ㄴ . 국회 상임 위원회 위원 의 개선 ( 改選 ) 은 법률 에 근거 하 여 국회 관행 상 빈번 하 게 행해 지 고 있 고 , 그 과정 에서 당해 위원 의 의사 에 반하 는 경우 도 예상 할 수 있 으므로 , 국회 의장 의 상임 위원 사 ․ 보임 행위 로 인해 자신 의 법률안 심의 ․ 표결권 침해 및 사 ․ 보임 행위 의 무효 확인 을 구하 는 권한쟁의심판 에서 피 청구인 인 국회 의장 이 청구인 인 국회의원 을 원래 의 상임 위원회 에 재배정 하 여 결과 적 으로 권리 보호 이익 이 소멸 한 경우 라 하 더라도 헌법 적 해명 의 필요 성 이 인정 된다 . ㉣ 국회의원 의 원내 활동 을 기본 적 으로 각자 에 맡기 는 자유 위임 은 자유 로운 토론 과 의사 형성 을 가능 하 게 함 으로써 당내 민주주의 를 구현 하 기 위한 것 이 므로 , 의원 이 정당 과 교섭단체 의 지시 에 기속 되 는 것 을 배제 하 는 근거 가 된다 . x 국회의원 과 국회 의 장간 의 권한 쟁의 ( 2003 . 10 . 30 . 2002 헌 라 1 전원 재판부 ) 【 판시 사항 】 1 . 국회의원 이 권한쟁의심판 을 청구 할 당사자적격 이 있 는지 여부 ( 적극 ) 2 . 국회 의장 인 피 청구인 이 국회의원 인 청구인 을 그 의사 에 반하 여 국회 보건 복지 위원회 에서 사임 시키 고 환경 노동 위원회 로 보임 한 행위 ( 이하 “ 이 사건 사 · 보임 행위 ” 라 한다 ) 가 권한쟁의심판 의 대상 이 되 는지 여부 ( 적극 ) 3 . 제 16 대 국회 의 제 2 기 원구 성 이 완료 되 고 청구인 이 보건 복지 위원회 에 다시 배정 된 상태 이 지만 헌법 적 해명 의 필요 성 이 있 어 심판 의 이익 이 있 다고 판시 한 사례 4 . 피 청구인 의 이 사건 사 · 보임 행위 가 헌법 과 법률 의 규정 에 위반 하 여 청구인 의 법률안 심의 · 표결 권한 을 침해 한 것 인지 여부 ( 소극 ) 【 결정 요지 】 1 . 헌법 재판소 는 1997 . 7 . 16 . 선고 한 96 헌 라 2 국회의원 과 국회 의장 간 의 권한 쟁 의 사건 에서 국회의원 과 국회 의장 을 헌법 제 111 조 제 1 항 제 4 호 소정 의 ‘ 국가 기관 ’ 에 해당 하 는 것 으로 해석 하 고 이 들 의 당사자 능력 을 인정 한 바 있 으며 , 이러 한 입장 은 2000 . 2 . 24 . 선고 한 99 헌 라 1 국회의원 과 국회 의 장간 의 권한 쟁 의 사건 에서 도 이어지 고 있 다 . 따라서 국회의원 인 청구인 은 권한쟁의심판 을 청구 할 당사자 능력 이 있 다 . 2 . 피 청구인 은 2001 . 12 . 24 . 한나라당 교섭단체 대표 의원 이 요청 한 , 같 은 한나라당 의원 으로서 국회 보건 복지 위원회 소속 이 던 청구인 과 환경 노동 위원회 소속 이 던 박혁규 의원 을 서로 맞바꾸 는 내용 의 상임 위원회 위원 사 · 보임 요청서 에 결재 를 하 였 고 , 이 는 국회법 제 48 조 제 1 항 에 규정 된 바 와 같이 교섭단체 대표 의원 의 요청 에 따른 상임 위원 개선 행위 이 다 . 위 와 같 은 피 청구인 의 개선 행위 에 따라 청구인 은 같 은 날 부터 보건 복지 위원회 에서 사임 되 고 , 위 박혁규 의원 이 동 위원회 에 보임 되 었 다 . 따라서 , 청구인 의 상임 위원 신분 의 변경 을 가져온 피 청구인 의 이 사건 사 · 보임 행위 는 권한쟁의심판 의 대상 이 되 는 처분 이 라고 할 것 이 다 . 3 . 현재 의 제 16 대 국회 는 4 년 임기중 전반기 를 이미 마쳤 고 , 후반기 들 어 2002 . 7 . 경 새로이 각 상임 위원회 의 위원 배정 이 이루 어 졌으며 , 이 때 청구인 은 다시 보건 복지 위원회 에 배정 되 어 현재 까지 동 위원회 에서 활동 하 고 있 다 . 그러므로 청구인 이 이 사건 권한쟁의심판 청구 에 의하 여 달성 하 고자 하 는 목적 은 이미 이루어져 청구인 이 주장 하 는 권리 보호 이익 은 소멸 하 였 다 . 그러나 이 사건 과 같이 상임 위원회 위원 의 개선 , 즉 사 · 보임 행위 는 법률 의 근거 하 에 국회 관행 상 빈번 하 게 행해 지 고 있 고 그 과정 에서 당해 위원 의 의사 에 반하 는 사 · 보임 이 이루어지 는 경우 도 얼마 든지 예상 할 수 있 으므로 청구인 에게 뿐 만 아니 라 일반 적 으로 도 다시 반복 될 수 있 는 사안 이 어서 헌법 적 해명 의 필요 성 이 있 으므로 이 사건 은 심판 의 이익 이 있 다 . 4 . 가 . 정당 은 국민 과 국가 의 중개자 로서 정치 적 도관 ( 導管 ) 의 기능 을 수행 하 여 주체 적 · 능동 적 으로 국민 의 다원 적 정치 의사 를 유도 · 통합 함 으로써 국가 정책 의 결정 에 직접 영향 을 미칠 수 있 는 규모 의 정치 적 의사 를 형성 하 고 있 다 . 이 와 같 은 정당 의 기능 을 수행 하 기 위해서 는 무엇 보다 도 먼저 정당 의 자유 로운 지위 가 전제 되 지 않 으면 안 된다 . 즉 , 정당 의 자유 는 민주 정치 의 전제 인 자유 롭 고 공개 적 인 정치 적 의사 형성 을 가능 하 게 하 는 것 이 므로 그 자유 는 최대한 보장 되 지 않 으면 안 되 는 것 이 다 . 나 . 현대 의 민주주의 가 종래 의 순수 한 대의제 민주주의 에서 정당 국가 적 민주주의 의 경향 으로 변화 하 고 있 음 은 주지 하 는 바 와 같 다 . 다만 , 국회의원 의 국민대표 성 보다 는 오늘날 복수 정당 제하 에서 실제 적 으로 정당 에 의하 여 국회 가 운영 되 고 있 는 점 을 강조 하 려는 견해 와 , 반대 로 대의제 민주주의 원리 를 중시 하 고 정당 국가 적 현실 은 기본 적 으로 국회의원 의 전체 국민대표 성 을 침해 하 지 않 는 범위 내 에서 인정 하 려는 입장 이 서로 맞서 고 있 다 . 국회의원 의 원내 활동 을 기본 적 으로 각자 에 맡기 는 자유 위임 은 자유 로운 토론 과 의사 형성 을 가능 하 게 함 으로써 당내 민주주의 를 구현 하 고 정당 의 독재 화 또는 과두 화 를 막아주 는 순기능 을 갖 는다 . 그러나 자유 위임 은 의회 내 에서 의 정치 의 사형 성 에 정당 의 협력 을 배척 하 는 것 이 아니 며 , 의원 이 정당 과 교섭단체 의 지시 에 기속 되 는 것 을 배제 하 는 근거 가 되 는 것 도 아니 다 . 또한 국회의원 의 국민대표 성 을 중시 하 는 입장 에서 도 특정 정당 에 소속 된 국회의원 이 정당 기속 내지 는 교섭단체 의 결정 ( 소위 ‘ 당론 ’) 에 위반 하 는 정치 활동 을 한 이유 로 제재 를 받 는 경우 , 국회의원 신분 을 상실 하 게 할 수 는 없 으나 “ 정당 내부 의 사실 상 의 강제 ” 또는 소속 “ 정당 으로부터 의 제명 ” 은 가능 하 다고 보 고 있 다 . 그렇 다면 , 당론 과 다른 견해 를 가진 소속 국회의원 을 당해 교섭단체 의 필요 에 따라 다른 상임 위원회 로 전임 ( 사 · 보임 ) 하 는 조치 는 특별 한 사정 이 없 는 한 헌법 상 용인 될 수 있 는 “ 정당 내부 의 사실 상 강제 ” 의 범위 내 에 해당 한다고 할 것 이 다 . 다 . 또한 오늘날 교섭단체 가 정당 국가 에서 의원 의 정당 기속 을 강화 하 는 하나 의 수단 으로 기능 할 뿐 만 아니 라 정당 소속 의원 들 의 원내 행동 통일 을 기함 으로써 정당 의 정책 을 의안 심의 에서 최대한 으로 반영 하 기 위한 기능 도 갖 는다는 점 에 비추 어 볼 때 , 국회 의장 이 국회 의 의사 ( 議事 ) 를 원활히 운영 하 기 위하 여 상임 위원회 의 구성원 인 위원 의 선임 및 개선 에 있 어 교섭단체 대표 의원 과 협의 하 고 그 의 “ 요청 ” 에 응하 는 것 은 국회 운영 에 있 어 본질 적 인 요소 라고 아니할 수 없 다 . 피 청구인 은 국회법 제 48 조 제 1 항 에 규정 된 바 에 따라 청구인 이 소속 된 한나라당 “ 교섭단체 대표 의원 의 요청 ” 을 서면 으로 받 고 이 사건 사 · 보임 행위 를 한 것 으로서 하등 헌법 이나 법률 에 위반 되 는 행위 를 한 바 가 없 다 . 라 . 요컨대 , 피 청구인 의 이 사건 사 · 보임 행위 는 청구인 이 소속 된 정당 내부 의 사실 상 강제 에 터 잡 아 교섭단체 대표 의원 이 상임 위원회 사 · 보임 요청 을 하 고 이 에 따라 이른바 의사 정리 권한 의 일환 으로 이 를 받아들인 것 으로서 , 그 절차 · 과정 에 헌법 이나 법률 의 규정 을 명백 하 게 위반 하 여 재량 권 의 한계 를 현저히 벗어나 청구인 의 권한 을 침해 한 것 으로 는 볼 수 없 다고 할 것 이 다 . 재판관 권 성 의 반대 의견 4 . 오늘날 대의제 민주주의 에 있 어서 국회의원 의 국민대표 성 이 정당 국가 적 현실 에 의하 여 사실 상 변질 되 고 의원 의 정당 에 의 예속 이 일반 적 인 경향 이 라고 하 더라도 , 이러 한 현상 이 헌법 규범 상 의 대의제 민주주의 를 보충 하 는 현실 의 한 모습 에 그치 는 정도 를 넘어서 서 , 대의제 민주주의 원리 를 부정 하 고 그 틀 을 뛰 어 넘 는 원칙 의 변화 를 의미 한다면 이것 은 결단코 용납 될 수 없 는 일 이 다 . 그러므로 , 대표 적 으로 이 사건 과 같이 양자 의 이념 이 충돌 하 는 경우 에 는 자유 위임 을 근본 으로 하 는 대의제 민주주의 원리 를 우선 시켜야만 한다 . 국회 본래 의 사명 인 입법 을 위한 심의 · 표결 에 관한 한 , 본회의 에 있 어서 든 상임 위원회 에 있 어서 든 , 국회의원 이 양심 에 따라 독립 하 여 표결 하 는 권한 은 불가침 · 불 가양 의 권한 이 라 할 것 이 다 . 