XVIII LEGISLATURA
CAMERA DEI DEPUTATI
N. 2514
PROPOSTA DI LEGGE
d'iniziativa del deputato COSTA
Modifica all' articolo 315 del codice di procedura penale , in materia di trasmissione del provvedimento che accoglie la domanda di riparazione per ingiusta detenzione, ai fini della valutazione disciplinare dei magistrati
Presentata il 26 maggio 2020
Onorevoli Colleghi ! – Lo scorso 2 luglio 2019 la Camera dei deputati ha respinto una proposta di legge (atto Camera n. 1206, presentato il 27 settembre 2018 dallo stesso firmatario della presente proposta di legge), iscritta nel calendario dei lavori nell'ambito della quota riservata all'opposizione, che affrontava il tema – troppo spesso trascurato – dell'ingiusta detenzione.
Partiamo dai numeri: dal 1992 ad oggi, circa 28.000 persone hanno ottenuto la riparazione per ingiusta detenzione, moltissime non l'hanno ottenuta e molte altre non l'hanno neanche richiesta. Questi sono numeri che fanno riflettere, così come deve far riflettere la somma che lo Stato italiano ha speso dal 1992 ad oggi per il risarcimento in caso di ingiusta detenzione: oltre 800 milioni di euro.
L'istituto della riparazione per ingiusta detenzione trova il suo fondamento costituzionale nei princìpi di inviolabilità della libertà personale ( articolo 13 della Costituzione ) e di non colpevolezza fino alla condanna definitiva ( articolo 27 della Costituzione ), oltre che nella previsione dell' articolo 24 della Costituzione , che – al quarto comma – attribuisce al legislatore il compito di determinare «le condizioni e i modi per la riparazione degli errori giudiziari». Inoltre, l'articolo 5 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 e resa esecutiva dalla legge 4 agosto 1955, n. 848 , afferma che ogni persona vittima di un arresto o di una detenzione eseguiti in violazione della stessa Convenzione ha diritto a un indennizzo.
In armonia con questi princìpi, il codice di procedura penale , nel disciplinare le misure cautelari, agli articoli 314 e 315 prevede uno specifico procedimento per «compensare», in chiave solidaristica ( articolo 2 della Costituzione ), gli effetti pregiudizievoli che la vittima dell'indebita restrizione della libertà personale patisce, ovvero la riparazione per l'ingiusta detenzione subita a titolo di custodia cautelare.
All'origine di questo fenomeno gravemente e colpevolmente sottovalutato c'è soprattutto una custodia cautelare applicata anche per lunghi periodi, spesso con eccessiva leggerezza e con scarso senso di responsabilità, salvo poi risolversi il processo in un'assoluzione o in un proscioglimento.
Come dimostra la ricca casistica di errori giudiziari contenuta nell'archivio del sito errorigiudiziari.com , a cura di Benedetto Lattanzi e di Valentino Maimone, la maggior parte di queste persone viene arrestata in piena notte, condotta in carcere senza troppe spiegazioni, proiettata in prima pagina o sui titoli dei giornali, per poi vedersi dichiarare «ingiusta» la privazione della libertà. La riparazione per ingiusta detenzione non basta, non può bastare. Prima che la vicenda processuale sia conclusa, dopo diversi anni, la vittima spesso ha perso il lavoro, gli amici, qualche volta perfino la famiglia, sempre la credibilità e la fiducia altrui.
Quale somma potrebbe mai risarcire un'esperienza capace di incidere così pesantemente nella mente e nel corpo, fino a causare conseguenze difficilmente eliminabili? Chi è stato in carcere da innocente racconta di essere stato soggetto a crisi di panico, notti insonni e difficoltà relazionali anche a distanza di anni.
