拜登改革路上的最大障礙——拖延戰術
在2020年競選總統期間，喬·拜登（Joe Biden）雄心勃勃地承諾，將制定新的規劃，進行改革，包括投票權、衛生、控槍、環境與教育。
據稱，他將自己定位為一名變革性的總統，比如像大蕭條時期的富蘭克林·羅斯福（Franklin Delano Roosevelt），可以實施徹底的改革，拯救一個陷災難性危機的國家。 然而，在他就職後的第一個100天內，他開始看清現實。 拜登的雄心壯志需要得到立法機構國會的支持。儘管他所在的民主黨在參眾兩院均保有微弱的多數席位優勢，但要想確保議程得到通過，這種優勢遠遠不夠。 國會兩院中，參議院在西方民主政體中有其獨特之處。因為要想在這裏通過最主要的法例，需要獲得絶對多數票。 這來自其「冗長辯論」（filibuster，香港稱「拉布」，又譯「費力把事拖」）這種拖延戰術，指議會中通過發表冗長的演講拖延表決時間、癱瘓議事程序。這個英文詞在19世紀出現，源於荷蘭語中的「海盜」一詞，或是另一意為海盜的英文詞「freebooter」。從合眾國早期起至今，這一規則一直是美國政治進程中的一部分。然而直到現代，它才成為在政治上設障的一種常見且有力的工具。 批評這種策略的人指責這種做法反民主，稱它可以使政府運作陷入停滯。而支持者聲稱，這種寶貴的傳統鼓勵兩黨合作，可以防止倉促立法。 今日運作 2012年，康涅狄格州（Connecticut ）紐敦（Newtown）一所學校內，一名持槍人士殺害了20名兒童與6名老師。在這之後，時任美國總統巴拉克·奧巴馬（Barack Obama）含淚承諾，將應對控槍問題。 隨之而來的立法程序包括委員會聽證會、利益集團的游說、多種政策提案，以及最終的立法草案。 在醞釀四個月後，參議院100名議員中有54人贊同通過這項兩黨議案，這項議案要求對私人槍支交易進行背景調查，從而消除未經登記購買武器活動中的所謂「槍展漏洞」。 然而在美國參議院，僅擁有過半數席位優勢並不足夠。由於冗長辯論策略的使用，這項議案需要60票才可以通過。 奧巴馬與控槍支持者以6票之差失利，這項議案最終被否決。在這之後的八年間，參議院至今未能在實質性槍支立法方面取得更大進展。 這一策略為何在美國出現？ 2013年，民主黨人投票通過一項議案，允許僅需過半票數，便可終結關於總統對行政和司法部門提名人選的辯論。 美國憲法中並未有與此有關的內容。 作為建國文獻之一，美國憲法列舉了需要參議院絶對多數票表決通過的一系列情況，其中包括投票定罪被彈劾的政府官員、批准條約、通過憲法修正案及推翻總統否決權。憲法的作者們將立法表決規則的制定留給參眾兩院決定。 最初，眾議院與參議院均允許其議員就任何議題進行無限制辯論。但精明的議員們很快意識到，他們可以利用這些規則從本質上「說死」一項議案，直到議案的支持者放棄並將注意力轉移到其他事物上。 伴隨眾議院席位的增多，眾議院出台規則，對辯論的時間加以限定。然而規模較小的參議院（每州各有兩名參議員）有延續這個傳統。 1917年，在時任總統威爾遜（Woodrow Wilson）的催促下，參議院最終採取了一種手段以觸發「辯論終結」（法語：cloture）程序。當時如果想要採取這種方式，需要得到三分之二的參議院議員的同意。 參議院在此之後於1975年修改了冗長辯論規則，將終結辯論所需的票數要求降低至今日的五分之三，也就是100個席位中的60席。其具體過程也得到修改，使用這種策略的參議員從此僅需示意他們想要阻止立法，而無需親自在參議院內進行辯論。 這樣做是想要讓參議院將存在爭議的議案擱置，繼續專注於其他事項，避免過多延遲及僵局。 但最終結果是，冗長辯論變得更加容易了。這創造了一種與過去「說話式」拖延戰術不同的方式，這種花俏的策略可以讓所有努力付諸東流，存在與許多西方民主政體之中。 不過參議院近來還是對拖延戰術頒布了一些例外規定。2013年，民主黨人投票通過一項議案，允許僅需過半票數，便可終結關於總統對行政和司法部門提名人選的辯論。