XVIII LEGISLATURA
CAMERA DEI DEPUTATI
N. 3200
PROPOSTA DI LEGGE
d'iniziativa dei deputati
ASCARI, MARTINCIGLIO, NAPPI, CATALDI, SURIANO, BALDINO, MAURIZIO CATTOI, AZZOLINA, ELISA TRIPODI, BRESCIA, BERTI, EHM, PALMISANO, PIERA AIELLO, VILLANI, EMILIOZZI, PAPIRO, DEL MONACO, MARIANI, GRIPPA, BARBUTO, ANNIBALI, CORNELI
Modifica all'articolo 18- bis del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 , in materia di rilascio del permesso di soggiorno alle vittime del reato di costrizione o induzione al matrimonio
Presentata il 7 luglio 2021
Onorevoli Colleghi! – La vicenda di Saman Abbas ha scosso tutti noi e ha aperto molti interrogativi sulla questione della tutela delle donne che sono costrette o indotte ai matrimoni forzati. La diciottenne, di origine pakistana, abitante a Novellara, è scomparsa dalla fine di aprile e gli inquirenti, che stanno indagando per omicidio e per occultamento di cadavere il padre e la madre della ragazza, sospettano che sia stata la famiglia a ucciderla e a farla scomparire. La ragazza sarebbe stata uccisa perché si era ribellata a un matrimonio combinato e perché avrebbe voluto vivere «all'occidentale».
La cultura dei matrimoni forzati fa parte di quelle tradizioni arcaiche e patriarcali che non ci appartengono e che un Paese civile non può e non deve accettare. Spesso i ragazzi stranieri che crescono nel Paese ospitante si scontrano con la cultura d'origine, innescando uno scontro generazionale che può portare anche a epiloghi tragici come quello di Saman.
L'Organizzazione delle Nazioni Unite celebra l'11 ottobre di ogni anno la Giornata internazionale delle bambine e delle ragazze ( International Day of the Girl ) per accendere i riflettori sulle numerose violazioni dei diritti delle ragazze, come quella dei matrimoni forzati.
Per matrimonio precoce si intende, comunemente, un'unione formale in cui sia coinvolto un minorenne e il matrimonio è considerato forzato se il minore non è in grado di esprimere compiutamente e consapevolmente il proprio consenso, non solo per le importanti responsabilità che si assume con tale atto, ma anche per il fatto che la sua età gli impedisce il raggiungimento della piena maturità e capacità di agire. Il paragrafo 2 dell'articolo 16 della Convenzione sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna (CEDAW), adottata a New York il 18 dicembre 1979 e resa esecutiva in Italia ai sensi della legge 14 marzo 1985, n. 132 , stabilisce che «I fidanzamenti e i matrimoni tra fanciulli non avranno effetti giuridici e tutte le misure necessarie, comprese le disposizioni legislative, saranno prese al fine di fissare un'età minima per il matrimonio, rendendo obbligatoria l'iscrizione del matrimonio su un registro ufficiale». La maggior parte delle nazioni, a seguito della Convenzione sui diritti del fanciullo, fatta a New York il 20 novembre 1989 e resa esecutiva in Italia ai sensi della legge 27 maggio 1991, n. 176 , ha fissato a diciotto anni l'età minima per il consenso al matrimonio, sebbene in alcuni contesti sia prevista un'età inferiore. Il matrimonio precoce attraversa Paesi, culture, religioni ed etnie. Povertà, insicurezza e accesso limitato a un'istruzione di qualità e a valide opportunità di lavoro fanno sì che il matrimonio sia visto come una scelta vantaggiosa per le ragazze o come un modo per i genitori di mitigare le difficoltà economiche della famiglia. Quello appena descritto è il quadro globale del fenomeno che emerge dal report «La condizione delle bambine e delle ragazze nel mondo 2020» dell'organizzazione Terre des Hommes .
Nel 2020, per effetto delle conseguenze economiche della pandemia di COVID-19, si è registrata, dopo anni di progressi, un'inversione di tendenza del fenomeno, che sta indirizzando molte adolescenti al matrimonio forzato soprattutto nell'Asia meridionale, nell'Africa centrale e nell'America latina. Nelle stesse aree si concentra prevalentemente anche il fenomeno delle gravidanze precoci. Queste sono solo alcune delle tendenze riportate nel rapporto « The Global Girlhood Report 2020 » dell'organizzazione Save the Children , presentato in occasione del venticinquesimo anniversario della Conferenza sulle donne di Pechino del 1995.
