XIX LEGISLATURA
CAMERA DEI DEPUTATI
N. 433
PROPOSTA DI LEGGE
d'iniziativa dei deputati
FURFARO, CIANI, GIRELLI, MALAVASI, STUMPO
Modifica all' articolo 19 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 , e altre disposizioni in materia di assistenza sanitaria per le persone senza dimora
Presentata il 24 ottobre 2022
Onorevoli Colleghi ! – In Italia, quando una persona diventa così povera da non potersi più permettere di pagare un affitto o un mutuo finisce in strada. Una volta in strada perde la residenza, viene cancellata dall'anagrafe del comune perdendo così una serie di diritti, tra cui il diritto alla salute. Questo perché la cancellazione della residenza anagrafica comporta il venir meno dell'assistenza sanitaria del medico di base e per curarsi si può ricorrere solo, qualora ne sussistono i presupposti, al pronto soccorso.
La crisi economica e sociale che ha colpito il nostro Paese, anche in conseguenza dell'epidemia di COVID-19, ha aggravato le condizioni delle persone che vivono in povertà e in condizioni di esclusione sociale come confermano i recenti rapporti della Caritas italiana-Fondazione «E. Zancan» e dell'Istituto nazionale di statistica (ISTAT).
Secondo la prima indagine ISTAT svolta, nel dicembre 2014, in collaborazione con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, la Federazione italiana organismi per le persone senza dimora (fio.PSD) e la Caritas italiana, le persone senza dimora erano 50.724 (rispetto alle 47.648 registrate nel 2011). Di queste il 40 per cento erano italiani e l'85,7 per cento uomini. Quattro su dieci vivevano in strada da più di quattro anni, prevalentemente nelle regioni del Nord Italia (56 per cento). Le donne rappresentavano il 14 per cento, presentando percorsi di vita particolari e più caratterizzati dalle rotture delle relazioni familiari come causa principale della condizione di homelessness . «Senza dimora» non è sinonimo di «assistenzialismo». Infatti, solo il 3 per cento dichiarava di ricevere sussidi dal comune o da altri enti pubblici, mentre il 62 per cento disponeva invece un reddito mensile proveniente da attività lavorativa (anche informale e saltuaria) con un guadagno medio mensile tra 100 e 499 euro. Il 30 per cento viveva di espedienti e collette, mentre il restante 17 per cento risultava senza alcuna fonte di reddito.
A distanza di cinque anni dalla prima edizione, il nuovo censimento ISTAT della popolazione residente in Italia, pubblicato a metà dicembre 2022, indica in oltre 96.000 persone, di cui il 62 per cento di nazionalità italiana, i senza dimora. Una cifra più che raddoppiata.
Lo stesso censimento identifica, per la prima volta e con maggior dettaglio, le convivenze anagrafiche e le cosiddette «popolazioni speciali», costituite da persone senza tetto, senza dimora e da coloro che vivono nei campi attrezzati e negli insediamenti tollerati o spontanei. Un aggregato, secondo i dati ISTAT, di oltre 500.000 persone.
Pur essendo un fenomeno sempre più diffuso, la conoscenza del mondo dei senza dimora presenta diverse problematiche trattandosi di un fenomeno mutevole nel tempo e composto di persone che vivono una condizione di estrema marginalità dal punto di vista relazionale e comunicativo. Qualsiasi tentativo di entrare in contatto con questo universo infatti richiede tempi, modalità e tecniche particolari per riuscire a fornire una conoscenza dettagliata e realistica di questa popolazione.
Attualmente, non vi sono dati attendibili che descrivano questa realtà sommersa, ma il fenomeno di questa parte di popolazione che vive in condizioni di povertà e di emarginazione estrema è comunque rilevante e non può essere ignorato. Le persone senza dimora non patiscono solo una situazione di estremo degrado dovuta alla mancanza d'alloggio e alla sopravvivenza quotidiana, ma subiscono anche una condizione di «invisibilità» dal punto di vista sociale e istituzionale, trovandosi fuori da una rete formale e informale di sostegno che non sia quella caritativa.