四年之後，共和黨人將這一例外延伸到最高法院大法官的候選人。 如今在某種程度上，「立法拖延戰術」成為了立法程序最後、也是最強力的堡壘。 漏洞 早在1974年，參議院就制定了一種程序，憑借這種叫「立法協商」（reconciliation）的工具，參議院僅以過半數票就可以通過特定的影響美國預算法律。參議院之後還附加了關於這種規則適用範圍的更多細節。 相關立法不得增加10年以後的預算赤字，必須針對支出或收入，且不可用無關緊要的方式。所有立法必須經過無黨派的國會預算辦公室進行分析，經參議院批准。 共和黨人曾使用這一程序通過減稅法案，比如特朗普（Donald Trump）在2017年支持的減稅法案。拜登和民主黨人在上個月也使用了這一程序推動1.9萬億美元的新冠紓困法案得以通過。 美國政府目前正在考慮使用立法協商，憑借過半多數票通過拜登的2萬億美元基礎設施建設計劃。由於民主黨人在參議院僅擁有50個席位，在慣常規則下拜登需要10票來自共和黨的贊同票突破拖延戰術。 民主黨人最初以為，他們在明年（2022年）國會中期選舉前僅有兩次使用立法協商的機會，而一年半後的選舉中，他們有可能失去一院甚至兩院的控制權。參議院最近的一次裁決為更多立法協商機會鋪平了道路，儘管全部50名民主黨議員均需投贊成票，其中還包括對立法協商機制持懷疑態度的喬·曼欽（Joe Manchin）。 美國歷史中著名的拖延戰術使用 拖延戰術改革之路 民主黨參議員喬·曼欽對廢除拖延戰術持反對意見。 共和黨人威脅稱，要動用拖延戰術破壞拜登的立法目標，這引起一些左翼人士呼籲徹底廢除冗長辯論這一拖延戰術。要想這樣做，只需在民主黨控制的參議院經多數表決通過便可。 還有一些人提出，保留冗長辯論這一規則，是對政治耐力和意志的更大考驗。 曾經做過參議員的拜登一直反對改革拖延戰術這一機制。他曾在2019年向BBC表示，這一程序可以保護少數群體的權利。 然而，在他作為總統出席的首次記者會上，拜登看上去對廢除這個程序持開放態度，他對前總統奧巴馬的態度表示認同，後者曾稱這是美國種族隔離主義時代的遺物。 「成功的選舉政治是關於可能的藝術，」他說。「讓我們弄清楚我們如何可以做到這一點，並且朝著顯著改變對拖延戰術的濫用、甚至是廢除這一規則的方向前進。」 民主黨人的夢 擔憂的民主黨人警告稱，如果民主黨在對兩院同時擁有控制權的當下不採取行動，要再次等到改革機會的到來可能要花好幾年。 他們認為，如果參議院沒有這種程序，將可以允許民主黨通過推行可以增加他們政黨選票的選舉法、在最高法院和其他聯邦司法機構增加新的法官、以及向親民主黨的波多黎各（Puerto Rico）和哥倫比亞特區（District of Columbia）授予建州權（以及新的國會代表議席）來改變政治競爭格局。 還有其他一些民主黨的主要政策倡議不太可能在參議院得到60票，但如果沒有這一程序卻可以憑借民主黨人的全部選票得到通過。其中包括一個政府運作的、與私人公司競爭的衛生保險項目，普及幼稚園前託管，免費或低價的大學教育、新的槍支規範以及新的氣候變化立法。 「拖延戰術正在給槍支產業以否決權，」在2020年一場民主黨總統初選辯論中，參議員伊麗莎白·沃倫（Elizabeth Warren）表示。「它給石油產業以否決權，還會在移民問題上給出否決權」。 然而， 有拖延戰術的支持者警告稱，如果廢除，在接下來幾年共和黨人可能會借機廢除民主黨人取得的任何成就，並通過保守派的優先事項。 「如果拖延戰術被廢除，」參議員曼欽最近在一篇《華盛頓郵報》（Washington Post）觀點文章中寫道，「這會為通過壓倒性、有黨派傾向的立法建立一個全新且危險的先例，每當政治掌控權發生變化時，我們國家的前進方向也將發生變化。由此帶來的後果將是深遠的，我們國家或將不再有沒有穩定的執政。」 沒有曼欽的支持，民主黨人無法獲得足夠票數做出任何改變。除非曼欽改變主意，或者民主黨人在2022年選舉中贏得更多參議院議席，否則立法中的拖延策略目前尚且安全。