Il citato provvedimento che Forza Italia aveva portato all'esame dell'Assemblea della Camera dei deputati nel 2019 – e che oggi, nei termini regolamentari, ripropone attraverso la presente proposta di legge – pone una domanda e una riflessione: di fronte a tali situazioni che colpiscono le famiglie, l'attività lavorativa, la credibilità di soggetti che entrano nel sistema carcerario o la cui libertà personale viene ingiustamente limitata, può essere ammissibile che a pagare per gli errori del magistrato, in sede di valutazione dei presupposti per l'applicazione delle misure detentive, sia sempre e soltanto lo Stato (cioè, in ultima analisi, i cittadini stessi)?
Se lo Stato riconosce che c'è stata un'ingiustizia, è corretto che affronti e valuti che cosa non ha funzionato: se qualcuno ha sbagliato, se l'errore è stato inevitabile, se c'è stata negligenza o superficialità, se chi ha sbagliato deve essere chiamato a una valutazione disciplinare.
Pertanto, con l'articolo 1 della presente proposta di legge, si chiede di modificare l' articolo 315 del codice di procedura penale , prevedendo che la sentenza di accoglimento della domanda di riparazione per ingiusta detenzione sia trasmessa agli organi titolari dell'azione disciplinare nei riguardi dei magistrati, per le valutazioni di loro competenza. Troppo spesso, infatti, accade che le ragioni che hanno determinato errori, anche gravi, non siano rilevate, come occorrerebbe, sul piano disciplinare o restino prive di conseguenze in sede di decisione sugli avanzamenti di carriera.
La novella, per ovviare a questa mancanza, introduce l'obbligo dell'immediata trasmissione della sentenza che accoglie la domanda di riparazione, cosicché gli organi titolari dell'azione disciplinare non possano sottrarsi all'accertamento e alla valutazione della vicenda che ha condotto all'indennizzo per ingiusta detenzione.
Quella che si propone appare una norma di civiltà che, purtroppo, è stata respinta dall'Assemblea e che Forza Italia intende riproporre all'attenzione della Camera dei deputati, sperando in un supplemento di riflessione, per affrontare con la dovuta serietà un tema, lo si ribadisce, gravemente e colpevolmente sottovalutato, abbandonando la cultura della comoda deresponsabilizzazione a favore di un più diretto e penetrante controllo sull'operato del magistrato, che – non va dimenticato – in questa materia applica misure che incidono sui più importanti diritti costituzionali delle persone.
L'articolo 2 interviene poi sul decreto legislativo 23 febbraio 2006, n. 109 , recante disciplina degli illeciti disciplinari dei magistrati, delle relative sanzioni e della procedura per la loro applicabilità, inserendo tra gli illeciti disciplinari il fatto di aver concorso, con negligenza o superficialità, anche attraverso la richiesta di applicazione della misura della custodia cautelare, all'adozione dei provvedimenti di restrizione della libertà personale per i quali sia stata disposta la riparazione per ingiusta detenzione ai sensi degli articoli 314 e 315 del codice di procedura penale .
PROPOSTA DI LEGGE
Art. 1.
1. All' articolo 315 del codice di procedura penale , dopo il comma 3 è aggiunto il seguente:
« 3-bis . La sentenza che accoglie la domanda di riparazione è trasmessa agli organi titolari dell'azione disciplinare nei riguardi dei magistrati, per le valutazioni di loro competenza».
Art. 2.
1. All'articolo 2, comma 1, lettera gg) , del decreto legislativo 23 febbraio 2006, n. 109 , dopo le parole: «grave ed inescusabile» sono aggiunte le seguenti: «; l'aver concorso, con negligenza o superficialità, anche attraverso la richiesta di applicazione della misura della custodia cautelare, all'adozione dei provvedimenti di restrizione della libertà personale per i quali sia stata disposta la riparazione per ingiusta detenzione ai sensi degli articoli 314 e 315 del codice di procedura penale ».