Uno degli elementi più evidenti di questa condizione è che le persone senza dimora non hanno il requisito della residenza anagrafica, l'assenza del quale rappresenta un ostacolo per accedere ai servizi del Servizio sanitario nazionale. L' articolo 19, terzo comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 , legge istitutiva del Servizio sanitario nazionale (SSN), individua infatti nella residenza anagrafica il collegamento tra utente e azienda sanitaria locale (ASL). Alla persona sprovvista di residenza è quindi di fatto precluso l'esercizio del diritto alla salute, poiché l'articolo citato stabilisce che per accedere alle prestazioni del Servizio sanitario nazionale occorre essere iscritti presso l'ASL nel cui territorio l'utente ha fissato la sua residenza. Ne consegue che le persone senza dimora, non potendo essere iscritte al Servizio sanitario nazionale, non possono esercitare la facoltà di scelta del medico di medicina generale. Per loro l'assistenza di base è garantita solo dagli ambulatori gestiti da medici volontari e l'assistenza ospedaliera è limitata alla gestione delle situazioni di emergenza attraverso le prestazioni erogate dai reparti di pronto soccorso. Si tratta quindi, di un vuoto di tutela in contrasto con gli articoli 3 e 32 della Costituzione e con i princìpi ispiratori della stessa legge n. 833 del 1978 , in base ai quali l'assistenza sanitaria va garantita a tutti coloro che risiedono o dimorano nel territorio della Repubblica, senza distinzione di condizioni individuali o sociali. Le norme relative all'assistenza sanitaria per i cittadini europei e per i cittadini stranieri ne rappresentano la più evidente attuazione.
Attualmente solo due regioni, l'Emilia-Romagna (legge regionale 29 luglio 2021, n. 10) e la Puglia (legge regionale 30 novembre 2021, n. 44) assicurano il diritto all'assistenza sanitaria territoriale alle persone senza dimora attraverso l'assegnazione di un medico di base e altre ne stanno discutendo come Liguria, Piemonte, Lombardia, Veneto, Toscana, Lazio e Abruzzo.
Sarebbe però importante e fondamentale che intervenisse il Parlamento, con una legge nazionale che consentisse a tutte le persone senza dimora in Italia di iscriversi al Servizio sanitario nazionale e poter così usufruire di un medico di base.
La modifica della legge n. 833 del 1978 che si propone con questa proposta di legge è un atto di civiltà e di solidarietà nei confronti di persone che vivono un disagio estremo e in favore delle quali operano, con grande spirito di abnegazione, diverse associazioni di volontariato come Avvocato di strada, Alleanza contro la povertà, Caritas, Coordinamento nazionale comunità di accoglienza (CNCA), Comunità di S. Egidio, Comunità Papa Giovanni XXIII, CittadinanzaAttiva, Emergency, fio.PSD. Una proposta che vede il consenso della Federazione nazionale degli ordini dei medici chirurghi e degli odontoiatri. Senza dimenticare che essa produrrebbe un risparmio per le finanze statali, poiché prevenire le malattie costa meno che curarle.
Attualmente, infatti, le persone senza dimora possono accedere ai soli servizi di pronto soccorso, il cui costo stimato mediamente, per singolo intervento, è quasi triplo ed in alcuni casi anche quadruplo rispetto al costo annuale di un medico di medicina generale per ogni paziente (il costo di un intervento singolo al pronto soccorso è stimato in 250 euro contro gli 80 euro del costo annuale di un medico di medicina generale).
Una legge nazionale di solidarietà, di giustizia sociale, di vicinanza dello Stato alle persone più deboli, di riduzione delle disuguaglianze.
Avere un medico, per queste persone, significherebbe sentirsi di nuovo cittadini, significherebbe sentire che lo Stato c'è per i deboli, significherebbe avere una speranza e uno stimolo per uscire dalla strada.
PROPOSTA DI LEGGE
Art. 1.
(Finalità)
1. Al fine di garantire l'effettiva tutela della salute quale diritto fondamentale dell'individuo e interesse della collettività mediante il Servizio sanitario nazionale, ai sensi dell' articolo 1 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 , la presente legge reca disposizioni volte a consentire alle persone senza dimora, prive della residenza anagrafica nel territorio nazionale o all'estero, di iscriversi negli elenchi degli assistiti delle aziende sanitarie locali territoriali di riferimento allo scopo di effettuare la scelta del medico di medicina generale e di accedere alle prestazioni incluse nei livelli essenziali di assistenza garantiti ai cittadini residenti in Italia.
Art. 2.
(Modifica alla legge 23 dicembre 1978, n. 833 )
1. All' articolo 19, terzo comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 , è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «Le persone senza dimora, prive della residenza anagrafica nel territorio nazionale o all'estero, hanno diritto di iscriversi negli elenchi relativi al territorio regionale in cui si trovano».
Art. 3.