한나라당 교섭단체 대표 의원 의 요청 에 따른 피 청구인 의 이 사건 사 · 보임 행위 는 우선 청구인 이 국민 의 대표 인 국회의원 으로서 상임 위원회 에서 ‘ 건강 보험 의 재정 통합 ’ 여부 라는 중요 한 쟁점 , 즉 국민 건강 보험법 중 개정 법률 안 에 관하 여 심의 · 표결 할 권한 을 침해 하 였음이 명백 하 다 . 또한 , 국회법 제 48 조 는 상임 위원 의 ‘ 개선 ’ 은 교섭단체 대표 의원 의 요청 이 있 는 경우 국회 의장 이 이 를 할 수 있 는 것 으로 규정 하 고 있 고 그 외 특별 한 요건 을 규정 하 지 않 고 있 으나 , 그렇 다고 하 더라도 일반 적 이 고 내재 적 인 한계 는 법률 해석 상 당연히 있 다고 보 아야 한다 . 따라서 본인 이 계속 동 위원회 에서 활동 하 기 를 원하 고 있 다면 국회법 제 48 조 제 6 항 과 같 은 사유 , 즉 “ 의원 이 기업체 또는 단체 의 임 · 직원 등 다른 직 을 겸하 게 되 어 그 직 과 직접 적 인 이해관계 를 가지 는 상임 위원회 의 위원 으로 계속 활동 하 는 것 이 공정 을 기할 수 없 는 현저 한 사유 가 있 다고 인정 하 는 때 ” 나 기타 “ 그 위원회 와 관련 하 여 위법 하 거나 부당 한 행위 를 한 사실 이 인정 되 는 경우 ” 가 아닌 한 본인 의 의사 에 반하 여 강제 로 위원회 에서 사임 시킬 수 는 없 다고 보 아야 할 것 이 다 . 그렇 다면 피 청구인 의 청구인 에 대한 이 사건 사 · 보임 행위 는 국회 보건 복지 위원회 에서 국민 건강 보험법 중 개정 법률 안 에 대하 여 심의 · 표결 할 청구인 의 권한 을 침해 하 고 , 아울러 특별 한 사정 이 없 는 한 동 위원회 의 상임 위원 으로서 2 년 의 임기 동안 활동 할 수 있 는 청구인 의 권한 을 역시 침해 한 것 이 라고 할 것 이 다 . 【 참조 조문 】 헌법 제 7 조 제 1 항 , 제 8 조 , 제 40 조 , 제 41 조 제 1 항 , 제 42 조 , 제 44 조 , 제 45 조 , 제 46 조 제 2 항 , 제 48 조 , 제 52 조 , 제 64 조 , 제 66 조 제 4 항 , 제 67 조 제 1 항 , 제 101 조 제 1 항 , 제 111 조 제 1 항 제 4 호 국회법 ( 2000 . 2 . 16 . 법률 제 6266 호 로 개정 된 것 ) 제 10 조 ( 의장 의 직무 ) 의장 은 국회 를 대표 하 고 의사 를 정리 하 며 , 질서 를 유지 하 고 사무 를 감독 한다 . 국회법 ( 2000 . 2 . 16 . 법률 제 6266 호 로 개정 된 것 ) 제 33 조 ( 교섭단체 ) ① 국회 에 20 인 이상 의 소속 의원 을 가진 정당 은 하나 의 교섭단체 가 된다 . 그러나 다른 교섭단체 에 속하 지 아니하 는 20 인 이상 의 의원 으로 따로 교섭단체 를 구성 할 수 있 다 . ②, ③ 생략 국회법 ( 2000 . 2 . 16 . 법률 제 6266 호 로 개정 된 것 ) 제 38 조 ( 상임 위원회 의 위원 정수 ) 상임 위원회 의 위원 정수 는 국회 규칙 으로 정한다 . 다만 , 정보 위원회 의 위원 정수 는 12 인 으로 한다 . 국회법 제 39 조 ( 상임 위원회 의 위원 ) ① 의원 은 2 이상 의 상임 위원회 의 위원 ( 이하 “ 상임 위원 ” 이 라 한다 ) 이 된다 . ②～④ 생략 국회법 ( 2000 . 2 . 16 . 법률 제 6266 호 로 개정 된 것 ) 제 40 조 ( 상임 위원 의 임기 ) ① 상임 위원 의 임기 는 2 년 으로 한다 . 다만 , 국회의원 총선거 후 처음 선임 된 위원 의 임기 는 그 선임 된 날 부터 개시 하 여 의원 의 임기 개시 후 2 년 이 되 는 날 까지 로 한다 . ② 정보 위원회 의 위원 은 제 1 항 의 규정 에 불구 하 고 의원 의 임기 동안 재임 한다 . ③ 보임 또는 개선 된 상임 위원 의 임기 는 전임자 의 잔 임 기간 으로 한다 . 국회법 ( 2000 . 2 . 16 . 법률 제 6266 호 로 개정 된 것 ) 제 46 조 ( 윤리 특별 위원회 ) ① 의원 은 자격 심사 · 윤리 심사 및 징 계 에 관한 사항 을 심사 하 기 위하 여 윤리 특별 위원회 를 둔다 . ② 제 44 조 제 2 항 및 제 3 항 의 규정 은 윤리 특별 위원회 에 적용 되 지 아니한다 . ③ 윤리 특별 위원회 의 위원 의 임기 와 위원장 의 임기 및 선거 등 에 관하 여 는 제 40 조 제 1 항 및 제 3 항 , 제 41 조 제 2 항 내지 제 5 항 의 규정 을 준용 한다 . ④ 윤리 특별 위원회 의 구성 과 이 법 이 정한 이외 의 위원회 운영 에 관하 여 필요 한 사항 은 국회 규칙 으로 정한다 . 국회법 ( 2000 . 2 . 16 . 법률 제 6266 호 로 개정 된 것 ) 제 48 조 ( 위원 의 선임 및 개선 ) ① 상임 위원 은 교섭단체 소속 의 원수 의 비율 에 의하 여 각 교섭단체 대표 의원 의 요청 으로 의장 이 선임 및 개선 한다 . 이 경우 각 교섭단체 대표 의원 은 국회의원 총선거 후 최초 의 임시회 의 집회 일 부터 2 일 이내 에 그리고 국회의원 총선거 후 처음 선임 된 상임 위원 의 임기 가 만료 되 는 때 에 는 그 임기 만료일 전 3 일 이내 에 의장 에게 위원 의 선임 을 요청 하 여야 하 며 , 이 기한 내 에 요청 이 없 는 때 에 는 의장 이 위원 을 선임 할 수 있 다 . ② 어느 교섭단체 에 도 속하 지 아니하 는 의원 의 상임 위원 선임 은 의장 이 이 를 행한다 . ③ 정보 위원회 의 위원 은 의장 이 각 교섭단체 대표 의원 으로부터 당해 교섭단체 소속 의원 중 에서 후보 를 추천 받 아 부의장 및 각 교섭단체 대표 의원 과 협의 하 여 선임 또는 개선 한다 . 다만 , 각 교섭단체 대표 의원 은 정보 위원회 의 위원 이 된다 . ④ 특별 위원회 의 위원 은 제 1 항 및 제 2 항 의 규정 에 따라 의장 이 상임 위원 중 에서 선임 한다 . 이 경우 그 선임 은 특별 위원회 구성 결의안 이 본회의 에서 의결 된 날 부터 5 일 이내 에 하 여야 한다 . ⑤ 위원 의 선임 이 있 은 후 교섭단체 소속 의 원수 의 이동 이 있 을 때 에 는 의장 은 위원회 의 교섭단체 별 할 당수 를 변경 하 여 위원 을 개선 할 수 있 다 . ⑥ 의장 및 교섭단체 대표 의원 은 의원 이 기업체 또는 단체 의 임 · 직원 등 다른 직 을 겸하 고 있 는 경우 그 직 과 직접 적 인 이해관계 를 가지 는 상임 위원회 의 위원 으로 선임 하 는 것 이 공정 을 기할 수 없 는 현저 한 사유 가 있 다고 인정 하 는 때 에 는 해당 상임 위원회 의 위원 으로 선임 하 거나 선임 을 요청 하 여서는 아니 된다 . 국회법 ( 2000 . 2 . 16 . 법률 제 6266 호 로 개정 된 것 ) 제 54 조 ( 위원회 의 의사 · 의결 정족수 ) 위원회 는 재적 위원 5 분 의 1 이상 의 출석 으로 개회 하 고 , 재 적 위원 과반수 의 출석 과 출석 위원 과반수 의 찬성 으로 의결 한다 . 국회법 ( 2000 . 2 . 16 . 법률 제 6266 호 로 개정 된 것 ) 제 99 조 ( 발언 의 허가 ) ① 의원 이 발언 하 려고 할 때 에 는 미리 의장 에게 통지 하 여 허가 를 받 아야 한다 . ② 발언 통지 를 하 지 아니한 의원 은 통지 를 한 의원 의 발언 이 끝난 다음 의장 의 허가 를 받 아 발언 할 수 있 다 . ③ 의사 진행 에 관한 발언 은 발언 요지 를 의장 에게 미리 통지 하 여야 하 며 , 의장 은 의제 에 직접 관계 가 있 거나 긴급히 처리 할 필요 가 있 다고 인정 되 는 것 은 즉시 허가 하 고 , 그 외 의 것 은 의장 이 그 허가 의 시기 를 정한다 . 국회법 ( 2000 . 2 . 16 . 법률 제 6266 호 로 개정 된 것 ) 제 100 조 ( 발언 의 계속 ) 발언 은 그 도중 에 다른 의원 의 발언 에 의하 여 정지 되 지 아니하 며 , 산회 또는 회의 의 중지 로 발언 을 마치 지 못한 때 에 는 다시 그 의사 가 개시 되 면 의장 은 먼저 발언 을 계속 하 게 한다 . 국회법 ( 2000 . 2 . 16 . 법률 제 6266 호 로 개정 된 것 ) 제 101 조 ( 보충 보고 ) 의장 은 위원장 또는 위원장 이 지명 한 소수 의 견자 가 위원회 의 보고 를 보충 하 기 위하 여 발언 하 려고 할 때 에 는 다른 발언 에 우선 하 여 발언 하 게 할 수 있 다 . 국회법 제 102 조 ( 의제 외 발언 의 금지 ) 모든 발언 은 의제 외 에 미치 거나 허가 받 은 발언 의 성질 에 반하 여서는 아니 된다 . 국회법 ( 2000 . 2 . 16 . 법률 제 6266 호 로 개정 된 것 ) 제 103 조 ( 발언 회수 의 제한 ) 의원 은 동일 의제 에 대하 여 2 회 에 한하 여 발언 할 수 있 다 . 그러나 질의 에 대하 여 답변 할 때 와 위원장 · 발 의 자 또는 동의자 가 그 취지 를 설명 할 때 에 는 그러 하 지 아니하 다 . 국회법 ( 2000 . 2 . 16 . 법률 제 6266 호 로 개정 된 것 ) 제 104 조 ( 발언 원칙 ) ① 정부 에 대한 질문 외 의 의원 의 발언 시간 은 15 분 을 초과 하 지 아니하 는 범위 안 에서 의장 이 정한다 . 