l'article 34 de la Constitution en tant qu'elles ne définissent pas avec une précision suffisante la portée des mesures d'application de la loi que le Conseil supérieur de l'audiovisuel serait habilité à prendre et n'en subordonne pas l'élaboration au respect de garanties essentielles.
I : Les dispositions du second alinéa du II de l'article 1er de la loi déférée méconnaissent l'article 21 de la Constitution
L'article 1er de la loi déférée modifie l'article 27 de la loi du 30 septembre 1986. Cet article prévoit que des décrets en Conseil d'Etat fixent, compte tenu des missions d'intérêt général des services publics et privés de communication audiovisuelle diffusés par voie hertzienne terrestre et par satellite, les principes généraux définissant les obligations imposées à ces services et concernant, notamment aux termes du 2° de l'article, la diffusion, en particulier aux heures de grande écoute, de proportions minimales d' uvres cinématographiques et audiovisuelles européennes et d'expression originale française.
Le second alinéa du II de l'article 1er de la loi déférée complète le 2° de l'article 27 de la loi du 30 septembre 1986 par un alinéa nouveau autorisant, pour l'application par les services autorisés des obligations relatives à la diffusion d' uvres audiovisuelles, le Conseil supérieur de l'audiovisuel à " substituer aux heures de grande écoute des heures d'écoute significatives, qu'il fixera annuellement, pour chaque service, en fonction des caractéristiques de son audience et de sa programmation, ainsi que de la nature et de l'importance de sa contribution à la production ".
Comme il ressort de leur libellé même, ces dispositions autorisent le Conseil supérieur de l'audiovisuel à soustraire au champ d'application des décrets en Conseil d'Etat prévus au premier alinéa de l'article 27 les obligations concernant la diffusion d' uvres audiovisuelles par les services autorisés ; elles lui donnent compétence pour fixer, en dehors du cadre défini par ces décrets, les conditions d'application de ces obligations, dès lors que les décisions prises par l'autorité administrative indépendante, qu'elles soient par ailleurs individuelles ou réglementaires, n'ont pas pour objet d'appliquer ou de compléter les dispositions réglementaires, mais ont vocation à s'y substituer.
Ces dispositions ont ainsi pour effet de dessaisir le Premier ministre, agissant par décret en Conseil d'Etat, de sa compétence générale d'exécution des lois, ne lui laissant qu'une compétence subsidiaire par rapport à celle conférée à l'autorité administrative indépendante, dès lors que les principes généraux fixés par décret ne s'appliqueraient à la diffusion par les services autorisés d' uvres audiovisuelles européennes et d'expression originale française qu'à défaut de la fixation par le Conseil supérieur de l'audiovisuel de règles différentes.
Pour ces motifs, les dispositions du second alinéa nouveau du 2° de l'article 27 de la loi du 30 septembre 1986 sont manifestement contraires aux dispositions de l'article 21 de la Constitution qui prévoient que le Premier ministre assure l'exécution des lois et lui confèrent, sous réserve des pouvoirs reconnus au Président de la République, le pouvoir réglementaire.
II. : Les dispositions du second alinéa du II de l'article 1er de la loi déférée méconnaissent l'article 34 de la Constitution, et ne garantissent pas le respect du principe constitutionnel d'égalité
Il appartient au législateur, compétent pour fixer les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice de la liberté de communication, de déterminer les moyens de concilier l'exercice de cette liberté avec, d'une part, le respect des objectifs d'intérêt général définis à l'article 1er de la loi du 30 septembre 1986, parmi lesquels figure la nécessité de développer une industrie nationale de production audiovisuelle, et, d'autre part, la garantie des autres principes de valeur constitutionnelle, et notamment du principe d'égalité.
Or, les dispositions de l'article 27 de la loi du 30 septembre 1986 résultant de l'article 1er de la loi déférée, et qui habilitent le Conseil supérieur de l'audiovisuel à fixer les conditions du respect par les services autorisés des " quotas " de diffusion d' uvres audiovisuelles, ne garantissent pas la conformité de ses décisions à l'objectif d'intérêt général qui justifie l'institution des " quotas ", ni au principe constitutionnel d'égalité de traitement des différents services.