(Linee guida per i programmi di monitoraggio, prevenzione e cura delle persone senza fissa dimora)
1. Con decreto del Ministro della salute, da adottare entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sono indicate le linee guida per l'attuazione di appositi programmi di monitoraggio, di prevenzione e di cura delle persone senza dimora, iscritte negli elenchi delle aziende sanitarie locali ai sensi dell' articolo 19, terzo comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 , come modificato dall'articolo 2 della presente legge, con il concorso delle strutture sanitarie, degli uffici comunali e delle associazioni di volontariato e di assistenza sociale.
Art. 4.
(Relazione alle Camere)
1. Entro il mese di febbraio, a partire dall'anno successivo a quello di entrata in vigore della presente legge, il Governo presenta alle Camere una relazione sullo stato di attuazione della medesima legge, con particolare riferimento:
a) al numero di persone senza dimora iscritte negli elenchi delle aziende sanitarie locali di ciascuna regione;
b) al numero e alla tipologia delle prestazioni erogate in favore delle persone senza dimora;
c) alle eventuali criticità emerse in fase di attuazione della presente legge.
Art. 5.
(Disposizioni finanziarie)
1. Agli oneri derivanti dall'attuazione della presente legge si provvede mediante corrispondente riduzione del Fondo per far fronte ad esigenze indifferibili, di cui all' articolo 1, comma 200, della legge 27 dicembre 2014, n. 190 .
2. Il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio.
Modifica all'articolo 19 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, e altre disposizioni in materia di assistenza sanitaria per le persone senza dimora
Contenuto
La proposta di legge in esame ( A.C. 433 ) è finalizzata a riconoscere il diritto all'assistenza sanitaria alle persone senza dimora , prive della residenza anagrafica sul territorio nazionale o all'estero.
Attualmente, a legislazione vigente, se un individuo risulti senza iscrizione all'anagrafe comunale perde il diritto fondamentale alla tutela della salute , cessando per esso l'assistenza sanitaria, escluse le prestazioni di emergenza presso i pronto soccorso. Ai sensi dell'articolo 19 della legge istitutiva del SSN, la L. n. 833/1978, infatti, una condizione essenziale per l'utenza dei servizi ASL è la residenza nello stesso territorio dell'azienda sanitaria , situazione che consente, tra le altre cose, la scelta del medico di base (MMG).
La frequenza di tali situazioni in Italia è aumentata anche a causa della crisi economica e sociale , soprattutto a seguito della crisi pandemica dovuta al Covid-19, che ha aggravato le condizioni delle persone che vivono in povertà. La povertà assoluta nel 2021, in base ai dati pubblicati dall' ISTAT a giugno 2022 (v. dati consuntivi 2021) conferma ancora i massimi storici toccati nel 2020, anno d'inizio della pandemia: le famiglie che nel 2021 hanno fatto registrare una condizione di povertà assoluta sono intorno a 1,9 milioni (7,5% del totale da 7,7% nel 2020), pari a circa 5,6 milioni di individui (il 9,4% della popolazione residente). La percentuale di famiglie che si trovano in povertà assoluta sono il 10% nel Mezzogiorno, 6,7% al Nord e 5,6% al Centro. Sono poi 1,4 milioni i minori in povertà assoluta (il 14,2%), mentre è del 32,4% l'incidenza della povertà assoluta tra i cittadini stranieri residenti (29,3% nel 2020) a confronto con il 7,2% tra gli italiani (7,5% nel 2020).
Il 15 Dicembre 2022, l'ISTAT ha inoltre pubblicato i dati del Censimento permanente della Popolazione al 31 dicembre 2021, rendendo per la prima volta disponibili i dati su alcuni gruppi specifici di popolazione, tra cui le persone "senza tetto" e "senza fissa dimora". Questi ultimi sono in un numero di 96.197, in maggioranza uomini, di cui il 38% cittadini stranieri, provenienti in oltre la metà dei casi dal continente africano. Le persone senza tetto e senza fissa dimora censite risultano iscritte all'anagrafe di 2.198 comuni italiani, che si concentrano per il 50% in 6 comuni a più alta intensità: Roma (23%), Milano (9%), Napoli (7%), Torino (4,6%), Genova (3%) e Foggia (3,7%). La fio.PSD, la Federazione Italiana Organismi per le Persone Senza Dimora e la Caritas italiana hanno peraltro censito le persone senza dimora in un numero di 50.724 (47.648 nel 2011).
Secondo l'Osservatorio della fio.PSD, la rilevazione pubblicata dall'ISTAT permetterebbe di dare visibilità e riconoscimento anche a segmenti di popolazione che tendono a essere difficilmente tracciabili da un punto di vista statistico, pur presentando i dati pubblicati una fotografia parziale dell'estensione e caratterizzazione del fenomeno della grave marginalità nel nostro Paese, in quanto rilevazioni basate su criteri esclusivamente amministrativi.