다만 , 의사 진행 발언 · 신상 발언 및 보충 발언 은 5 분 을 , 다른 의원 의 발언 에 대한 반론 발언 은 3 분 을 초과 할 수 없 다 . ② 교섭단체 를 가진 정당 을 대표 하 는 의원 이나 교섭단체 의 대표 의원 이 정당 또는 교섭단체 를 대표 하 여 연설 기타 발언 을 할 때 에 는 40 분 까지 발언 할 수 있 다 . ③ 의장 은 각 교섭단체 대표 의원 과 협의 하 여 동일 의제 에 대한 총 발언 시간 을 정하 여 이 를 교 섭 단체 별 로 그 소속 의 원수 의 비율 에 따라 할당 한다 . 이 경우 각 교섭단체 대표 의원 은 할당 된 시간 내 에서 발언 자수 및 발언 자 별 발언 시간 을 정하 여 미리 의장 에게 통보 하 여야 한다 . ④ 의장 은 필요 한 경우 제 3 항 의 규정 에 불구 하 고 각 교섭단체 대표 의원 과 협의 하 여 동일 의제 에 대하 여 교섭단체 별로 그 소속 의 원수 의 비율 에 따라 발언 자수 를 정할 수 있 다 . ⑤ 교섭단체 에 속하 지 아니하 는 의원 의 발언 시간 및 발언 자수 는 의장 이 각 교섭단체 대표 의원 과 협의 하 여 정한다 . ⑥ 의원 이 시간제한 으로 발언 을 마치 지 못한 부분 에 대하 여 는 의장 이 인정 하 는 범위 안 에서 이 를 회의록 에 게재 할 수 있 다 . 국회법 ( 2000 . 2 . 16 . 법률 제 6266 호 로 개정 된 것 ) 제 105 조 ( 5 분 자유 발언 ) ① 의장 은 본회의 가 개의 되 는 경우 그 개 의 시 부터 1 시간 을 초과 하 지 아니하 는 범위 내 에서 의원 에게 국회 가 심의 중 인 의안 과 청원 기타 중요 한 관심사 안 에 대한 의견 을 발표 할 수 있 도록 하 기 위하 여 5 분 이내 의 발언 ( 이하 “ 5 분 자유 발언 ” 이 라 한다 ) 을 허가 할 수 있 다 . 다만 , 의장 은 당일 본회의 에서 심의 할 의안 이 다수 있 는 등 효율 적 인 의사 진행 을 위하 여 필요 하 다고 인정 하 는 경우 에 는 각 교섭단체 대표 의원 과 협의 하 여 개의 중 에 이 를 허가 할 수 있 다 . ② 5 분 자유 발언 을 하 고자 하 는 의원 은 늦 어도 본회 의 개 의 4 시간 전 까지 그 발언 취지 를 간략히 기재 하 여 의장 에게 신청 하 여야 한다 . ③ 5 분 자유 발언 의 발언 자수 와 발언 순서 는 교섭단체 별 소속 의 원수 의 비율 을 고려 하 여 의장 이 각 교섭단체 대표 의원 과 협의 하 여 정한다 . 국회법 ( 2000 . 2 . 16 . 법률 제 6266 호 로 개정 된 것 ) 제 106 조 ( 토론 의 통지 ) ① 의사일정 에 올린 안건 에 대하 여 토론 하 고자 하 는 의원 은 미리 반대 또는 찬성 의 뜻 을 의장 에게 통지 하 여야 한다 . ② 의장 은 제 1 항 의 통지 를 받 은 순서 와 그 소속 교섭단체 를 고려 하 여 반대자 와 찬성자 를 교대 로 발언 하 게 하 되 반대자 에게 먼저 발언 하 게 한다 . 국회법 ( 2000 . 2 . 16 . 법률 제 6266 호 로 개정 된 것 ) 제 107 조 ( 의장 의 토론 참가 ) 의장 이 토론 에 참가 할 때 에 는 의장 석 에서 물러나 야 하 며 , 그 안건 에 대한 표결 이 끝날 때 까지 의장 석 에 돌아갈 수 없 다 . 국회법 ( 2000 . 2 . 16 . 법률 제 6266 호 로 개정 된 것 ) 제 108 조 ( 질의 또는 토론 의 종결 ) ① 질의 또는 토론 이 끝났 을 때 에 는 의장 은 그 종결 을 선포 한다 . ② 각 교섭단체 에서 1 인 이상 의 발언 이 있 은 후 에 는 본회의 의 의결 로 의장 은 질의 나 토론 의 종결 을 선포 한다 . 그러나 질의 또는 토론 에 참가 한 의원 은 질의 나 토론 의 종결 을 동의 할 수 없 다 . ③ 제 2 항 의 동의 는 토론 을 하 지 아니하 고 표결 한다 . 국회법 ( 2000 . 2 . 16 . 법률 제 6266 호 로 개정 된 것 ) 제 109 조 ( 의결 정족수 ) 의사 는 헌법 또는 이 법 에 특별 한 규정 이 없 는 한 재 적 의원 과반수 의 출석 과 출석 의원 과반수 의 찬성 으로 의결 한다 . 국회법 ( 2000 . 2 . 16 . 법률 제 6266 호 로 개정 된 것 ) 제 143 조 ( 의장 의 경호 권 ) 회기 중 국회 의 질서 를 유지 하 기 위하 여 의장 은 국회 안 에서 경호 권 을 행한다 . 국회법 ( 2000 . 2 . 16 . 법률 제 6266 호 로 개정 된 것 ) 제 144 조 ( 경위 와 경찰관 ) ① 국회 의 경호 를 위하 여 국회 에 경위 를 둔다 . ② 의장 은 국회 의 경호 를 위하 여 필요 한 때 에 는 국회 운영 위원회 의 동의 를 얻 어 일정 한 기간 을 정하 여 정부 에 대하 여 필요 한 경찰관 의 파견 을 요구 할 수 있 다 . ③ 경위 와 파견 된 경찰관 은 의장 의 지휘 를 받 아 경위 는 회의장 건물 안 에서 , 경찰관 은 회의장 건물 밖 에서 경호 한다 . 국회법 ( 2000 . 2 . 16 . 법률 제 6266 호 로 개정 된 것 ) 제 150 조 ( 현행범 인 의 체포 ) 국회 안 에 현행범 인 이 있 을 때 에 는 경위 또는 경찰관 은 이 를 체포 한 후 의장 의 지시 를 받 아야 한다 . 다만 , 의원 은 회의장 안 에 있 어서 는 의장 의 명령 없이 이 를 체포 할 수 없 다 . 【 참조 판례 】 1 . 헌재 1997 . 7 . 16 . 96 헌 라 2 , 판례집 9 - 2 , 154 헌재 2000 . 2 . 24 . 99 헌 라 1 , 판례집 12 - 1 , 115 2 . 헌재 1997 . 7 . 16 . 94 헌 라 2 , 판례집 9 - 2 , 154 헌재 2000 . 2 . 24 . 99 헌 라 1 , 판례집 12 - 1 , 115 3 . 헌재 1997 . 11 . 27 . 94 헌 마 60 , 판례집 9 - 2 , 675 4 . 헌재 2000 . 2 . 24 . 99 헌 라 1 , 판례집 12 - 1 , 115 헌재 1997 . 7 . 16 . 94 헌 라 2 , 판례집 9 - 2 , 154 헌재 1994 . 4 . 28 . 92 헌 마 153 , 판례집 6 - 1 , 415 【 당 사 자 】 청 구 인 　 국회의원 　 김홍신 대리인 변호사 　 장유식 피 청구인 　 국회 의장 대리인 　 법무법인 한결 담당 변호사 　 이동직 외 17 인 【 주 　　 문 】 청구인 의 심판 청구 를 기각 한다 . 【 이 　　 유 】 1 . 사건 의 개요 와 심판 의 대상 가 . 사건 의 개요 ( 1 ) 청구인 은 한나라당 소속 국회의원 으로서 국회 보건 복지 위원회 상임위 원 으로 활동 하 였 다 . 여야 합의 로 1999 . 2 . 8 . 법률 제 5854 호 로 제정 된 국민 건강 보험법 제 33 조 제 2 항 및 부칙 제 10 조 에 의하 면 건강 보험 의 직장 가입자 와 지역 가입자 의 재정 을 2002 . 1 . 1 . 부터 통합 하 기 로 되 어 있 었 는데 , 한나라당 은 이 와 같 은 건강 보험 재정 통합 방 안 에 반대 하 여 ‘ 재정 분리 ’ 안 을 당론 으로 결정 한 후 이 를 2001 년 12 월 정기 국회 에서 통과 시킨다는 방침 을 정하 였 다 . ( 2 ) 청구인 은 평소 건강 보험 재정 문제 와 관련 하 여 ‘ 재정 통합 ’ 이 올바른 길 이 라는 소신 을 가지 고 있 었 는바 , 한나라당 지도부 는 보건 복지 위원회 소속 한나라당 위원 중 유일 하 게 당론 에 반대 하 고 있 는 청구인 을 동 위원회 에서 강제 로 사임 시켜서 라도 당론 을 관철 하 고자 하 였 다 . 그리하여 2001 . 12 . 24 . 한나라당 의 교섭단체 대표 의 원인 원내 총무 이재오 는 피 청구인 에게 청구인 을 보건 복지 위원회 에서 사임 시키 고 청구인 대신 같 은 당 소속 박혁규 의원 의 보임 을 요청 하 는 서류 를 제출 하 였 고 , 당일 피 청구인 이 이 서류 에 결재 함 으로써 그 결과 청구인 은 위 위원회 에서 강제 사임 되 고 위 박혁규 의원 이 보임 된 후 “ 건강 보험 재정 분리 법안 ” 의 심의 · 표결 이 이루 어 졌 다 . 1 ) ( 3 ) 이 에 청구인 은 2002 . 1 . 24 . 위 와 같이 피 청구인 이 한나라당 교섭단체 대표 의원 이 제출 한 사 · 보임 요청서 에 결재 함 으로써 청구인 을 국회 보건 복지 위원회 에서 강제 사임 시킨 행위 로 말미암 아 청구인 의 국회의원 으로서 의 법률안 심의 · 표결권 이 침해 되 었 다고 주장 하 면서 , 그 권한 침해 의 확인 및 피 청구인 의 위 사 · 보임 행위 의 무효 확인 을 구하 는 이 사건 권한쟁의심판 을 청구 하 였 다 . 나 . 심판 의 대상 심판 의 대상 은 피 청구인 이 위 와 같이 2001 . 12 . 24 . 한나라당 교섭단체 대표 의원 이 제출 한 사 · 보임 요청서 에 결재 함 으로써 청구인 을 국회 보건 복지 위원회 에서 강제 사임 시킨 행위 가 헌법 또는 법률 에 의하 여 부여받 은 청구인 의 법률안 심의 · 표결 권한 을 침해 한 것 인지 의 여부 와 아울러 위 와 같 은 피 청구인 의 사 · 보임 행위 가 무효 인지 의 여부 이 다 . 다 . 관계 법령 국회법 ( 2000 . 2 . 16 . 법률 제 6266 호 로 개정 된 것 . 이하 “ 법 ” 이 라 한다 ) - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------------------------- 제 48 조 ( 위원 의 선임 및 개선 ) ① 상임 위원 은 교섭단체 소속 의 원수 의 비율 에 의하 여 각 교섭단체 대표 의원 의 요청 으로 의장 이 선임 및 개선 한다 . 