Tale fenomeno, diffuso a livello mondiale, ha portato anche il legislatore italiano a introdurre, con la cosiddetta legge «codice rosso» ( legge 19 luglio 2019, n. 69 ), il reato di costrizione o induzione al matrimonio, proprio per contrastare il fenomeno dei matrimoni forzati e delle spose bambine. La nuova fattispecie, prevista dall'articolo 558- bis del codice penale , punisce con la reclusione da uno a cinque anni chiunque, con violenza o minaccia, costringe una persona a contrarre matrimonio o unione civile e, approfittando delle condizioni di vulnerabilità o di inferiorità psichica o di necessità di una persona, con abuso delle relazioni familiari, domestiche, lavorative o dell'autorità derivante dall'affidamento della persona per ragioni di cura, istruzione o educazione, vigilanza o custodia, la induce a contrarre matrimonio o unione civile.
Data la possibile dimensione ultranazionale del fenomeno, il reato è punito anche quando è commesso all'estero da un cittadino italiano o da uno straniero residente in Italia ovvero in danno di un cittadino italiano o di uno straniero residente in Italia, e la pena è aumentata se i fatti sono commessi in danno di un minore di anni diciotto, con un ulteriore inasprimento se i fatti sono commessi in danno di un minore di anni quattordici. La condotta incriminata consiste nel costringere «altri», senza alcun requisito di età, a sposarsi o a contrarre un'unione civile. La ratio della norma è quella di tutelare il libero consenso delle parti all'unione, evitando pressioni fisiche o psicologiche.
Prevenire e perseguire questo tipo di reato risulta particolarmente complesso, posto che, nella maggior parte dei casi, lo stesso si consuma tra le mura domestiche, spesso con la contestuale commissione di altre condotte lesive, anche reiterate, quali violenze, maltrattamenti, lesioni e segregazioni.
Le vittime sono quasi sempre ragazze giovani, nate in famiglie connotate da una forte cultura patriarcale, costrette ad abbandonare la scuola, a vedersi negato il diritto alla salute e all'infanzia, o quello di poter costruire il proprio futuro; ragazze che hanno timore di denunciare quanto loro accaduto per paura di ritorsioni, per mancanza di consapevolezza o perché lo stato di controllo in cui vivono impedisce loro di poterlo fare.
Secondo il primo « Report sulla costrizione o induzione al matrimonio in Italia», predisposto dal Ministero dell'interno e pubblicato nel mese di giugno 2021, dal 9 agosto 2019 (data di entrata in vigore del codice rosso) al 31 maggio 2021, nel nostro Paese si sono registrati ventiquattro casi di matrimoni forzati, nove dei quali nei soli primi cinque mesi di quest'anno. Lo stesso report ammette che «I dati, inevitabilmente, fotografano una situazione sottodimensionata rispetto a quella reale».
Il report , che è stato curato dalla Direzione centrale della polizia criminale del Dipartimento della pubblica sicurezza del Ministero dell'interno, rileva una percentuale pari all'85 per cento dei reati (verificatisi sempre tra il mese di agosto 2019 e il mese di maggio 2021) riguardanti le donne. In un terzo dei casi le vittime sono minorenni (il 9 per cento ha un'età inferiore a quattordici anni e il 27 per cento ha un'età compresa tra quattordici e diciassette anni). Ci sono poi le donne straniere, che rappresentano il 59 per cento, in maggioranza pachistane, seguite dalle donne albanesi, mentre per Romania, Nigeria, Croazia, India, Polonia e Bangladesh si registra una sola vittima. Nel 73 per cento dei casi gli autori del reato sono stati uomini, anche in questo caso più frequentemente pachistani, seguiti da albanesi, bengalesi e bosniaci. Nel 40 per cento dei casi i responsabili avevano un'età compresa tra trentacinque e quarantaquattro anni, nel 27 per cento dei casi avevano un'età compresa tra quarantacinque e cinquantaquattro anni e nel 15 per cento dei casi avevano un'età compresa tra venticinque e trentaquattro anni. Il medesimo report getta anche uno sguardo globale su questo fenomeno ricordando che, nel 2020, per effetto delle conseguenze economiche della pandemia di COVID-19, per la prima volta, dopo anni di progressi, si è registrato un peggioramento dell'incidenza dei matrimoni forzati che stanno coinvolgendo molte adolescenti, soprattutto nell'Asia meridionale, nell'Africa centrale e nell'America latina.
