XIX LEGISLATURA
CAMERA DEI DEPUTATI
N. 678
PROPOSTA DI LEGGE
d'iniziativa dei deputati
AMORESE, FOTI, LA PORTA, ZUCCONI
Abolizione del limite numerico minimo di alunni per la formazione delle classi nelle scuole primarie e secondarie dei comuni montani, delle piccole isole e delle aree geografiche abitate da minoranze linguistiche
Presentata il 5 dicembre 2022
Onorevoli Colleghi! — Il contrasto dello spopolamento delle aree interne, delle piccole isole nonché delle aree geografiche abitate da minoranze linguistiche, contestualmente ad un impegno deciso per la tutela e la valorizzazione delle stesse, rappresenta un complesso di finalità prioritarie per una politica pubblica che intenda investire – in termini di sensibilità verso il territorio, nonché di cura, attenzione e propensione al dialogo con le comunità ivi presenti – risorse per realizzare un ampio progetto pubblico di salvaguardia del nostro patrimonio paesaggistico, ambientale e culturale, secondo un metodo che potremmo definire «di trasformazione» degli elementi critici in vere opportunità di sviluppo e rilancio del nostro variegato territorio.
Investire in queste aree significa, anzitutto, ascoltare le esigenze che promanano da questi territori e da queste comunità, ponendo le istituzioni centrali in una posizione di apertura al confronto e al dialogo costante, al fine di garantire il corretto recepimento di istanze e osservazioni, anche di carattere pratico, logistico o di semplice buon senso e, in ogni caso, idonee a fornire elementi utili ad assicurare alle politiche pubbliche gli elementi informativi e conoscitivi necessari a regolare in modo utile e adeguato tali realtà, basando l'attività normativa su elementi conoscitivi concreti, reali e idonei a consolidare una relazione integrata e virtuosa tra le istituzioni di tutti i livelli, senza dimenticare né lasciare indietro alcuno e, anzi, partendo proprio dalle più piccole entità costitutive del nostro territorio e del nostro apparato amministrativo e istituzionale, secondo il tradizionale ma sempre attuale canone e parametro del buon governo, efficacemente rappresentato nella formula: «conoscere per deliberare». È dalla conoscenza autentica e più profonda di queste aree – che solamente una relazione di rappresentanza politica di qualità può essere in grado di incanalare verso le istituzioni e di veicolare verso un'attività di produzione di atti normativi – che derivano proposte di intervento e di modifica e rifinitura delle politiche nazionali nonché di adattamento delle norme generali di legge applicate alla maggior parte del territorio nazionale, in modo tale da prevedere un quadro normativo che non si riveli opprimente o inadeguato ma che, al contrario, sia in grado di rispettare l'integrità dell'identità culturale, paesaggistica e ambientale di popolazioni e di territori il cui legame «genetico» e la cui integrazione reciproca devono essere tutelati.
La presente proposta di legge nasce da tali osservazioni e interviene prevedendo nuove disposizioni per la formazione delle classi nelle scuole primarie e secondarie dei comuni montani, delle piccole isole e delle aree geografiche abitate da minoranze linguistiche. Si ricorda che, attualmente, la materia è disciplinata da regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 20 marzo 2009, n. 81 , recante «Norme per la riorganizzazione della rete scolastica e il razionale ed efficace utilizzo delle risorse umane della scuola, ai sensi dell' articolo 64, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 , convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 ».
Il regolamento, pur stabilendo una disciplina specifica per la determinazione del numero minimo di alunni necessario alla formazione delle classi nelle scuole situate nelle aree oggetto della presente proposta di legge, ossia le aree interne, le piccole isole e le aree geografiche abitate da minoranze linguistiche, non tiene però conto in modo adeguato delle situazioni determinate dal progressivo spopolamento di tali aree.
Partendo dalla consapevolezza del ruolo centrale rivestito dalle scuole nelle comunità più piccole, sia per la loro vita culturale e socio-educativa, sia per la loro economia locale, la presente proposta di legge prevede che le classi della scuola primaria e della scuola secondaria di primo e di secondo grado possano essere formate senza rispettare un numero minimo di alunni, adottando criteri più flessibili di quelli vigenti e, comunque, in grado di garantire l'esistenza delle scuole e lo svolgimento delle attività didattiche e formative anche in tali comunità.
