XVIII LEGISLATURA
CAMERA DEI DEPUTATI
N. 2619
DISEGNO DI LEGGE
presentato dal presidente del consiglio dei ministri
( CONTE )
dal ministro per gli affari regionali e le autonomie
( BOCCIA )
e dal ministro per le pari opportunità e la famiglia
( BONETTI )
di concerto con il ministro dell'interno
( LAMORGESE )
Conversione in legge del decreto-legge 31 luglio 2020, n. 86 , recante disposizioni urgenti in materia di parità di genere nelle consultazioni elettorali delle regioni a statuto ordinario
Presentato il 31 luglio 2020
Onorevoli Deputati ! – La legge 15 febbraio 2016, n. 20 , ha introdotto, tra i princìpi fondamentali ai quali le regioni a statuto ordinario devono attenersi nel disciplinare con legge il proprio sistema elettorale, l'adozione di specifiche misure per la promozione delle pari opportunità tra donne e uomini nell'accesso alle cariche elettive.
In particolare, è stata modificata la legge 2 luglio 2004, n. 165 , che – in attuazione dell' articolo 122, primo comma, della Costituzione – stabilisce i princìpi fondamentali cui le regioni devono attenersi nella disciplina del proprio sistema elettorale.
A seguito delle modifiche introdotte, la legge nazionale non si limita a prevedere tra i princìpi, come stabilito nel testo originario, la «promozione della parità tra uomini e donne nell'accesso alle cariche elettive attraverso la predisposizione di misure che permettano di incentivare l'accesso del genere sottorappresentato alle cariche elettive», ma indica anche le specifiche misure da adottare, articolandole sulla base dei diversi sistemi elettorali per la scelta della rappresentanza dei consigli regionali.
Al riguardo, la predetta legge prevede tre ipotesi:
1) liste con preferenze: qualora la legge elettorale regionale consenta l'espressione di preferenze, sono indicati due meccanismi per promuovere la rappresentanza di genere:
a) quota di lista del 40 per cento (in ciascuna lista il numero dei candidati di uno stesso sesso non deve eccedere il 60 per cento del totale);
b) preferenza di genere (deve essere assicurata l'espressione di almeno due preferenze, di cui una riservata a un candidato di sesso diverso. In caso contrario, le preferenze successive alla prima sono annullate);
2) liste «bloccate»: nel caso in cui la legge elettorale regionale preveda l'elezione mediante liste senza espressione di preferenze, deve essere prescritta l'alternanza tra candidati di sesso diverso, in modo tale che il numero dei candidati di un sesso non ecceda il 60 per cento del totale;
3) collegi uninominali: nel caso in cui il sistema elettorale regionale preveda l'elezione in collegi uninominali, nell'ambito delle candidature presentate con il medesimo simbolo il numero dei candidati di un sesso non deve eccedere il 60 per cento del totale.
La regione Puglia non ha adeguato la propria legislazione elettorale alle modifiche sopra descritte, sebbene la questione fosse stata oggetto di formale raccomandazione da parte del Ministro per gli affari regionali e di un'espressa diffida alla regione Puglia da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, a seguito della quale il predetto ente territoriale avrebbe dovuto provvedere ad adeguare la propria legislazione in materia di sistema elettorale entro il 28 luglio 2020; tale termine è spirato senza la conseguente ottemperanza.
In considerazione dell'esigenza di dare attuazione al principio dell'equilibrio tra i sessi, è stato predisposto il presente provvedimento di urgenza, che dispone in ordine alle consultazioni regionali dell'anno 2020, alle quali è interessata la regione Puglia, contemplando l'esercizio del potere sostitutivo statale e le disposizioni di legge che rendono effettivo il rispetto del principio dell'equilibrio tra i sessi, da applicare nel procedimento elettorale per il rinnovo del consiglio regionale della Puglia.