Ingiusta detenzione e responsabilità disciplinare dei magistrati
La proposta di legge AC 2514, all'esame della Commissione, concernente l'obbligo di trasmissione agli organi titolari dell'azione disciplinare nei riguardi dei magistrati, delle sentenze che accolgono le domande di r iparazione per ingiusta detenzione . Introduce inoltre un nuovo illecito disciplinare dei magistrati nell'esercizio delle funzioni.
Il provvedimento in esame riproduce - aggiungendovi tuttavia la disposizione concernente l'illecito disciplinare - il testo della proposta di legge AC 1206 (Costa), respinta dall'Assemblea della Camera il 2 luglio 2019.
Si ricorda che l'AC 1206, dopo essere stata esaminata dalla Commissione giustizia della Camera, è stata iscritta nel caldendario dei lavori dell'Assemblea nell'ambito della quota riservata all'opposizione ed esaminata dalla stessa Assemblea in data 2 luglio 2019. In seguito all'approvazione di un emendamento sul quale il relatore e il Governo avevano espresso parere contrario, l'Assemblea ha respinto la proposta di legge.Si ricorda inoltre che il Regolamento della Camera prevede che non possono essere assegnati alle Commissioni progetti di legge che riproducano sostanzialmente il contenuto di progetti precedentemente respinti, se non siano trascorsi sei mesi dalla data della reiezione. (art. 72, comma 2).
Contenuto della proposta di legge
L'articolo 1 della proposta di legge modifica il codice di procedura penale per prevedere la trasmissione , al Ministro della Giustizia e al Procuratore generale presso la Cassazione, delle sentenze di accoglimento della domanda di riparazione per ingiusta detenzione. Il fine è dunque quello di agevolare la conoscenza delle stesse sentenze da parte di tali soggetti. Questi infatti, in base a quanto già previsto dalla normativa vigente, devono valutare se l'applicazione della custodia cautelare sia avvenuta contra legem e sia stata determinata da una n egligenza grave e inescusabile , tale da consentire l'esercizio dell'azione disciplinare nei confronti del magistrato.
Come è noto infatti, l' azione disciplinare nei confronti dei magistrati è promossa dal Ministro della giustizia (art. 107 Cost.) e dal Procuratore generale presso la Corte di cassazione, per essere decisa dal Consiglio superiore della magistratura (art. 105 Cost.).
In particolare, in base all' art 14 del d.lgs. n. 109 del 2003, la titolarità dell'azione disciplinare è affidata disgiuntamente al Ministro della giustizia (art. 107 Cost.) ed al Procuratore generale presso la Corte di cassazione. Mentre il Ministro della giustizia ha facoltà di promuovere l'azione disciplinare mediante richiesta di indagini al Procuratore generale presso la Corte di cassazione e contestuale comunicazione al C.S.M., con indicazione sommaria dei fatti per i quali si procede, il Procuratore generale ha l'obbligo di esercitare l'azione medesima, dandone comunicazione - nelle stesse forme - al Ministro ed al C.S.M.. In questo caso il Ministro, se ritiene che l'azione disciplinare deve essere estesa ad altri fatti, ne fa richiesta, nel corso delle indagini al Procuratore generale. Allo stesso modo, il Procuratore generale, nel corso delle sue indagini, può contestare fatti nuovi, anche se l'azione sia stata promossa dal Ministro. Chiunque ha la facoltà di segnalare ai titolari dell'azione fatti di rilevanza disciplinare. Alcuni organi però hanno un obbligo di comunicazione di "ogni fatto rilevante sotto il profilo disciplinare" al Procuratore generale presso la Corte di cassazione (art. 14, quarto comma). Essi sono il C.S.M., i consigli giudiziari e i dirigenti degli uffici. A loro volta i presidenti di sezione e i presidenti di collegio, nonché i procuratori aggiunti hanno l'obbligo di comunicare ai dirigenti degli uffici "i fatti concernenti l'attività dei magistrati della sezione o del collegio o dell'ufficio che siano rilevanti sotto il profilo disciplinare".