Si prevede, infine, che dall'attuazione della legge non debbano derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
PROPOSTA DI LEGGE
Art. 1.
(Abolizione del limite numerico minimo di alunni per la formazione delle classi nelle scuole primarie e secondarie dei comuni montani, delle piccole isole e delle aree geografiche abitate da minoranze linguistiche)
1. A decorrere dall'anno scolastico 2020/2021, per la formazione delle classi nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche abitate da minoranze linguistiche si applicano le seguenti disposizioni:
a) nelle scuole primarie e nelle relative sezioni staccate possono essere costituite, per ciascun anno di corso, classi con un numero di alunni inferiore a quindici e pluriclassi con un numero di alunni inferiore a otto;
b) nelle scuole secondarie di primo grado e nelle relative sezioni staccate possono essere costituite classi, per ciascun anno di corso, con un numero di alunni inferiore a diciotto;
c) negli istituti e nelle scuole di istruzione secondaria di secondo grado possono essere costituite classi, per ciascun anno di corso, con numero di alunni inferiore a venticinque.
2. Entro un mese dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Governo provvede a modificare gli articoli 10, 11 e 16 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 20 marzo 2009, n. 81 , al fine di adeguarli a quanto disposto dal comma 1 del presente articolo.
Art. 2.
(Clausola di neutralità finanziaria)
1. Dall'attuazione della presente legge non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Abolizione del limite numerico minimo di alunni per la formazione delle classi nelle scuole primarie e secondarie dei comuni montani, delle piccole isole e delle aree geografiche abitate da minoranze linguistiche
Contenuto
1. Premessa
La presente proposta di legge reca misure per l'abolizione del limite numerico minimo di alunni per la formazione delle classi nelle scuole primarie e secondarie , previsto dal decreto del Presidente della Repubblica 20 marzo 2009, n. 81, con riferimento ai comuni montani, alle piccole isole e alle aree geografiche abitate da minoranze linguistiche.
Il testo riproduce il contenuto di un'analoga proposta depositata nella XVIII Legislatura presso la Camera dei deputati sub A.C. 2613, il cui esame, in abbinamento con gli atti C. 877, C. 2511, C. 3460, non è stato concluso prima dello scioglimento delle Camere.
Nell'ambito del dibattito parlamentare e istituzionale, il tema del numero di alunni per classe è venuto in considerazione sotto due principali profili: i) quello, qui oggetto di attenzione, della garanzia del diritto all'istruzione degli studenti residenti in aree c.d. disagiate o caratterizzate da specifiche peculiarità, tramite l'implementazione dei servizi scolastici, la continuità didattica e la deroga al numero di alunni per consentire comunque la formazione delle classi; ii) quello delle c.d. " classi pollaio ", cioè delle classi formate con alunni in sovrannumero, che pongono a repentaglio la effettiva realizzazione del diritto all'istruzione (cfr., per approfondimenti, il dossier predisposto dal Servizio Studi, al paragrafo «Cenni sul contenzioso in materia»).
2. Il quadro normativo
La disciplina del numero di alunni per classe è oggi stabilita, in via generale, dal decreto del Presidente della Repubblica 20 marzo 2009, n. 81 (Norme per la riorganizzazione della rete scolastica e il razionale ed efficace utilizzo delle risorse umane della scuola, ai sensi dell'articolo 64, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133).
Il DPR in questione ha natura giuridica di regolamento di delegificazione, ex art. 17, comma 2, della L. 400/1988 , ai sensi del quale con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito il Consiglio di Stato e previo parere delle Commissioni parlamentari competenti in materia, che si pronunciano entro trenta giorni dalla richiesta, sono emanati i regolamenti per la disciplina delle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali le leggi della Repubblica, autorizzando l'esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l'abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle norme regolamentari.
Il DPR è stato adottato, in sede attuativa, sulla base dell'autorizzazione disposta, a suo tempo, dall' art. 64, comma 4, del D.L. 112/2008.