Il predetto principio, infatti, trova riconoscimento e garanzia negli articoli 51 e, proprio con riferimento alle regioni, 117, settimo comma, della Costituzione: una copertura ampia, che legittima pienamente un intervento sostitutivo di tipo normativo da parte dello Stato, a tutela dell'unità giuridica dello stesso, ai sensi dell' articolo 120, secondo comma, della Costituzione .
È infatti necessario e doveroso che lo Stato, in assenza di adeguamento da parte della regione interessata ai princìpi che esso ha posto nell'ambito di una peculiare competenza concorrente quale quella configurata dall' articolo 122 della Costituzione in materia di modalità di elezione degli organi delle regioni, possa garantire un livello omogeneo di tutela dei diritti politici in tutto il territorio nazionale.
L'intervento normativo oggetto del presente provvedimento ha naturalmente carattere eccezionale, e dunque avrà efficacia sino a quando la regione Puglia non provvederà, nell'esercizio della propria potestà legislativa, all'attuazione del menzionato principio.
L'articolo 1 del decreto-legge, pertanto, al comma 1, opera un intervento di ricognizione della fattispecie nei suoi presupposti di fatto e di diritto, che appare necessaria, atteso che la locuzione dell' articolo 120 della Costituzione : «nel caso di mancato rispetto di norme» prefigura varie ipotesi di inadempimento di obblighi suscettibili di intervento surrogatorio.
Il comma 2 del medesimo articolo ripercorre i princìpi di diritto e i criteri dettati dalla legge n. 165 del 2004 per garantire la parità tra i sessi nelle consultazioni elettorali; in particolare, alla lettera a) è previsto che la votazione per l'elezione del consiglio regionale deve garantire a ciascun elettore la possibilità di esprimere due preferenze, di cui una riservata ad un candidato di sesso diverso dall'altro, condizione questa che deve essere considerata nella predisposizione delle schede elettorali. La lettera b) prevede che, nel caso in cui l'elettore esprima preferenze per due candidati del medesimo sesso, si procede all'annullamento della seconda preferenza.
Il comma 3 dispone la nomina del prefetto di Bari a commissario straordinario allo scopo di provvedere agli adempimenti strettamente necessari all'attuazione delle disposizioni sopra richiamate, finalizzate al rispetto del principio di parità tra i sessi.
L'articolo 2 contiene la clausola di invarianza finanziaria.
L'articolo 3 disciplina l'entrata in vigore del decreto-legge.
RELAZIONE TECNICA
( Articolo 17, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 ).
DISEGNO DI LEGGE
Art. 1.
1. È convertito in legge il decreto-legge 31 luglio 2020, n. 86 , recante disposizioni urgenti in materia di parità di genere nelle consultazioni elettorali delle regioni a statuto ordinario.
2. La presente legge entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale .
Decreto-legge 31 luglio 2020, n. 86 , pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 191 del 31 luglio 2020.
Disposizioni urgenti in materia di parità di genere
nelle consultazioni elettorali delle regioni a statuto ordinario.
IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Visti gli articoli 77 e 87 della Costituzione;
Visti gli articoli 51, primo comma, 117, settimo comma, e 122, primo comma, della Costituzione;
Visto l' articolo 1, comma 1, della legge 2 luglio 2004, n. 165 , che, in attuazione dell' articolo 122, primo comma, della Costituzione , stabilisce in via esclusiva i princìpi fondamentali concernenti il sistema di elezione del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale, nonché dei Consigli regionali;
Atteso che tra i princìpi fondamentali vincolanti per la funzione legislativa regionale in materia di sistemi elettorali è stabilito il principio di promozione delle pari opportunità tra donne e uomini nell'accesso alle cariche elettive;
Visto l'articolo 4, comma 1, lettera c-bis) , della legge 2 luglio 2004, n. 165 , come modificato dall' articolo 1, comma 1, della legge 15 febbraio 2016, n. 20 , che declina i criteri di attuazione del principio di promozione di pari opportunità tra uomini e donne nell'accesso alle cariche elettive, prescrivendo meccanismi formali di garanzia di tale principio nella disciplina regolativa delle preferenze e delle candidature;
Ritenuto necessario a tutela dell'unità giuridica della Repubblica garantire l'effettività del rispetto del principio di accesso alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza ai sensi dell' articolo 51, primo comma, della Costituzione ;
Visto l' articolo 120 della Costituzione ;
Visto l' articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 ;
Visto l'atto di formale diffida da parte del Presidente del Consiglio dei ministri alla Regione Puglia in data 23 luglio 2020, per adeguare, entro il 28 luglio 2020, le disposizioni della propria legge elettorale ai princìpi di promozione delle pari opportunità tra donne e uomini nell'accesso alle cariche elettive, di cui all'articolo 4, comma 1, lettera c-bis) , della legge 2 luglio 2004, n. 165 , come modificato dall' articolo 1, comma 1, della legge 15 febbraio 2016, n. 20 ;
Considerato che la Regione interessata non ha provveduto ad adottare, nel termine indicato, le necessarie disposizioni di adeguamento della propria legislazione elettorale;
Ritenuto di dover intervenire con urgenza, in considerazione delle imminenti scadenze elettorali a tutela dell'unità giuridica della Repubblica;
Visto l'invito al Presidente della Giunta regionale della Regione Puglia, a partecipare alla riunione del Consiglio dei Ministri, ai sensi dell' articolo 8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131 ;
Vista la deliberazione del Consiglio dei ministri, adottata nella riunione del 31 luglio 2020;
Su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, del Ministro per gli affari regionali e le autonomie e del Ministro per le pari opportunità e la famiglia, di concerto con il Ministro dell'interno;
emana
il seguente decreto-legge:
Articolo 1.
(Intervento sostitutivo in materia di consultazioni elettorali regionali
per l'anno 2020)
1. Il mancato recepimento nella legislazione regionale in materia di sistemi di elezione del Presidente e degli altri componenti della Giunta Regionale nonché dei consigli regionali dei princìpi fondamentali posti dall' articolo 4 della legge 2 luglio 2004, n. 165 , come modificata dalla legge 15 febbraio 2016, n. 20 , integra la fattispecie di mancato rispetto di norme di cui all' articolo 120 della Costituzione e, contestualmente, costituisce presupposto per l'assunzione delle misure sostitutive ivi contemplate.
2. Al fine di assicurare il pieno esercizio dei diritti politici e l'unità giuridica della Repubblica, nella Regione Puglia per le elezioni del consiglio regionale, in luogo delle vigenti disposizioni regionali in contrasto con i princìpi della legge n. 165 del 2004 e salvo sopravvenuto autonomo adeguamento regionale ai predetti princìpi, si applicano le seguenti disposizioni:
a) ciascun elettore può esprimere due voti di preferenza, di cui una riservata a un candidato di sesso diverso dall'altro, e le schede utilizzate per la votazione sono conseguentemente predisposte;
b) nel caso in cui siano espresse due preferenze per candidati del medesimo sesso, si procede all'annullamento della seconda preferenza.
3. Il Prefetto di Bari è nominato commissario straordinario con il compito di provvedere agli adempimenti conseguenti per l'attuazione del presente decreto, ivi compresa la ricognizione delle disposizioni regionali incompatibili con il comma 2, fermo restando il rispetto del principio della concentrazione delle consultazioni elettorali di cui al comma 3 dell'articolo 1- bis del decreto-legge 20 aprile 2020, n. 26 , convertito, con modificazioni, dalla legge 19 giugno 2020, n. 59 .
Articolo 2.
(Clausola di invarianza finanziaria)
1. Le amministrazioni interessate provvedono all'attuazione delle disposizioni di cui al presente decreto nei limiti delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e comunque senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Articolo 3.
(Entrata in vigore)
1. Il presente decreto entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana e sarà presentato alle Camere per la conversione in legge.
