한국 배출권 거래제 정책 변동 의 목적 부합 성 연구 
 Journal of Climate Change Research - Vol . 9 , No . 4 , pp . 325 - 342 
 Received 04 Sep 2018 Revised 25 Oct 2018 Accepted 02 Nov 2018 
 DOI : https : / / doi . org / 10 . 15531 / KSCCR . 2018 . 9 . 4 . 325 
 * 충남 대학교 국가 정책 대학원 박사 과정 
 ** 충남 대학교 사회 과학 대학 행정 학부 교수 
 A Study of Policy Change on K - ETS and its Objective Conformity 
 * PhD Student , Graduate School of National Public Policy , Chungnam National University , Daejeon Korea 
 ** Professor , Dept . of Public Administration , Chungnam National University , Daejeon Korea 
 Correspondence to : † oiyoiy @ hanmail . net ( 9 Daehak - ro , Yuseong - gu , Daejeon 34134 , Republic of Korea ) 
 The Korea Emissions Trading Scheme ( K - ETS ) , which manages roughly 70 % of the greenhouse gas emissions in South Korea , was initiated in 2015 , after implementation of its 1 st basic plan and the 1 st allocation plan ( 2014 ) for the 1 st phase ( 2015 – 2017 ) . During the three and a half years since the launch of K - ETS , there have been critical policy change such as adjustment of the institutions involved , development and revision of the 2030 national GHG reduction roadmap , and change in the allocation plans . Moreover , lack of liquidity and fluctuation of carbon prices in the K - ETS market during this period has forced the Korean government to adjust the flexibility mechanism and auction permits of the market stability reserve . 
 Korea Emissions Trading Scheme , Evaluation on Policy change , Environmental Effectiveness , Cost Effectiveness , Economic Efficiency 
 기후 변화 를 유발 하 는 온실가스 를 줄이 기 위해 국제 적 으로 1992 년 기후 변화 협약 ( UNFCCC : United Nations Framework Convention on Climate Change ) 을 발족 시키 고 , 1997 년 교토 의정서 ( Kyoto Protocol ) 를 계기 로 주요 선진국 이 온실가스 를 의무 감축 하 기 로 정하 면서 선진국 중심 의 온실가스 감축 노력 이 진행 되 어 왔 다 . 그 이후 , 2015 년 파리 협정 ( Paris Agreement ) 에서 는 선진국 과 개도국 이 모두 온실가스 감축 에 참여 하 는 체계 가 만들 어 졌 고 , 2018 . 8 월 현재 까지 우리 나라 를 비롯 한 전 세계 176 개국 이 자발 적 감축 목표 ( NDCs : Nationally Determined Contributions ) 를 UNFCCC 에 제출 하 고 온실가스 감축 노력 을 지속 하 고 있 다 ( The UNFCCC Secretariat , 2018 ) . 
 전 세계 적 으로 온실가스 를 감축 하 기 위해 다양 한 정책 과 기술 이 추진 되 고 있 다 . 예 를 들 어 , 온실가스 배 출원 의 가장 많 은 부분 을 차지 하 는 화석 에너지 사용량 을 줄이 기 위해 에너지 효율 을 높이 거나 에너지 를 신재 생 에너지 나 천연가스 로 전환 하 기 위한 기술 과 정책 이 시행 되 고 있 다 . 이 중 에서 온실가스 배출 량 에 대해 경제 적 비용 을 부과 하 는 방법 으로 시행 되 는 것 이 배출 권 거래 제도 ( ETS : Emissions Trading Scheme ) 이 다 . 배출 권 거래 제도 는 해당 국가 또는 지역 이 할당 계획 을 통해 기업 에게 온실가스 배출 권 을 할당 하 여 이 범위 에서 온실가스 배출 을 허용 하 고 , 기업 이 여유 분 또는 부족분 을 배출 권 거래 시장 에서 거래 하 도록 하 여 효율 적 으로 온실가스 감축 을 하 고자 하 는 시장 에 기반 ( market - based ) 한 정책 을 의미 한다 ( 기획 재정부 , 2017 ) . EU 가 2005 년 시행 한 이래 로 2018 년 현재 우리 나라 를 비롯 하 여 21 개 국가 또는 지자체 ( EU 개별 국가 포함 시 39 개 ) 에서 시행 하 고 있 고 , 전 세계 온실가스 배출 량의 15 % 를 관리 하 고 있 다 ( International Carbon Action Partnership ( ICAP ) , 2018 a ) . 
 배출권 거래제 를 시행 하 는 목적 은 국가 온실가스 감축 목표 를 달성 하 되 , 저 비용 으로 효과 적 으로 온실가스 를 감축 하 며 , 저탄소 기술 및 산업 이 활성 화 되 어 국가 경제 가 저탄소 경제 로 전환 되 도록 하 는 것 이 다 . 또한 , 이 과정 에서 재원 을 조성 하 여 기후 변화 대응 이 시급 한 분야 에 투자 하 는 것 도 필요 하 다 ( Partnership on Market Readiness ( PMR ) and ICAP , 2016 ) . 그러면 , 2012 년 관련 법 제정 이후 6 년 이 지나 고 , 제 1 차 계획 기간 을 지나 제 2 차 계획 기간 에 진입 한 현 시점 에서 K - ETS 의 배출 권 할당 , 배출권 시장 등 에 관련 된 요소 들 이 배출권 거래제 의 목적 을 추구 하 는 방향 으로 변동 하 고 있 는지 에 대해 평가 가 필요 한 시점 이 라고 할 수 있 다 . 
 이 연구 는 제 1 ‧ 2 차 계획 기간 동안 K - ETS 에서 있 었 던 정책 변동 이 배출권 거래제 목적 에 부합 하 도록 이루어지 고 있 는지 를 분석 하 는 것 이 다 . 이 를 위해 우선 배출권 거래제 의 운영 목표 가 무엇 인지 , 이 목표 에 부합 하 는지 여부 를 판단 할 수 있 는 평가 지표 또는 설계 및 집행 요소 가 무엇 인지 를 국내외 선행 연구 를 통해 분석 하 여 연구 방법 을 제시 할 것 이 다 . 이 방법 에 근거 하 여 K - ETS 정책 변동 이 배출권 거래제 목적 에 부합 하 도록 변하 고 있 는지 를 평가 하 고 향후 발전 방향 을 제안 할 것 이 다 . 
 K - ETS 에 대한 선행 연구 에서 K - ETS 를 분석 한 내용 은 시기 적 으로 차이 가 있 다 . 배출 권 거래 제도 가 시행 된 후 얼마 지나 지 않 은 2016 년 까지 는 EU 등 해외 의 배출 권 거래 제도 와 K - ETS 의 규정 을 상호 비교 분석 하 여 K - ETS 를 평가 하 고 , 개선 방향 을 제안 하 고 있 다 . 
 Lee et al . ( 2015 ) 는 EU 와 일본 의 배출권 거래제 경험 을 참고 하 여 우리 나라 배출 권 거래 거래 시장 의 활성 화 를 위해 조기 에 경매 를 실시 하 고 , 우리 나라 자발 적 탄소 시장 에서 발생 한 상쇄 배출권 ( KCER : Korean Certified Emission Reductions ) 이 거래 될 수 있 도록 하 자는 제안 을 한 바 있 다 . 
 Yun ( 2015 ) 은 배출권 거래제 와 탄소세 를 비교 하 면서 유상 할당 확대 , 무상 할당 예외 인정 축소 가 필요 하 다고 분석 하 고 , 과거 배출 량기 준 할당 방식 ( GF : Grandfathering ) 을 축소 해야 하 며 , 배출권 시장 가격 안정 화 조치 에 이월 제한 을 포함 하 는 동시 에 최저 , 최고 가격 규정 을 명확히 하 여 불 확실 성 을 낮추 어야 한다고 제안 하 였 다 . 
 Lee and Park ( 2015 ) 은 2015 년 상반기 까지 배출 권 거래량 이 부족 함 을 지적 하 면서 해외 배출권 거래제 , 증권 시장 의 사례 를 참고 하 여 배출권 유동 성 공급자 ( Liquidity Provider ) 제도 를 도입 하 는 방안 을 제안 하 였 다 . 이 와 달리 , Kim et al . ( 2016 ) 은 K - ETS 시장 안정 화 조치 규정 을 EU 배출권 거래제 ( EU - ETS ) 와 캘리포니아 배출권 거래제 ( 캘리포니아 - ETS ) 와 비교 한 후 , K - ETS 시장 안정 화 조치 를 위한 정부 의 개입 조건 과 유형 을 현재 보다 더 구체 적 으로 정하 고 , 시장 안정 화 예 비분 공급 시 판단 기준 과 1 회 한도 를 명시 적 으로 정하 는 등 정부 의 불 확실 성 을 해소 해야 한다고 제안 하 고 있 다 . Chae and Park ( 2016 ) 은 2015 년 상반기 K - ETS 배출 권 시장 이 총 배출 권 부족 , 기업 의 배출 권 보유 심리 등 으로 거래량 이 부족 하 다고 진단 하 고 , EU - ETS 를 참고 하 여 K - ETS 에 도 거래 참여 자 확대 , 상쇄 배출 권 사업 활성 화 , 지속 적 인 전문가 의견 수렴 과 제도 개선 이 필요 하 다고 제안 하 였 다 . 
 Hong ( 2016 ) 은 우리 나라 배출권 거래제 도 법령 중 배출 권 을 기초 자산 으로 하 는 파생 상품 에 대한 법 적 미비 사항 , 차입 대상 배출 권 의 이행연 도 명확 화 , 상쇄 배출권 ( KCU : Korean Credit Unit ) 과 외부 사업 인증 실적 ( KOC : Korean Offset Credit ) 의 통합 필요 성 등 을 법 적 모호 성 , 불 합리 성 을 중심 으로 검토 한 바 있 다 . 
 반면 , 2017 년 에 발표 된 연구 들 은 2015 ∼ 2016 년 동안 의 K - ETS 배출 권 할당량 과 배출권 시장 탄소 배출 권 거래량 을 분석 하 거나 , K - ETS 참여 기업 을 대상 으로 설문 조사 를 실시 하 여 기업 의 행태 가 변화 되 고 있 는지 분석 한 이후 K - ETS 제도 의 개선 방안 을 제시 하 였 다 . Yu et al . ( 2017 ) 는 배출권 거래제 가 시행 되 기 이전 인 2007 년 부터 2015 년 까지 국가 온실가스 배출 량 , GDP , 에너지 집 약도 의 변화 와 배출권 거래제 적용 대상 산업 별 온실가스 배출 특징 을 분석 하 여 K - ETS 도입 이 온실가스 감축 효과 가 있 다고 설명 하 였으나 , K - ETS 시행 1 년 인 2015 년 까지 배출 량 자료 를 활용 함 에 따라 실질 적 인 온실가스 감축 효과 분석 에 는 한계 가 있 었 다 . 
 Lee and Kim ( 2017 ) 는 2015 ∼ 2016 년 동안 배출권 거래제 에 참여 하 는 업종 별 배출 권 할당량 , 시장 거래량 등 을 분석 하 여 2 년 동안 의 성과 에 대해 연구 하 였 다 . 이 연구 는 배출권 거래제 에 참여 하 는 업체 의 온실가스 배출 량 이 총 할당량 범위 내 에서 유지 되 고 있 어 온실가스 감축 수단 의 역할 을 하 고 있 으나 , 배출 권 의 거래 가 발전 등 특정 업종 에 의해 주도 되 고 있 어 개선 방안 마련 이 요구 된다고 분석 한 바 있 다 . 