이 경우 각 교섭단체 대표 의원 은 국회의원 총선거 후 최초 의 임시회 의 집회 일 부터 2 일 이내 에 그리고 국회의원 총선거 후 처음 선임 된 상임 위원 의 임기 가 만료 되 는 때 에 는 그 임기 만료일 전 3 일 이내 에 의장 에게 위원 의 선임 을 요청 하 여야 하 며 , 이 기한 내 에 요청 이 없 는 때 에 는 의장 이 위원 을 선임 할 수 있 다 . ② 어느 교섭단체 에 도 속하 지 아니하 는 의원 의 상임 위원 선임 은 의장 이 이 를 행한다 . ③ 정보 위원회 의 위원 은 의장 이 각 교섭단체 대표 의원 으로부터 당해 교섭단체 소속 의원 중 에서 후보 를 추천 받 아 부의장 및 각 교섭단체 대표 의원 과 협의 하 여 선임 또는 개선 한다 . 다만 , 각 교섭단체 대표 의원 은 정보 위원회 의 위원 이 된다 . ④ 특별 위원회 의 위원 은 제 1 항 및 제 2 항 의 규정 에 따라 의장 이 상임 위원 중 에서 선임 한다 . 이 경우 그 선임 은 특별 위원회 구성 결의안 이 본회의 에서 의결 된 날 부터 5 일 이내 에 하 여야 한다 . ⑤ 위원 의 선임 이 있 은 후 교섭단체 소속 의 원수 의 이동 이 있 을 때 에 는 의장 은 위원회 의 교섭단체 별 할 당수 를 변경 하 여 위원 을 개선 할 수 있 다 . ⑥ 의장 및 교섭단체 대표 의원 은 의원 이 기업체 또는 단체 의 임 · 직원 등 다른 직 을 겸하 고 있 는 경우 그 직 과 직접 적 인 이해관계 를 가지 는 상임 위원회 의 위원 으로 선임 하 는 것 이 공정 을 기할 수 없 는 현저 한 사유 가 있 다고 인정 하 는 때 에 는 해당 상임 위원회 의 위원 으로 선임 하 거나 선임 을 요청 하 여서는 아니 된다 . 2 . 청구인 의 주장 및 피 청구인 의 답변 가 . 청구인 의 주장 요지 법 제 48 조 제 1 항 은 국회 의장 이 각 교섭단체 대표 의원 의 요청 으로 상임 위원회 위원 을 선임 · 개선 할 수 있 다고 만 규정 하 고 있 을 뿐 , 어떠 한 경우 에 개선 할 수 있 는지 에 대하 여 는 아무런 규정 이 없 다 . 이 는 국회 의장 과 당해 위원 과 의 분쟁 을 예측 하 지 못한 입법 의 불비 이 다 . 국회 의장 이 상임 위원회 위원 을 개선 할 수 있 는 경우 란 당해 위원 이 위원회 구성원 으로서 의 지위 를 계속 유지 하 기 에 적합 하 지 않 다고 판단 될 만 한 불법 또는 부당 한 사유 를 가지 고 있 는 경우 에 한 한다고 보 아야 한다 . 따라서 피 청구인 이 청구인 을 보건 복지 위원회 에서 강제 로 사임 케 한 행위 는 헌법 및 법률 에 반하 는 처사 로서 청구인 의 법률안 심의 · 표결권 을 침해 한 것 이 고 , 또한 무효 인 행위 이 다 . 나 . 피 청구인 의 답변 요지 ( 1 ) 적법 요건 에 대하 여 국회의원 개인 이 권한쟁의심판 의 당사자 가 될 수 있 으려면 헌법 제 111 조 제 1 항 제 4 호 소정 의 국가 기관 성 을 가지 고 이 들 국가 기관 간 의 권한 의 존부 및 범위 에 대한 다툼 에 해당 해야 한다 . 그런데 , 이 사건 은 국회 상임 위원회 의 위원 개선 에 관한 문제 로서 국회 내부 의 조직 구성 행위 일 뿐 청구인 이 주장 하 는 국회의원 의 심의 · 표결권 의 침해 와 는 무관 하 므로 청구인 은 이 사건 권한쟁의심판 의 당사자 가 될 수 없 다 . 또한 , 이 사건 피 청구인 의 사 · 보임 행위 는 국회 의 자율 권 에 속하 는 행위 로서 사법심사 의 대상 에서 제외 되 어야 한다 . ( 2 ) 본안 에 대하 여 피 청구인 이 한나라당 교섭단체 대표 의원 의 요청 을 받 고 청구인 의 사임 을 승인 한 것 은 국회 의 오랜 관행 일 뿐 만 아니 라 법 제 48 조 에 의한 적법 한 행위 이 다 . 또한 , 청구인 은 위 와 같 은 재정 통합 문제 및 상임 위원회 사 · 보임 과 관련 하 여 국회 본회의 에서 반대 토론 의 기회 및 신상 발언 의 기회 를 얻 어 발언 하 였 기 때문 에 충분히 토론 및 심의 권 을 보장 받 았 으므로 국회의원 으로서 의 심의 · 표결권 을 침해 당한 것 이 아니 다 . 3 . 적법 요건 에 대한 판단 가 . 당사자능력 헌법 재판소 는 1997 . 7 . 16 . 선고 한 96 헌 라 2 국회의원 과 국회 의 장간 의 권한 쟁 의 사건 에서 국회의원 과 국회 의장 을 헌법 제 111 조 제 1 항 제 4 호 소정 의 ‘ 국가 기관 ’ 에 해당 하 는 것 으로 해석 하 고 이 들 의 당사자 능력 을 인정 한 바 있 으며 ( 판례집 9 - 2 , 154 , 164 ) , 이러 한 입장 은 2000 . 2 . 24 . 선고 한 99 헌 라 1 국회의원 과 국회 의 장간 의 권한 쟁 의 사건 에서 도 이어지 고 있 다 ( 판례집 12 - 1 , 115 , 126 ) . 따라서 이 사건 의 청구인 과 피 청구인 은 권한쟁의심판 의 당사자 가 될 수 있 는 능력 이 있 다 . 나 . 피 청구인 의 행위 가 권한쟁의심판 의 대상 이 될 수 있 는지 여부 국회 는 국민 의 대표 기관 이 자 입법 기관 으로서 폭넓 은 자율 권 을 가지 고 있 다 . 그러나 이 사건 은 국회 의장 인 피 청구인 이 국회의원 인 청구인 의 헌법 및 법률 상 보장 된 법률안 심의 · 표결권 을 침해 하 였 다는 이유 로 권한쟁의심판 이 청구 된 사건 이 므로 , 피 청구인 의 이 사건 사 · 보임 행위 는 헌법 재판소 가 심사 할 수 없 는 국회 내부 의 자율 에 관한 문제 라고 할 수 없 다 ( 헌재 1997 . 7 . 16 . 96 헌 라 2 , 판례집 9 - 2 , 154 , 165 참조 ) . 한편 , 이 사건 에서 피 청구인 은 2001 . 12 . 24 . 한나라당 교섭단체 대표 의원 이 요청 한 , 같 은 한나라당 의원 으로서 국회 보건 복지 위원회 소속 이 던 청구인 과 환경 노동 위원회 소속 이 던 위 박혁규 를 서로 맞바꾸 는 내용 의 상임 위원회 위원 사 · 보임 요청서 에 결재 를 하 였 고 , 이 는 법 제 48 조 제 1 항 에 규정 된 바 와 같이 교섭단체 대표 의원 의 요청 에 따른 상임 위원 개선 행위 이 다 . 위 와 같 은 피 청구인 의 개선 행위 에 따라 청구인 은 같 은 날 부터 보건 복지 위원회 에서 사임 되 고 , 위 박혁규 의원 이 동 위원회 에 보임 되 었 다 . 따라서 , 청구인 의 상임 위원 신분 의 변경 을 가져온 피 청구인 의 이 사건 사 · 보임 결재 행위 는 권한쟁의심판 의 대상 이 되 는 처분 이 라고 할 것 이 다 . 다 . 헌법 또는 법률 에 의하 여 부여받 은 권한 의 침해 청구인 은 피 청구인 의 이 사건 사 · 보임 행위 로 말미암 아 헌법 및 법률 에 의하 여 부여 된 청구인 의 법률안 심의 · 표결권 을 침 해 받 았 다고 주장 하 고 있 다 . 우선 청구인 이 주장 하 는 국회의원 의 법률안 심의 · 표결권 은 헌법 제 41 조 제 1 항 에 따라 국민 의 선거 에 의하 여 선출 된 헌법 상 의 국가 기관 으로서 헌법 과 법률 에 의하 여 부여받 은 독자 적 인 권한 임 이 틀림없 다 ( 헌재 1997 . 7 . 16 . 96 헌 라 2 , 판례집 9 - 2 , 154 , 163 ) . 청구인 은 2001 . 12 . 24 . 피 청구인 의 이 사건 사 · 보임 행위 로 말미암 아 같 은 날 열린 제 226 회 국회 ( 임시회 ) 보건 복지 위원회 제 3 차 회의 때 부터 보건 복지 위원회 의 위원 으로 법률 안 , 특히 이 사건 건강 보험 재정 분리 법안 에 대한 심의 · 표결권 을 행사 하 지 못하 게 되 었 으므로 일 응 이러 한 권한 침해 의 개연 성 을 인정 할 수 있 다 . 라 . 권리 보호 이익 과 헌법 적 해명 상임 위원회 위원 의 임기 는 2 년 이 다 ( 법 제 40 조 ) . 그리고 현재 의 제 16 대 국회 는 2000 . 4 . 13 . 실시 된 총선거 에 의하 여 선출 된 국회의원 으로 구성 되 어 4 년 임기중 전반기 를 이미 마쳤 고 , 후반기 들 어 2002 . 7 . 경 새로이 각 상임 위원회 의 위원 배정 이 이루 어 졌 다 . 국회 사무처 에서 보내온 2002 . 9 . 30 . 자 ‘ 상임 위원회 위원 명단 ’ 을 보 면 , 청구인 은 다시 보건 복지 위원회 에 배정 되 어 현재 까지 동 위원회 에서 활동 하 고 있 다 . 그러므로 청구인 이 이 사건 권한쟁의심판 청구 에 의하 여 달성 하 고자 하 는 목적 은 이미 이루어져 청구인 이 주장 하 는 권리 보호 이익 이 소멸 하 였 다 . 그러나 헌법 소원 심판 과 마찬가지 로 권한쟁의심판 도 주관 적 권리 구제 뿐 만 아니 라 객관 적 인 헌법 질서 보장 의 기능 도 겸하 고 있 으므로 , 청구인 에 대한 권한 침해 상태 가 이미 종료 하 여 이 를 취소 할 여지 가 없 어 졌 다 하 더라도 같 은 유형 의 침해 행위 가 앞 으로 도 반복 될 위험 이 있 고 , 헌법 질서 의 수호 · 유지 를 위하 여 그 에 대한 헌법 적 해명 이 긴요 한 사항 에 대하 여 는 심판 청구 의 이익 을 인정 할 수 있 다고 할 것 이 다 ( 헌재 1997 . 11 . 27 . 94 헌 마 60 , 판례집 9 - 2 , 675 , 688 참조 ) . 