In base all' art. 2 del d.lgs. n. 109 del 2003, costituiscono illeciti disciplinari nell'esercizio delle funzioni del magistrato , tra gli altri, «l' emissione di un provvedimento restrittivo della libertà personale fuori dei casi consentiti dalla legge , determinata da negligenza grave ed inescusabile » (lett. gg). La disposizione precisa che l'attività di interpretazione di norme di diritto e quella di valutazione del fatto e delle prove non danno luogo a responsabilità disciplinare.
La disposizione dunque, nel solco della norma che qualifica come illecito disciplinare l'applicazione di una misura di custodia cautelare contra legem determinata da grave e inescusabile negligenza , inserisce, il comma 3-bis nell'art. 315 c.p.p. per disporre che la sentenza che accoglie la domanda di riparazione sia trasmessa agli organi titolari dell'azione disciplinare nei confronti dei magistrati (Ministro della giustizia e Procuratore generale presso la Corte di cassazione), « per le valutazioni di loro competenza ».
L'istituto della riparazione per ingiusta detenzione trova fondamento nei principi di inviolabilità della libertà personale (art. 13 Cost.) e di non colpevolezza sino alla condanna definitiva (art. 27 Cost.), oltre che nella previsione dell'art. 24 Cost., che - al quarto comma - attribuisce al legislatore il compito di «determinare le condizioni e i modi per la riparazione degli errori giudiziari». Più esplicitamente, l'art. 5 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo afferma che ogni persona vittima di un arresto o di una detenzione eseguiti in violazione della Convenzione ha diritto a un indennizzo.
In armonia con questi principi, il codice di procedura penale, nel disciplinare le misure cautelari, introduce uno specifico rimedio idoneo a "compensare", in chiave solidaristica (art. 2 Cost.), gli effetti pregiudizievoli che la vittima dell'indebita restrizione della libertà personale patisce, prevedendo agli articoli 314 e 315 c.p.p. una riparazione per l'ingiusta detenzione subita a titolo di custodia cautelare.
Tali disposizioni prevedono infatti un indennizzo per:
chi è stato sottoposto a custodia cautelare e, successivamente, è stato prosciolto con sentenza irrevocabile perché il fatto non sussiste, per non aver commesso il fatto, perché il fatto non costituisce reato o non è previsto dalla legge come reato, se non ha concorso a darvi causa per dolo o colpa grave;
chi è stato sottoposto a custodia cautelare e, successivamente, è stato prosciolto per qualsiasi causa quando con decisione irrevocabile risulti accertato che il provvedimento di custodia cautelare è stato emesso o mantenuto senza che sussistessero le condizioni di applicabilità previste dagli artt. 273 e 280 c.p.p.;
chi è stato condannato e nel corso del processo è stato sottoposto a custodia cautelare quando, con decisione irrevocabile, risulti accertato che il provvedimento di custodia cautelare è stato emesso o mantenuto senza che sussistessero le condizioni di applicabilità previste dagli artt. 273 e 280 c.p.p.;
chi è stato sottoposto a custodia cautelare e, successivamente, a suo favore è stato pronunciato un provvedimento di archiviazione o una sentenza di non luogo a procedere;
chi è stato prosciolto con sentenza irrevocabile perché il fatto non sussiste, per non aver commesso il fatto, perché il fatto non costituisce reato o non è previsto dalla legge come reato, per la detenzione subita a causa di arresto in flagranza o di fermo di indiziato di delitto;
chi è stato prosciolto per qualsiasi causa o al condannato che nel corso del processo sia stato sottoposto ad arresto in flagranza o a fermo di indiziato di delitto quando, con decisione irrevocabile, siano risultate insussistenti le condizioni per la convalida.
La riparazione non ha carattere risarcitorio, ma di indennizzo, e viene quindi determinata dal giudice in via equitativa, in una somma che non può eccedere l'importo di 516.456 euro; per gli aspetti procedurali il codice rinvia, ove compatibile, alla disciplina per la riparazione dell'errore giudiziario (artt.. 643-647 c.p.p.).