Les obligations de diffusion d' uvres européennes et d'expression originale française ont pour objet, comme l'avait relevé le Conseil d'Etat dans sa décision du 13 janvier 1989 (CNCL contre société anonyme Télévision française TF 1), de " mettre à la disposition effective du public une part minimale " de ces  uvres, ce qui a pour conséquence que ces obligations " ne sauraient être regardées comme respectées si les pourcentages fixés pour lesdites  uvres n'étaient atteints que par des diffusions ayant lieu à des heures () où l'audience est quasi nulle ".
Le législateur a confirmé cette interprétation en imposant, par la loi du 17 janvier 1989, le respect des " quotas " de diffusion aux heures de grande écoute, c'est-à-dire aux heures pendant lesquelles l'audience totale de la télévision est la plus importante.
La définition des heures de grande écoute repose donc sur des données objectives qui enferment dans des limites assez étroites la latitude laissée au pouvoir réglementaire de les définir.
Il en va tout autrement des heures d'écoute significatives, dont rien n'impose que le caractère significatif soit apprécié au regard de l'importance de l'écoute. Pourraient en effet être considérées comme significatives, surtout si elles sont fixées " pour chaque service ", et en fonction, notamment, des " caractéristiques de son audience et de sa programmation ", des heures " où l'audience est quasi nulle ", si ces heures sont, par exemple, celles pendant lesquelles un service bénéficie d'une part importante de l'audience totale, ou pendant lesquelles il peut atteindre un public particulier auquel ses programmes seraient plus particulièrement destinés.
Pour les mêmes raisons, les heures significatives retenues pourront être très différentes selon les services.
Le recours à la notion d'heures d'écoute significatives ne garantit donc pas " la mise à la disposition effective du public " d' uvres audiovisuelles européennes et françaises par les services autorisés, qui recueillent pourtant une part très majoritaire de l'audience de la télévision. Il pourrait par conséquent vider de leur sens les obligations de diffusion prévues au 2° de l'article 27 de la loi du 30 septembre 1986.
Le législateur a en outre méconnu sa compétence en ne subordonnant pas au respect du principe d'égalité de traitement des différents services la compétence donnée au Conseil supérieur de l'audiovisuel pour fixer les conditions d'application des quotas de diffusion par les services autorisés, alors même que ces conditions sont susceptibles de créer, entre les services dont les obligations seraient définies par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, et entre ceux-ci et les services qui resteraient soumis aux décrets prévus à l'alinéa 1 de l'article 27, des différences de traitement que ne justifieraient ni la différence de leur situation ni des motifs d'intérêt général.
D'une part, comme on l'a précédemment exposé, la notion d'heures d'écoute significatives peut, à la différence de la notion d'heures de grande écoute, donner lieu à des interprétations très différentes, et donc se traduire, pour les services, par des contraintes d'importance très variable.
D'autre part, les heures significatives seraient fixées par le CSA en fonction de critères imprécis, et dont la loi ne donne d'ailleurs qu'une énumération indicative, tandis qu'en application de l'alinéa nouveau inséré dans l'article 27 par le III de l'article 1er de la loi déférée, les règles fixées par décret ne peuvent varier qu'en fonction de critères objectifs et limitativement énumérés : la diffusion par voie hertzienne terrestre ou par satellite, en clair ou " cryptée ", l'étendue de la zone géographique desservie.
Il aurait donc été indispensable que la loi subordonne explicitement le pouvoir d'exécution de la loi confié au CSA au respect du principe d'égalité, et définisse en outre plus précisément le sens de la portée de la notion d'" heures d'écoute significatives " ainsi que les critères en fonction desquels elles sont fixées.
Pour ces motifs, les dispositions du second alinéa nouveau du 2° de l'article 27 de la loi du 30 septembre 1986 ne sont pas conformes à l'article 34 de la Constitution, et remettent en cause les garanties offertes par l'article 27 au regard du principe constitutionnel d'égalité.

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