 Kim et al . ( 2017 ) 도 2015 ∼ 2016 년 배출 권 거래 시장 동향 을 분석 하 고 , 여유 배출 권 이 특정 업체 에 편중 되 어 배출권 거래 가 부족 한 문제 를 해소 할 목적 으로 배출권 이월 제한 이 필요 하 다고 제안 하 였으며 , 참여 업체 의 온실가스 감축 설비 투자 를 높이 기 위해 벤치마크 ( BM : Benchmark ) 할당 대상 을 확대 하 고 , 신증설 설비 에 대한 할당 을 실제 배출 량 확인 후 시행 하 는 것 을 제안 한 바 있 다 . 
 Suk ( 2018 ) 은 우리 나라 배출권 거래제 참여 기업 100 개 를 대상 으로 2017 년 상반기 에 설문 조사 를 실시 하 여 , 기업 의 온실가스 대응 활동 은 기업 의사 결정권자 의 이해도 와 관심 에 의해 가장 영향 을 받 으며 , 국가 온실가스 감축 정책 의 엄격 성 에 의한 영향 도 큰 요인 임 을 분석 하 였 다 . 이런 측면 에서 , 정부 의 배출권 거래제 에 대한 일관 성 , 투명 성 이 유지 되 어야 하 며 , 배출권 시장 기능 이 활성 화 되 어야 한다고 제안 하 고 있 다 . 
 2017 년 이전 선행 연구 는 K - ETS 가 제도 운영 과정 에서 어떤 문제점 이 발생 하 였 는지 를 분석 하 지 못하 고 EU - ETS 와 K - ETS 의 설계 요소 의 차이점 을 중심 으로 상호 비교 한 한계 가 있 다 . 반면 에 2017 년 이후 선행 연구 는 2015 ∼ 2016 년 의 K - ETS 운영 성과 를 정량 적 으로 분석 하 는 등 질 적 인 발전 이 있 었 지만 , 이 때 제기 된 제도 개선 의견 에 대해 한국 정부 가 어떻게 제도 를 개선 해 왔 는지 를 분석 하 지 못한 한계 가 있 다 . 그 이유 는 본격 적 인 제도 변화 가 있 었 던 2017 ∼ 2018 년 시점 이전 에 수행 된 것 이 기 때문 인 것 으로 판단 된다 . 
 이 와 더불 어 , 배출권 거래 제도 를 이용 해 달성 하 고자 하 는 궁극 적 목적 이 라고 할 수 있 는 온실가스 감축 의 효과 성 , 경제 적 효율 성 , 기업 의 행동 변화 나 저탄소 기술 혁신 등 에 대한 영향 을 포괄 적 으로 평가 하 기 보 다는 특정 사항 ( 할당 방식 , 배출권 시장 , 법 적 쟁점 등 ) 에 집중 한 한계점 도 있 다고 할 수 있 다 . 
 따라서 , 이 연구 는 국내외 선행 연구 를 토대 로 그 동안 의 K - ETS 정책 변동 이 배출권 거래제 목적 에 부합 하 는지 여부 를 종합 적 으로 평가 할 수 있 는 기준 을 제시 할 것 이 다 . 이 분석 방법 을 토대 로 , K - ETS 제도 가 2015 년 시행 이후 어떻게 변화 해 왔 는지 를 정성 적 으로 조사 한 후 K - ETS 가 배출권 거래제 의 목적 에 부합 하 도록 발전 하 고 있 는지 를 평가 하 고 , 개선 해야 할 사항 을 제안 할 것 이 다 . 
 그 외 에 Fallmann et al . ( 2015 ) 은 배출권 거래제 가 온실가스 감축 을 위해 시행 되 고 있 는 다른 정책 ( 예 , 신재 생 에너지 관련 규정 ) 과 연관 성 이 있 는지 를 분석 해야 한다는 의견 을 제시 하 고 있 다 . Narassimhan et al . ( 2018 ) 은 배출권 거래제 와 국가 재정 ( revenue ) 체계 와 의 관계 , 이해 관계자 의 참여 정도 를 여러 국가 간 배출권 거래제 설계 요소 를 정성 적 으로 비교 하 는 데 포함 시키 고 있 다 . Yun ( 2015 ) 은 배출권 거래제 와 탄소세 를 비교 하 면서 , 배출 감축 효과 , 배출권 가격 의 변동 , 경제 적 영향 ( 생산 감소 , 일자리 상실 , 탄소 누출 문제 ) , 분배 적 영향 , 행정 적 편의 성 과 실행 가능 성 , 국제 적 연계 가능 성 측면 에서 검토 하 고 있 는데 , 이 와 같 은 측면 들 도 K - ETS 정책 변동 이 배출권 거래제 의 목적 에 부합 하 는지 를 분석 하 는 데 고려 할 수 있 는 요소 라고 할 수 있 다 . 
 이 연구 의 목적 이 K - ETS 정책 의 변화 가 배출권 거래제 목적 에 부합 하 는지 여부 를 평가 하 는 것 이 므로 그간 의 연구 사례 에서 사용 한 평가 방식 을 재 분류 하 여 분석 하 고자 한다 . K - ETS 와 EU - ETS 법령 에서 정하 고 있 는 목적 이 1 ) 온실가스 감축 에 효과 가 있 는지 여부 ( Environmental Effectiveness ) , 2 ) 온실가스 감축 이 비용 효과 적 이 고 ( Cost - Effectiveness ) , 3 ) 경제 적 으로 효율 적 이 어야 한다는 ( Economical Efficiency ) 점 을 고려 하 여 3 가지 목표 로 대분류 하 였 다 . 이후 배출권 거래제 를 평가 하 는 그간 의 연구 가 사용 한 평가 지표 들 이 배출권 거래제 를 구성 하 는 설계 및 집행 요소 중 어떤 요소 와 연계 되 어 있 는지 를 재 분석 하 였 다 ( Fig . 1 ) . 예 를 들 어 , K - ETS 목적 중 온실가스 감축 효과 ( Environmental Effectiveness ) 측면 에서 배출권 거래제 의 운영 성과 를 분석 한 연구 들 은 대부분 배출권 거래제 의 온실가스 감축 량 에 대한 기여 도 를 중심 으로 평가 하 고 있 다 ( Table 1 , Fig . 1 ) . 온실가스 감축 량 에 기여 하 는 수준 을 높이 기 위해서 는 국가 온실가스 감축 목표 달성 에 기여 하 도록 배출권 거래제 를 운영 하 는 것 이 중요 하 며 , 이 를 위해서 온실가스 할당량 을 엄격 하 게 정해야 한다 . 업체 의 배출 량 측정 ‧ 보고 ‧ 검증 ( MRV : Monitoring , reporting and verification ) 절차 가 실제 온실가스 배출 량 을 정확히 관리 할 수 있 는 체계 이 어야 한다 . 또한 , 국가 차원 에서 는 배출권 거래제 에 포함 되 는 온실가스 배 출원 의 범위 가 넓 을수록 온실가스 감축 을 더 체계 적 으로 관리 한다고 판단 할 수 있 다 . 즉 , 배출권 할당량 의 국가 온실가스 감축 목표 와 연관 성 ( Relevance with national emissions target ) , 배출권 할당량 의 엄격 성 ( Emissions cap and stringency ) , 배출권 거래제 를 적용 하 는 범위 ( Coverage of emitting sectors ) , 온실가스 배출 량 MRV 체계 등 과 같 은 배출권 거래제 설계 및 집행 요소 와 밀접 한 관련 이 있 다 ( Fig . 1 ) . 이 연구 는 K - ETS 정책 변화 가 배출권 거래제 의 주요 목적 인 온실가스 감축 효과 에 부합 하 는지 여부 를 평가 하 는 방법 으로 앞서 언급 한 4 가지 설계 및 집행 요소 측면 에서 정성 적 으로 정책 변동 을 평가 하 는 방법 을 사용 한다 . 
 Evaluation Framework for K - ETS Policy Change . 
 Researches related to the objectives of ETS and evaluation criteria 
 이 와 유사 하 게 , 비용 효과 성 ( Cost Effectiveness ) 목적 측면 에서 배출권 거래제 의 운영 성과 를 분석 한 연구 는 배출권 거래 시장 이 효율 적 으로 작동 하 는지 , 배출권 거래제 집행 및 준수 비용 이 낮 은지 를 중점 적 으로 평가 하 고 있 다 ( Table 1 , Fig . 1 ) . 배출 권 거래 시장 이 효율 적 이 기 위해서 는 고 비용 으로 온실가스 를 감축 해야 하 는 업체 가 저 비용 으로 온실가스 를 감축 할 수 있 는 업체 로부터 배출 권 을 구입 하 는 것 이 원활 하 고 , 신뢰 성 있 으며 , 예측 가능 해야 한다는 점 이 다 . 배출권 가격 은 감축 비용 을 제대로 반영 하 여 형성 되 어야 하 며 , 저탄소 혁신 을 위해 적정 가격 을 유지 해야 한다 . 이 와 더불 어 , 업체 가 개별 적 상황 에 맞추 어 전략 적 으로 배출권 부족 에 대응 할 수 있 도록 이월 , 차입 기능 이 제대로 역할 을 해야 하 며 , 외부 사업 ( Offset ) 배출권 이 배출권 시장 에 적정 량 공급 되 어 업체 의 할당량 준수 전략 을 다양 화 하 는 것 도 중요 한 평가 요소 이 다 . 즉 , 배출권 거래 시장 운영 ( ETS market management ) , 이월 , 차입 , 상쇄 등 유연 성 기제 ( Flexibility mechanism ) 와 관련 된 설계 및 집행 요소 와 밀접 한 관련 이 있 다 ( Fig . 1 ) . 또한 , 배출권 거래제 운영 에 대한 행정 비용 과 기업 의 제도 준수 비용 ( Administration and compliance cost ) 이 적정 해야 효과 적 으로 온실가스 를 감축 할 수 있 는 환경 이 된다고 할 수 있 다 . 따라서 , 이 연구 는 K - ETS 정책 변동 이 비용 효과 성 목적 에 부합 하 는지 여부 를 평가 하 기 위해서 배출권 거래 시장 , 유연 성 기제 , 행정 및 준수 비용 등 의 설계 및 집행 요소 에 대해 정성 적 으로 정책 변동 을 분석 한다 . 
 경제 적 효율 성 ( Economical Efficiency ) 목적 측면 에서 배출권 거래제 의 운영 성과 를 분석 하 는 선행 연구 들 은 배출권 거래제 가 국가 경제 나 사회 에 미치 는 영향 을 분석 한 사례 가 있 다 ( Table 1 , Fig . 1 ) . 배출권 거래제 는 단순히 온실가스 를 감축 하 는 것 만 이 아니 라 , 기업 이나 국가 경제 차원 에서 저탄소 기술 ‧ 산업 에 대한 투자 가 확대 되 어 생산 과정 에 혁신 을 일으켜야 만 더 지속 가능 한 정책 으로 기능 할 수 있 다는 것 이 다 . 이 를 위해 국가 는 배출권 경매 수입 을 민간 의 저탄소 혁신 을 촉진 시키 기 위해 재투자 하 는 재정 체계 를 운영 할 필요 가 있 는 것 이 다 . 또한 , 국내 기업 의 해외 이전 ( carbon leakage ) , 급격 한 물가 상승 , 일자리 감소 등 의 부정 적 영향 이 최소 화 되 도록 배출권 거래제 가 전략 적 으로 운영 되 어야 한다는 점 을 의미 한다 . 
 동 연구 는 이 를 고려 하 여 K - ETS 의 기업 투자 및 혁신 에 대한 인센티브 ( Incentives for investment and innovation ) , 재정 투자 ( Revenue management of K - ETS ) , carbon leakage 예방 관리 ( Carbon leakage management ) 정책 의 변동 과정 을 분석 하 고 향후 보완 되 어야 할 방향 을 제시 할 것 이 다 . 
