국민연금 ? 기초 연금 ? 양자택일 은 틀렸 다 [ 좋 은 나라 이슈 페이퍼 ] 최저한 의 노후 소득 보장 은 상식 의 문제 김연명 중앙 대 사회 복지 학과 교수 2018 . 10 . 22 10 : 23 : 39 국민 연금 ? 기초 연금 ? 양자택일 은 틀렸 다 현재 처럼 국민 연금 과 기초 연금 이 낮 은 수준 을 유지 하 면 노인 빈곤 을 해소 하 기 도 어렵 고 , 내수 경제 를 유지 하 는 데 도 치명 적 인 문제 를 불러일으킬 수 있 다 . 우리 나라 는 국민 연금 이 늦 게 도입 되 었 고 기초 연금 도 액수 가 낮 아 소득 보장 기능 을 못 하 고 있 다 . 또한 퇴직 연금 과 개인 연금 도 높 은 중도 해 약 률 때문 에 연금 의 기능 을 못 하 기 때문 에 다층 노후 소득 보장 체계 가 한국 에서 제대로 구축 될 가능 성 은 희박 하 다 . 따라서 기초 연금 과 국민 연금 의 기능 을 강화 하 는 것 이 노인 빈곤 을 해소 하 는 유일 한 방법 이 다 . 기초 연금 과 국민 연금 은 양자택일 의 문제 가 아니 고 두 제도 의 기능 을 동시 에 강화 하 는 것 이 중요 하 다 . 기초 연금 만 을 인상 하 는 것 은 국민 연금 의 기능 을 축소 시켜 개인 연금 시장 의 강화 를 가져오 고 사회 전체 의 불 평등 을 더 악화 시킬 가능 성 이 있 기 때문 이 다 . 국민 연금 의 기능 강화 는 최저한 의 기초 적 인 노후 소득 을 국가 가 보장 한다는 의미 를 갖 고 있 다 . 낮 은 연금 수준 , 노후 불안 과 내수 침체 1950 년 대 그야말로 가장 가난 한 나라 중 의 하나 이 던 한국 이 올해 1 인 당 국민 소득 3 만 달러 를 넘 어 선진국 대열 에 합류 할 것 으로 예상 된다 . 세계사 에 흔치 않 은 경제 기적 의 성공 사례 이 다 . 하지만 국민 들 은 행복 할까 ? 경제 는 성장 했 는데 국민 들 의 삶 , 특히 한 강의 기적 의 바탕 을 놓 은 현세대 노인 들 의 삶 은 참으로 부끄럽 기 짝 이 없 다 . 노인 빈곤 율 과 자살 률 이 세계 최고 수준 이 라는 것 은 더 이상 뉴스거리 도 아니 다 . 시야 를 확대 해 보 면 노인 들 만 불안 한 것 이 아니 다 . 지금 의 청년 , 중 장년 들 의 노후 도 불안 하 다 . 국민 연금 과 기초 연금 의 액수 가 너무 낮 아 국민 누구 도 공 적 연금 으로 품위 있 는 노후 를 향유 할 수 있 을 것 이 라 생각 하 지 않 는다 . 낮 은 공 적 연금 은 국민 들 의 노후 를 불안 하 게 하 는 데 서 그치 지 않 고 한국 경제 에 치명 적 영향 을 미칠 가능 성 이 높 다 . 베이비부 머 들 의 본격 적 인 은퇴 로 주력 소비 층 의 규모 가 가시 화 되 고 있 다 . 2017 년 기준 으로 주력 소비 층 인 30 ~ 64 세 의 인구 가 2700 만 명 이 다 . 저출산 그리고 조기 직장 은 퇴 로 주력 소비 층 이 급격히 감소 되 어 2060 년 을 전후 해 1500 만 명 대로 감소 한다 . 반면 노인 인구 는 현재 의 700 만 명 대 에서 2060 년 1900 만 명 대 로 늘어난다 . 주력 소비 층 이 급격히 감소 하 는 상황 에서 다른 인구 층 에서 소비 가 늘어나 야 내수 가 유지 될 수 있 다 . 