이 사건 과 같이 상임 위원회 위원 의 개선 , 즉 사 · 보임 행위 는 국회법 규정 의 근거 하 에 국회 관행 상 빈번 하 게 행해 지 고 있 고 그 과정 에서 당해 위원 의 의사 에 반하 는 사 · 보임 이 이루어지 는 경우 도 얼마 든지 예상 할 수 있 으므로 청구인 에게 뿐 만 아니 라 일반 적 으로 도 다시 반복 될 수 있 는 사안 이 어서 헌법 적 해명 의 필요 성 이 있 으므로 이 사건 은 심판 의 이익 이 있 다고 할 것 이 다 . 마 . 소 　 결 이 사건 심판 청구 는 권한쟁의심판 의 당사자 가 될 수 있 는 국회의원 인 청구인 이 국회 의장 인 피 청구인 을 상대 로 , 피 청구인 이 청구인 을 국회 보건 복지 위원회 에서 강제 로 사임 케 하 고 위 박혁규 의원 을 보임 하 는 사 · 보임 요청 을 허가 함 으로써 청구인 의 권한 을 침해 하 였 다고 주장 하 여 권한 침해 의 확인 과 아울러 그 행위 의 무효 확인 을 구하 는 것 으로서 적법 하 다고 할 것 이 다 . 4 . 본안 에 대한 판단 가 . 국회의원 의 법률안 심의 · 표결 권한 국회의원 은 국회 의 구성원 으로서 의 지위 뿐 만 아니 라 국민 의 대표 로서 의 지위 를 가지 며 , 국민 의 선거 에 의하 여 선출 되 고 ( 헌법 제 41 조 제 1 항 ) 헌법 과 법률 에 의하 여 여러 가지 특권 과 권한 내지 책임 이 부여 되 어 있 으며 { 헌법 제 42 조 ( 임기 보장 ) , 제 44 조 ( 불 체포 특권 ) , 제 45 조 ( 면책특권 ) , 제 46 조 제 2 항 ( 국가 이익 을 우선 하 고 양심 에 따른 직무 수행 ) , 제 52 조 ( 법률안 제출권 ) 등 과 국회법 의 여러 규정 들 }, 이 를 토대 로 입법 활동 및 국정 의 비판 · 감시 활동 을 수행 함 으로써 결정 적 으로 국가 의 사형 성 에 관여 하 고 있 다 . 이 중 청구인 이 주장 하 는 법률안 심의 · 표결권 에 대하 여 보 면 , 이러 한 권한 은 국회 본회의 와 상임 위원회 ( 특별 위원회 포함 . 이하 같 다 ) 에서 의 그것 을 의미 한다고 할 것 이 다 . 즉 , 국회의원 은 2 이상 의 상임 위원회 의 위원 이 되 므로 ( 법 제 39 조 제 1 항 ) , 2 ) 국회의원 은 상임 위원회 와 본회의 에서 의제 또는 의사 진행 에 관하 여 발언 하 고 동의 를 함 으로써 의제 를 성립 시킬 수 있 는 권한 을 가진다 . 여기 에 는 의제 에 대한 찬반 토론 을 할 수 있 는 권리 를 포함 한다 ( 법 제 99 조 내지 108 조 ) . 또한 국회의원 은 상임 위원회 와 본회의 에서 표결 에 참가 할 권리 를 가진다 ( 법 제 54 조 , 제 109 조 참조 ) . 나 . 위원회 제도 의 의의 와 그 구성 방법 ( 1 ) 교섭단체 와 상임 위원회 제도 의 의의 교섭단체 ( Negotiation Group ) 는 원칙 적 으로 국회 에 일 정수 이상 의 의석 을 가진 정당 에 소속 된 의원 들 로 구성 되 는 원내 의 정당 또는 정파 를 말 한다 . 정당 은 국민 의 정치 적 의사 형성 을 목적 으로 하 는 국민 의 자발 적 조직 이 다 . 따라서 , 원내 에 의석 을 확보 한 정당 은 정당 의 정강 정책 을 소속 의원 을 통하 여 최대한 국정 에 반영 하 고 소속 의원 으로 하여금 의정 활동 을 효율 적 으로 할 수 있 도록 권고 · 통제 할 필요 가 있 다 . 법 은 국회 에 20 인 이상 의 소속 의원 을 가진 정당 은 하나 의 교섭단체 가 되 며 , 3 ) 국회 내 상임 위원회 의 구성 은 교섭단체 소속 의 원수 의 비율 에 의하 여 각 교섭단체 대표 의원 의 요청 으로 의장 이 선임 및 개선 한다고 규정 하 고 있 어 ( 제 33 조 제 1 항 , 제 48 조 제 1 항 ) , 국회 운영 에 있 어 교섭단체 의 역할 을 제도 적 으로 보장 하 고 있 다 . 교섭단체 는 정당 국가 에서 의원 의 정당 기속 을 강화 하 는 하나 의 수단 으로 기능 할 뿐 만 아니 라 정당 소속 의원 들 의 원내 행동 통일 을 기함 으로써 정당 의 정책 을 의안 심의 에서 최대한 으로 반영 하 기 위한 기능 도 갖 는다 . 상임 위원회 ( Standing Committee ) 를 포함 한 위원회 는 의원 가운데 서 소수 의 위원 을 선임 하 여 구성 되 는 국회 의 내부 기관 인 동시 에 본회의 의 심의 전 에 회부 된 안건 을 심사 하 거나 그 소관 에 속하 는 의안 을 입안 하 는 국회 의 합의 제 기관 이 다 . 위원회 의 역할 은 국회 의 예비 적 심사 기관 으로서 회부 된 안건 을 심사 하 고 그 결과 를 본회의 에 보 고 하 여 본 회의 의 판단 자료 를 제공 하 는 데 있 다 . 우리 나라 국회 의 법률안 심의 는 본회 의 중심주의 가 아닌 소관 상임 위원회 중심 으로 이루어진다 . 소관 상임 위원회 에서 심사 · 의결 된 내용 을 본회의 에서 는 거의 그대로 통과 시키 는 이른바 “ 위원회 중심주의 ” 를 채택 하 고 있 는 것 이 다 ( 헌재 2000 . 2 . 24 . 99 헌 라 1 , 판례집 12 - 1 , 115 , 127 ) . 오늘날 의회 의 기능 에 는 국민대표 기능 , 입법 기능 , 정부 감독 기능 , 재정 에 관한 기능 등 이 포함 된다 . 의회 가 이러 한 본연 의 기능 을 수행 함 에 있 어서 는 국민대표 로 구성 된 의원 전원 에 의하 여 운영 되 는 것 이 이상 적 일 것 이 나 , 의원 전원 이 장기간 의 회기 동안 고도 의 기술 적 이 고 복잡 다양 한 내용 의 방대 한 안건 을 다루 기 에 는 능력 과 시간 상 의 제약 이 따른다 . 이러 한 한계 를 극복 하 기 위한 방 안 으로 위원회 제도 가 창설 된 것 이 다 . 그리하여 상임 위원회 의 구성 과 활동 은 의회 의 업적 과 성패 를 실질 적 으로 결정짓 는 변수 가 되 고 있 다고 평가 되 고 있 다 . ( 2 ) 상임 위원회 의 구성 방법 법 제 48 조 제 1 항 은 국회 내 상임 위원회 의 구성 에 관하 여 “ 상임 위원 은 교섭단체 소속 의 원수 의 비율 에 의하 여 각 교섭단체 대표 의원 의 요청 으로 의장 이 선임 및 개선 한다 ” 고 규정 하 고 있 다 . 상임 위원회 는 의장 이 상임 위원회 의 위원 정수 에 맞 도록 위원 을 선임 함 으로써 구성 된다 . 즉 , 273 명 의 전체 의원 수 에서 의장 을 제외 한 272 인 의 위원 을 「 상임 위원회 위원 정수 에 관한 규칙 」 에 규정 된 위원회 별 정수 ( 법 제 38 조 참조 ) 에 맞 게 선임 하 는데 , 교섭단체 별로 위원 수 비율 을 산출 하 고 소수점 이하 단수 를 조정 하 여 상임 위원회 별 로 위원 수 를 할당 하 여 선임 한다 . 다 . 국회 의장 의 직무 ( 1 ) 국회 의장 은 헌법 제 48 조 에 따라 국회 에서 선출 되 는 헌법 상 의 국가 기관 이 다 . 헌법 과 법률 에 의하 여 국회 를 대표 하 고 의사 를 정리 하 며 , 질서 를 유지 하 고 사무 를 감독 할 지위 에 있 고 ( 법 제 10 조 ) , 이러 한 지위 에서 본회 의 개 의 일시 의 변경 , 의사일정 의 작성 과 변경 , 의안 의 상정 , 의안 의 가결 선포 등 의 권한 을 행사 한다 ( 헌재 1997 . 7 . 16 . 96 헌 라 2 , 판례집 9 - 2 , 154 , 163 - 164 ) . 이 사건 과 같 은 상임 위원 의 선임 또는 개선 은 이 와 같 은 국회 의장 의 직무 중 의사 정리 권한 ( 議事 整理 權限 ) 에 속하 는 것 이 다 . ( 2 ) 국회 의장 이 상임 위원회 위원 의 선임 · 개선 시 교섭단체 대표 의원 의 요청 을 따르 도록 한 것 은 현행 헌법 에 맞추 어 국회법 을 전면 개정 한 1988 . 6 . 15 . 법률 제 4010 호 로 개정 된 국회법 제 46 조 에서 “ ① 상임 위원 은 교섭단체 소속 의 원수 의 비율 에 의하 여 각 교섭단체 대표 의원 의 요청 으로 의장 이 선임 한다 . ② 어느 교섭단체 에 도 속하 지 아니하 는 의원 의 상임 위원 선임 은 의장 이 이 를 행한다 . ” 라고 처음 으로 규정 되 었 다 . 종전 에 는 국회 의장 이 상임 위원회 위원 을 선임 함 에 있 어 각 교섭단체 대표 의원 의 ‘ 추천 ’ 을 받 아 선임 하 였으나 , 위 와 같이 제 13 대 국회 부터 각 교섭단체 대 표 의원 의 ‘ 요청 ’ 으로 국회 의장 이 선임 하 도록 한 것 은 “ 국회 의장 의 권한 을 일부 축소 · 조정 하 여 각 교섭단체 등 의 의견 을 존중 · 수렴 할 수 있 도록 ” 한다는 위 개정 국회법 의 취지 의 일환 으로 보인다 ( 1988 . 6 . 15 . 자 「 대한민국 관보 」 79 면 참조 ) . 라 . 이 사건 사 · 보임 행위 에 대한 평가 ( 1 ) 정당 은 국민 과 국가 의 중개자 로서 정치 적 도관 ( 導管 ) 의 기능 을 수행 하 여 주체 적 · 능동 적 으로 국민 의 다원 적 정치 의사 를 유도 · 통합 함 으로써 국가 정책 의 결정 에 직접 영향 을 미칠 수 있 는 규모 의 정치 적 의사 를 형성 하 고 있 다 . 구체 적 으로 는 각종 선거 에서 의 입후보자 추천 과 선거 활동 , 의회 에서 의 입법 활동 , 정부 의 정치 적 중요 결정 에 의 영향력 행사 , 대중 운동 의 지도 등 의 과정 에 실질 적 주도 권 을 행사 한다 . 이 와 같 은 정당 의 기능 을 수행 하 기 위해서 는 무엇 보다 도 먼저 정당 의 자유 로운 지위 가 전제 되 지 않 으면 안 된다 . 즉 , 정당 의 자유 는 민주 정치 의 전제 인 자유 롭 고 공개 적 인 정치 적 의사 형성 을 가능 하 게 하 는 것 이 므로 그 자유 는 최대한 보장 되 지 않 으면 안 되 는 것 이 다 . 