從聯合國會費看中美外交角力
聯合國秘書長古特雷斯近日通過發言人發表聲明表示，由於會員國拖欠會費，聯合國遭遇近10年來最嚴重的資金危機。到10月底，聯合國將面臨「耗盡其流動資金儲備、拖延支付員工薪資和供應商費用的風險」。
聯合國旗幟 截至10月10日，193個成員國中，全額繳納本年度會費的國家數目為131個。將近三分之一的國家拖欠會費至今，其中拖欠額最高的國家是聯合國經費的最大貢獻國——美國，累計拖欠超過10億美元。 自2019年起，中國超越日本，成為聯合國第二大預算資金繳納國。雖然分攤的聯合國會費大幅提高，但中國已於今年5月3日繳清本年度會費。 表面上看，美國與中國在聯合國會費繳納問題上的態度不同，但有專家認為有關作法殊途同歸，兩國都希望借會費一事提升其在聯合國的影響力，使聯合國的運作更符合其利益的心態近似。 聯合國大會會場 聯合國秘書長髮言人杜加裏克10月8日表示，截至9月底，成員國僅支付了聯合國2019年經常預算總分攤費用的70%，而在去年同期，該數字達78%。聯合國出現現金缺口達2.3億美元。 如同許多國際多邊組織一樣，聯合國通過分攤會費獲得資金，以維持運作與提供服務。聯合國會費的常規預算分攤比例，一般而言是根據各國的經濟實力每三年決議修改一次，計算標凖包括國民總收入（GNI）以及各成員國支付能力。 在計算中，聯合國會對發展中國家的分攤份額加以減輕，並由發達國家作出更多貢獻進行彌補。 聯合國負責財務和預算的助理秘書長拉馬納坦（Chandramouli Ramanathan）列出了今年的欠費情況：「其中有7個國家佔到欠費總額的97%以上——包括美國、巴西、阿根廷、墨西哥、伊朗、以色列和委內瑞拉，剩下的58個國家加在一起，佔到欠費總額的大約2.5%左右。」 「故意」拖欠？ 美國作為世界最大經濟體，也是聯合國會費和維和費用的最大貢獻國。根據美國國會研究處，美國承擔了22%的常規預算以及28.47%的維和預算。但如今該國拖欠的會費最多，今年拖欠6.74億美元，累計拖欠約10.55億美元。 根據聯合國年鑒記載，1990年代，美國就曾因遲交、少交會費而「引發眾怒」。1995年聯合國大會上，馬來西亞代表表示，任何單方面減少會費支付數額的決定都是「非法且完全不可接受的」，澳大利亞代表也強調「絶對不能接受會費的最大貢獻國不遵守《聯合國憲章》，這將威脅到聯合國的穩定運轉。」 根據《聯合國憲章》第十九條：「凡拖欠本組織財政款項之會員國，其拖欠數目如等於或超過前兩年所應繳納之數目時，即喪失其在大會投票權。大會如認拖欠原因，確由於該會員國無法控制之情形者，得准許該會員國投票。」 拉馬納坦表示，這是針對欠款問題唯一可用的「懲罰性」措施。2016年，包括委內瑞拉、巴林、利比亞和馬里在內的15個國家曾因欠費喪失投票權。2017和2018年，委內瑞拉和利比亞又兩度「上榜」，同一時期因欠費而喪失投票權的國家還有蘇丹、中非共和國和赤道幾內亞等。 美國目前拖欠的費用未及兩年所應繳納數目，仍可以正常行使投票權。 儘管有「懲罰性」措施，新加坡國立大學政治系助理教授莊嘉穎向BBC表示，聯合國沒有一個機制強迫性地要求會員國繳納會費，這對任何一個國家都一樣。 「美國最近十幾、二十年跟聯合國的關係起起落落比較多，有時候和聯合國摩擦比較大，關係比較緊張的時候，往往就不肯交出會費。」他說。「現任美國政府對整個聯合國機制有比較大的保留，所以他們比較不願意交出會費。」 特朗普政府上台以來，一直在向聯合國施加壓力，要求削減美國分攤的聯合國預算經費。