Si ricorda che l'art. 64, comma 1, del D.L. 112/2008 ha disposto il ridimensionamento delle dotazioni organiche dei docenti attraverso l'incremento graduale, fino al raggiungimento di un punto, a partire dall'a.s. 2009-2010 ed entro l'a.s. 2011-2012, del rapporto alunni/docente, per un accostamento di tale rapporto ai relativi standard europei, tenendo anche conto delle esigenze degli alunni diversamente abili. Per la realizzazione, tra l'altro, di tale finalità, i commi 3 e 4 dello stesso articolo hanno previsto la predisposizione di un piano programmatico di interventi e misure e la conseguente adozione, a fini attuativi, di regolamenti recanti, per quanto qui interessa, la revisione dei criteri vigenti in materia di formazione delle classi, nonché di quelli relativi alla determinazione della consistenza complessiva degli organici del personale docente ed ATA . In base al comma 6 dello stesso art. 64, quanto disposto dal comma 1 concorre, a decorrere dal 2009, alla realizzazione di economie di spesa per il bilancio dello Stato.
Per ciò che qui rileva, il DPR 81/2009 individua come segue il numero di alunni per classe:
Già nella disciplina del DPR 81/2009 – come si vede – il limite di alunni per classe trova dei congegni di flessibilità :
• in via generale, l'art. 4 stabilisce che al fine di dare stabilità alla previsione delle classi, riducendo al massimo gli scostamenti tra il numero delle classi previsto ai fini della determinazione dell'organico di diritto e quello delle classi effettivamente costituite all'inizio di ciascun anno scolastico , è consentito derogare, in misura non superiore al 10 per cento, al numero minimo e massimo di alunni per classe previsto, per ciascun tipo e grado di scuola, dal presente regolamento. I dirigenti scolastici possono disporre incrementi del numero delle classi dell'istruzione primaria e dell'istruzione secondaria solo in caso di inderogabili necessità legate all'aumento effettivo del numero degli alunni rispetto alle previsioni, previa autorizzazione del dirigente preposto all'Ufficio scolastico regionale, secondo i criteri ed i parametri di cui al presente regolamento;
• con specifico riferimento (anche) alle fattispecie considerate nella proposta di legge in esame, l'art. 8 , in relazione a scuole «in situazioni disagiate» , dispone che nelle scuole funzionanti nelle piccole isole, nei comuni montani, nelle zone abitate da minoranze linguistiche, nelle aree a rischio di devianza minorile o caratterizzate dalla rilevante presenza di alunni con particolari difficolta' di apprendimento e di scolarizzazione , possono essere costituite classi uniche per anno di corso e indirizzo di studi con numero di alunni inferiore a quello minimo e massimo stabilito dagli articoli 10, 11 e 16. In tali casi le regioni e gli enti locali interessati stipulano, con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, convenzioni con il Ministero dell'istruzione, e del merito per consentire, in situazioni particolarmente svantaggiate, l'istituzione di centri scolastici digitali collegati funzionalmente alle istituzioni scolastiche di riferimento, mediante l'utilizzo di nuove tecnologie al fine di migliorare la qualità dei servizi agli studenti e di garantire una maggiore socializzazione delle comunità di scuole.