한편 , 정당 은 그 자유 로운 지위 와 함께 “ 공공 ( 公共 ) 의 지위 ” 를 함께 가지 므로 이 점 에서 정당 은 일정 한 법 적 의무 를 지 게 된다 . 현대 정치 의 실질 적 담당자 로서 정당 은 그 목적 이나 활동 이 헌법 적 기본 질서 를 존중 하 지 않 으면 안 되 며 , 따라서 정당 의 활동 은 헌법 의 테두리 안 에서 보장 되 는 것 이 다 . 또한 정당 은 정치 적 조직체 인 탓 에 그 내부 조직 에서 형성 되 는 과두 적 ( 寡頭 的 ) · 권위주의 적 ( 權威 主義 的 ) 지배 경향 을 배제 하 여 민주 적 내부 질서 를 확보 하 기 위한 법 적 규제 가 불가피 하 게 요구 된다 . 그러나 정당 에 대한 법 적 규제 는 위 와 같 은 한정 된 목적 에 필요 한 범위 안 에서 행해져야 하 며 , 그것 이 국민 의 정치 활동 의 자유 나 정당 의 단체 자치 에 부당 한 간섭 으로 작용 해서 는 안 된다 . 특히 정당 의 내부 질서 에 대한 규제 는 그것 이 지나칠 때 에 는 정당 의 자유 에 대한 침해 의 위험 성 이 있 으므로 민주 적 내부 질서 에 필요 한 최소한도 의 규제 로 그쳐야 한다 . ( 2 ) 국회 는 중요 한 헌법 기관 으로서 스스로 의 문제 를 자주 적 으로 처리 할 수 있 는 폭넓 은 자율 권 을 갖 는다 . 국회 의 자율 권 은 의회주의 사상 에 그 뿌리 를 두 고 권력 분립 의 원칙 에 입각 하 여 현대 헌법 국가 의 의회 에서 는 당연 한 국회 기능 의 하나 로 간주 되 고 있 다 . 국회 의 자율 기능 은 국회 가 갖 는 입법 · 재정 · 통제 · 인사 기능 의 실효 성 을 높이 기 위한 불가결 한 전제 조건 을 뜻 하 기 때문 이 다 . 규칙 제정 ( 헌법 제 64 조 제 1 항 , 법 제 166 조 ) , 신분 보장 ( 헌법 제 44 조 , 제 45 조 , 제 64 조 제 2 항 ～ 제 4 항 ) , 질서 유지 ( 법 제 143 조 , 제 144 조 , 제 150 조 ) 등 의 규정 은 그 제도 적 표현 이 라고 할 수 있 다 . 이 중 국회 가 외부 의 간섭 없이 독자 적 으로 그 내부 조직 을 할 수 있 는 권능 , 즉 국회 의 기관 인 의장 1 인과 부의장 2 인 을 선거 하 고 그 궐위 시 에 보궐 선거 를 실시 하 고 의장 · 부의장 의 사임 을 처리 하 며 , 필요 할 때 임시 의장 을 선출 하 고 그 직원 을 임면 하 고 교섭단체 와 위원회 를 구성 하 는 것 등 은 모두 자율 적 인 국회 내부 의 조직 구성 행위 이 다 . 이러 한 관점 에서 볼 때 , 이 사건 사 · 보임 행위 는 기본 적 으로 국회 의 조직 자율 권 에 해당 하 는 행위 라고 할 수 있 고 , 4 ) 따라서 이 를 평가 함 에 있 어 헌법 이나 법률 에 명백히 위반 되 는 것 이 아닌 한 성급 하 게 위헌 이 라는 평가 를 내려서 는 안 된다 . ( 3 ) 현대 의 민주주의 가 종래 의 순수 한 대의제 민주주의 에서 정당 국가 적 민주주의 의 경향 으로 변화 하 고 있 음 은 주지 하 는 바 와 같 다 . 다만 , 국회의원 의 국민대표 성 보다 는 오늘날 복수 정당 제하 에서 실제 적 으로 정당 에 의하 여 국회 가 운영 되 고 있 는 점 ( 헌재 1997 . 7 . 16 . 96 헌 라 2 , 판례집 9 - 2 , 154 , 164 참조 ) 을 강조 하 려는 견해 와 , 반대 로 대의제 민주주의 원리 를 중시 하 고 정당 국가 적 현실 은 기본 적 으로 국회의원 의 전체 국민대표 성 을 침해 하 지 않 는 범위 내 에서 인정 하 려는 입장 이 서로 맞서 고 있 다 . 무릇 국회의원 의 원내 활동 을 기본 적 으로 각자 에 맡기 는 자유 위임 은 자유 로운 토론 과 의사 형성 을 가능 하 게 함 으로써 당내 민주주의 를 구현 하 고 정당 의 독재 화 또는 과두 화 를 막아주 는 순기능 을 갖 는다 . 그러나 자유 위임 은 의회 내 에서 의 정치 의 사형 성 에 정당 의 협력 을 배척 하 는 것 이 아니 며 , 의원 이 정당 과 교섭단체 의 지시 에 기속 되 는 것 을 배제 하 는 근거 가 되 는 것 도 아니 다 . 또한 국회의원 의 국민대표 성 을 중시 하 는 입장 에서 도 특정 정당 에 소속 된 국회의원 이 정당 기속 내지 는 교섭단체 의 결정 ( 소위 ‘ 당론 ’) 에 위반 하 는 정치 활동 을 한 이유 로 제재 를 받 는 경우 , 국회의원 신분 을 상실 하 게 할 수 는 없 으나 “ 정당 내부 의 사실 상 의 강제 ” 또는 소속 “ 정당 으로부터 의 제명 ” 은 가능 하 다고 보 고 있 다 . 그렇 다면 , 당론 과 다른 견해 를 가진 소속 국회의원 을 당해 교섭단체 의 필요 에 따라 다른 상임 위원회 로 의 전임 ( 사 · 보임 ) 하 는 조치 는 특별 한 사정 이 ( 4 ) 또한 앞 에서 본 교섭단체 의 역할 에 비추 어 볼 때 , 국회 의장 이 국회 의 의사 ( 議事 ) 를 원활히 운영 하 기 위하 여 상임 위원회 의 구성원 인 위원 의 선임 및 개선 에 있 어 교섭단체 대표 의원 과 협의 하 고 그 의 “ 요청 ” 에 응하 는 것 은 국회 운영 에 있 어 본질 적 인 요소 라고 아니할 수 없 다 . 따라서 교섭단체 대표 의원 의 “ 요청 ” 이 헌법 또는 법률 에 명백히 위반 되 는 것 이 아닌 한 , 교섭단체 대표 의원 이 상임 위원 의 개선 에 있 어 청구인 의 주장 대로 “ 당해 위원 이 위원회 의 구성원 으로서 의 지위 를 계속 유지 하 기 에 적합 하 지 않 다고 판단 될 만 한 불법 또는 부당 한 사유 를 가지 고 있 는 경우 에 ” 한하 여 그 의 개선 을 요청 할 수 있 다고 볼 것 은 아니 다 . 교섭단체 대표 의원 의 상임 위원 개선 “ 요청 ” 이 헌법 또는 법률 에 위반 되 는 것 이 아닌 한 국회 의장 이 이 에 따르 는 것 은 정당 국가 에서 차지 하 는 교섭단체 의 의의 와 기능 을 고려 할 때 입법 취지 에 도 부합 하 는 것 이 다 . 피 청구인 은 법 제 48 조 제 1 항 에 규정 된 바 와 같이 청구인 이 소속 된 한나라당 “ 교섭단체 대표 의원 의 요청 ” 을 서면 으로 받 고 이 사건 사 · 보임 행위 를 한 것 으로서 하등 헌법 이나 법률 에 위반 되 는 행위 를 한 바 가 없 다 . 부수 적 으로 , 상임 위원회 위원 의 임기 는 2 년 으로 한다는 법 제 40 조 제 1 항 의 규정 을 두 고 그 기간 동안 사 · 보임 을 할 수 없 다고 해석 하 는 것 은 , 보임 또는 개선 된 상임 위원 의 임기 는 전임자 의 잔 임 기간 으로 한다고 규정 한 같 은 조 제 3 항 에 비추 어 받아들일 수 없 다 . 나아가 , 비록 청구인 이 피 청구인 에게 이 사건 사 · 보임 요청 을 거부 해 줄 것 을 바라 는 서한 을 보냈 다고 하 여 피 청구인 이 이 에 기속 될 의무 가 있 는 것 은 아니 다 . ( 5 ) 요컨대 , 피 청구인 의 이 사건 사 · 보임 행위 는 청구인 이 소속 된 정당 내부 의 사실 상 강제 에 터 잡 아 교섭단체 대표 의원 이 상임 위원회 사 · 보임 요청 을 하 고 이 에 따라 국회 의장 인 피 청구인 이 이른바 의사 정리 권한 의 일환 으로 이 를 받아들인 것 으로서 , 그 절차 · 과정 에 헌법 이나 법률 의 규정 을 명백 하 게 위반 하 여 재량 권 의 한계 를 현저히 벗어나 청구인 의 권한 을 침해 한 것 으로 볼 수 없 다 . 5 . 결 　 론 따라서 청구인 의 심판 청구 는 이유 없 으므로 이 를 기각 하 기 로 하 여 아래 와 6 . 과 같 은 재판관 권 성 의 반대 의견 을 제외 하 고 는 관여 재판관 전원 의 일치 된 의견 으로 주문 과 같이 결정 한다 . 6 . 재판관 권 성 의 반대 의견 국회 의장 이 청구인 을 보건 복지 위원회 에서 퇴출 시킨 것 은 헌법 과 국회법 ( 이하 “ 법 ” 이 라 한다 ) 이 청구인 에게 보장 한 법률 안 에 대한 심의 · 표결 권한 을 침해 하 고 , 또한 법 제 40 조 가 규정 하 는 바 2 년 의 임기 동안 보건 복지 위원회 의 상임 위원 으로 활동 할 수 있 는 권한 을 역시 침해 한 것 이 라고 생각 한다 . 그 이유 는 다음 과 같 다 . 가 . 종래 자유주의 적 대의제 민주주의 는 정당 국가 의 발전 과 더불 어 획기 적 인 변화 를 맞 은 것 이 사실 이 다 . 이러 한 정당 국가 현상 은 미국 과 같이 예외 적 인 경우 도 있 지만 5 ) 현대 국가 의 일반 적 경향 이 다 . 그리하여 정치 적 중심 이 ‘ 의회 ’ 로부터 ‘ 정당 ’ 으로 점차 이행 하 고 있 고 이 에 따라 국회의원 의 지위 도 변화 하 고 있 음 을 부인 할 수 없 다 . 즉 , 원래 대의제 민주주의 에 있 어 국회의원 은 국민 전체 의 대표자 를 의미 하 였으며 자유 위임 의 원리 에 따라 어느 누구 의 지시 나 구속 도 받 지 않 고 자신 의 판단 에 따라 독자 적 으로 행동 하 였으나 정당 국가 의 발전 에 따라 국회의원 은 특정 정당 의 당원 으로서 사실상 소속 정당 의 규율 과 지시 · 통제 에 구속 되 고 그 정당 의 의사 를 대변 하 지 않 을 수 없 게 되 었 다는 것 이 다 . 이러 한 현상 은 우리 나라 의 경우 도 예외 는 아니 다 . 헌법 ( 제 8 조 ) 은 정당 조항 을 두 고 있 고 , 법 제 33 조 는 20 인 이상 의 소속 의원 을 가진 정당 을 하나 의 교섭단체 로 하 고 본 회의 나 상임 위원회 는 교섭단체 를 중심 으로 운영 되 도록 하 고 있 다 . 