Zu lasche Regeln für Banken führten zur globalen Finanzkrise. Danach kamen strengere Vorgaben. Jetzt gibt es darüber Streit.
Der Plan von US-Präsident Donald Trump, die geltenden strengen Regeln für den amerikanischen Bankensektor wieder zu lockern, stößt in Deutschland auf Kritik. "Natürlich muss auch Regulierung immer wieder hinterfragt und verbessert werden", sagte der Präsident der deutschen Finanzaufsichtsbehörde Bafin, Felix Hufeld, am Mittwoch vor Gästen des SZ-Finanztags. Es gebe allerdings einen Unterschied zwischen Verbesserung und Deregulierung, glaubt Hufeld. "Daher nehme ich die gelegentlich anschwellenden Sirenengesänge, die für Deregulierung werben, durchaus mit einiger Besorgnis wahr." Was sich in der Vergangenheit als fatal erwiesen habe, könne auch für die Zukunft langfristig nichts Gutes bringen. Dass Bürger für Kreditinstitute zahlen, sollte nie mehr passieren. Aber was ist mit Italien? Trump lässt das Gesetz zur Regulierung der Banken ("Dodd-Frank-Act") innerhalb der kommenden vier Monate überprüfen. Diese Maßnahme wird als Indiz gewertet, dass die USA ihren Banken wieder mehr Freiheit geben wollen. Mit dem Machtwechsel im Weißen Haus sind auch die Beratungen zum Abschluss der globalen Bankenregulierung im Basler Ausschuss (Basel 3) ins Stocken geraten. Eigentlich hätte es schon im Januar eine Einigung geben sollen. "Einen Kompromiss um jeden Preis kann es aus deutscher Sicht nicht geben", sagte Hufeld. "Wir halten es für richtig, die Anwendung interner Modelle in sinnvoller Weise zu beschränken, um eine bessere Vergleichbarkeit der Kapitalanforderungen zu ermöglichen", sagte der oberste deutsche Bankenaufseher. Man sei aber nicht bereit, die geltenden Regeln als "regulatorisches Prinzip de facto aufzugeben". Der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht machte sich nach Ausbruch der globalen Finanzkrise an die Arbeit, die Regulierung der Kreditwirtschaft zu verbessern. Es war die dritte Revision des Regelwerks. Daher der Name Basel 3. Darin wurden den Banken deutlich strengere Kapitalauflagen gemacht, zudem wurde mit der sogenannten Leverage Ratio eine Obergrenze für Bankrisiken festgelegt. Ein letzter offener Punkt betrifft nun den Einsatz von Modellen bei der Risikobewertung von Kreditgeschäften. Banken haben da bislang ein gehöriges Maß an Freiheit, das einige Institute über Gebühr ausgenutzt haben. In den aktuellen Basel-3-Verhandlungen geht es nur noch um diesen Streitpunkt. Die USA wollen den Banken den Einsatz praktisch verbieten, die Europäer wollen diese Freiheit nur beschränken. "Wir haben eine schlechte Abmachung verhindert, jetzt sollten wir eine gute Übereinkunft erreichen", sagte Frankreichs Notenbank-Chef François Villeroy de Galhau auf der SZ-Konferenz. Allerdings solle die Übereinkunft die Banken nicht zusätzlich durch signifikante Kapitalanforderungen belasten. Der Ausbruch der globalen Finanzkrise liegt nun zehn Jahre zurück. Die Turbulenzen nach der Pleite der US-Investmentbank Lehman Brothers im Jahr 2008 machten deutlich, dass internationale Großbanken ihre Risiken nicht im Griff hatten. Darüber hinaus offenbarte sich die Verletzlichkeit des internationalen Finanzsystems, dessen Liberalisierung ab Mitte der Achtzigerjahre dazu geführt hat, dass Banken untereinander heute sehr vernetzt sind. Die Pleite eines Großinstituts konnte den Bankrott anderer Institute auslösen. Man merkte: Deutsche Bank, Goldman Sachs und andere Größen waren zu groß, als dass man sie einfach pleite gehen lassen konnte. Das größte Problem war der Liquiditätsmangel. Das bedeutet: Banken konnten in der Krise Wertpapiere, die als sicher galten, nicht mehr verkaufen. Den