Recentemente il legislatore, con la legge n. 103 del 2017, ha modificato l' art. 15, comma 1, della legge n. 47 del 2015, di riforma delle misure cautelari, prevedendo che nella relazione che il Governo deve presentare annualmente al Parlamento sull'applicazione delle misure cautelari personali, debba altresì dare conto dei dati relativi alle sentenze di riconoscimento del diritto alla riparazione per ingiusta detenzione pronunciate nell'anno precedente, «con specificazione delle ragioni di accoglimento delle domande e dell'entità delle riparazioni, nonché i dati relativi al numero di procedimenti disciplinari iniziati nei riguardi dei magistrati per le accertate ingiuste detenzioni , con indicazione dell'esito, ove conclusi».
L'articolo 2 inserisce una nuova ipotesi di illecito disciplinare dei magistrati nell'esercizio delle fuzioni, ampliando il contenuto della lettera gg) dell'art. 2 del d.lgs. n. 109 del 2006, secondo la quale attualmente costituisce illecito disciplinare, tra gli altri, «l' emissione di un provvedimento restrittivo della libertà personale fuori dei casi consentiti dalla legge , determinata da negligenza grave ed inescusabile ».
Come già ricordato, l'art. 2 del d.lgs. n. 109 del 2006,individua gli illeciti disciplinari nell'esercizio delle funzioni dei magistrati. In base alla lettera gg) dell'articolo 2, costituiscono illeciti disciplinari nell'esercizio delle funzioni del magistrato, tra gli altri, «l' emissione di un provvedimento restrittivo della libertà personale fuori dei casi consentiti dalla legge , determinata da negligenza grave ed inescusabile » (lett. gg). La disposizione precisa che l'attività di interpretazione di norme di diritto e quella di valutazione del fatto e delle prove non danno luogo a responsabilità disciplinare.
.La giurisprudenza formatasi in relazione alle fattispecie tipiche, ha ribadito che il giudizio disciplinare non è la sede della disamina processuale di un provvedimento giudiziario, ma la garanzia dell'art. 101 Cost. non significa che il magistrato non possa essere giudicato per violazioni deontologiche comunque connesse all'esercizio delle funzioni giurisdizionali.Si è anche ribadito che, ai fini della sussistenza della responsabilità disciplinare a carico di magistrati che sia riferibile ad addebiti riconducibili alla loro attività giurisdizionale deve valutarsi la condotta complessivamente tenuta dal magistrato nella vicenda, cioè il suo impegno intellettuale e morale congiuntamente alla sua dedizione alla funzione giudicante svolta, che deve essere sempre esercitata rispettando i doveri d'ufficio e, quindi, nel rispetto dei diritti delle parti. L'insindacabilità in ambito disciplinare dei provvedimenti giurisdizionali e delle interpretazioni adottate esclude, infatti, che la loro inesattezza tecnico- giuridica possa di per sé sola configurare l'illecito disciplinare del magistrato, ma non quando essa sia la conseguenza di una grave negligenza e di una mancanza di ponderazione degli effetti del provvedimento, estranei alle logiche ed alle finalità della giurisdizione (che sono quelle di valutare adeguatamente ed autonomamente la fattispecie prospettata e dare conseguentemente una risposta conforme alle regole processuali e sostanziali) e sia indice di un comportamento arbitrario, con conseguente rischio di compromissione del prestigio dell'Ordine giudiziario (Cfr. Cass., sez. un. civ., 27 luglio 2007 n. 16626; 24 febbraio 2007 n. 1670; 5 luglio 2004 n. 12268; 19 luglio 2001 n. 9775; 18 ottobre 2000 n. 1119; 4 agosto 2000 n. 538; 23 luglio 1999 n. 504; 14 giugno 1999 n. 338; 7 agosto 1996 n. 7226; 23 luglio 1993; n. 8241; 5 gennaio 1993 n. 55; 22 giugno 1990 n. 6320; 1° aprile 1987 n. 3116; 24 luglio 1986 n. 4754; CSM, sez. disc., 4 febbraio 2009 n. 11, ord.; 18 gennaio 2008 n. 3. Per stabilire allora se ricorra la responsabilità disciplinare dell'incolpato è necessario e sufficiente accertare se il provvedimento costituisca un sintomo di grave negligenza e di inammissibile imperizia del magistrato, come tale suscettibile anche di quella negativa incidenza sull'indicato prestigio dell'Ordine giudiziario.
