XVIII LEGISLATURA
CAMERA DEI DEPUTATI
N. 2839
PROPOSTA DI LEGGE
d'iniziativa dei deputati
SCUTELLÀ, BILOTTI, BRUNO BOSSIO, BUBISUTTI, D'ARRANDO, DI MURO, DI SARNO, FERRO, GIULIANO, GRIPPA, LOREFICE, LOVECCHIO, TONDO
Delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione territoriale degli uffici giudiziari
Presentata il 22 dicembre 2020
Onorevoli Colleghi ! – La riforma della geografia giudiziaria attuata con i decreti legislativi 7 settembre 2012, n. 155 e n. 156, è consistita in un «taglio» dei tribunali minori e nella soppressione delle sedi distaccate, a favore nell'accentramento dell'amministrazione della giustizia.
Tale scelta, senza timore di poter essere smentiti, è stata avversata sotto tutti i profili e da più punti di vista attraverso ricorsi alla Corte costituzionale da parte delle regioni e dei tribunali di ogni dimensione, che hanno loro malgrado subìto la riforma della geografia giudiziaria, affiancati in questa «missione» da varie associazioni sorte in questi anni nei diversi territori.
La questione deve essere affrontata necessariamente dal punto di vista dei criteri assunti per procedere alla soppressione e all'accorpamento degli uffici giudiziari.
Con la finalità di realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza, l' articolo 1 della legge 14 settembre 2011, n. 148 , ha delegato il Governo a rivedere la geografia giudiziaria in modo da realizzare una riduzione complessiva degli uffici giudiziari nel territorio e il Governo ha provveduto adottando i citati decreti legislativi del 2012.
I princìpi e criteri direttivi per l'esercizio della delega hanno riguardato la ridefinizione dell'assetto territoriale degli uffici giudiziari, eventualmente trasferendo territori di un circondario a circondari limitrofi.
A tale fine il Governo doveva tenere conto di «criteri oggettivi e omogenei» che comprendessero alcuni parametri: estensione del territorio, numero degli abitanti, carichi di lavoro, indice delle sopravvenienze, specificità territoriale del bacino di utenza, anche con riguardo alla situazione infrastrutturale, presenza di criminalità organizzata.
La presente proposta di legge si pone l'obiettivo di incrementare i criteri di selezione e di rivalutare quelli preesistenti al fine di ridefinire, attraverso una nuova delega al Governo, l'assetto territoriale degli uffici giudiziari nel rispetto delle esigenze oggettive dei territori e di princìpi e criteri direttivi finora non presi in considerazione, ma da ritenere necessari e imprescindibili.
Tra i criteri direttivi alla base della vigente riforma della geografia giudiziaria non rileva la distanza tra l'ufficio giudiziario accorpante e quello accorpato, ma la sola «situazione infrastrutturale». Tale ultimo criterio – a parere della prima firmataria di questa proposta di legge – non può in alcun modo prescindere dalla misurazione chilometrica della distanza tra i due uffici, tenendo ulteriormente presente la percorribilità del tragitto in termini di servizi infrastrutturali e viari e di collegamento pubblico.
In alcuni territori della penisola tale problematica è stata poi notevolmente acuita a causa delle difficoltà per i professionisti della giustizia di raggiungere le sedi accorpanti, talvolta molto distanti e raggiungibili unicamente attraverso mezzi privati e strade inadeguate, senza alcuna possibilità di ricorrere al trasporto pubblico stante l'assoluta assenza di servizi e di collegamenti, disattendendo clamorosamente il criterio concernente il «riguardo alla situazione infrastrutturale».
È ipotizzabile, inoltre, una riorganizzazione che guardi prioritariamente ai comuni che ospitano istituti penitenziari di massima sicurezza e per i quali sarebbe d'uopo un presidio di giustizia prossimo e facilmente raggiungibile per agevolare soprattutto le traduzioni dei detenuti stessi.
Un ulteriore principio che si propone di inserire nella formulazione della delega è il numero di abitanti residenti nel comune «spogliato» dell'ufficio in quanto, seppure il dato numerico in riferimento al bacino di utenza risulti essere comprensibile, è altrettanto indispensabile che enti locali con un alto tasso di popolazione possano contare su un presidio di giustizia al loro interno.
Ad oggi, alla luce della riforma oggetto della presente proposta di legge, il tutto si è tradotto in un aumento dei costi per i cittadini, in un'accentuata assenza dello Stato, in particolare in territori fortemente contaminati dalla criminalità organizzata, e in una notevole concentrazione dei carichi giudiziari nei nuovi poli competenti, accresciuta in particolar modo dal periodo di sospensione dettato dall'emergenza epidemiologica da COVID-19.