 이 연구 의 목적 은 K - ETS 가 추구 하 는 목적 에 밀접 한 관련 이 있 는 배출권 거래제 설계 및 집행 요소 에 대해 정책 변동 을 평가 하 는 것 이 다 . 이 와 별개 로 , 과거 운영 기간 동안 의 온실가스 감축 량 , 배출권 거래량 , 기업 별 투자 실적 , 기업 의 고용 현황 등 의 측면 에서 K - ETS 의 운영 성과 를 정량 적 으로 분석 하 는 것 도 필요 하 다 . 정량 적 분석 사례 가 축적 되 어야 K - ETS 의 목적 달성 여부 를 더욱 정교 하 게 분석 할 수 가 있 다 . 특히 , 1 차 계획 기간 에 대한 배출권 정산 이 완료 되 는 현 시점 에서 더욱 중요 한 의미 가 있 다고 할 수 있 다 . 이 와 더불 어 , 정량 적 으로 평가 할 수 없 는 요소 ( 기업 의 행동 패턴 등 ) 에 대해서 는 이해 관계자 인터뷰 , 설문 조사 등 을 통해 정성 적 으로 분석 할 필요 가 있 다 . 다만 , 이 연구 의 취지 는 K - ETS 설계 및 집행 요소 와 관련 된 정책 변동 에 초점 을 맞추 고 있 어 정량 적 분석 이나 , 설문 조사 등 은 실시 하 지 않 았 으나 , 향후 이런 연구 를 추가 할 필요 가 있 다 . 
 Main Policy Turning points related to K - ETS 
 4 . K - ETS 정책 변동 분석 및 시사점 
 4 . 1 K - ETS 정책 변동 과정 
 2012 년 K - ETS 법률 이 국회 에서 제정 된 이후 2015 . 1 월 시행 에 맞추 어 2014 . 1 월 에 는 제 1 차 기본 계획 을 수립 하 고 , K - ETS 시행 에 필요 한 할당 , 외부 사업 , 측정 ‧ 보고 ‧ 검증 , 배출권 거래소 운영 등 에 대한 지침 을 제정 하 였 다 . 이 를 토대 로 2014 . 9 월 제 1 차 할당 계획 이 확정 되 면서 업체 별 로 배출권 할당 이 이루어진 후 2015 년 1 월 부터 K - ETS 가 본격 적 으로 시행 된 것 이 다 ( MoSF , 2017 ) . 제 1 차 할당 계획 은 2020 년 국가 온실가스 감축 목표 ( 2020 년 BAU ( business as usual ) 대비 30 % 감축 , 2009 년 수립 ) 달성 을 위해 2014 년 에 만들 어 진 2020 국가 온실가스 감축 로드맵 ( 2020 감축 로드맵 ) 에 근거 하 여 배출권 할당량 과 대상 업종 을 정하 였 다 ( MoE , 2014 ) . 
 2015 년 시행 이후 K - ETS 는 여러 가지 정책 적 변동 을 겪 었 다 . 2015 년 에 는 약 60 여 개 기업 이 환경부 를 상대 로 18 건 의 소송 을 제기 하 였 다 ( Hwang , 2016 ) . 파리 협정 발족 에 맞추 어 기존 2020 년 국가 온실가스 감축 목표 를 대체 하 는 2030 년 국가 온실가스 감축 목표 ( 2030 년 BAU 대비 37 % 감축 ) 를 UNFCCC 에 제출 하 였 다 ( MoSF , 2017 ) . 2016 년 에 는 배출권 거래제 대응 부처 를 환경부 중심 에서 기획 재정부 중심 으로 개편 하 고 , 2030 감축 로드맵 을 정하 였 다 ( MoSF , 2017 ) . 이 를 근거 로 , 2017 . 1 월 에 제 1 차 할당 계획 제 3 차 이행 연도 ( 2017 년 ) 할당 계획 을 변경 하 여 당초 할당량 보다 약 1 , 700 만 톤 의 할당량 을 상향 조정 하 였 고 , 집단 에 너 지 , 석유 화학 , 시멘트 등 20 개 업종 에 추가 로 배출 권 을 할당 하 였 다 ( MoSF et al . , 2017 a ) . 2017 년 초 에 는 배출권 거래 시장 에서 배출권 가격 이 1 할당 배출 권 ( KAU : Korean Allowance Unit ) 당 24 , 000 원 이상 으로 급등 함 에 따라 정부 는 배출권 가격 의 안정 화 를 위해 여유 배출 권 의 이월 을 제한 하 는 시장 안정 화 방안 을 발표 하 였 다 ( MoSF , 2017 b ) . 
 이 보다 더 중요 한 것 은 정부 가 교체 되 면서 배출권 거래제 담당 부처 를 기재 부 에서 환경부 로 복원 하 는 동시 에 , 2016 년 수립 한 2030 감축 로드맵 을 수정 하 기 로 정책 방향 을 확정 하 면서 , 이 에 따른 조치 들 이 진행 되 었 다 . 2018 . 1 월 부터 환경부 가 다시 배출권 거래제 의 주무 관청 이 되 었 다 ( MoE , 2017 b ) . 또한 , 2030 감축 로드맵 을 수정 하 여 2030 년 목표 는 당초 와 동일 하 게 유지 하 되 , 국내 의 온실가스 감축 량 을 늘리 는 방향 으로 수정 하 였 다 ( MoE , 2018 b ) . 수정 된 로드맵 에 맞추 어 제 2 차 할당 계획 을 확정 하 였 는데 , 로드맵 수정 이전 인 2017 . 12 월 에 는 1 단계 로 2018 년 에 한정 한 할당 계획 을 정하 고 , 2018 . 7 월 에 최종 제 2 차 할당 계획 이 만들 어 진 것 이 다 ( MoE , 2018 e ) . 
 이상 과 같이 K - ETS 는 2015 년 제도 시행 이후 국내 적 으로 는 정부 담당 부처 의 변동 , 국가 감축 목표 와 감축 로드맵 의 변경 , 이 에 따른 할당 계획 방향 성 의 변화 , 배출권 시장 의 불안전성 등 다양 한 요인 에 의해 제도 나 정책 방향 이 변해왔 다 . 국제 적 으로 는 전 세계 대부분 의 국가 가 참여 하 는 파리 협정 이 발효 되 고 , 동 협정 의 주요 사항 으로 국제 탄소 시장 이 부각 되 면서 K - ETS 가 이 에 맞추 어 어떻게 변화 해야 할지 를 정책 에 반영 하 기 시작 하 였 다는 점 도 간과 할 수 없 는 특징 이 다 ( MoSF , 2017 ) . 
 따라서 , 2015 년 시행 이후 국내외 적 인 거대 한 환경 변화 에서 K - ETS 정책 , 제도 가 배출권 거래제 목적 에 부합 하 게 변하 고 있 는지 평가 하 여 개선 방향 을 제시 하 는 것 은 향후 K - ETS 가 우리 나라 에서 가장 중요 하 며 비용 효과 적 인 온실가스 감축 수단 으로 자리매김 할 수 있 도록 하 는데 매우 중요 하 다 . 
 4 . 2 온실가스 감축 효과 성 측면 의 평가 와 발전 방향 
 온실가스 감축 효과 성 ( Environmental Effectiveness ) 측면 에서 K - ETS 정책 변동 을 평가 하 는 것 은 국가 온실가스 감축 목표 달성 을 위해 실질 적 인 기여 를 하 고 있 는지 , 감축 실적 이 신뢰 할 수 있 는 것 인지 를 중심 으로 평가 하 게 된다 . 이 를 위해서 Fig . 1 에서 제시 한 설계 및 집행 요소 별 로 분석 하 고 , 정책 발전 방향 에 대해 논할 것 이 다 . 
 ① 국가 온실가스 감축 목표 와 연관 성 : 제 1 차 할당 계획 에서 정한 배출 허용 총량 은 “ 2020 감축 로드맵 ” 이 제시 한 “ 2015 ∼ 2017 년 기간 의 국가 온실가스 배출 BAU ” 에 “ 업종 별 ( 23 개 업종 ) 기준 년 도 ( 2011 ∼ 2013 년 ) 평균 배출 량 비중 ” 을 활용 하 여 “ 업종 별 배출권 거래제 배출 전망 ( K - ETS BAU ) ” 를 산정 하 고 , 로드맵 에서 정한 “ 업종 별 감축 률 ” 적용 하 여 “ 연도 별 , 업종 별 배출 허용 총량 ” 을 결정 하 였 다 ( MoE , 2014 ) . 그 이후 2017 . 1 월 에 제 1 차 할당 계획 3 차 이행 연도 ( 2017 년 ) 할당 계획 을 변경 한 것 도 “ 2020 년 온실가스 감축 목표 ” 가 “ 2030 년 온실가스 감축 목표 ” 로 대체 될 때 만들어진 “ 2030 감축 로드맵 ” 의 “ 2017 년 배출 BAU ” , “ 업종 별 감축 률 ” 등 을 근거 로 만들 어 졌 다 ( MoSF et al . , 2017 a ) . 2018 . 7 월 에 수립 한 제 2 차 할당 계획 은 같 은 시기 에 수정 된 “ 2030 감축 로드맵 수정안 ” 의 “ 2018 ∼ 2020 년 기간 국가 온실가스 배출 BAU ” , 배출권 거래제 가 적용 되 는 “ 부문 별 ( 6 개 부문 ) 감축 후 배출 량 ” 에 “ 각 부문 의 기준 연도 ( 2014 ∼ 2016 년 ) 평균 배출 량 비중 ” 을 적용 하 여 정한 것 이 다 ( MoE , 2018 e ) . 
 이상 과 같이 K - ETS 할당 계획 은 국가 온실가스 감축 목표 와 이 를 구체 화 한 감축 로드맵 의 온실가스 배출 BAU , 감축 률 , 업종 구분 을 직접 적 으로 반영 하 는 방식 으로 설계 되 어 있 어 상호 간 의 연관 성 은 매우 높 게 유지 됨 을 확인 할 수 있 다 . 
 이상 에서 알 수 있 는 것 처럼 2017 년 에 제 1 차 할당 계획 을 변경 한 것 은 배출권 할당 의 엄격 성 을 훼손 한 측면 이 분명히 존재 한다 . 국가 온실가스 감축 목표 와 의 연관 성 은 유지 되 었 지만 , 할당 의 엄격 성 을 유지 하 지 못한 문제 가 있 었 다 . 제 2 차 할당 계획 의 할당량 은 제 1 차 할당 계획 의 할당량 에 비해 증가 하 였 지만 , 대상 시설 의 증가 , 배출 량 산정 계수 의 차이 등 을 고려 할 때 환경부 설명 과 같이 단순 비교 하 기 는 어렵 다 . 다만 , 산업 부문 에 비해 발전 부문 의 온실가스 감축 수준 이 더 엄격 하 도록 하 였 는데 , 이런 특징 은 기후 변화 뿐 만 아니 라 미세먼지 발생 의 주요 원인 인 석탄 발전 을 축소 하 고 , 신재 생 에너지 를 확대 하 는 정책 방향 이 포함 되 어 있 는 2030 감축 로드맵 수정안 을 반영 하 고 있 는 것 이 다 . 