Lo stesso censimento identifica, per la prima volta e con maggior dettaglio, le convivenze anagrafiche e le cosiddette «popolazioni speciali», costituite da persone senza tetto, senza dimora e da coloro che vivono nei campi attrezzati e negli insediamenti tollerati o spontanei. Un aggregato, secondo i dati ISTAT, di oltre 500.000 persone. Pur essendo la povertà assoluta un fenomeno sempre più diffuso, la conoscenza del mondo dei senza dimora presenta diverse problematiche trattandosi di un fenomeno mutevole nel tempo e composto di persone che vivono una condizione di estrema marginalità dal punto di vista relazionale e comunicativo. L'obiettivo è pertanto di colmare un vuoto di tutela che contrasta con i principi garantiti dagli articoli 3 (parità) e 32 (diritto alla salute) della Costituzione e con i princìpi ispiratori della stessa legge n. 833 del 1978 istitutiva del Sistema sanitario nazionale, in base ai quali l'assistenza sanitaria deve essere garantita a tutti coloro che risiedono o dimorano nel territorio della Repubblica, senza distinzione di condizioni individuali o sociali. Attualmente solo due Regioni, l'Emilia-Romagna (legge regionale 29 luglio 2021, n. 10) e la Puglia (legge regionale 30 novembre 2021, n. 44) assicurano il diritto all'assistenza sanitaria territoriale alle persone senza dimora attraverso l' assegnazione di un medico di base. In base alla relazione illustrativa del provvedimento, altre Regioni hanno aperto la trattazione della questione, come Liguria, Piemonte, Lombardia, Veneto, Toscana, Lazio e Abruzzo.
La proposta di legge in esame si compone di 6 articoli.
L' articolo 1 definisce le finalità del provvedimento , volto a garantire l' effettiva tutela della salute quale diritto fondamentale dell'individuo ed interesse della collettività mediante il Servizio sanitario nazionale. Le disposizioni in particolare sono volte a consentire alle persone senza dimora , prive della residenza anagrafica nel territorio nazionale o all'estero, di iscriversi negli elenchi degli assistiti delle aziende sanitarie locali territoriali di riferimento, al fine di effettuare la scelta del medico di medicina generale e di accedere alle prestazioni incluse nei livelli essenziali di assistenza garantiti ai cittadini residenti in Italia.
Ciò in ossequio ai principi contenuti all'articolo 1 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 istitutiva del Servizio sanitario nazionale (SSN) che individua la tutela della salute quale diritto fondamentale del singolo ed interesse della collettività da assicurare tramite il Sistema sanitario pubblico o accreditato.
L' articolo 2 interviene con una modifica all'articolo 19, comma 3, della richiamata L. n. 833/1978 che istituisce il SSN. La norma attualmente prevede (comma 3), tra l'altro, che gli utenti del servizio sanitario nazionale siano iscritti in appositi elenchi periodicamente aggiornati presso l'unità sanitaria locale nel cui territorio hanno la residenza. Con un periodo aggiunto al comma 3 citato viene stabilito che le persone senza dimora, prive della residenza anagrafica nel territorio nazionale o all'estero, hanno diritto ad iscriversi negli elenchi relativi al territorio regionale in cui si trovano.
Con riferimento alla definizione di "persone senza fissa dimora" e alla possibilità della loro iscrizione anagrafica si sottolinea che nell'ordinamento nazionale si individuano come soggetti che vivono una situazione di disagio abitativo raggruppate in quattro categorie: senza tetto, senza casa, sistemazione insicura, sistemazione inadeguata.
In particolare, una persona è considerata senza dimora quando versa in uno stato di povertà materiale e immateriale, che è connotato dal forte disagio abitativo, cioè dall'impossibilità o incapacità di provvedere autonomamente al reperimento e al mantenimento di un'abitazione in senso proprio. Facendo riferimento alla tipologia ETHOS ( European Typology on Homelessness and Housing Exclusion ), così come elaborata dall'Osservatorio europeo sull' homelessness , nella definizione rientrano tutte le persone che: vivono in spazi pubblici (per strada, baracche, macchine abbandonate, roulotte, capannoni); vivono in un dormitorio notturno e/o sono costretti a trascorrere molte ore della giornata in uno spazio pubblico (aperto); vivono in ostelli per persone senza casa/sistemazioni alloggiative temporanee; vivono in alloggi per interventi di supporto sociale specifici (per persone senza dimora singole, coppie e gruppi). Sono escluse tutte le persone che: vivono in condizione di sovraffollamento; ricevono ospitalità garantita da parenti o amici; vivono in alloggi occupati o in campi strutturati presenti nelle città (v. Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Linee di indirizzo per il contrasto alla grave emarginazione adulta, 2015).