L' articolo 24, primo comma, della Costituzione , come noto, è la fonte costituzionale del diritto di azione: nel nostro sistema l'azione è, infatti, un diritto soggettivo, il cui contenuto consiste nell'attivare un giudizio al fine di far valere in quel contesto altri diritti o interessi.
Da questo diritto, che è un principio fondamentale dell'ordinamento, si può trarre il dovere, per il legislatore, di far accedere ciascuno a un giudice e a un giudizio: un tribunale «lontano», non facilmente raggiungibile, in ragione anche della sua burocratizzazione, non rende efficace il diritto di azione.
Non è tollerabile che lo Stato articoli una delle proprie funzioni – quella giurisdizionale – e uno dei propri elementi costitutivi – il territorio – senza tenere conto, in molti casi, delle specificità di questi, ma ponendosi al servizio di altre esigenze, quali l'uniformità, il risparmio o l'efficientismo.
Da queste argomentazioni si deduce che deve ritenersi in contrasto con lo spirito della Costituzione qualsiasi riforma legislativa che allontani il giudice dal cittadino oltre la misura che gli consente di essere agevolmente e personalmente interpellato.
La Costituzione richiede che la giustizia sia amministrata «a misura d'uomo», abbastanza vicino ai cittadini perché questi possano raggiungere la sede del tribunale dalla loro abitazione con «limitati sacrifici » (si veda la sentenza della Corte costituzionale n. 59 del 23 marzo 2016).
È d'uopo rilevare, inoltre, che la Commissione europea per l'efficienza della giustizia (CEPEJ) ha in più occasioni affermato che le riforme della geografia giudiziaria realizzate nei vari Stati membri devono tenere conto di tutti gli elementi di criticità che possano limitare l'accesso dei cittadini a un sistema giudiziario di qualità.
La Commissione, in particolare, riconosce il valore della vicinanza degli uffici giudiziari ai cittadini come elemento utile a favorirne l'accesso alla giustizia e sottolinea che «dover presenziare a un'udienza fissata la mattina presto per una persona anziana, o per una persona che non guida o non è dotata di mezzo proprio, in assenza di adeguati mezzi di trasporto pubblico, rappresenta una situazione problematica che può influire sul diritto di equo accesso alla giustizia» (CEPEJ, Linee guida sulla revisione della geografia giudiziaria per favorire le condizioni di accesso a un sistema giudiziario di qualità, adottate nella riunione plenaria del 6 dicembre 2013, paragrafo 2.3.4).
Benché obiettivo precipuo della riforma fossero i risparmi di spesa e il miglioramento dell'efficienza del sistema giudiziario, si ritiene, ove mai tali risparmi si siano effettivamente concretizzati, che ogni possibile intervento non possa prescindere dall'esigenza di tenere in considerazione il diritto di accedere alla giustizia, quale diritto fondamentale di ogni individuo, insopprimibile in uno Stato democratico: qualsiasi riforma del settore non può essere fatta a discapito dei diritti costituzionalmente garantiti, per la stessa permanenza dello Stato di diritto, dagli articoli 2, 3, 4, 5, 13, 16, 24, 25, 111, 112 e 113 della Costituzione.
Pertanto i criteri di riordino devono sì essere funzionali all'immediato risparmio di spesa per il bilancio dello Stato, senza tuttavia arrecare allo stesso danni nel medio e lungo periodo.
La presente proposta di legge si prefigge l'obiettivo di delegare il Governo a rivedere la distribuzione degli uffici giudiziari nel territorio nazionale individuando ulteriori specifici princìpi e criteri direttivi che operino una riconsiderazione delle scelte operate dal legislatore in materia di geografia giudiziaria e che guardino con la massima attenzione alle particolarità e alle peculiarità dei distretti territoriali, in linea con la superiore esigenza di consentire ai cittadini un accesso alla giustizia pieno ed effettivo.
In particolare, si propone di valutare la riorganizzazione prendendo in considerazione la specificità territoriale del bacino d'utenza, caso per caso, analizzando precipuamente le caratteristiche geomorfologiche del territorio, la carenza di collegamenti stradali e ferroviari all'interno delle circoscrizioni di riferimento alla luce del percorso e della distanza da intraprendere tra il tribunale accorpato e quello accorpante. Si propone, inoltre, di valutare, oltre al bacino di utenza servito, anche il numero di residenti nel comune oggetto di rideterminazione.
Si suggerisce, poi, di prestare una maggior attenzione, nell'attività discrezionale, alle zone del territorio in cui siano presenti istituti penitenziari di alta sicurezza, valutando anche il numero dei detenuti ospitati.