 ③ 규제 대상 의 포괄 성 : K - ETS 가 규제 하 는 온실가스 는 교토 의정서 가 정한 6 가지 온실가스 ( CO 2 , CH 4 , N 2 O , PFCs , HFCs , SF 6 ) 전체 를 대상 으로 하 고 있 어 3 가지 물질 ( CO 2 , N 2 O , PFCs ) 을 규제 하 는 EU - ETS 보다 는 포괄 성 이 높 다 . K - ETS 는 규제 대상 부문 도 EU - ETS 에서 제외 하 고 있 는 폐기물 , 건물 부문 까지 포괄 하 고 있 는 특징 이 있 다 6 ) ( PMR and ICAP , 2016 ) . 또한 , 제 1 차 할당 계획 은 국가 배출 량의 68 . 0 % 를 관리 대상 으로 하 였으나 , 제 2 차 할당 계획 은 70 . 2 % 로 증가 하 여 규제 범위 가 증가 하 고 있 다 ( MoE , 2018 e ) . 이 비율 은 EU - ETS 45 %, 뉴질랜드 - ETS 52 % 보다 높 은 수준 이 며 , 캘리포니아 - ETS 85 % 보다 는 낮 은 수준 이 다 ( Narassimhan et al . , 2018 ) . 이상 과 같이 K - ETS 는 다른 나라 에 비하 여 규제 대상 의 포괄 성 이 높 고 , 제 1 차 할당 계획 에 비해 제 2 차 할당 계획 은 규제 대상 의 포괄 성 이 더 높 아 지 고 있 다고 평가 할 수 있 다 . 
 이상 과 같이 MRV 에서 누락 되 는 온실가스 를 점차 줄여 나가 고 , MRV 절차 도 일관 성 을 높여 가 는 등 K - ETS 는 MRV 의 완전 성 을 높이 기 위한 정책 변화 가 지속 되 고 있 다고 평가 할 수 있 다 . 
 이상 에서 분석 한 것 과 같이 온실가스 감축 효과 성 측면 에서 K - ETS 정책 변동 은 긍정 적 인 측면 과 부정 적 측면 이 섞여 있 다 . K - ETS 할당 계획 의 배출 허용 총량 은 국가 온실가스 감축 목표 를 정한 감축 로드맵 과 직접 적 으로 연관 되 어 있 고 , 규제 대상 도 다른 국가 의 ETS 보다 더 포괄 적 임 을 알 수 있 다 . 또한 , 온실가스 관리 의 가장 기본 적 체계 인 MRV 도 보 고 대상 을 지속 적 으로 확대 하 는 등 완전 성 을 갖추 기 위해 노력 하 였 다 . MRV 절차 의 경우 는 1 차 계획 기간 중 에 적합 성 평가 의 일관 성 에 미흡 한 점 이 있 었 으나 2018 년 부터 이 문제 는 해소 가 되 었 다 . 따라서 , K - ETS 운영 체계 는 온실가스 감축 효과 성 측면 에서 다른 국가 의 ETS 와 비교 하 더라도 효과 적 이 라고 평가 할 수 있 다 . 그러나 , 온실가스 감축 수준 을 의미 하 는 엄격 성 측면 에서 제 1 차 계획 기간 중 에 배출 허용 총량 을 늘려 준 정책 은 부정 적 이 라고 평가 될 수 밖에 없 다 . 
 이 와 같 은 평가 를 토대 로 온실가스 감축 효과 성 측면 에서 K - ETS 의 발전 방향 은 다음 과 같이 제시 할 수 있 다 . 첫째 , 배출권 할당 의 엄격 성 을 높이 기 위해서 는 2030 감축 로드맵 수정안 이 명시 하 고 있 는 것 처럼 2020 년 이후 감축 잠재 량 을 확대 하 는 정책 이 중요 하 다 . 동 로드맵 수정안 은 2021 ∼ 2023 년 의 감축 후 배출 량 을 673 ∼ 671 백만 톤 CO 2 , 2024 ∼ 2026 년 감축 후 배출 량 을 661 ∼ 648 백만 톤 CO 2 로 설정 하 고 있 으며 , 전환 부문 의 추가 감축 잠재 량 을 2020 년 NDC 제출 이전 에 확정 할 계획 이 다 ( MoE , 2018 b ) . 이 과정 에서 전환 부문 의 추가 감축 잠재 량 을 최대 화 해야 하 며 , 동 감축 잠재 량 이 K - ETS 할당 계획 에 반영 되 어야 한다 . 
 둘째 , K - ETS 규제 대상 의 포괄 성 , MRV 의 완전 성 을 향상 시키 기 위해서 는 제 1 ‧ 2 차 할당 계획 에서 업체 의 총 배출 량 을 산정 할 때 제외 된 항목 인 “ 석유 정제품 제조업 의 석유 정제 활동 중 수소 제조 와 촉매 재생 ” 등 에서 발생 하 는 온실가스 , “ 폐가스 플 래 어 스택 ( Flare stack ) 에서 발생 하 는 기상 폐기물 ” 배출 량 등 에 대한 관리 방안 을 마련 해야 한다 . 
 4 . 3 비용 효과 성 측면 의 평가 와 발전 방향 
 배출권 거래제 의 비용 효과 성 ( Cost Effectiveness ) 측면 에서 K - ETS 정책 변동 을 평가 하 는 것 은 배출권 거래 시장 , 이월 ‧ 차입 ‧ 외부 사업 등 유연 성 기제 , 제도 집행 비용 등 이 효과 적 으로 작동 하 여 결과 적 으로 는 K - ETS 가 온실가스 감축 에 비용 효과 적 인지 를 평가 하 는 것 이 다 . 즉 , 발전소 , 기업 등 온실가스 배 출원 이 온실가스 를 감축 하 도록 만드 는데 있 어 K - ETS 가 다른 정책 수단 에 비해 효과 적 인지 에 대한 평가 를 말 한다 . 이 에 대한 평가 도 Fig . 1 에서 제시 한 3 가지 설계 및 집행 요소 별 로 분석 하 고자 한다 . 
 ① 배출권 거래 시장 의 운영 : 배출권 거래 시장 이 효과 적 이 라는 것 은 온실가스 감축 비용 이 높 은 기업 이 온실가스 감축 비용 이 낮 은 기업 이 보유 하 고 있 는 배출 권 을 시장 에서 원활 하 게 구입 하 여 각 업체 가 할당량 을 준 수 할 수 있 어야 한다는 것 을 의미 한다 . 즉 , 값싼 온실가스 감축 이 먼저 발생 하 도록 유도 하 여 주 어 진 배출 허용 총량 내 에서 전체 적 감축 비용 이 최소 화 되 도록 해야 한다는 의미 이 다 ( Fallmann et al . , 2015 ) . 이 를 위해서 는 기업 간 거래 가 원활 하 도록 적정 배출 권 유동량 이 배출 권 거래 시장 에 있 어야 한다 . 배출권 가격 도 중요 하 다 . 배출권 가격 은 배출권 거래 시장 의 배출 권 수요 와 공급 에 의해 결정 되 는 데 온실가스 감축 의 한계 비용 을 반영 하 는 것 인 동시 에 기업 으로 하여금 저탄소 기술 이나 설비 에 대한 투자 를 늘리 도록 하 는데 중요 한 가늠자 역할 을 한다 ( Fallmann et al . , 2015 ) . 과도 하 게 높 은 가격 도 문제 지만 EU - ETS 의 사례 처럼 과도 한 배출권 유동량 으로 배출권 가격 이 낮 은 것 도 저탄소 투자 에 저해 요인 으로 작용 한다 . 이 와 더불 어 , 무상 할당 ( free allocation ) 과 유상 할당 ( auctioning ) 적용 대상 과 시기 , 유상 할당 수준 도 배출 권 시장 운영 에 중요 한 요소 이 다 . 유상 할당 은 시장 에서 배출권 가격 발견 기능 을 제공 하 고 배출 권 의 가치 를 기업 운영 에 반영 하 는데 있 어서 투명 성 을 높이 는 효과 가 있 다 ( Burtraw and MaCormack , 2017 ) . 
 K - ETS 배출 권 거래 시장 의 총 거래량 은 장내 , 장외 거래량 을 모두 포함 할 경우 2015 년 573 만 톤 ( 631 억 원 ) , 2016 년 1 , 190 만 톤 ( 2 , 007 억 원 ) , 2017 년 2 , 626 만 톤 ( 5 , 447 억 원 ) , 2018 년 상반기 4 , 063 만 톤 ( 8 , 895 억 원 ) 으로 지속 적 으로 증가 하 였 다 ( MoE , 2018 f ) . 배출 권 매입 업종 과 매도 업종 이 확연히 분리 되 어 철강 , 정유 , 전기 전자 등 의 업종 과 외부 사업 감축 실적 ( KOC ) 보유 기업 이 주요 매도 자 이 었 고 , 발전 , 시멘트 , 비철 금속 업종 이 주요 매수 자 이 었 으며 , 발전 과 시멘트 업종 이 대부분 의 배출 권 을 매수 하 였 다 ( GIR , 2018 ) . 동일 시기 배출 권 가격 은 2015 년 평균 12 , 028 원 / KAU , 2016 년 평균 17 , 367 원 / KAU , 2017 년 평균 21 , 131 원 / KAU 등 으로 점차 상승 하 는 경향 을 보여 주 었 으며 , 2016 년 상반기 에 는 12 , 000 원 수준 에서 17 , 000 원 수준 으로 , 2017 년 상반기 에 는 17 , 000 원 수준 에서 24 , 000 원 수준 으로 급등 하 는 시장 가격 불안 이 발생 한 바 있 다 ( MoE , 2018 f ) . 
 이상 과 같이 1 차 계획 기간 은 업종 별 배출 권 할당 의 과도 한 편차 , 정부 정책 의 불 확실 성 , 업체 의 배출 권 거래 시장 대응 전략 부재 등 에 의해 배출권 거래 시장 이 안정 적 이 지 못한 상황 에서 정부 주도 의 시장 개입 ( 시장 안정 화 조치 , 이월 제도 의 변화 등 ) 으로 배출권 유동 성 과 가격 측면 에서 불 확실 성 이 점차 해소 되 는 과정 이 라고 평가 할 수 있 다 . 
 정부 는 1 차 계획 기간 의 시행착오 를 경험 으로 K - ETS 의 배출 권 시장 의 경직 성 을 해소 면서 , 가격 발견 기능 을 높이 기 위한 목적 으로 2 차 계획 기간 부터 새로운 정책 을 도입 할 계획 이 다 . 제 2 차 할당 계획 에 의하 면 시장 조성 자 제도 를 새로이 도입 하 고 10 ) , 유상 할당 을 시작 하 며 11 ) , 3 차 계획 기간 으로 이월 할 수 있 는 배출권 수량 도 업체 별 순매도 량 범위 에서 가능 하 도록 하 였 다 12 ) ( MoE , 2018 e ) . 
 K - ETS 배출 권 거래 시장 에 대해 일부 전문가 는 여전히 K - ETS 배출 권 시장 은 EU 나 북미 배출권 시장 에 비해 규모 가 작 은 문제 13 ) 가 있 다고 진단 하 기 도 하 였 다 ( Lee and Kim , 2017 ) . 배출 권 거래 에 참여 하 는 일부 업체 들 은 배출권 가격 이 해외 에 비해서 과도 하 게 높 다는 불만 을 제기 하 기 도 하 고 있 으나 14 ) , 해외 배출 권 거래 시장 의 배출 권 가격 이 너무 낮 아 비교 하 기 어렵 다는 지적도 존재 한다 . 배출권 거래제 운영 경험 이 가장 긴 EU - ETS 의 경우 과도 한 배출권 유동 성 에 의한 낮 은 배출권 가격 의 문제 가 지속 적 으로 제기 되 고 있 어 , 배출권 유동량 을 줄여 나가 기 위해 2014 ∼ 2016 년 배출 권 경매 물량 을 2019 년 으로 보류 하 는 조치 ( back loading ) 를 시행 하 였으며 , MSR ( Market Stability Reserve ) 를 설치 하 여 배출권 시장 에 유동량 이 과도 할 경우 ( 8 . 33 억 톤 이상 ) 배출 권 을 경매 하 지 않 고 , MSR 에 이전 하 는 조치 를 2019 년 부터 시행 할 예정 이 다 ( ICAP , 2018 a ) . 즉 , 그간 많 은 전문가 들 이 K - ETS 배출 권 거래 시장 을 평가 하 면서 EU - ETS 의 배출 권 거래량 과 비교 하 여 거래량 부족 을 지적 하 지만 , 시행착오 를 거쳐 개선 되 는 K - ETS 의 특성 을 고려 해야 한다 . 정부 의 K - ETS 배출 권 거래 시장 에 대한 정책 은 1 차 계획 기간 의 시행착오 를 토대 로 기업 이 배출 권 구입 에 어려움 이 없 도록 유동 성 을 확보 하 되 , 배출권 가격 의 급 변동 이 최소 화 되 도록 하 는 방향 으로 정책 을 보완 해 나가 고 있 다고 평가 할 수 있 다 . K - ETS 배출 권 거래 시장 에 대한 실질 적 인 평가 는 K - ETS 에 참여 하 는 업체 전체 적 으로 감축 비용 을 최소 화 하 고 , 저탄소 투자 를 촉진 하 는 역할 을 충실히 하 고 있 는지 에 대해 정량 적 분석 을 통해 보완 되 어야 한다 . 다만 , 동 연구 의 한계 상 이런 정량 적 인 분석 하 지 못하 였으며 추후 연구 가 필요 한 부분 이 다 . 