하지만 지금 처럼 낮 은 연금 수준 을 유지 하 게 되 면 전체 인구 의 30 ~ 40 % 를 차지 하 게 될 고령 사회 에서 소비 의 급격 한 위축 은 피할 수 가 없 다 . 유럽 의 대부분 의 선진국 들 은 공 적 연금 으로 GDP 의 11 % 정도 를 지출 하 고 있 다 . 한국 의 GDP 를 1700 조 원 으로 보 면 약 190 조 원 가까운 돈 을 공 적 연금 으로 지출 하 고 있 다는 것 이 다 . 내수 에 미치 는 효과 가 매우 크 다는 의미 이 다 . 2018 년 기준 으로 한국 이 공 적 연금 으로 지출 하 는 돈 은 약 60 조 원 정도 로 선진국 의 약 1 / 3 수준 이 다 ( 국민 연금 22 조 , 공무원 ‧ 사학 연금 등 26 조 , 기초 연금 13 조 ) . 저출산 과 조기 은퇴 로 주력 소비 층 이 대폭 적 으로 감소 하 는 상황 에서 인구 규모 가 큰 노인 들 이 적정 한 수준 의 소비 를 해 주 어야 내수 가 유지 될 수 있 는데 현재 의 연금 제도 를 대폭 고치 지 않 는 한 노인 들 이 주력 소비 층 의 감소 를 보완 할 가능 성 은 매우 희박 하 다 . 한국 사회 에서 연금 논의 는 주로 국가 재정 의 악화 , 후세대 의 부담 증가 라는 부정 적 프레임 에 갇혀 있 고 항상 결론 은 공 적 연금 의 기능 을 더 늘리 면 안 된다는 결론 으로 이어진다 . 하지만 이 프레임 은 낮 은 공 적 연금 이 한국 사회 의 삶 의 질 은 물론 내수 유지 에 미치 는 영향 을 전혀 보 지 못하 는 결정 적 함정 을 갖 고 있 다 . 공 적 연금 을 비용 으로 인식 하 게 되 면 한국 사회 에 더 큰 문제 를 가져올 가능 성 을 충분히 논의 해야 한다 . ⓒ 연합뉴스 왜 공 적 연금 은 노후 소득 보장 기능 을 못 하 는가 ? 한국 은 왜 공 적 연금 의 지출 이 낮 은가 ? 여러 복합 적 이유 가 있 다 . 급격 한 산업 화 속 에서 자식 들 의 노인 부양 기능 이 살 아 있 었 고 또 한 공 적 연금 제도 를 너무 늦 게 시작 했 기 때문 이 다 . 국민 연금 은 한국 에서 산업 화 가 어느 정도 진행 된 1988 년 에 시작 되 었 다 . 1988 년 이 면 한국 의 도시 화 율 이 70 . 4 % 이 었 고 OECD 평균 72 . 7 % 와 비슷 한 수준 이 었 다 . 당시 OECD 대부분 의 노인 들 은 매우 관대 한 공 적 연금 의 혜택 을 받 고 있 었 으나 한국 은 공무원 , 교사 등 극히 일부 에게 만 공 적 연금 이 지급 되 었 다 . 또한 기금 을 적립 하 고 그 기금 에서 연금 을 지급 하 는 적립 방식 으로 연금 제도 를 시작 했 기 때문 에 연금 지급 이 늦 어 질 수 밖에 없 었 다 . 그마나 조세 로 조달 되 는 기초 노령 연금 이 2008 년 에 도입 된 것 이 노인 소득 공백 상태 를 약간 이나마 막 아 주 고 있 는 것 이 다 . 공 적 연금 이 뒤늦 게 도입 된 이유 외 에 몇 차례 의 소위 연금 ' 개혁 ' 이 연금 의 소득 보장 기능 을 매우 약화 시켰 다 . 국민 연금 이 도입 될 당시 소득 대체 율 은 70 % 이 었 으나 김대중 정부 에서 60 % 로 인하 되 었 고 노무현 정부 에서 40 % 로 인하 되 었 다 . 