Con riguardo alla negligenza inescusabile la Cassazione l'ha definita come tale da determinare una violazione evidente, grossolana e macroscopica della norma applicata, ovvero una lettura di essa in contrasto con ogni criterio logico, oppure l'adozione di scelte aberranti nella ricostruzione della volontà del legislatore, o, ancora, la manipolazione assolutamente arbitraria del testo normativo o, infine, lo sconfinamento dell'interpretazione nel diritto libero (Cass. civ. n. 6791 del 2016).
Il nuovo illecito si sostanzia nel concorso, anche attraverso la richiesta di applicazione della misura cautelare , all'adozione di provvedimenti di restrizione della libertà personale per i quali sia stata disposta la riparazione per ingiusta detenzione ai sensi degli articoli 314 e 315 c.p .. Viene così potenzialmente esteso anche al pubblico ministero, che abbia richiesto l'applicazione della misura restrittiva, il campo di applicazione di tale illecito disciplinare.
Il concorso deve essere determinato da negligenza o superficialità. A differenza che per altri illeciti tipizzati si fa quindi riferimento alla semplice negligenza (e non alla negligenza grave e/o inescusabile che ricorre nelle altte fattispecie) e alternativamente alla superficialità che devono connotare il concorso del magistrato all'adozione del provvedimento restrittivo affinchè si sostanzi l'illecito.
Mentre il concetto di negligenza, che ricorre più volte - peraltro con la specificazione che deve essere grave e/o inescusabile - nella tipizzazione degli illeciti disciplinari dei magistrati, e trova specificazione nella giurisprudenza, il concetto di superficialità non trova alcuna definizione normativa. Con riguardo alla giurisprudenza della sezione disciplinare del CSM, il termine "superficialità" è utilizzato in rare corcostanze, accompagnato dall'attributo "macroscopica", ed è utilizzato al fine di specificare se si tratti o meno di condotta negligente. Al riguardo il CSM ha specificato che non integra l'illecito disciplinare nell'esercizio delle funzioni per la grave violazione di legge determinata da ignoranza o negligenza inescusabile la condotta del giudice, qualora la normativa da applicarsi possa - in ragione della sua novità, complessità e carenza di specificità prestarsi a diverse interpretazioni e la decisione assunta non possa, quindi, ritenersi inescusabile o affetta da leggerezza, macroscopica superficialità e negligenza ( sentenza n. 84 del 2017; nello stesso senso l'ordinanza n. 163 del 2017 e la sentenza n.55 del 2018 la quale specifica che " allorquando le determinazioni derivano da scelte interpretative della normativa applicabile la questione prescinde da profili valutabili in termini di leggerezza, macroscopica superficialità e negligenza nello studio della causa").
Andrebbe valutata l'opportunità di specificare l'ambito applicativo del concetto di superficialità, anche in rapporto a quello di negligenza, che dalla formulazione del testo appare alternativo al primo.
Relazioni allegate o richieste
La proposta di legge, di iniziativa parlamentare, è accompagnata dalla sola relazione illustrativa.
Necessità dell'intervento con legge
La proposta modifica il codice di procedura penale; ciò rende necessario l'uso della fonte primaria.
Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite
Il provvedimento interviene sulla materia "giurisdizione e norme processuali", di esclusiva competenza legislativa statale in base all'art. 117, secondo comma, Cost.