Interventi normativi successivi hanno poi configurato ulteriori casi e forme di deroga ai limiti in parola. Si ricordano fra l'altro:
- la previsione di cui all' art. 1, comma 84, della L. 107/2015 , a tenore della quale il dirigente scolastico, nell'ambito dell'organico dell'autonomia assegnato e delle risorse, anche logistiche, disponibili, riduce il numero di alunni e di studenti per classe rispetto a quanto previsto dal regolamento di cui al DPR 81/2009, allo scopo di migliorare la qualità didattica anche in rapporto alle esigenze formative degli alunni con disabilità (cfr. il relativo dossier per approfondimenti);
- la facoltà per i dirigenti degli Uffici scolastici regionali ( prevista dall'art. 18- bis del D.L. 189/2016 sin dall'anno scolastico 2016/2017 e in ultimo estesa all'anno scolastico 2023/2024 dall'art. 5, comma 9, del D.L. 198/2022: cfr. il relativo dossier per approfondimenti) di derogare al numero minimo e massimo di alunni per classe previsto, per ciascun tipo e grado di scuola, dal DPR 81/2009, con riferimento alle istituzioni scolastiche ed educative situate nelle aree colpite dagli eventi sismici verificatisi nei territori delle regioni Abruzzo, Lazio, Marche e Umbria, nonché nei comuni di Casamicciola Terme, Forio e Lacco Ameno dell'Isola di Ischia;
- la previsione di cui all' art. 1, commi 344-347 della L. 234/2021 (legge di bilancio 2022: cfr. il relativo dossier per approfondimenti) che, al fine di favorire l'efficace fruizione del diritto all'istruzione anche da parte dei soggetti svantaggiati collocati in classi con numerosità prossima o superiore ai limiti previsti a normativa vigente, autorizza il Ministero dell'istruzione [e oggi, del merito] a istituire classi in deroga alle dimensioni previste dal DPR 81/2009. La predetta deroga opera nelle scuole caratterizzate da valori degli indici di status sociale, economico e culturale e di dispersione scolastica individuati con decreto del Ministro dell'istruzione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare entro il mese di febbraio precedente all'anno scolastico di riferimento, e nel limite delle risorse strumentali e finanziarie e della dotazione organica di personale scolastico disponibili a legislazione vigente. Si ricorda che, in sede attuativa, sono stati adottati, anzitutto, il decreto interministeriale 90 del 2022, che ha stabilito per il 2022/2023 in 8.741 unità la quota massima dell'organico del personale docente da destinare alle classi costituite in deroga alle dimensioni individuate DPR 81/2009; poi, il decreto del Ministero dell'istruzione 220/2022 che ha stabilito gli indici di status sociale, economico e culturale e di dispersione scolastica.
3. Analisi dell'articolato
L'articolo 1, al comma 1 , dispone che a decorrere dall'anno scolastico 2020/ 2021, per la formazione delle classi nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche abitate da minoranze linguistiche si applicano le seguenti disposizioni: a) nelle scuole primarie e nelle relative sezioni staccate possono essere costituite, per ciascun anno di corso, classi con un numero di alunni inferiore a quindici e pluriclassi con un numero di alunni inferiore a otto; b) nelle scuole secondarie di primo grado e nelle relative sezioni staccate possono essere costituite classi, per ciascun anno di corso, con un numero di alunni inferiore a diciotto; c) negli istituti e nelle scuole di istruzione secondaria di secondo grado possono essere costituite classi, per ciascun anno di corso, con numero di alunni inferiore a venticinque.
Si valuti l'opportunità di adeguare l'anno scolastico di decorrenza della disposizione, essendo quello 2020/2021 già concluso.
Il comma 2 prevede che entro un mese dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Governo provvede a modificare gli articoli 10, 11 e 16 del DPR 81/2009 al fine di adeguarli a quanto disposto dal comma 1 del presente articolo.
Sotto il profilo della formulazione normativa, poiché il DPR 81/2009 ha natura di regolamento di delegificazione, si valuti l'opportunità di rimodulare la previsione del comma 2 in termini di autorizzazione al Governo a modificare il DPR 81/2009 mediante il procedimento di cui all'art. 17, comma 2, della L. 400/1988, attenendosi alle indicazioni di cui al comma 1 come norme generali regolatrici della materia.
L'articolo 2 stabilisce che dall'attuazione della presente legge non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite
La proposta di legge è riconducibile alle norme generali sull'istruzione, rimesse alla competenza legislativa esclusiva dello Stato dall'art. 117, secondo comma, lett. n), della Costituzione. Al riguardo si ricorda, infatti, che la Corte costituzionale, con la sentenza 200/2009 – chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale proprio di talune disposizioni dell'art. 64 del D.L. 112/2008 – ha qualificato come «norme generali sull'istruzione» quelle recate dal comma 4, lett. da a) ad f), dello stesso art. 64, riguardanti, per quanto qui interessa, la revisione dei criteri di formazione delle classi e dei criteri per la definizione degli organici, sulla base delle quali è stato adottato il DPR 81/2009.