 ② 유연 성 기제 ( 이월 ‧ 차입 ‧ 외부 사업 ) 활용 : 이월 과 차입 은 1 개 계획 기간 이 3 ∼ 5 년 으로 구성 되 므로 업체 가 특정 기간 의 배출 권 과 부족 문제 를 해결 하 기 위해 배출권 거래 시장 을 활용 할지 , 아니면 내부 적 으로 연도 별 배출 권 을 조정 할지 를 전략 적 으로 선택 하 게 하 는 체계 이 다 . 업체 의 전략 적 행위 를 폭넓 게 허용 해 주 어 할 당량 준수 시 비용 효과 성 을 높이 기 위한 것 이 다 . 외부 사업 ( offset ) 배출권 이 배출권 시장 에서 거래 되 도록 하 는 것 도 업체 의 할당량 준수 전략 을 폭 넓 게 해 주 는 동시 에 K - ETS 규제 를 적용 받 지 않 는 분야 에서 온실가스 감축 활동 을 촉진 하 는 효과 가 있 다 . 이 와 같 은 유연 성 기제 를 도입 하 는 방식 은 해당 배출 권 시장 의 특성 , 업체 의 이해관계 , 역사 적 시행착오 등 을 거쳐 각각 다른 방식 으로 운영 되 고 있 다 . K - ETS 의 유연 성 기제 도 2015 년 이후 여러 번 의 정책 변화 가 있 었 다 . 이월 과 차입 제도 의 변동 은 배출권 시장 의 수급 불 균형 을 해소 하 기 위한 목적 에서 3 차례 발생 했 다 . 
 첫 번 째 변동 은 2015 년 배출권 정산 시점 인 2016 . 6 월 에 앞서 배출권 가격 상승 , 시장 내 배출 권 공급 부족 등 을 이유 로 다수 업체 가 배출권 차입 제한 을 완화 해 달 라는 요구 가 급증 하 면서 , 당초 차입 한도 규정 인 “ 제출 할 배출 권 의 10 % 한도 ” 에서 “ 제출 할 배출 권 의 20 % 한도 ” 로 조정 한 것 이 다 . 이 를 근거 로 발전 에너지 , 석유 화학 , 시멘트 , 비철 금속 업종 에 포함 된 다수 업체 들 은 제 1 차 계획 기간 1 차 ‧ 2 차 이행 연도 ( 2015 ‧ 2016 년 ) 에 차입 에 의존 하 는 경우 가 많 았 으며 차 입량 이 차지 하 는 비중 은 배출권 거래 ( KOC 거래 포함 ) 와 비슷 한 수준 이 었 다 ( GIR , 2018 ) . 자신 의 배출 권 과 부족 에 대한 판단 어려움 , 배출 권 여유 업체 가 매도 를 기피 하 는 상황 , 수급 불 균형 에 의한 배출권 가격 상승 가능 성 , 업체 담당자 의 배출 권 거래 전략 미흡 , 정부 정책 의 불 확실 성 ( 2030 로드맵 수정 방향 과 할당량 축소 가능 성 , 정부 보유 시장 안정 화 조치 물량 매각 시점 등 ) 등 이 종합 적 으로 영향 을 준 것 으로 판단 된다 . 
 두 번 째 변동 은 2017 . 4 월 배출권 거래 시장 안정 화 방 안 에 의한 것 이 다 . 앞서 언급 한 것 처럼 배출 권 여유 업체 들 이 배출 권 을 다음 계획 연도 로 이월 할 수 있 는 배출권 수량 을 제한 하 는 동시 에 , 배출권 부족 업체 가 다음 연도 에서 차입 하 는 규모 를 “ 20 % 한도 ” 보다 줄이 는 정책 을 포함 시켰 다 ( MoSF et al . , 2017 b ) . 즉 , 2 차 계획 기간 의 경우 1 차 이행 연도 의 차입 한도 는 당초 20 % 에서 15 % 수준 으로 축소 하 고 1 차 이행연 도 차입 수준 이 클수록 2 차 이행연 도 차입 한도 가 점차 줄어드 는 방식 으로 개편 하 였 다 . 이 는 업체 들 이 이행 연도 가 지날수록 차 입량 을 늘려 결과 적 으로 는 마지막 이행 연도 에 배출권 부족 이 심화 되 는 것 을 방지 하 기 위한 조치 이 다 . 2017 . 4 월 시장 안정 화 방안 은 배출권 거래 시장 에 배출권 공급량 을 늘리 기 위해 이월 제한 조치 를 도입 하 는 동시 에 배출 권 매입 수요 가 마지막 이행 연도 에 몰리 지 않 도록 하 는 조치 를 병행 한 것 이 다 . 이월 과 차입 조치 와 더불 어 외부 사업 을 활성 화 시키 기 위해 국제 적 으로 통용 되 는 CDM ( Clean Development Mechanism ) 방법 론 전체 를 인정 하 도록 하 였 고 , 소규모 감축 사업 규모 를 상향 조정 하 여 보 고 절차 를 간소 화 하 였으며 , 외부 사업 에 대한 법 적 의무 인정 기준 을 완화 하 였 다 15 ) ( MoSF , 2017 ) . 
 세 번 째 변동 은 2 차 계획 기간 에 적용 하 는 이월 , 외부 사업 에 대한 기준 의 변화 이 다 . 2 차 계획 기간 에서 3 차 계획 기간 ( 2021 ∼ 2025 년 ) 으로 이월 가능 한 배출권 수량 을 업체 별 순매도 량 범위 이내 에서 만 허용 한다 ( MoE , 2018 e ) . 또한 , 정부 는 파리 협정 에 따른 국제 탄소 시장 확대 가 2020 년 이후 이루어질 것 에 대비 하 여 국내 기업 이 해외 에서 감축 한 실적 을 2 차 계획 기간 부터 K - ETS 배출권 시장 에서 거래 할 수 있 도록 하 고 세부 인정 대상 을 확정 하 였 다 16 ) ( MoE , 2018 c ) . 
 이상 과 같이 K - ETS 의 유연 성 기제 는 배출권 거래 시장 의 유동 성 부족 , 가격 변동 등 이 할당 업체 에게 불 확실 성 을 증대 시키 는 상황 에서 업체 의 할당량 준 수 가 수월 하 도록 하 는 정책 방향 에서 변화 가 시작 되 었 다 . 그 원인 중 에 는 정부 정책 의 불 확설 성 이 있 지만 , 배출권 에 여유 가 있 는 업체 가 배출권 시장 에 배출 권 을 매도 하 지 않 으려는 보수 적 인 행태 도 중요 한 원인 이 라고 할 수 있 다 . 즉 , 배출권 시장 을 이용 한 비용 효과 적 온실가스 감축 과 는 상반 되 는 업체 의 행태 도 문제 가 되 었 던 것 이 다 . 이상 과 같 은 정부 의 조치 는 K - ETS 의 비용 효과 성 을 높이 기 위한 조치 라고 할 수 있 다 . 이 와 더불 어 , 국내 배출 권 거래 시장 의 주요 배출 권 공급원 인 외부 사업 이 더욱 활성 화 되 고 대상 범위 가 넓 어 지 도록 하 는 조치 도 K - ETS 의 비용 효과 성 에 기여 한다고 할 수 있 다 . 다만 , 정부 는 온실가스 감축 비용 이 상대 적 으로 매우 낮 은 외부 사업 이 국내외 에서 개발 되 어 국내 배출 권 거래 시장 에 다량 유입 될 경우 배출 권 가격 의 과도 한 하락 , 국내 산업 에 온실가스 감축 투자 가 축소 될 수 있 는 문제점 에 대비 해야 한다 . 
 ③ 제도 의 집행 및 준수 비용 : 제도 집행 비용 측면 에서 는 2016 . 6 월 에 있 었 던 배출권 거래제 추진 체계 개편 이 K - ETS 행정 절차 를 복잡 하 게 만들 어 집행 비용 을 증가 시킨 문제 가 있 었 다 . 예 를 들 어 , K - ETS 에 참여 하 는 업체 에게 는 동 추진 체계 개편 이 배출 권 제출 이나 외부 사업 신 청시 접촉 해야 할 정부 부처 를 당초 1 개 에서 3 ∼ 4 개 로 늘려 행정 상 혼선 을 발생 시켰 다 . 다만 , 2018 . 1 월 부터 K - ETS 주무 관청 을 환경부 로 일원 화 시킨 것 은 이런 문제 를 일단 해소 시킨 조치 라 할 수 있 다 . 
 기업 의 수용성 과 관련 하 여 , 온실가스 종합 정보 센터 가 실시 한 업체 별 인식 조사 결과 를 살펴볼 필요 가 있 다 ( GIR , 2018 ) . 이 조사 에 따르 면 , 여전히 다수 기업 이 배출권 거래제 를 사업 에 부정 적 영향 을 주 는 리스크 로 인식 하 고 있 으며 , 명세서 작성 과 컨설팅 , 제도 이행 을 위한 업무 부담 가중 등 의 측면 에서 K - ETS 가 기업 경형 활동 에 영향 을 미치 고 있 다고 분석 하 고 있 다 . 또한 , 배출권 거래 시장 의 유동 성 확보 , 배출권 가격 의 예측 가능 성 향상 , 제 3 자 의 배출 권 시장 참여 조기 허용 , 상쇄 배출권 인정 범위 확대 등 이 필요 하 다는 의견 을 제시 하 고 있 다 ( GIR , 2018 ) . Suk ( 2018 ) 의 조사 에 따르 면 K - ETS 정책 의 비 일관 성 과 투명 성 부족 이 기업 이 의사 결정 하 는데 가장 부정 적 이 라는 의견 이 다수 이 고 , 배출권 거래제 를 기업 혁신 의 계기 보다 는 단순히 준수 해야 할 환경 규제 로 인식 하 는 경향 이 강하 다고 한다 . 이상 과 같이 K - ETS 가 온실가스 감축 에 중요 한 정책 수단 임 에 도 불구 하 고 , 업체 들 은 아직 까지 K - ETS 를 기업 , 산업 의 혁신 기회 로 판단 하 기 보 다는 과도 한 규제 인 동시 에 부정 적 리스크 를 유발 한다고 인식 한다는 점 에서 정부 는 K - ETS 목적 과 성과 , 업체 의 수용성 등 에 대해 면밀 한 평가 를 실시 하 고 업체 의 인식 전환 을 위한 노력 이 절대 적 으로 필요 하 다 . 이 와 더불 어 , 배출권 거래 시장 의 안정 화 를 위한 정책 도 기업 의 수용성 을 높이 는데 매우 중요 하 다고 할 수 있 다 . 