Il presente decreto, munito del sigillo dello Stato, sarà inserito nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana. È fatto obbligo a chiunque spetti di osservarlo e di farlo osservare.
Dato a Roma, addì 31 luglio 2020
MATTARELLA
C onte , Presidente del Consiglio dei ministri
Boccia , Ministro per gli affari regionali e le autonomie
Bonetti , Ministro per le pari opportunità e la famiglia
Lamorgese , Ministro dell'interno
Visto, il Guardasigilli : Bonafede
Parità di genere nelle elezioni regionali
Contenuto
Il decreto-legge n. 86 del 2020 prevede che il mancato recepimento nella legislazione regionale in materia di sistemi di elezione del Presidente, degli altri componenti della Giunta regionale e dei Consigli regionali dei principi fondamentali posti dall'articolo 4 della legge 2 luglio 2004, n. 165 (come modificato dalla legge n. 20 del 2016 che ha introdotto disposizioni in materia di equilibrio di genere) integra la fattispecie di mancato rispetto di norme di cui all'articolo 120 della Costituzione e, contestualmente, costituisce presupposto per l'assunzione delle misure sostitutive ivi contemplate. Detta quindi disposizioni da applicare nella regione Puglia per le elezioni del Consiglio regionale del 2020.In particolare, al fine di assicurare il pieno esercizio dei diritti politici e l'unità giuridica della Repubblica, in tale regione per le elezioni del Consiglio regionale "in luogo delle vigenti disposizioni regionali in contrasto con i principi della legge n. 165 del 2004 e salvo sopravvenuto autonomo adeguamento regionale ai predetti principi" si introduce la "doppia preferenza di genere" attualmente non prevista dalla legge elettorale regionale della Puglia per l'elezione del Consiglio. È infine disposta la nomina del prefetto di Bari a commissario straordinario "con il compito di provvedere agli adempimenti conseguenti per l'attuazione del decreto", ivi compresa la ricognizione delle disposizioni regionali incompatibili con la doppia previsione di genere.
In particolare, l'articolo 1 pone dunque (al comma 1 ) un principio di carattere generale stabilendo che il mancato recepimento dei principi fondamentali recati dall'articolo 4 della legge n. 165 del 2004, in attuazione dell'articolo 122 della Costituzione, integri la fattispecie di mancato rispetto di norme ai sensi dell'art. 120 della Costituzione e, quindi, costituisca presupposto per un intervento sostitutivo dello Stato.
Il comma 2 reca specifiche disposizioni da applicare nella regione Puglia per le elezioni del Consiglio regionale del 2020. Si prevede, in particolare, che al fine di assicurare il pieno esercizio dei diritti politici e l'unità giuridica della Repubblica, nella regione Puglia per le elezioni del Consiglio regionale, "in luogo delle vigenti disposizioni regionali in contrasto con i principi della legge n. 165 del 2004 e salvo sopravvenuto autonomo adeguamento regionale ai predetti principi", si applicano le disposizioni ivi previste.Si stabilisce dunque che: a) ciascun elettore può esprimere due voti di preferenza, di cui una riservata a un candidato di sesso diverso dall'altro, e le schede utilizzate per la votazione sono conseguentemente predisposte; b) nel caso in cui siano espresse due preferenze per candidati del medesimo sesso, si procede all'annullamento della seconda preferenza. Si segnala che tra le altre regioni nelle quali sono previste elezioni i prossimi 20 e 21 settembre anche la Valle d'Aosta, a Statuto speciale, non ha attuato la doppia preferenza di genere.
Il comma 3 dispone la nomina del prefetto di Bari a commissario straordinario "con il compito di provvedere agli adempimenti conseguenti per l'attuazione del decreto", ivi compresa la ricognizione delle disposizioni regionali incompatibili con la doppia previsione di genere introdotta dal comma 2 dell'art. 1 del decreto-legge in esame per la regione Puglia. Rimane fermo, secondo quanto specificato al comma 3, il rispetto del principio della concentrazione delle consultazioni elettorali previsto dal decreto-legge n. 26 del 2020 (art. 1-bis) che ha disposto lo svolgimento contestuale – il 20 e 21 settembre 2020 - delle elezioni previste nel 2020.