Instituten fehlte dadurch plötzlich Geld. "Finanzmärkte funktionieren dann am schlechtesten, wenn man sie am meisten braucht", beschreibt Stefan Ingves, Vorsitzender des Basler Ausschusses, die schlimme Erfahrung dieser Zeit. Die Steuerzahler mussten 2008/2009 wegen dieses Marktversagens für die Banken geradestehen. Das soll sich nicht wiederholen. Doch schon jetzt zeigt sich, wie schwierig dieses Vorhaben ist: Die italienische Regierung hat gerade erst 20 Milliarden Euro zur Rettung nationaler Institute bereitgestellt. Sind die Banken jetzt sicherer als vor zehn Jahren? "Die einzelnen Banken sind sicherer geworden, aber das bedeutet nicht, dass die Finanzstabilität viel größer geworden wäre", sagte Sylvie Matherat, Regulierungsvorstand bei der Deutschen Bank. Die Französin glaubt nicht, dass es zu einer Deregulierung kommen wird. "Wir wollen nicht zurückgehen, aber eine weniger strenge Interpretation der Regeln wäre doch sehr hilfreich." Die Wirtschaftsweise Isabel Schnabel spricht von Regulierungslücken, die es noch zu schließen gelte. Die Kapitalisierung der Banken sei immer noch zu niedrig. "Die Banken werden heute besser reguliert als vor zehn Jahren", so die Professorin für Finanzmarktökonomie an der Universität Bonn. "Aber das bedeutet nicht, dass sie nun gut genug reguliert sind." Der Basler Ausschuss zur Bankenregulierung wurde 1974 von den Zentralbanken und Bankaufsichtsbehörden gegründet. Anlass war die Pleite der deutschen Herstatt-Bank, die international große Unruhe auslöste und belegte, dass der Sektor besser überwacht werden musste. Der Ausschuss kann nur einstimmig entscheiden, und dessen Vorschläge müssen von den Mitgliedsstaaten in nationales Recht umgewandelt werden. Das erste Regelbuch Basel 1 ließ kaum Ausnahmen zu und war sehr standardisiert, was der Dynamik der Finanzwirtschaft irgendwann nicht mehr gerecht wurde. Im Jahr 1988 begannen die Verhandlungen zu Basel 2. Die Banken sollten - unter Aufsicht der Behörden - mehr Freiheit erhalten: Sie konnten eigene Risikomodelle einsetzen. Das Basel 2-Regelwerk wurde 2004 beschlossen. Es gibt einen Anreiz, das eigene Risiko einfach kleinzurechnen Nur drei Jahre später zeigte sich mit dem Ausbruch der Finanzkrise, dass man erneut ran musste. Der entscheidende Streitpunkt bei Basel 3 ist der Einsatz interner Modelle, mit denen nur internationale Großbanken wie die Deutsche Bank, selbst berechnen dürfen, wie viel Eigenkapital, also Verlustpuffer, sie für welche Geschäfte zur Seite legen müssen. Dadurch benötigen sie zumeist weniger Kapital als mit einem zentral vorgegebenen Standardansatz, dem die allermeisten anderen Banken folgen. Standard bedeutet: Es gibt feste Vorgaben, wie viel Geld für welches Kreditgeschäft zurückgelegt werden muss. Die USA wollen den Einsatz der internen Modelle stark eingrenzen. Die Sicherheitspuffer sollen nur noch um einen bestimmten Prozentsatz unter dem Wert liegen, der sich nach dem Standardansatz ergibt. Über diesen Prozentsatz wird aktuell gestritten. Im Gespräch sind 75 Prozent. Wenn der Standardansatz beispielsweise 1000 Euro als Kapitalpuffer vorsieht, dann müsste eine Bank stets mindestens 750 Euro zurücklegen - egal, was ihr eigenes Modell sagt. Besonders deutsche Banken wären von einem solchen Deckel betroffen. Deutsche Verbraucherschützer fordern bei einem ganz anderen Thema mehr Regulierung. "Es wurde in der Bankberatung am Problem herumreguliert", sagte Dorothea Mohn, Finanzmarktexpertin bei der Verbraucherzentrale Bundesverband. "Wir brauchen langfristig ein Provisionsverbot. Bis dahin sollten Bankkunden vom Berater zumindest eine separate Provisionsabrechnung überreicht bekommen."