 비용 효과 성 측면 에서 K - ETS 정책 변동 은 1 차 계획 기간 에 존재 한 각종 불 확실 성 을 해소 하 는 데 초점 이 맞추 어 져 있 다고 할 수 있 다 . 업종 간 배출 권 할당량 편차 , 국가 온실가스 감축 로드맵 및 주무 관청 의 변화 , 배출권 거래 시장 에 대한 정보 부족 , 업체 담당자 의 거래 전략 부재 등 배출 권 거래 시장 참여 자 의 합리 적 의사 결정 에 걸림돌 이 되 는 각종 불 확실 성 을 해소 하 는 과정 에서 K - ETS 배출 권 거래 시장 과 유연 성 기제 관련 정책 을 동시 에 조정 해 나갔 다 . 예 를 들 어 , 배출권 거래 시장 의 유동 성 부족 문제 에 의한 촉발 된 문제 를 해소 하 기 위해 차입 및 이월 정책 을 변화 시킨 것 이 다 . 이상 에서 언급 한 많 은 불 확실 성 은 2018 . 6 - 7 월 에 550 만 톤 KAU 규모 의 시장 안정 화 조치 를 실시 하 고 , 제 2 차 할당 계획 을 확정 한 시점 에서 야 상당 부분 해소 되 었 다고 볼 수 있 다 . 따라서 , 정부 의 집행 비용 이나 기업 의 수용성 도 2017 년 까지 는 긍정 적 으로 평가 하 기 어려우 며 2018 년 에 들어서 서 점차 긍정 적 으로 변화 된 것 으로 판단 할 수 있 다 . 
 이상 의 평가 를 기반 으로 비용 효과 성 측면 에서 K - ETS 의 발전 방향 은 다음 과 같이 제시 할 수 있 다 . 첫째 , 배출 허용 총량 의 엄격 함 과 배출권 시장 의 유동 성 과 부족 또는 가격 급등 락 간 의 충돌 가능 성 을 예방 할 수 있 는 정책 이 마련 되 어야 한다 . 2 차 계획 기간 에 시행 할 시장 조성 자 , 경매 등 이 이 에 해당 하 는데 , 정부 는 배출권 거래 시장 에 대해 미리 정해진 준칙 이나 지침 에 의거 하 여 배출권 시장 을 운영 하 도록 시스템 을 잘 갖추 어 나가 야 할 필요 가 있 다 . 둘째 , K - ETS 는 2 차 계획 기간 에 는 유상 할당 업체 에 대해 할 당량 의 3 % 이내 범위 에서 유상 할당 을 하 고 , 3 차 계획 기간 에 는 10 % 이상 범위 에서 유상 할당 을 정하 도록 하 고 있 다 ( MoE , 2017 b ) . 이 에 따라 , 3 차 계획 기간 의 유상 할당 범위 를 정하 는 과정 에서 업계 의 수용성 , 배출권 시장 운영 성과 등 을 면밀히 분석 하 여 정할 필요 가 있 다 . 예 를 들 어 , EU - ETS 는 3 단계 ( 2013 ∼ 2020 년 ) 부터 발전 업종 에 는 100 % 유상 할당 을 하 되 , 제조업 중 carbon leakage 우려 가 없 는 업종 은 2013 년 에 는 할당량 의 20 %, 2020 년 에 는 70 % 까지 유상 할당 비율 을 점차 늘리 는 방식 을 사용 하 고 있 다 ( ICAP , 2018 b ) . 셋째 , 유연 성 기제 는 배출권 거래 시장 의 여건 , 업체 의 할당량 준수 행태 에 의해 성공 여부 가 좌우 되 는 특징 이 있 음 을 고려 하 여야 한다 . 배출 권 거래 시장 의 안정 화 와 더불 어 업체 들 이 이월 , 차입 에 과도 하 게 의존 하 지 않 고 배출권 거래 시장 을 활용 하 는 전략 으로 전환 하 도록 유도 해야 할 것 이 다 . 넷째 , 파리 협정 에 의한 국제 탄소 시장 에 대한 지침 이 2019 ∼ 20 년 에 정해질 예정 이 므로 , 3 차 계획 기간 에 는 K - ETS 배출 권 시장 을 국제 탄소 시장 과 어떻게 연계 할지 심도 깊 게 검토 해야 한다 . 
 4 . 4 경제 적 효율 성 측면 의 평가 와 발전 방향 
 배출권 거래제 는 국가 경제 차원 에서 기술 및 산업 의 저탄소 혁신 과 같 은 긍정 적 영향 을 발생 시키 는 동시 에 특정 산업 의 약화 나 물가 상승 , 고용 감소 등 의 부정 적 영향 을 줄 수 있 다 . 배출권 거래제 의 이 와 같 은 영향력 을 고려 할 때 , K - ETS 가 국가 경제 ‧ 사회 적 측면 에서 긍정 적 영향 을 최대 화 하 고 , 부정 적 영향 을 최소 화 하 는 경제 적 효율 성 ( Economical Efficiency ) 이 있 는지 를 평가 하 는 것 이 필요 하 다 . 
 ① 저탄소 투자 및 혁신 에 대한 인센티브 : EU - ETS 사례 연구 에 의하 면 , EU - ETS 가 EU 기술 및 산업 의 저탄소 혁신 에 긍정 적 영향 이 있 다는 강력 한 증거 가 있 으며 , 무상 할 당 보다 유상 할당 이 많 을수록 그 영향 이 커진다고 한다 ( Muuls et al . , 2016 ) . 또한 , EU 는 배출권 시장 가격 이 장기간 낮 게 형성 됨 에 따라 저탄소 혁신 에 투자 할 유인 이 떨어지 는 문제 가 있 다고 진단 하 고 , 이 를 개선 하 기 위해 유상 할당 연기 ( back - loading ) , MSR 도입 등 적극 적 인 조치 를 취하 고 있 다 ( ICAP , 2018 a ) . K - ETS 는 제도 시행 이 3 년 에 불과 하 여 저탄소 혁신 에 대한 유인 효과 를 정량 적 으로 검증 하 기 는 쉽 지 않 을 것 으로 판단 되 며 , 이 연구 는 정책 변화 에 초점 을 맞추 어 분석 한다 . 
 한국 정부 는 K - ETS 의 저탄소 산업 혁신 과 친환경 투자 촉진 을 제 2 차 기본 계획 의 중요 목표 로 설정 하 면서 효율 성 이 좋 을수록 ( 단위 제품 생산 당 온실가스 배출 량 이 적 을수록 ) 할당량 에 유리 한 BM 할당 을 확대 하 고 , 친환경 투자 로 배출 량 이 감소 한 기업 에 할당 인센티브 를 주 는 정책 을 주요 정책 수단 으로 정하 였 다 ( MoSF , 2017 ) . 이 와 같 은 정책 변화 는 1 차 계획 기간 의 주요 할당 방식 인 GF 할당 이 온실가스 감축 효율 이 좋 아 감축 실적 이 높 을수록 차기 계획 기간 할당 에 불 이익 을 받 는 근본 적 인 문제점 을 내포 하 고 있 기 때문 이 다 . 이 와 관련 하 여 , 제 2 차 할당 계획 은 BM 할당 적용 대상 을 1 차 계획 기간 3 개 업종 ( 정유 , 항공 , 시멘트 ) 에서 2 차 계획 기간 에 는 7 개 업종 ( 정유 , 시멘트 , 항공 , 발전 , 집단 에 너 지 , 산업단지 , 폐기물 ) 으로 확대 하 였으며 , GF 할당 시설 에 는 1 차 계획 기간 동안 감축 기술 ‧ 설비 를 투자 하 여 발생 한 온실가스 감축 실적 을 업체 별 할 당시 인센티브 로 반영 하 여 할 당량 이 늘어나 도록 하 였 다 ( MoE , 2018 e ) . 
 또한 , 2 차 계획 기간 부터 적용 하 는 유상 할당 정책 도 EU 의 사례 에 비추 어 판단 할 경우 기업 의 저탄소 혁신 투자 에 기여 할 것 으로 예상 된다 . 
 ② ETS 관련 국가 재정 체계 ( revenue recycling ) 운영 : 배출권 거래제 를 시행 하 는 국가 들 은 배출권 경 매시 발생 하 는 재원 을 저탄소 분야 R & D 투자 , 노후 발전시설 개선 , 기후 변화 적 응 , 환경 보호 , 취약 계층 지원 등 국가 별 정책 방향 에 따라 다양 한 목적 으로 사용 하 고 있 다 ( Narassimhan et al . , 2018 ) . 예 를 들 어 , EU 는 경매 수익 의 최소한 50 % 이상 은 기후 변화 나 에너지 관련 목적 에 사용 하 는 반면 , 캘리포니아 는 약 25 % 만 기후 변화 목적 에 사용 하 고 , 그 외 는 취약 지역 이나 취약 계층 지원 에 사용 한다 ( Narassimhan et al . , 2018 ) . K - ETS 법령 은 K - ETS 에서 발생 한 수입 을 온실가스 감축 기술 개발 , 기업 의 저탄소 설비 투자 , MRV 연구 나 관리 시스템 등 에 활용 할 수 있 도록 정하 고 , 중소기업 에 대해서 는 우선 지원 하 도록 정하 고 있 지만 , EU 나 캘리포니아 의 사례 와 달리 목적 별 로 재원 배분 비율 을 명시 하 고 있 지 는 않 다 ( MoE , 2017 b ) . 
 ③ 국내 산업 에 대한 부정 적 영향 관리 : 배출권 거래제 를 시행 하 는 국가 들 은 온실가스 감축 , 저탄소 기술 및 산업 혁신 등 의 긍정 적 효과 를 기대 하 지만 , 배출권 거래제 에 의해 기업 에게 발생 할 수 있 는 비용 증가 가 국내 기업 의 해외 이전 ( carbon leakage ) 나 물가 상승 , 일자리 감소 등 에 미칠 수 있 는 영향 도 고려 해야 한다 . 이런 부정 적 영향 을 최소 화 하 기 위해 EU - ETS 나 캘리포니아 - ETS 등 대부분 의 배출권 거래제 시행 국가 는 carbon leakage 업종 을 정하 고 , 동 업종 에 대해서 는 무상 할당 을 실시 하 는 정책 을 활용 하 고 있 다 ( Narassimhan et al . , 2018 ) . K - ETS 도 동일 한 목적 으로 무역 집약 도 또는 생산 비용 발생 도 가 30 % 이상 인 업종 19 ) 을 무상 할당 업종 으로 정하 는 지표 를 운영 하 고 있 으며 , 제 2 차 할당 계획 에서 처음 으로 무상 할당 업종 을 정하 여 발표 하 였 다 ( MoE , 2018 e ) . 환경부 는 한국 표준 산업 분류 의 소분 류 기준 을 활용 하 여 K - ETS 참여 업체 를 총 63 개 로 분류 하 고 이 중 37 개 무상 할당 업종 , 26 개 유상 할당 업종 을 정하 였 다 ( MoE , 2018 e ) . 수출 지향 적 이 고 , 에너지 집약 적 인 산업 구조 를 가지 고 있 는 우리나라 경제 특성 상 철강 , 석유 화학 등 온실가스 배출 량 이 많 은 대부분 의 제조 업체 는 무상 할당 업종 으로 분류 되 었 다 . 발전사 , 통신 ‧ 숙박 업종 , 항공 업종 등 이 주요 유상 할당 업종 이 되 었 다 . 이 과정 에서 업종 별 경제 적 특성 을 더 객관적으로 반영 하 기 위해 제 1 차 할당 계획 은 26 개 업종 으로 분류 하 였으나 , 제 2 차 할당 계획 은 63 개 업종 으로 세분 화 한 특징 이 있 다 . 현행 K - ETS 법령 에 의하 면 3 차 계획 기간 에 적용 할 무상 할당 선정 지표 는 2 차 계획 기간 과 동일 하 지만 유상 할당 수준 이 10 % 이상 으로 정해질 것 이 다 . 