Il terribile caso di Saman dimostra come gli strumenti posti in essere dalla normativa vigente non siano del tutto sufficienti nella prevenzione e nel contrasto della violenza contro le donne e, in particolare, nella prevenzione e nel contrasto della violenza intra-familiare.
Nel nostro ordinamento giuridico sussiste una lacuna normativa, ossia l'assenza di riferimenti al reato di matrimonio forzato di cui all'articolo 558- bis del codice penale nel testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 , e, in particolare, nell'articolo 18- bis , introdotto proprio per contrastare la violenza contro le donne. Non è stato, infatti, ancora inserito tra le fattispecie che consentono il rilascio del permesso di soggiorno l'essere vittima del reato di matrimonio forzato, un fenomeno che riguarda soprattutto le giovani donne che bisogna tutelare, dando loro la possibilità di emanciparsi dalla famiglia e dalla situazione in cui vertono.
Per quanto concerne Saman, essa era stata accolta in una casa rifugio e, secondo le nuove disposizioni di legge per i casi di violenza contro le donne avrebbe avuto diritto al rilascio del permesso di soggiorno, ma questo non è stato possibile a causa della già osservata mancanza di un richiamo al reato di matrimonio forzato nel citato articolo 18- bis del testo unico. Questa lacuna normativa ha impedito, pertanto, che le venisse rilasciato un permesso di soggiorno che le avrebbe consentito di sottrarsi alla violenza ai sensi del menzionato articolo 18- bis : Saman non ha potuto avere i documenti necessari ed è stata costretta a tornare a casa per recuperarli. Non avere i documenti è un doppio colpo per queste donne: da una parte si sentono abbandonate dallo Stato in cui vivono e dall'altra hanno il timore di essere rimandate nel loro Paese, ritrovandosi così sottomesse e senza via di fuga.
La lacuna normativa in esame deve essere immediatamente colmata in quanto non si può tollerare che si ripeta un altro caso simile, ossia quello di rischiare ancora una volta la vita di una giovane donna che pur di essere libera ha scelto di esporsi al pericolo tornando a casa per recuperare i propri documenti.
Da qui la necessità di presentare questa proposta di legge, che intende colmare tale lacuna normativa attraverso l'inserimento della fattispecie del reato di matrimonio forzato di cui all'articolo 558- bis del codice penale all'interno dell'articolo 18- bis del testo unico, concernente il rilascio del permesso di soggiorno alle vittime di particolari reati. L'intervento comporterà inoltre che, come disposto dal comma 4- bis dello stesso articolo 18- bis , «Nei confronti dello straniero condannato, anche con sentenza non definitiva, compresa quella adottata a seguito di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell' articolo 444 del codice di procedura penale , per uno dei delitti di cui al comma 1 del presente articolo [tra cui rientrerà il reato di matrimonio di forzato], commessi in ambito di violenza domestica, poss[a]no essere disposte la revoca del permesso di soggiorno e l'espulsione ai sensi dell'articolo 13 del presente testo unico». Tali disposizioni, prevedendo che chi è condannato per aver commesso il reato di matrimonio forzato possa incorrere anche nella revoca del permesso di soggiorno e nell'espulsione, potrebbero avere una funzione deterrente nei confronti della commissione del citato reato. Non abbiamo potuto salvare Saman, ma siamo ancora in tempo per porre in essere dei rimedi a tutela di altre donne che si trovano a vivere una situazione simile così difficile. Occorre intervenire con fermezza colmando tale grave vuoto normativo e dando sostegno a questa battaglia, che è una battaglia di civiltà per i diritti di tutti. Dobbiamo dimostrare di essere al fianco di tutte le donne che sono costrette o indotte ai matrimoni forzati.
La presente proposta di legge si compone di un solo articolo che modifica l'articolo 18- bis del testo unico inserendo il reato di costrizione o induzione al matrimonio di cui all'articolo 558- bis del codice penale nell'elenco delle fattispecie di reato previste dallo stesso articolo 18- bis in materia di permesso di soggiorno per le vittime di violenza domestica.