L'articolo 2 dispone in ordine all'invarianza finanziaria del provvedimento, stabilendo che le amministrazioni interessate provvedono all'attuazione delle disposizioni del decreto-legge nei limiti delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e comunque senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. L'articolo 3 reca la clausola di entrata in vigore del decreto-legge, disponendo l'entrata in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale (GU Serie Generale n.191 del 31-07-2020), quindi il 1° agosto 2020.
Profili attinenti al riparto di competenze tra Stato e regioni
L'articolo 122, primo comma, della Costituzione dispone che "il sistema d'elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali sono disciplinati con legge della Regione nei limiti dei princìpi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi elettivi"; in attuazione dell'articolo 122 della Costituzione la legge n. 165 del 2004 stabilisce i principi fondamentali entro cui deve svolgersi la potestà legislativa della regione in materia elettorale, con particolare riferimento a ineleggibilità (articolo 2), incandidabilità (articolo 3) e sistema di elezione (articolo 4), nonché la durata degli organi elettivi regionali (articolo 5).
Con riferimento alla formulazione del testo, si valuti l'opportunità di approfondire i seguenti aspetti:
il preambolo e la relazione illustrativa fanno riferimento all'esigenza di garantire il rispetto, tra i principi fondamentali individuati dall'articolo 4 della legge n. 165 del 2004 in materia di leggi elettorali regionali, del solo principio in materia di parità di genere, introdotto nel citato articolo 4, al comma 1, lettera c- bis ), dalla legge n. 20 del 2016, mentre il comma 1 dell'articolo 1 fa riferimento ai "principi fondamentali posti dall'articolo 4 della legge 2 luglio 2004, n. 165, come modificata dalla legge 15 febbraio 2016, n. 20" e sembra pertanto ricomprenderli tutti (vale a dire anche i precedenti principi di cui alla lettere a) - sistema elettorale che favorisca maggioranze stabili - b) - contestualità tra elezione del presidente della giunta ed elezione del consiglio - e c), divieto di mandato imperativo) e per tutti legittimare, in caso di mancato recepimento nella legislazione regionale, l'esercizio dei poteri sostitutivi;
la rubrica dell'articolo 1 fa riferimento ad un "intervento sostitutivo in materia di elezioni regionali per l'anno 2020"; tuttavia il contenuto del comma 1 dell'articolo 1 appare suscettibile di applicazione anche per successivi eventi elettorali;
soprattutto nell'ipotesi in cui il testo abbia una portata generale, e quindi non limitata alla sola applicazione del principio della parità di genere e alle sole elezioni regionali del 2020, si valuti l'opportunità di approfondire le modalità con le quali eventualmente circoscriverne meglio la portata e le modalità di applicazione, in particolare con riferimento alle modalità di valutazione del mancato recepimento dei principi fondamentali dell'articolo 4 della legge n. 165 del 2004;
al comma 3 dell'articolo 1, si prevede tra le altre cose che "il Prefetto di Bari è nominato commissario con il compito di provvedere agli adempimenti conseguenti per l'attuazione del presente decreto"; al riguardo si valuti in particolare l'opportunità di valutare la disposizione alla luce della giurisprudenza costituzionale che appare orientata, anche se in materia diversa (la disciplina dei piani di rientro dai disavanzi sanitari), ad escludere la possibilità di ritenere conformi al dettato costituzionale provvedimenti commissariali aventi forza di legge regionale, pur tutelando, in quel settore specifico, l'attività dei commissari da interferenze degli organi regionali, anche quando questi agissero per via legislativa (sentenza n. 247 del 2018).