 경제 적 효율 성 측면 에서 K - ETS 정책 변동 을 분석 하 면 , 저탄소 기술 및 산업 혁신 을 유도 하 기 위한 목적 으로 BM 할당 을 확대 하 고 , 유상 할당 을 2019 년 에 실시 할 계획 이 다 . 배출 권 경매 수익 은 정부 의 특별회계 를 이용 하 여 관리 되 고 있 어 재정 적 체계 를 갖추 고 있 음 을 알 수 있 다 . 또한 , 경제 적 으로 부정 적 영향 을 최소 화 하 기 위해 2 차 계획 기간 부터 유무 상 할당 업종 을 분리 하 여 할당 하 는 보완 적 제도 도 이미 시행 하 고 있 다 . 이렇게 보완 , 시행 되 는 정책 이 실질 적 인 효과 를 유발 하 는지 는 2 차 계획 기간 이 완료 된 이후 에 정량 적 평가 를 통해 확인 할 필요 가 있 다 . 
 이상 의 분석 을 토대 로 경제 적 효율 성 측면 에서 K - ETS 가 추구 해야 할 발전 방향 을 3 가지 로 제안 할 수 있 다 . 첫째 , BM 할당 을 적용 하 는 업종 을 2 차 계획 기간 7 개 업종 에서 3 차 기간 에 는 더 확대 해야 한다 . 이 를 위해 BM 할당 적용 대상 선정 과 지표 설정 을 위해 정부 와 업체 간 자료 공유 와 공동 연구 가 필요 하 다 . 둘째 , 무상 할당 업종 에 대한 분류 기준 을 재 검토 할 필요 가 있 다 . 수출 지향 적 이 고 에너지 다소 비 업종 이 많 은 우리나라 산업 구조 를 고려 할 때 온실가스 배출 량 이 많 은 대부분 의 제조업 이 무상 할당 업종 으로 분류 되 어 배출권 거래제 의 긍정 적 효과 가 상쇄 되 는 한계점 이 우려 된다 . 따라서 , 무역 집약 도 또는 생산 비용 발생 도 지표 를 개선 하 거나 , 무상 할당 업종 을 carbon leakage 위험 도 수준 에 따라 3 ∼ 4 단계 로 분류 하 고 20 ) 3 차 계획 기간 의 유상 할당 수준 결정시 부터 적용 하 는 방안 도 가능 할 것 이 다 . 다만 , 이 과정 에서 경제 적 효율 성 의 3 가지 측면 을 종합 적 으로 고려 해야 한다 . 셋째 , K - ETS 경매 에서 발생 하 는 재원 중 많 은 부분 이 업체 의 저탄소 혁신 , 기후 변화 대응 , carbon leakage 업종 지원 등 에 적극 활용 되 도록 K - ETS 재정 체계 가 설계 해야 한다 . 이런 측면 에서 배출권 유상 할당 수입 이 포괄 적 성격 인 특별회계 의 관리 를 받 는 것 보다 는 별도 기금 을 조성 하 여 재원 의 수입 과 지출 을 일원 화 시키 고 , 재원 활용 의 투명 성 을 강화 하 는 것 이 바람직 하 다 . 이런 조치 는 K - ETS 참여 업체 의 수용성 향상 , 배출권 시장 활성 화 , 저탄소 혁신 촉진 등 긍정 적 효과 를 향상 시킬 것 으로 판단 된다 . 
 2015 년 전 세계 190 여 개국 이 합의 한 파리 협정 과 이 를 이행 하 기 위해 각국 이 제출 한 NDC 를 이행 하 는데 있 어 배출권 거래제 의 중요 성 은 매우 높 아 지 고 있 다 . 온실가스 감축 에 가장 적극 적 인 EU 는 배출권 거래제 를 핵심 온실가스 감축 정책 으로 2005 년 부터 시작 하 여 현재 제 3 기 를 지나 고 있 고 , 우리 나라 는 2015 년 부터 시행 하 여 2 차 계획 기간 에 진입 하 였 다 . 또한 , 2018 년 에 는 세계 최대 온실가스 배출 국가 인 중국 이 국가 차원 의 배출권 거래제 를 시작 한다고 발표 하 였 다 ( ICAP , 2018 b ) 21 ) . 그 외 미국 과 캐나다 , 일본 등 은 일부 지자체 차원 에서 2010 년 대 중반 부터 배출권 거래제 를 시행 하 고 있 다 . 
 이 연구 는 우리 나라 온실가스 배출 의 약 70 % 를 관리 하 는 K - ETS 정책 이 배출권 거래제 본연 의 목적 에 맞 도록 제대로 변화 하 고 있 는지 를 평가 하 고자 하 는 것 이 다 . 배출권 거래제 의 성공 여부 를 제대로 평가 하 기 위해서 는 정책 의 목적 을 명확히 설정 하 고 주기 적 으로 평가 하 여 관련 정책 이나 제도 를 보완 해 나가 는 것 이 중요 하 다 . 이 연구 는 기존 의 배출권 거래제 운영 성과 에 대한 해외 연구 의 주요 평가 항목 을 재 분류 하 고 이 평가 항목 이 궁극 적 으로 추구 하 는 배출권 거래제 의 목적 을 3 가지 로 체계 화 하 였 다 . 이후 배출권 거래제 설계 요소 에 대한 비교 연구 사례 를 참고 하 여 배출권 거래제 3 가지 목적 과 연관 되 는 10 가지 설계 및 집행 요소 를 정하 였 다 . 10 가지 설계 및 집행 요소 별 로 K - ETS 의 정책 변동 을 분석 하 여 , K - ETS 의 정책 이 과연 배출권 거래제 본연 의 목적 달성 에 적합 하 도록 발전 되 고 있 는지 를 평가 하 였 다 . 
 온실가스 감축 효과 성 측면 에서 K - ETS 는 국가 온실가스 감축 목표 와 의 연관 성 , 규제 대상 의 포괄 성 , MRV 의 완전 성 측면 에서 긍정 적 이 라고 평가 할 수 있 으나 , 배출권 할당 의 엄격 성 측면 에서 는 1 차 계획 기간 의 정책 변동 이 부정 적 측면 이 있 다고 평가 할 수 있 다 . 제 2 차 할당 계획 에서 는 이런 부정 적 측면 이 일부 해소 되 었 지만 , 3 차 계획 기간 시행 에 앞서 보완 할 예정 인 2030 감축 로드맵 수정 안 에서 2021 년 이후 온실가스 감축 경로 를 엄격히 설정 할 필요 가 있 다 . 
 비용 효과 성 측면 에서 현재 까지 의 K - ETS 정책 변동 은 우리 나라 현실 에 맞 도록 배출권 거래 시장 , 유연 성 기제 관련 정책 이 시행착오 를 극복 해 가 는 과정 이 라고 할 수 있 다 . 배출 권 거래 시장 의 배출 권 유동 성 과 가격 에 영향 을 미치 는 배출 허용 총량 , 시장 안정 화 조치 , 이월 및 차입 등 관련 제도 의 불 확실 성 이 제 2 차 할당 계획 을 수립 한 2018 . 7 월 이 되 서 야 많 은 부분 해소 되 었 다고 할 수 있 다 . 향후 에 도 2 차 계획 기간 배출 권 거래 시장 의 움직임 을 면밀히 분석 하 면서 지속 적 으로 보완 해 나갈 필요 가 있 다 . 
 경제 적 효율 성 측면 에서 는 저탄소 혁신 을 유도 하 기 위한 목적 으로 BM 할당 방식 을 확대 하 고 , 유상 할당 을 시작 하 였으며 , ETS 재정 체계 를 운영 하 고 있 다 . 또한 , carbon leakage 에 대비 한 무상 할당 제도 도 실시 하 고 있 다 . 다만 , 경제 적 효율 성 에 대한 사항 은 그간 의 K - ETS 운영 이 미치 는 경제 ‧ 사회 적 영향 을 정량 적 , 정성 적 으로 동시 에 분석 해야 만 현 K - ETS 정책 의 발전 방향 을 정확히 판단 할 수 있 을 것 이 다 . 이런 측면 에서 경제 ‧ 사회 적 영향 에 대한 연구 는 아직 충분 하 지 않 으며 지속 적 인 연구 가 필요 하 다 . 
 K - ETS 는 2019 . 12 월 까지 제 3 차 기본 계획 을 수립 하 고 , 2020 . 6 월 까지 제 3 차 할당 계획 을 수립 해야 한다 . 이 와 연계 하 여 , 2030 감축 로드맵 수정안 의 2020 년 이후 감축 경로 도 2020 년 에 확정 하 여 UNFCCC 에 제출 할 계획 이 다 ( MoE , 2018 b ) . 이 와 같 은 일련 의 추진 과정 에서 이 연구 가 제시 한 평가 결과 와 발전 방향 이 반영 되 기 를 기대 한다 . 향후 에 는 K - ETS 운영 성과 ( 온실가스 배출 량 변화 , 배출권 거래량 , 기업 별 투자 효과 , 기업 의 행동 등 ) 를 정량 적 , 정성 적 측면 에서 사후 적 ( ex - post ) 으로 분석 하 는 연구 가 활발히 수행 되 어야 할 것 이 다 . 
 본 연구 는 2018 년 도 충남 대학교 자체 학술 연구비 지원 을 받 아 수행 된 것 이 다 . 
 1 ) 제 46 조 ( 총 량제 한 배출권 거래제 등 의 도입 ) ① 정부 는 시장 기능 을 활용 하 여 효율 적 으로 국가 의 온실가스 감축 목표 를 달성 하 기 위하 여 온실가스 배출 권 을 거래 하 는 제도 를 운영 할 수 있 다 . 
 ② 제 1 항 의 제도 에 는 온실가스 배출 허용 총량 을 설정 하 고 배출 권 을 거래 하 는 제도 및 기타 국제 적 으로 인정 되 는 거래 제도 를 포함 한다 . ( 이하 생략 ) 
 2 ) 사전 할 당량 15 억 98 백만 KAU + 예 비분 총량 89 백만 KAU - 시장 안정 화 예 비분 14 백만 KAU . 시장 안정 화 예비 분 은 2020 감축 로드맵 에 의해 산출 된 배출 허용 총량 에 포함 되 지 않 고 별도 로 산정 하 였 다 ( MoE , 2014 ) . 
 3 ) 사전 할 당량 16 억 43 백만 KAU + 예 비분 총량 1 억 53 백만 KAU - 시장 안정 / 조성 예비 분 19 백만 KAU ( MoE , 2018 e ) 
 4 ) 1 차 계획 기간 : 2015 년 522 개 → 2016 년 562 개 → 2017 년 592 개 , 2 차 계획 기간 591 개 업체 ( MoE , 2018 d ) 
 5 ) 1 차 와 2 차 계획 기간 사전 할 당량 비교 : ( 전환 ) 1 차 7 억 13 백만 KAU → 2 차 6 억 84 백만 KAU , ( 산업 ) 1 차 8 억 57 백만 KAU → 2 차 8 억 91 백만 KAU ( MoE , 2018 d ) 
 6 ) EU - ETS 은 발전 , 제조업 , 항공 부문 을 포괄 하 고 , 캘리포니아 - ETS 는 발전 , 제조업 , 건물 , 수송 부문 을 포괄 하 며 , 중국 은 국가 차원 에서 는 발전 만 , 지자체 는 발전 , 제조업 중심 으로 운영 하 고 있 다 ( PMR and ICAP , 2016 ) . 