La legge anagrafica dispone che nell'anagrafe della popolazione residente sono registrate, oltre le posizioni relative alle singole persone, alle famiglie ed alle convivenze che hanno fissato nel comune la residenza, anche le posizioni relative alle persone senza fissa dimora che hanno stabilito nel comune il proprio domicilio, come previsto dal comma 3, art. 1, della legge 1228/1954 sull'ordinamento delle anagrafi della popolazione residente.
La medesima legge anagrafica, modificata sul punto dalla legge 94/2009, prevede che - ai fini dell'adempimento dell'obbligo per chiunque di chiedere la iscrizione nell'anagrafe del comune di dimora abituale - la persona che non ha fissa dimora si considera residente nel comune dove ha stabilito il proprio domicilio. La persona stessa, al momento della richiesta di iscrizione, è tenuta a fornire all'ufficio di anagrafe gli elementi necessari allo svolgimento degli accertamenti atti a stabilire l'effettiva sussistenza del domicilio. In mancanza del domicilio, si considera residente nel comune di nascita. Inoltre, è istituito, presso il Ministero dell'interno un apposito registro nazionale delle persone che non hanno fissa dimora (legge 1228/1954 sull'ordinamento delle anagrafi della popolazione residente, articolo 2, commi 3 e 4).
In attuazione di tale ultima disposizione, il Ministro dell'interno ha adottato il decreto 6 luglio 2010 recante le modalità di funzionamento del registro delle persone senza fissa dimora.
L' articolo 3 prevede la definizione di Linee guida per i programmi di monitoraggio, prevenzione e cura delle persone senza fissa dimora. Viene disposto che (comma 1) con decreto del Ministro della salute, da adottare entro 6 mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, previa intesa in sede di Conferenza permanente Stato-Regioni sono indicate le linee guida per l'attuazione di appositi programmi di monitoraggio, di prevenzione e di cura delle persone senza dimora , iscritte negli elenchi delle aziende sanitarie locali ai sensi del sopra richiamato articolo 19, comma 3, della L. n. 833/1978, come modificato dall'articolo 2 sopra illustrato , con il concorso delle strutture sanitarie, degli uffici comunali e delle associazioni di volontariato e di assistenza sociale.
Infine, gli articoli 4 e 5 prevedono, rispettivamente, una relazione alle Camere e le disposizioni finanziarie di copertura degli oneri ( che risultano non quantificati ).
L'articolo 4 dispone che entro il mese di febbraio, a partire dall'anno successivo a quello di entrata in vigore della presente legge, il Governo deve presentare alle Camere una relazione sullo stato di attuazione della legge in commento, con particolare riferimento:
a) al numero di persone senza dimora iscritte negli elenchi delle aziende sanitarie locali di ciascuna regione;
b) al numero e alla tipologia delle prestazioni erogate in favore delle persone senza dimora;
c) alle eventuali criticità emerse in fase di attuazione della presente legge.
L'articolo 5 prevede infine che agli oneri derivanti dall'attuazione della presente legge si deve provvedere mediante corrispondente riduzione del Fondo per far fronte ad esigenze indifferibili , di cui al comma 200, art. 1, della L. n. 190/2014, autorizzando il Ministro dell'economia e delle finanze ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio.
Relazioni allegate o richieste
Si tratta di una proposta di legge di iniziativa parlamentare, corredata, prtanto, della sola relazione illustrativa.
Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite
Come sopra ricordato la proposta di legge in esame è finalizzata a riconoscere il diritto all'assistenza sanitaria alle persone senza dimora , prive della residenza anagrafica sul territorio nazionale o all'estero.La materia trattata può pertanto ricondursi all'ambito dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i dritti sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, oggetto di potestà legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell'articolo 117, secondo comma , lettera m) della Costituzione, nonché all'ambito della tutela della salute, oggetto di potestà legislativa concorrente ai sensi dell'articolo 117, comma 3 della Costituzione .
Rispetto degli altri principi costituzionali
La proposta di legge in esame, riconoscendo il diritto all'assistenza sanitaria alle persone senza dimora , è diretta a garantire (art. 1) l'effettiva tutela della salute quale diritto fondamentale dell'individuo ed interesse della collettività mediante il Servizio sanitario nazionale: essa pertanto attua il disposto dell'articolo 32 della Costituzione che tale diritto riconosce e garantisce.