PROPOSTA DI LEGGE
Art. 1.
1. Al comma 1 dell'articolo 18- bis del testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 , dopo le parole: «per taluno dei delitti previsti dagli articoli» è inserita la seguente: «558- bis ,».
Rilascio del permesso di soggiorno alle vittime del reato di costrizione o induzione al matrimonio
Contenuto
La proposta di legge A.C. 3200 di iniziativa parlamentare (on. Ascari) si compone di un unico articolo che include il reato di matrimonio forzato (di cui all'art. 558-bis del codice penale) nell'elenco dei reati che prevedono il rilascio alla vittima del permesso di soggiorno per le vittime di violenza domestica , disciplinato dall'articolo 18- bis del testo unico immigrazione (D.Lgs. 286/1998).
L' articolo 558-bis c.p. (introdotto dall'art. 7 della L. 69/2019, c.d. Codice Rosso) punisce con la reclusione da uno a cinque anni, chiunque:
con violenza o minaccia costringe una persona a contrarre matrimonio o unione civile;
approfittando delle condizioni di vulnerabilità o di inferiorità psichica o di necessità di una persona, con abuso delle relazioni familiari, domestiche, lavorative o dell'autorità derivante dall'affidamento della persona per ragioni di cura, istruzione o educazione, vigilanza o custodia, la induce a contrarre matrimonio o unione civile.
L'evento del reato consiste nella contrazione del matrimonio o dell'unione civile.
La disposizione penale stabilisce che il reato è punito anche quando il fatto è commesso all'estero da cittadino italiano o da straniero residente in Italia ovvero in danno di cittadino italiano o di straniero residente in Italia.
La pena è aumentata se i fatti sono commessi in danno di un minore di anni diciotto ed è da due a sette anni di reclusione se i fatti sono commessi in danno di un minore di anni quattordici.
La norma adempie anche all'obbligo, sancito dall'art. 37 della Convenzione di Istanbul (ratificata con la legge 77/2013), che richiede agli Stati firmatari di prevedere una sanzione penale per le condotte consistenti nel costringere un adulto o un minore a contrarre un matrimonio e nell'attirare un adulto o un minore nel territorio di uno Stato estero, diverso da quello in cui risiede, con lo scopo di costringerlo a contrarre un matrimonio.
L'articolo 18- bis del testo unico immigrazione , introdotto dal D.L. 93/2013 (art. 4, comma 1), prevede il rilascio del permesso di soggiorno alle vittime di atti di violenza in ambito domestico. La finalità del permesso di soggiorno è consentire allo straniero di sottrarsi alla violenza.
La disposizione, che ricalca il contenuto dell'articolo 18 del testo unico, relativo al soggiorno per motivi di protezione sociale – prevede il rilascio di un permesso di soggiorno allo straniero in presenza dei seguenti presupposti (comma 1).
Devono essere riscontrate violenze domestiche o abusi nei confronti di uno straniero nel corso di operazioni di polizia, indagini o procedimenti penali per uno dei seguenti reati :
maltrattamenti contro familiari e conviventi (art. 572 c.p.);
lesioni personali, semplici e aggravate (artt. 582 e 583 c.p.);
mutilazioni genitali femminili (art. 583- bis c.p.);
sequestro di persona (art. 605 c.p.);
violenza sessuale (art. 609- bis c.p.);
atti persecutori (art. 612- bis c.p.)
nonché per uno qualsiasi dei delitti per i quali il codice di procedura penale prevede l'arresto obbligatorio in flagranza (art. 380 c.p.p.).
In alternativa alle operazioni di polizia, indagini o procedimenti penali, le violenze domestiche o gli abusi possono anche emergere nel corso di interventi assistenziali dei centri antiviolenza, dei servizi sociali territoriali o dei servizi sociali specializzati nell'assistenza delle vittime di violenza (comma 3).
Da tali operazioni, indagini, procedimenti e interventi assistenziali deve emergere che il tentativo di sottrarsi alla violenza ovvero la collaborazione alle indagini preliminari o al procedimento penale espongono l'incolumità della persona offesa straniera ad un concreto ed attuale pericolo.