또한 국회의원 은 현실 적 으로 정당 의 지시 나 결정 에 따라 움직이 는 것 이 보통 이 다 . 그러나 정당 국가 적 민주주의 는 긍정 적 인 측면 뿐 만 아니 라 부정 적 인 측면 을 동시 에 가지 고 있 다 . 긍정 적 인 측면 으로 는 , ① 정당 을 통하 여 국민 의 의사 가 다양 하 게 그리고 지속 적 으로 국가 의사 형성 과정 에 반영 될 수 있 다는 점 , ② 정당 사이 에서 의회 내 의 의견 이 사전 에 조정 됨 으로써 의회 내 의 의사 결정 이 효율 적 으로 정리 될 수 있 다는 점 등 을 들 수 있 다 . 반면 에 부정 적 인 측면 으로 는 , ① 수뇌부 의 결정 에 따라 당원 이 일사불란 하 게 움직이 기 를 원하 는 정당 조직 의 요청 때문 에 개개 의 국회의원 들 이 소신 에 따라 의정 활동 을 하 는 것 이 어렵 다는 점 , ② 합리 적 인 대화 와 토론 보다 는 정당 들 의 막후 협상 을 통한 사전 조율 에 의하 여 의회 의 의결 과 운영 이 좌우 된다는 점 , ③ 같 은 정당 의 당원 이 여당 과 정부 를 구성 하 므로 의회 가 정부 를 제대로 통제 하 지 못하 게 된다는 점 등 이 거론 된다 . 이 처럼 정당 국가 적 현실 이 반드시 긍정 적 측면 만 을 갖 는 것 이 아니 기 때문 에 정당 의 기능 과 활동 의 민주 성 확보 , 정당 의 소속 의원 에 대한 구속 의 합리 적 제한 등 을 통하 여 정당 국가 의 부정 적 효과 를 상쇄 할 필요 성 이 제기 되 는 것 이 다 . 6 ) 나 . 우리 헌법 제 40 조 ( 입법권 ) , 제 41 조 제 1 항 ( 국회의원 의 보통 · 평등 · 직접 · 비밀 선거 ) , 제 66 조 제 4 항 ( 행정 권 ) , 제 67 조 제 1 항 ( 대통령 의 보통 · 평등 · 직접 · 비밀 선거 ) , 제 101 조 제 1 항 ( 사법권 ) , 공무원 은 국민 전체 에 대한 봉사자 라고 규정 한 제 7 조 제 1 항 , 국회의원 에 대한 특권 및 의무 를 규정 한 제 44 조 ( 불 체포 특권 ) , 제 45 조 ( 면책특권 ) , 제 46 조 제 2 항 ( 국가 이익 을 우선 하 고 양심 에 따른 직무 수행 의무 ) 등 의 규정 을 고려 할 때 , 우리 헌법 은 ‘ 기본 적 으로 ’ 대 의제 민주주의 에 기초 하 고 있 다고 보 아야 하 고 또 한 국회의원 의 국민 전체 대표 성 과 자유 위임 관계 를 인정 하 는 것 을 원칙 으로 삼 고 있 다고 할 것 이 다 . 우리 헌법 재판 소도 “ 헌법 제 7 조 제 1 항의 ‘ 공무원 은 국민 전체 에 대한 봉사자 이 며 국민 에 대해 책임 을 진다 ’ 는 규정 , 제 45 조 의 ‘ 국회의원 은 국회 에서 직무 상 행한 발언 과 표결 에 관하 여 국회 외 에서 책임 을 지 지 아니한다 ’ 는 규정 및 제 46 조 제 2 항의 ‘ 국회의원 은 국가 이익 을 우선 하 여 양심 에 따라 직무 를 행한다 ’ 는 규정 들 을 종합 하 여 볼 때 , 헌법 은 국회의원 을 자유 위임 의 원칙 하 에 두 었 다 . ” 라고 판시 한 바 있 다 ( 헌재 1994 . 4 . 28 . 92 헌 마 153 , 판례집 6 - 1 , 415 , 425 ) . 독일 에서 도 한때 라이프 홀 쯔 ( G . Leibholz ) 의 정당 국가 이론 에 영향 을 받 아 독일 연방 헌법 재판 소가 “ 오늘날 민주주의 는 필연 적 으로 정당 국가 이 다 ” 라고 말 한 바 있 지만 , 7 ) 1970 년 대 이후 정당 에 대한 불신 의 증가 , 정치 적 힘 의 중심 이 거대 기업 이나 이익 단체 그리고 매스 미디어 로 이동하 는 현상 , 정당 의 중개 적 · 통합 적 기능 의 약화 , 참여 민주주의 를 표방 한 국민 적 이니셔티브 의 증대 등 을 경험 하 면서 정당 국가 에 대한 반성 의 징후 가 나타나 기 시작 하 였 다 . 독일 연방 헌법 재판 소도 “ 기본법 제 21 조 에 의하 여 정당 이 국민 의 정치 적 의사 형성 에 참여 하 는 것 은 사실 이 지만 국민 의 의사 형성 을 좌우 하 는 데 있 어 정당 이 독점권 을 가지 는 것 은 아니 다 . 그 와 함께 시민 개인 · 단체 · 그룹 · 결사 체도 국민 의 의사 형성 과정 에 영향 을 미친다 . ” 라고 판시 하 여 8 ) 지나친 정당 국가론 을 경계 하 였 다 . 오늘날 대의제 민주주의 에 있 어서 국회의원 의 국민대표 성 이 정당 국가 적 현실 에 의하 여 사실 상 변질 되 고 의원 의 정당 에 의 예속 이 일반 적 인 경향 이 라고 하 더라도 , 이러 한 현상 이 헌법 규범 상 의 대의제 민주주의 를 보충 하 는 현실 의 한 모습 에 그치 는 정도 를 넘어서 서 , 대의제 민주주의 원리 를 부정 하 고 그 틀 을 뛰 어 넘 는 원칙 의 변화 를 의미 한다면 이것 은 결단코 용납 될 수 없 는 일 이 다 . 근대 민주주의 의 역사 를 살펴보 더라도 민주주의 는 국회의원 을 “ 국민 의 대표 ” 로 간주 하 는 대의제 민주주의 를 그 핵심 적 기본 원리 로 삼 아 출발 한 것 이 었 고 다만 , 투표 권 의 확대 로 민주주의 가 대중 적 민주주의 로 변모 하 면서 민주주의 의 효율 성 을 높이 는 하나 의 유용 한 장치 로서 의 정당 의 역할 이 긍정 되 어 정당 국가 적 민주주의 가 받아들여 지 게 된 것 일 뿐 , 민주주의 핵심 적 기본 원리 로서 의 대의제 민주주의 자체 가 폐기 된 것 은 결코 아니 기 때문 이 다 . 그러므로 , 대표 적 으로 이 사건 과 같이 양자 의 이념 이 충돌 하 는 경우 에 는 자유 위임 을 근본 으로 하 는 대의제 민주주의 원리 를 우선 시켜야만 한다 . 특히 국회 본래 의 사명 인 입법 을 위한 심의 · 표결 에 관한 한 , 본회의 에 있 어서 든 상임 위원회 에 있 어서 든 , 국회의원 이 양심 에 따라 독립 하 여 표결 하 는 권한 은 불가침 , 불 가양 의 권한 이 라 할 것 인데 이러 한 불가침 의 권한 을 보장 하 는 것 이 바로 대의제 민주주의 에 따른 자유 위임 의 원리 라고 할 것 이 다 . 다 . 피 청구인 의 이 사건 사 · 보임 행위 당시 보건 복지 위원회 의 구성 을 보 면 청구인 이 소속 된 한나라당 의원 이 8 명 , 민주당 과 무 소속 의원 이 7 명 이 어서 청구인 의 1 표 는 의결 의 정족수 ( 과반수 ) 를 결정 하 는 캐스팅 보트 ( casting vote ) 의 역할 을 할 수 있 었 다 . 그런데 제 226 회 국회 ( 임시회 ) 보건 복지 위원회 제 3 차 회의 가 예정 되 어 있 던 2001 . 12 . 24 . 한나라당 의 교섭단체 대표 의 원인 이재오 는 , 한나라당 의 당론 인 건강 보험 재정 분리 법안 을 유일 하 게 반대 하 던 청구인 을 동 위원회 에서 배제 하 기 위하 여 , 청구인 을 보건 복지 위원회 에서 사임 시키 고 청구인 대신 같 은 당 소속 박혁규 의원 의 보임 을 요청 하 는 서류 를 피 청구인 에게 제출 하 였 고 , 피 청구인 이 이 서류 에 결재 함 으로써 그 결과 청구인 은 동 위원회 에서 강제 사임 되 고 위 박혁규 의원 이 보임 된 후 같 은 날 보건 복지 위원회 에서 한나라당 의 당론 대로 “ 건강 보험 재정 분리 법안 ” 의 심의 · 표결 이 이루 어 졌 던 것 이 다 . 9 ) 따라서 한나라당 교섭단체 대표 의원 의 요청 에 따른 피 청구인 의 이 사건 사 · 보임 행위 는 우선 국민 의 대표 인 국회의원 으로서 상임 위원회 에서 ‘ 건강 보험 의 재정 통합 ’ 여부 라는 중요 한 쟁점 , 즉 국민 건강 보험법 중 개정 법률 안 에 관한 심의 · 표결 권한 을 침해 하 였음이 명백 하 다 . 국회의원 은 한 정당 의 대표 만 이 아니 므로 전체 국민 의 이익 을 희생 시키 지 않 는 범위 내 에서 만 소속 정당 의 정책 과 결정 에 기속 된다고 보 아야 하 고 , 따라서 이 사건 의 경우 ‘ 정당 기속 ’ 내지 ‘ 교섭단체 기속 ’ 보다 는 자유 위임 관계 가 우선 하 는 효력 이 있 다고 보 아야 하 기 때문 이 다 . 특히 정당 내 의사 결정 과정 의 민주 화 가 일천 한 우리나라 의 경우 , “ 의원 에 대한 정당 적 통제 ” 의 관대 한 허용 은 ‘ 정당 국가 ’ 라는 부차 적 명분 을 내세워 “ 자유 위임 에 따른 국민대표 성 의 구현 ” 이 라는 대의제 민주주의 의 시원 적 ( 始原 的 ) 헌법 규범 을 침해 할 수 있 게 될 것 이 고 , 자칫 우정 있 는 설복 을 쉽 게 포기 하 는 정당 의 자제력 약화 를 초래 할 우려 가 있 다고 할 것 이 다 . 라 . 또한 , 법 제 48 조 는 상임 위원 의 ‘ 개선 ’ 은 교섭단체 대표 의원 의 요청 이 있 는 경우 국회 의장 이 이 를 할 수 있 는 것 으로 규정 하 고 있 고 그 외 특별 한 요건 을 규정 하 지 않 고 있 으나 , 그렇 다고 하 더라도 일반 적 이 고 내재 적 인 한계 는 법률 해석 상 당연히 있 다고 보 아야 한다 . 물론 , 다수 의견 과 같이 국민 의 정치 활동 의 자유 및 정당 의 단체 자치 는 존중 되 어야 하 고 정당 이 정당 으로서 충분히 기능 하 기 위하 여 는 구성원 간 의 이념 적 용해 점 이 존재 해야 하 므로 내부 에서 의 분쟁 처리 를 자율 적 으로 행할 필요 가 있 고 , 또한 교섭단체 대표 의원 등 정당 간부 들 이 상임 위원회 위원 의 “ 선임 내지 는 배정 ” 문제 에 관하 여 소속 의원 들 의 의견 을 조율 할 필요 성 이 있 다는 점 은 수긍 할 수 있 는 일 이 다 . 