 7 ) 에너지 및 산업 : 산업 통상 자원 부 + 한국 에너지 공단 , 건물 : 국토 교통부 + 한국 에너지 공단 , 항공 : 국토 교통부 + 교통안전공단 , 음식료품 및 농업 : 농림 축산 식품 부 + 농업 기술 실용화 재단 + 한국 임업 진 흥원 , 공공 및 폐기물 : 환경부 + 한국환경공단 ( MoSF , 2017 ) 
 8 ) 외부 사업 온실가스 감축 량 인증 에 대한 사항 은 여전히 부문 별 로 각 부처 와 산하 기관 으로 나뉘 어 져 운영 되 고 있 다 ( MoE , 2017 b ) . 
 10 ) 배출권 거래 시장 을 활성 하 기 위해 산업은행 등 공 적 금융 기관 이 시장 조성 자 로 역할 을 수행 하 도록 하 고 , 이 를 위한 배출권 물량 500 만 톤 ( 2015 ~ 2017 년 KAU 장내 거래량 의 30 % 수준 ) 을 “ 시장 조성 예 비분 ” 으로 설정 하 였 다 ( MoE , 2018 d ) . 
 11 ) 총 62 개 소분 류 업종 중 발전사 , 플라스틱 제조업 등 26 개 업종 이 유상 할당 업종 으로 분류 되 어 동 업종 할당량 의 3 % 씩 을 유상 으로 할당 하 며 , 2019 년 부터 월 1 회 경매 를 실시 할 계획 이 다 ( MoE , 2018 e ) . 
 12 ) 잉여 배출 권 을 보유 한 업체 는 연평균 순 매도 량 ( ( 매도 량 - 매수 량 ) / 3 년 ) 만 이월 할 수 있 다 ( MoE , 2018 e ) . 
 13 ) 2015 년 EU - ETS 시장 규모 는 약 50 . 4 조 원 , 북미 배출권 시장 은 14 . 3 조 원 이 며 , 동 기간 EU - ETS 총 거래량 은 4 , 960 백만 톤 , 북미 배출권 시장 내 거래량 은 1 , 042 백만 톤 이 다 ( Lee and Kim , 2017 ) . 
 14 ) 최근 각 지역 별 배출 권 가격 현황 은 EU - ETS 11 USD ( 2018 . 2 월 가격 ) , RGGI 4 USD ( 2017 . 12 월 가격 ) , 캘리포니아 15 USD ( 2017 . 11 월 가격 ) , 중국 베이징 8 USD ( 2018 . 1 월 가격 ) , K - ETS 21 USD ( 2017 년 평균 가격 ) 등 이 다 ( ICAP , 2018 b ) . 
 15 ) 소 규모 감축 사업 규모 를 600 톤 에서 3 , 000 톤 으로 상향 하 고 , 법 적 의무 인정 기준 의 경우 도 법 적 의무 이행 범위 를 초과 한 경우 감축 량 으로 인정 하 도록 조정 하 였 다 ( 기획 재정부 기본 계획 , 2017 ) . 
 16 ) 국내 기업 이나 국내 기업 의 지분 율 이 100 % 인 해외 자회사 가 감축 사업 · 시설 의 일정 지분 이상 을 직접 소유 · 운영 하 는 CDM 사업 , 감축 노력 의 명확성 등 타당 성 이 인정 되 는 CDM 사업 에서 2016 . 6 . 1 . 이후 발생 한 감축 실적 중 국내 기업 이 투자 한 비중 에 한하 여 인정 한다 ( 환경부 보도 자료 3 월 , 2018 ) . 
 17 ) EU - ETS 는 2013 ~ 2015 년 기간 경매 를 통해 발생 한 재원 이 약 15 조 원 이 고 , 캘리포니아 - ETS 는 2014 ~ 2017 년 동안 약 3 . 5 조 원 수준 이 다 ( Narassimhan et al . , 2018 ) . 
 18 ) 2018 년 까지 는 K - ETS 업체 지원 등 에 관한 지출 예산 은 에너지 ‧ 자원 특별회계 에 편성 하 여 운영 하 고 있 으나 , 배출권 거래제 주무 관청 이 환경부 로 복원 되 면서 환경 개선 특별회계 로 이관 하 는 방안 이 검토 되 고 있 다 . 
 20 ) 캘리포니아 ETS 는 carbon leakage 위험 도 수준 ( 3 단계 분류 ) 과 업종 별 BM 지수 를 동시 에 적용 하 여 무상 할당 수준 을 정한다 ( ICAP , 2018 b ) . 
 21 ) 중국 정부 는 2017 . 12 월 국가 차원 의 배출권 거래제 를 발전 부문 ( 1 , 700 업체 , 국가 배출 량 의 약 30 % 차지 ) 부터 시행 한다고 발표 하 였 고 , 3 년 에 걸쳐 국가 차원 의 배출 권 거래 시장 을 구축 할 계획 이 라고 밝혔 다 ( ICAP , 2018 b ) 
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 Narassimhan , E , Gallagher , KS , Koester , S , Alejo , JR , ( 2018 ) , Carbon pricing in practice : a review of existing emissions trading systems , Climate Policy , 10 . 1080 / 14693062 . 2018 . 1467827 . 
 Office for Government Policy Coordination ( OPM ) , Ministry of Strategy and Finance ( MoSF ) , Ministry of Environment ( MoE ) , Ministry of Trade , Industry and Energy ( MoTIE ) , Ministry of Land , Infrastructure and Transport ( MoLIT ) , Ministry of Agriculture , Food and Rural Affairs ( MAFRA ) , ( 2016 ) , 2030 GHG Roadmap ( in Korean ) , Sejong - city , Korea , OPM . 
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 Sato , M , Laing , T , Cooper , S , Wang , L , ( 2015 ) , Methods for Evaluating the Performance of Emissions Trading Schemes , London , Climate Strategies , Discussion paper 2015 Nov . 
 Suk , S , ( 2018 ) , Determinants and Characteristics on Korean Companies ' Carbon Management under the Carbon Pricing Scheme , Energies 2018 , 11 , 966 . 
 The Greenhouse gas Inventory and Research Center of Korea ( GIR ) , ( 2018 ) , K - ETS Performance Report of K - ETS 1 st Phase ( year 2015 ∼ 2017 ) : Focusing on the year 2015 ∼ 2016 ( in Korean ) , Seoul , Korea , GIR . 
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 Yun , HY , ( 2015 ) , The Present Conditions and Reform Measures of Emission Trading Scheme - Focusing on Comparative Analysis with Carbon Tax ( in Korean ) , KANGWON LAW REVIEW , 45 , p 393 - 431 . 
 Objectives of ETS and related Indicators 
 Muuls et al . 
 ( 2016 ) This study suggests three aspects and four related indicators , while evaluating the EU - ETS performance during 2005 - 2015 through literature review of case studies in several EU nations . 
 - Effectiveness of EU - ETS in reducing greenhouse gas ( GHG ) 
 - Impact of the EU - ETS on economic and social performance and competitiveness 
 ・ Pass - through of GHG emissions costs 
 ・ Employment and productivity 
 ・ Domestic and international carbon leakage ( relocation of firms ) 
 - Innovation toward low - carbon or clean technology and industry 
 ・ Increase of patents and R & D spendings 
 - Emissions GHG and abatement impacts 
 - Impact on investment and Innovation 
 ・ Encouraging policy - makers and corporate decision makers to invest low - carbon innovation 
 ・ Enabling environments which encourage cooperates to realise investment projects 
 - Impact on product prices and benefits 
 ・ Carbon leakage induced by cost pass - through and windfall profits . 
 ( 2015 ) This report recommends the methods for evaluating the Chinese pilot ETSs ( key questions for evaluation , assessment methods and required data etc . ) by reviewing ex - post assessment studies of EU - ETS . The key dimensions for evaluation in the report includes two aspects and seven factors . 
 - Operational aspects of ETSs , which are critical to assess the efficient functioning of an ETS market . 
 ・ Dynamics of carbon prices , market activity and behaviors of key sellers and buyers , transaction costs 
 - Outcomes of ETSs , which are important to understand the extent that the objectives of ETS are met to . 
 ・ Contributions towards GHG reductions , innovations and productivity in corporate and industry level , impact on 
 carbon leakage ( e . g . trade and investment ) and employment 
 et al . ( 2015 ) This study has the purpose to support impact assessment of EU council ' s legislative proposal of revision of EU - ETS after phase 3 , which follows the EU Commission ' s better regulation guidelines . The areas of impact assessment includes four aspects as follows and covers ten design elements of ETS such as cap setting , auctioning etc . 
 - Relevance : To what extent does EU - ETS correspond to the EU ' s GHG reduction target . 
 - Effectiveness : Intended results and impacts 
 ・ GHG reductions , operating and investment decisions for low carbon innovation and CO 2 prices ' s impact on effectiveness 
 - Efficiency : Unintended or unexpected results and impacts 
 ・ Administrative costs , carbon leakage risk 
 ・ Low CO 2 prices and surplus of allowances 
 - Coherence with other domestic and international policy measures 
 Narassimhan 
 - Environmental effectiveness 
 ・ Coverage of emitting sectors , emissions cap and stringency , GHG reductions achieved 
 ・ Price per allowance ( abatement cost ) , compliance cost and administration cost 
 - Market management 
 ・ Allowance allocation and distribution 
 ・ Market liquidity , price stability commitment 
 ・ Flexibility systems ( banking , borrowing , offset and international linkage ) 
 - Revenue management of ETS 
 Policy change related to K - ETS 
 a ) Ministry of Trade , Industry and Energy ( Energy and Industry sectors ) , Ministry of Land , Infrastructure and Transport ( Building and Transport sectors ) , Ministry of Agriculture , Food and Rural Affairs ( Food and Agriculture sectors ) and Ministry of Environment ( Waste and Public sectors ) 
 2009 - Voluntary commitment under the Copenhagen Accord of 2009 
 ・ By 2020 : 30 % reductions below 2020 BAU ( 776 million tons CO 2 - eq ) 
 2012 - Legislation of K - ETS Act 
 2014 - Approvement of 2020 GHG Roadmap ( January ) 
 - The 1 st K - ETS Basic Plan ( January ) 
 - The 1 st Phase ( year 2015 ∼ 2017 ) Allocation Plan ( September ) 
 - Distribution of Allowances ( November ) 
 2015 - Launch of K - ETS Market ( January ) 
 - INDCs under Paris Agreement of 2015 ( June ) 
 ・ By 2030 : 37 % reductions below 2030 BAU ( 851 million tons CO 2 - eq ) 
 2016 - Adjustment of institution involved ( June ) 
 ・ Overall Responsibility for the K - ETS transferred from Ministry of Environment ( MOE ) to Ministry of Strategy and Finance ( MoSF ) 
 ・ Responsibility for allocation and MRV process was distributed from Ministry of Environment to 4 ministriesa ) 
 - Approvement of 2030 GHG Roadmap ( December ) 
 2017 - The 2 nd K - ETS Basic Plan ( January ) 
 - Revision of the 1 st Phase Allocation Plan ( January ) 
 ・ Emissions cap increase ( 17 million KAUs ) for the 3 rd compliance year ( 2017 ) 
 - Announcement of K - ETS Market Stability Plan ( April ) 
 - The 2 nd Phase ( year 2018 ∼ 2020 ) Allocation Plan ( the 1 st stage ) ( September ) 
 ・ Interim emission caps for year 2018 only 
 2018 - Re - adjustment of institution involved ( January ) 
 ・ Most of Responsibility for K - ETS was transferred back to Ministry of Environment 
 - Revision of 2030 GHG Roadmap ( July ) 
 - The 2 nd Phase ( year 2018 ∼ 2020 ) Allocation Plan ( the 2 nd stage ) ( July ) 
 ・ Finalized emissions cap and distribution guideline for year 2018 ∼ 2020