PROPOSTA DI LEGGE
Art. 1.
1. Al fine di procedere a una riorganizzazione della distribuzione nel territorio degli uffici giudiziari volta a garantire pienamente il diritto di accedere alla giustizia, il Governo è delegato ad adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi per la ridefinizione degli assetti territoriali degli uffici giudiziari con l'osservanza dei princìpi e criteri direttivi di cui all'articolo 1, comma 2, lettere a) , c) , d) , e) , g) , h) , i) , l) , m) , n) , o) , p) e q) , della legge 14 settembre 2011, n. 148 , nonché dei seguenti princìpi e criteri direttivi:
a) valutare la riorganizzazione degli uffici giudiziari di primo grado prendendo in considerazione la specificità territoriale del bacino di utenza, le caratteristiche geomorfologiche del territorio e la sua estensione, la distanza e il tempo di percorrenza tra il tribunale accorpato e quello accorpante, considerando la carenza di collegamenti stradali e ferroviari, la situazione infrastrutturale e la vetustà della rete viaria all'interno delle circoscrizioni di riferimento;
b) assicurare che tra i tribunali soppressi oggetto di rivalutazione siano preferiti quelli situati in comuni con un'alta densità abitativa, garantendo la presenza di un presidio di giustizia nel territorio dell'ente locale stesso;
c) ridefinire l'assetto territoriale tenendo conto della presenza di istituti penitenziari di alta sicurezza e del numero di detenuti ospitati nel circondario interessato;
d) nei contesti provinciali particolarmente estesi e maggiormente colpiti da emergenze di carattere criminale, anche al fine di assicurare la presenza dello Stato nel territorio tramite presìdi di giustizia, valutare, in luogo della riattivazione di sedi di tribunali soppresse, l'opportunità di riattivare una o più sezioni distaccate tra quelle soppresse, tenendo conto, nella selezione delle stesse, dei criteri di collocazione geografica rispetto alle aree di utenza che devono essere coperte anche in relazione alla popolazione complessiva.
2. I decreti legislativi 7 settembre 2012, n. 155, e 7 settembre 2012, n. 156, conservano la loro efficacia relativamente agli atti e alle pronunce giurisdizionali emanati prima della data di entrata in vigore dei decreti legislativi di cui al comma 1 del presente articolo.
3. I decreti legislativi di cui al comma 1 del presente articolo sono adottati su proposta del Ministro della giustizia, previa intesa da sancire in sede di Conferenza unificata ai sensi dell' articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 , e previa acquisizione del parere del Consiglio di Stato, da rendere nel termine di quarantacinque giorni dalla data di trasmissione degli schemi di decreto legislativo, decorso il quale il Governo può comunque procedere. Gli schemi di decreto legislativo sono successivamente trasmessi alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica per l'espressione dei pareri delle Commissioni parlamentari competenti per materia, che si pronunciano nel termine di trenta giorni dalla data di trasmissione, decorso il quale i decreti legislativi possono essere comunque adottati.
Delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione territoriale degli uffici giudiziari
La proposta di legge C. 2839 interviene sulla riforma della c.d. "geografia giudiziaria" attuata dalla legge delega per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari (legge n. 148 del 2011), introducendo ulteriori principi e criteri direttivi volti ad aumentare l'accessibilità degli uffici giudiziari da parte dei cittadini, non solo in termini di distanza chilometrica ma anche di presenza di effettivi collegamenti stradali e ferroviari, e ad assicurare la presenza di un presidio di giustizia in territori ad alta densità di popolazione, a forte presenza criminale ed in cui sono ubicati istituti penitenziari ad alta sicurezza.
Contenuto
La proposta si compone di un unico articolo che consta di 3 commi.
Il comma 1 contiene una delega al Governo , da esercitare entro 6 mesi dalla data di entrata in vigore della proposta di legge stessa attraverso l'emanazione di appositi decreti legislativi, al fine di procedere ad una revisione della dislocazione degli uffici giudiziari sul territorio italiano compiuta a seguito della riforma della geografia giudiziaria, realizzata dalla legge delega n. 148 del 2011 e dai relativi decreti legislativi attuativi nn. 155 e 156 del 2012.
La riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici > giudiziari, conosciuta come riforma della "geografia giudiziaria", è stata > realizzata dalla legge delega 14 settembre 2011, n. 148, e dai due decreti > legislativi attuativi 7 settembre 2012, nn. 155 e 156, allo scopo di > razionalizzare le risorse ed incrementare l'efficienza del "sistema > giustizia", conseguendo al contempo dei risparmi di spesa tramite la > riduzione del numero degli uffici giudiziari presenti sul territorio. >
I principi e criteri direttivi della riforma, contenuti all'art. 1, comma 2, > della legge n. 148/2011 , sono i seguenti: >
riduzione degli uffici giudiziari di primo grado mantenendo comunque > sedi di tribunale nei circondari di comuni capoluogo di provincia alla data > del 30 giugno 2011 (lettera a ); >
ridefinizione , attraverso «criteri oggettivi e omogenei» > (estensione del territorio, numero degli abitanti, carichi di lavoro, indice > delle sopravvenienze, specificità territoriale del bacino di utenza, anche > con riguardo alla situazione infrastrutturale, presenza di criminalità > organizzata) dell'assetto territoriale degli uffici giudiziari , > eventualmente anche trasferendo territori dall'attuale circondario a > circondari limitrofi, anche al fine di razionalizzare il servizio giustizia > nelle grandi aree metropolitane (lettera b ); >
riorganizzazione territoriale degli uffici requirenti, con la > possibilità di accorpare più uffici di procura indipendentemente > dall'eventuale accorpamento dei rispettivi tribunali. La riorganizzazione, > da cui sono escluse le procure distrettuali, non può comportare la > soppressione delle procure presso il tribunale ordinario nei circondari di > comuni capoluogo di provincia alla data del 30 giugno 2011 (lettera c ); >
soppressione ovvero riduzione delle 220 sezioni distaccate di > tribunale (lettera d) ; >
riequilibrio delle competenze territoriali, demografiche e > funzionali tra uffici limitrofi della stessa area provinciale > caratterizzati da rilevante differenza di dimensioni (lettera e ); >
garanzia che, all'esito della riorganizzazione, ciascun distretto di > corte d'appello, incluse le sezioni distaccate, comprenda non meno di 3 > degli attuali tribunali con relative procure della Repubblica (lettera f > ); >
trasferimento automatico dei magistrati e del personale > amministrativo dei tribunali e delle procure soppresse negli organici > degli uffici cui sono trasferite le funzioni (lettera g ); la suddetta > assegnazione non costituisce assegnazione ad altro ufficio giudiziario, > destinazione ad altra sede o trasferimento (lettera h ); le conseguenti > modificazioni alle piante organiche saranno disposte con decreti del > Ministro della giustizia (lettera i ); >
riorganizzazione territoriale degli uffici del giudice di pace , con > disposizioni puntuali sulla riduzione degli uffici del giudice di pace > dislocati in sede diversa da quella circondariale, sul procedimento per la > soppressione degli uffici del giudice di pace e sulla riassegnazione del > personale amministrativo in servizio presso gli uffici soppressi (lettere da > l) a p ); >
divieto di nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica > (lettera q ). >
Sono stati quindi adottati i due decreti legislativi nn. 155 e 156 del > 2011 che hanno attuato la riforma, rispettivamente per la parte > riguardante la nuova organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici > del pubblico ministero e per la parte relativa agli uffici dei giudici di > pace. >
Successivamente, è stato emanato un ulteriore decreto legislativo ( d.lgs. > 19 febbraio 2014, n. 14 ) recante disposizioni integrative, correttive e > di coordinamento delle disposizioni di cui ai decreti legislativi 7 > settembre 2012, n. 155, e 7 settembre 2012, n. 156, tese ad assicurare la > funzionalità degli uffici giudiziari: tra i principali interventi del > decreto si segnalano l'adeguamento alla sentenza della Corte costituzionale > che ha dichiarato illegittima la soppressione del tribunale e della procura > della Repubblica di Urbino; la scelta del comune di Aversa quale sede del > tribunale di Napoli Nord; il temporaneo ripristino delle sezioni distaccate > insulari di Lipari, Portoferraio e Ischia. >
Nella tabella seguente sono messi a confronto i dati relativi agli uffici > giudiziari prima della riforma con quelli attuali: >
Ante riforma >
Post riforma > > > > Distretti giudiziari >
26
>
26
> > Circondari >
166 >
140 > > Sezioni distaccate di tribunale >
220 >
5 > > Giudici di pace >
846 >
391 > > Elaborazione del Servizio Studi della Camera su dati del Ministero della > giustizia >
I distretti non sono stati oggetto della riforma; ai 26 distretti vanno > aggiunte le 3 sezioni distaccate di Sassari, Taranto e Bolzano >
Si tratta delle 3 sezioni insulari di Lipari, Portoferraio e Ischia (la > cui operatività è stata da ultimo prorogata fino al 31 dicembre 2022 dal > d.l. n. 162/2019) e delle 2 sezioni di Atessa ed Ortona in Abruzzo (la cui > operatività è stata da ultimo prorogata fino al 31 dicembre 2023 dal d.l. n. > 228/2021)
Il comma 1 richiama i principi e criteri direttivi di cui all'art. 1, comma 2, della citata legge n. 148/2011, con l'eccezione di quelli relativi alle lettere b) e f), individuando altresì nuovi criteri di delega finalizzati ad attribuire un peso maggiore, nella distribuzione degli uffici giudiziari, alla facilità di accesso ai servizi di giustizia , allo scopo di garantire il diritto del cittadino ad agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi ai sensi dell'art. 24 Cost., soprattutto nei territori in cui la criminalità è più diffusa.