그러나 , 일단 상임 위원회 의 위원 으로 배정 되 었 다면 법 이 보장 하 는 임기 동안 에 는 본인 의 의사 에 반하 여 강제 로 상임 위원회 에서 배제 할 수 는 없 다고 보 아야 한다 . 즉 , 국회의원 은 2 이상 의 상임 위원회 의 위원 이 되 고 ( 법 제 39 조 제 1 항 ) 상임 위원회 위원 의 임기 는 2 년 이 므로 ( 법 제 40 조 ) , 청구인 의 경우 보건 복지 위원회 의 상임 위원 으로 배정 되 었 기 때문 에 특별 한 사정 이 없 는 한 2 년 동안 은 동 위원회 의 위원 으로 활동 할 수 있 는 권한 이 주어진 것 이 라고 해석 해야 마땅 하 다 . 따라서 본인 이 계속 동 위원회 에서 활동 하 기 를 원하 고 있 다면 법 제 48 조 제 6 항 과 같 은 사유 , 즉 “ 의원 이 기업체 또는 단체 의 임 · 직원 등 다른 직 을 겸하 게 되 어 그 직 과 직접 적 인 이해관계 를 가지 는 상임 위원회 의 위원 으로 계속 활동 하 는 것 이 공정 을 기할 수 없 는 현저 한 사유 가 있 다고 인정 하 는 때 ” 나 기타 “ 그 위원회 와 관련 하 여 위법 하 거나 부당 한 행위 를 한 사실 이 인정 되 는 경우 ” 가 아닌 한 본인 의 의사 에 반하 여 강제 로 위원회 에서 사임 시킬 수 는 없 다고 보 아야 할 것 이 다 . 소속 정당 ( 녹색당 ) 에서 축출 된 의원 이 그 정당 으로부터 의 상임 위원회 배제 요청 에 따라 상임 위원회 에서 배제 된 사안 에서 , 독일 연방 헌법 재판 소가 “ 독일 연방 공화국 의회 는 , 청구인 으로 하여금 어느 하나 의 위원회 에서 그 소속 위원 으로서 발언 권 과 신청 권 을 가지 고 활동 할 수 있 는 가능 성 을 부여 하 지 않 음 으로 인하 여 기본법 제 38 조 제 1 항 제 2 문 소정 의 청구인 의 권리 ( 권한 ) 를 침해 하 였 다 . ” 는 인용 판결 을 한 예 가 있 듯이 , 10 ) 국회의원 을 어떤 상임 위원회 에 도 소속 하 지 못하 도록 배제 하 는 조치 가 국회의원 의 권한 을 침해 하 는 것 과 마찬가지 로 이 사건 과 같이 강제 로 다른 상임 위원회 로 보내 는 조치 또한 국회의원 의 권한 을 침해 하 는 것 이 라고 보 아야 한다 . 마 . 그렇 다면 국회 의장 의 청구인 에 대한 이 사건 사 · 보임 행위 는 국회 보건 복지 위원회 에서 국민 건강 보험법 중 개정 법률 안 에 대하 여 심의 · 표결 할 청구인 의 권한 을 침해 하 고 아울러 특별 한 사정 이 없 는 한 동 위원회 의 상임 위원 으로서 2 년 의 임기 동안 활동 할 수 있 는 청구인 의 권한 을 역시 침해 한 것 이 라 할 것 이 다 . 재판관 　 윤영철 ( 재판장 ) 한대현 하경철 김영일 권 　 성 김효종 김경일 송인준 ( 주심 ) 주선회 [ 주 석 ] 1 ) 그 후 여야 합의 로 2002 . 1 . 19 . 법률 제 6618 호 로 개정 된 국민 건강 보험법 에 의하 면 직장 가입자 와 지역 가입자 의 재정 통합 이 2003 . 6 . 30 . 까지 유예 되 었 고 , 따라서 2003 . 7 . 1 . 부터 재정 이 통합 · 운영 되 고 있 다 . - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------------------------- 2 ) 다만 법상 으로 는 이 와 같이 “ 복수 상임 위원회 ” 제도 를 채택 하 고 있 으나 , 실제로 는 회의 운영 이나 회의장 시설 문제 등 으로 인해 운영 위원회 와 정보 위원회 를 제외 하 고 는 복수 상임 위원회 제도 는 실시 되 지 않 고 있 다 . - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------------------------- 3 ) 한편 , 법 은 “ 다른 교섭단체 에 속하 지 아니하 는 20 인 이상 의 의원 ” 으로 따로 교섭단체 를 구성 할 수 있 도록 하 고 있 다 ( 법 제 33 조 제 1 항 단서 ) . - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------------------------- 4 ) 헌법 재판소 는 , 국회의원 을 상임 위원회 의 위원 으로 ‘ 선임 ’ 하 는 행위 는 국회법 제 48 조 제 1 항 에 따라 국민 의 대표자 로 구성 된 국회 가 그 자율 권 에 근거 하 여 내부 적 으로 회의체 기관 을 구성 ㆍ 조직 하 는 “ 국회 내부 의 조직 구성 행위 ” 라고 하 였 다 ( 헌재 1999 . 6 . 24 . 98 헌 마 472 등 , 판례집 11 - 1 , 854 , 860 ) . 없 는 한 헌법 상 용인 될 수 있 는 “ 정당 내부 의 사실 상 강제 ” 의 범위 내 에 해당 한다고 할 것 이 다 . - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------------------------- 5 ) 미국 은 공화 당 ㆍ 민주당 의 2 대 정당제 를 취하 고 있 으나 정당 의 지방 분권 성 이 현저 하 기 때문 에 의회 에서 양 정당 이 자체 적 으로 통일 적 행동 을 취한다는 것 은 곤란 하 게 되 어 있 다 . 선거 에 있 어서 는 비록 공화 당 또는 민주당 의 이름 으로 당선 된 의원 들 도 선거 후 에 는 당 의 규제 에서 독립 한 의원 으로 행동 한다 . 당선 후 에 는 의원 의 조직 , 예컨대 정 ㆍ부 의장 의 선출 , 위원회 의 구성 등 에 관해서 는 당 의 방침 에 따라 투표 를 하나 그 이외 의 사항 , 특히 외교 정책 ㆍ노동정책ㆍ경제정책 등 의 중요 법안 심의 에 관해서 는 당 의 방침 이 아니 라 각 의원 이 자기 의 판단 에 따라서 투표 를 한다 . 여기 에 다른 나라 에서 는 볼 수 없 는 교차 투표 ( cross voting ) 가 행해 지 는 이유 가 있 으며 , 극단 의 경우 에 는 양 정당 이 완전히 분해 되 어 의원 각자 가 소속 하 고 있 는 지역 의 이익 에 따라 투표 가 행해 지 기 도 한다 . 김중권 , 「 헌법 과 정당 」 ( 법문 사 1999 ) , 39 - 40 면 . - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------------------------- 6 ) 장영수 , 한국 헌법 의 장래 와 정당 민주 화 의 의미 , 「 공법 연구 제 30 집 제 3 호 」 ( 한국 공법 학회 2002 . 2 ) , 9 면 참조 . - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------------------------- 7 ) 독일 연방 헌법 재판소 1952 . 4 . 5 . 제 2 재판부 판결 , BVerfGE , 1 , 208 ( 224 ) ；“ Heute ist jede Demokratie zwangsläufig ein Parteien staat , … ” 8 ) 독일 연방 헌법 재판소 1992 . 4 . 9 . 제 2 재판부 판결 , BVerfGE , 85 , 264 ( 284 ) ；“ Nach Art . 21 Abs . 1 Satz 1 GG wirken die Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mit . Zwar haben sie kein Monopol , die Willensbildung des Volkes zu beeinflussen . Neben ihnen wirken auch die einzelnen Burger sowie Verbande , Gruppen und Vereinigungen auf den Prozeß der Meinungs - und Willensbildung ein . ” - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------------------------- 9 ) 그러나 그 후 여야 합의 로 2002 . 1 . 19 . 법률 제 6618 호 로 개정 된 국민 건강 보험법 에 의하 면 직장 가입자 와 지역 가입자 의 재정 통합 이 2003 . 6 . 30 . 까지 유예 되 었 고 , 따라서 2003 . 7 . 1 . 부터 재정 이 통합 ㆍ 운영 되 고 있 다는 점 은 이 결정 의 “ 사건 의 개요 ” 란 에서 본 바 와 같 다 . - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ------------------------- 10 ) 독일 연방 헌법 재판소 제 2 재판부 1989 . 6 . 13 . 판결 , BVerf GE 80 , 188 ( 190 ) ; “ Der Deutsche Bundestag verletzt die Rechte des Antragstellers aus Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 Grundgesetz dadurch , daß er ihm keine Möglichkeit eingeräumt hat , in einem Ausschuß als Mitglied mit Rede - und Antragsrecht mitzuwirken . ” 공유 하 기 글 요소 사업자 정보 표시 | | | 사업자 등록 번호 : -- | TEL : -- | 사이버 몰의 이용 약관 바로 가 기