2017年4月，特朗普曾表示：「我們美國只是聯合國193個成員國中的一個，卻負擔22%的聯合國常規預算和近30%的聯合國維持和平費。這不公平。」 1990年代，美國頒布法律，規定美國承擔的聯合國維和經費比例不得超過25%。但國會應聯邦政府的請求，每年都破例批准高於該上線的預算。 2018年3月，時任美國駐聯合國大使妮基·黑莉（Nikki Haley）在聯合國關於維和改革的高級別辯論會上表示，美國今後承擔聯合國與維和相關費用的份額將不超過25%。該比例與美國原本應承擔的28.5%相差3.5個百分點。 同年6月19日，黑莉與美國國務卿邁克·蓬佩奧（Mike Pompeo）在新聞發佈會上宣佈，美國退出聯合國人權理事會（United Nations Human Rights Council），稱該組織存在「政治偏見」，未能有效捍衛人權。 莊嘉穎說，冷戰過後，美國國內對聯合國的看法存在一定爭議，注重「美國優先」的政治人物，例如前總統布什和現任總統特朗普，他們偏向於認為聯合國給美國造成的障礙多於為其外交政策帶來的幫助，因此更希望自己主導行動達到外交目標，而不是經過聯合國的協調架構來跟其他國家合作。 除此以外，由於美國應繳會費的比重最高，其拖欠會費嚴重影響聯合國運作，拒繳會費也是美國牽制聯合國、擴大自身影響力的一種手段，以促使聯合國的決議更符合其利益需要，莊嘉穎說。 中國官方媒體《環球時報》發表外交學院教授高飛的評論，其中指出：美國於2018-2019財年削減聯合國經費預算，「從形式上看，是美國對聯合國機構臃腫、辦事低效、改革停滯表達不滿；但實質上，是因為聯合國倡導的多邊協商、全球共治不符合『美國優先』的政治和利益需要。」 中國外交部稱，已足額繳清了今年的聯合國會費（圖為中國外交部長王毅在聯合國大會發言）。 「積極」付費 與正在逐步削減聯合國維和經費份額的美國不同，中國正通過增加繳納聯合國會費尋求更多影響力。 據聯合國新聞報道，中國繼2016年至2018年聯合國會費與維和比額期成為第二大維和經費出資國之後，在2019年至2021年聯合國會費與維和比額期中又在常規預算分攤比例上超過日本，成為名副其實的聯合國第二大預算資金繳納國，僅次於美國。 中國承擔的常規預算分攤比例由原來的7.92%升至12.01%，維和預算分攤比例由原來的10.24%升至15.22%。 對此，中國常駐聯合國代表團參贊傅道鵬承認：「對於擁有約十四億人口的發展中國家而言，這是一筆不小的支出。」 中國外交部發言人耿爽在10月11日例行記者會上表示：「作為聯合國第二大會費國和負責任國家，中國認真履行對聯合國的財政義務，已足額繳清了今年的聯合國會費。」 耿爽補充說：「美國作為聯合國第一大會費國，長期拖欠會費，累積拖欠約10.55億美元，佔全部欠費總額的76%，許多國家對此表達了嚴重關切。我們敦促各成員國切實履行財政義務，解決聯合國財政困難。」 位於美國紐約的聯合國總部大樓 莊嘉穎認為，中國積極繳納會費，雖然與美國拖欠會費不同，但兩者希望借會費一事擴大其在聯合國的影響力，心態是類似的。美國是以拒繳會費的方式牽制聯合國；而中國則是以足額繳納的方式鼓勵聯合國做出符合其利益的事情。 因為會費將被用於聯合國不同計劃的預算，中國繳納的高額會費為其他國家所需的發展項目提供預算，中國通過這樣的方式，鼓勵這些國家在投票時選擇符合中國利益的一邊，他解釋道。 「其實聯合國就變成中美之間博弈的棋子，」莊嘉穎說，「雙方都希望影響到聯合國的政策方向。在聯合國不同的計劃下，最後會是誰勝出，這會是比較長期的博弈。現在是互動的進行中，最後誰會勝出還很難說。」