In presenza di questi presupposti si apre un procedimento che contempla la proposta o il parere favorevole dell' autorità giudiziaria procedente al questore di rilascio del permesso di soggiorno. Nel caso in cui le violenze o gli abusi emergano nel corso di indagini penali, sarà l'autorità giudiziaria a comunicare al questore gli elementi da cui risulti la sussistenza dei presupposti per il rilascio del permesso di soggiorno, con particolare riferimento alla gravità e attualità del pericolo per l'incolumità personale (comma 2); se, invece, la segnalazione proviene dai servizi sociali o anche dai centri antiviolenza, la sussistenza dei presupposti sarà valutata dal questore sulla base della relazione redatta dagli stessi servizi. Anche in questo caso è obbligatorio il parere dell'autorità giudiziaria competente (comma 3).
A conclusione del procedimento il questore rilascia il permesso di soggiorno se ne ricorrono i presupposti.
Il permesso di soggiorno per le vittime di violenza domestica reca la dicitura "casi speciali" e ha la durata di un anno. Esso consente l'accesso ai servizi assistenziali ed allo studio nonché l'iscrizione nell'elenco anagrafico previsto per i servizi alle persone in cerca di lavoro (di cui all'articolo 4 del D.P.R. n. 442 del 2000) o lo svolgimento di lavoro subordinato e autonomo, fatti salvi i requisiti minimi di età. Alla scadenza può essere convertito in permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato o autonomo ovvero in permesso di soggiorno per motivi di studio qualora il titolare sia iscritto ad un corso regolare di studi (comma 1- bis , introdotto dall'art. 1, comma 1, lett. f) , n. 2 del D.L. 113/2018).
Il permesso è revocato in caso di condotta dello straniero incompatibile con le finalità del rilascio, ovvero quando vengono meno le condizioni che ne hanno giustificato il rilascio (comma 4).
Si prevede la revoca del permesso di soggiorno e l'espulsione quale misura sanzionatoria (facoltativa) nei confronti dello straniero condannato, anche con sentenza non definitiva, compresa quella adottata a seguito di patteggiamento, per uno dei delitti di cui al comma 1 (comma 4- bis )
Infine, il comma 5 precisa che le disposizioni sul permesso di soggiorno per le vittime di violenza domestica si applicano anche ai cittadini di Stati membri dell'Unione europea e ai loro familiari.
L'estensione dell'applicazione della disposizione ai cittadini comunitari è presumibilmente finalizzata a consentire a costoro, qualora siano vittime di violenza domestica, la permanenza nel territorio italiano anche in assenza dei requisiti previsti dall'art. 7 del decreto legislativo 30/2007. Tale disposizione infatti consente il soggiorno dei cittadini comunitari per un periodo superiore ai tre mesi solamente se svolgono una attività lavorativa o sono in stato di disoccupazione involontaria.
Analisi di impatto di genere
Le vittime dei matrimoni forzati sono in maggioranza donne e straniere. Secondo il primo rapporto sul fenomeno dei matrimoni forzati in Italia, curato dal Ministero dell'interno, dal 9 agosto 2019, data dell'entrata in vigore della legge 69/2019 c.d. codice rosso che ha introdotto il nuovo reato, fino al 31 maggio 2021, si sono registrati 24 casi di matrimoni forzati. Le vittime di genere femminile sono la maggior parte, l'85%.
L'analisi per fasce d'età, sul numero totale delle vittime, mostra che un terzo di esse non raggiunge la maggiore età; in particolare il 9% è infraquattordicenne, il 27% invece ha tra i 14 ed i 17 anni. Tra le vittime maggiorenni, quelle fra i 18 ed i 24 anni risultano nettamente superiori (41%).
Le vittime straniere risultano prevalenti (il 59% del tototale delle vittime); le più numerose sono le pakistane, seguite da quelle albanesi; per le altre nazionalità si registra una sola vittima (Romania, Nigeria, Croazia, India, Polonia e Bangladesh).
Analizzando le segnalazioni a carico dei presunti autori noti del reato, si evince, come sia predominante il genere maschile, 73% su quello femminile, 27% (Ministero dell'interno, Servizio analisi criminale, Costrizione o induzione al matrimonio, giugno 2021).
Relazioni allegate o richieste
La proposta di legge, di iniziativa parlamentare, è corredata della sola relazione illustrativa.
Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite
L'oggetto della proposta di legge è riconducibile alla materia "immigrazione" che l'art. 117 secondo comma, lett. b ) , Cost. attribuisce alla competenza esclusiva dello Stato.