Nello specifico, i quattro nuovi principi introdotti dalla proposta in esame prevedono che il Governo, nell'esercizio della delega, tenga conto:
per quanto riguarda l'assetto degli uffici giudiziari di primo grado, della specificità del territorio , sia con riguardo al bacino di utenza, sia con riguardo alle caratteristiche geomorfologiche e all'estensione del territorio, con il preciso intento di valutare non la mera distanza tra la sede del tribunale accorpante e la sede del tribunale che viene accorpato o le varie zone del territorio, ma l'esistenza di collegamenti stradali e ferroviari e la loro efficienza, le condizioni della rete viaria e, più in generale, la situazione delle infrastrutture presenti nel territorio;
della densità abitativa dei comuni già sede di tribunali che sono stati soppressi, al fine di rivalutare la decisione, assicurando la presenza di un presidio di giustizia nell'ambito territoriale interessato;
della presenza di istituti penitenziari di alta sicurezza e del numero totale di detenuti ospitati nel circondario, anche al fine di evitare lunghi tragitti per la traduzione dei detenuti;
della presenza criminale sul territorio , soprattutto se si tratta di ambiti provinciali molto estesi, al fine di valutare, sulla base dell'ubicazione geografica rispetto all'area territoriale da coprire e della popolazione ivi residente, la riattivazione di una o più sezioni distaccate soppresse, anziché del tribunale soppresso, per garantire dei presidi di giustizia in territori particolarmente colpiti da emergenze criminali.
Il comma 2 prevede un regime transitorio per gli atti e le pronunce giurisdizionali emanati sulla base della riorganizzazione degli uffici compiuta dai decreti legislativi nn. 155 e 156 del 2012, attuativi della precedente legge di delega (n. 148/2011), specificando che gli stessi restano validi ed efficaci fino all'adozione dei decreti legislativi previsti comma 1. Al riguardo, si rileva che gli atti e le pronunce giurisdizionali già emanati sulla base dei decreti legislativi nn. 155 e 156, non potrebbero in ogni caso essere caducati dall'entrata in vigore dei nuovi decreti legislativi. Qualora si ritenga di introdurre un regime transitorio, si valuti l'opportunità di prevedere specifiche disposizioni relative ai procedimenti pendenti prima dell'entrata in vigore dei nuovi decreti legislativi, con particolare riguardo alle udienze già fissate ed al riparto di competenze.
Si ricorda al riguardo che l'art. 9 del già citato D. lgs. n.155 del 2012, in relazione alla n uova organizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero, detta la disciplina transitoria concernente udienze fissate dinanzi agli uffici destinati alla soppressione, nonchè con riguardo alla competenza per i procedimenti civili e penali pendenti nei predetti uffici alla data di efficacia del decreto legislativo stesso.
Il comma 3 delinea la procedura per l'adozione dei decreti attuativi della delega di cui al comma 1 da parte del Ministro della giustizia, precisando che sulla proposta del Ministro devono essere previamente acquisite l'intesa in sede di Conferenza unificata Stato-Regioni e Stato-città ed autonomie locali di cui all'art. 8 del d.lgs. n. 281/1997 ed il parere del Consiglio di Stato, che deve essere reso entro 45 giorni dalla data di trasmissione degli schemi di decreto, trascorsi i quali il Governo può in ogni caso procedere. Gli schemi di decreto devono essere quindi trasmessi alle Camere per consentire l'espressione del parere delle competenti Commissioni parlamentari entro 30 giorni dalla data di trasmissione degli schemi di decreto, trascorsi i quali i decreti possono essere comunque emanati. Si valuti l'opportunità di prevedere l'acquisizione de l parere del Consiglio superiore della magistratura sugli schemi di decreti legislativi anziché quello del Consiglio di Stato, analogamente a quanto disposto dalla legge n. 148/2011.
Relazioni allegate o richieste
Alla proposta di legge è allegata la sola relazione illustrativa.