특히 노무현 정부 에서 국민 연금 인하 는 공 적 연금 제도 의 적정 성 에 치명상 을 입혔 다 . 40 % 로 의 연금 액 인하 는 국민 연금 의 가치 를 1 / 3 정도 떨어트린 것 이 고 이 로 인해 국민 연금 의 소득 보장 기능 은 ' 용돈 ' 수준 으로 떨어지 게 되 었 다 . 회고 해 보 면 보험료 를 인상 하 여 적정 한 국민 연금 수준 을 유지 하 는 쪽 으로 개혁 이 이루 어 졌어야 했 다 . 당시 에 는 공 적 연금 의 기능 을 낮춰야 한다는 세계 은행 의 프레임 이 전성기 였 다는 점 을 감안 해도 너무나 도 급격 한 연금 액 인하 이 었 다 . 당시 의 연금 개혁 을 정당 화 한 논리 는 후세대 부담 론 이 었 다 . 국민 연금 액 을 인하 하 지 않 으면 후세대 의 보험료 가 폭 증하 고 기금 고갈 로 인한 후유증 이 심할 것 이 라는 주장 이 었 다 . 2007 년 에 연금 액 을 무려 1 / 3 을 깎 았 음 에 도 불구 하 고 10 년 이 지난 2018 년 의 국민 연금 개혁 과정 에서 도 동일 한 논리 가 그대로 반복 되 고 있 고 국민 들 의 연금 신뢰도 가 높 아 지 지 않 았 다 . 오히려 용돈 연금 으로 전락 한 국민 연금 이 중산 층 에게 조차 도 노후 소득 보장 제도 로서 의 신뢰 를 받 지 못하 는 상황 이 전개 되 고 있 다 . 퇴직 연금 , 개인 연금 으로 는 노후 소득 보장 이 안 된다 2007 년 당시 국민 연금 을 대폭 인하 하 면서 나온 논리 중 의 하나 가 퇴직 연금 ( 퇴직금 ) 과 개인 연금 을 통해 노후 소득 을 보충 해야 한다는 다층 연금 제도 의 확립 이 었 다 . 이 주장 은 10 여 년 이 지난 지금 똑같 은 논리 로 국민 연금 의 인상 을 반대 하 는 논리 로 사용 되 고 있 다 . 논리 적 으로 그럴 듯 한 다층 연금 체계 의 구축 은 이상 과 현실 이 너무 다르 다는 점 도 간과 되 었 다 . 근로 기준 법상 1 년 이상 근로 한 근로자 에게 지급 되 는 퇴직금 을 노후 소득 보장 제도 로 만들 기 위해 퇴직 연금 제도 가 시행 되 었 다 . 2016 년 한 해 에 만 해도 퇴직 연금 으로 기업 에서 지출 한 돈 이 35 조 원 정도 로 국민 연금 으로 거두어들이 는 보험료 38 . 3 조 원 ( 기업 16 . 6 조 원 , 가입자 21 . 7 조 원 ) 과 비슷 한 규모 이 다 . 국민 연금 과 동일 한 규모 로 납부 되 는 퇴직 연금 이 ' 연금 ' 의 기능 을 하 면 현재 보다 국민 들 의 노후 는 매우 안정 될 것 이 다 . 하지만 대부분 의 근로자 가 중도 인출 을 통해 퇴직금 을 소비 하 고 있 고 퇴직 까지 중도 인출 을 하 지 않 은 경우 에 도 98 % 가 연금 이 아닌 일시불 로 퇴직 연금 을 수령 하 고 있 다 . 이런 퇴직 연금 제도 를 ' 연금 ' 으로 바꾸 기 가 현실 적 으로 불 가능 하 기 때문 에 퇴직 연금 이 노후 소득 보장 의 주요 수단 으로 자리 잡 을 가능 성 은 극히 희박 하 다 . 개인 연금 도 사정 이 마찬가지 이 다 . 우리 나라 국민 들 이 2016 년 에 개인 연금 ( 연금 저축 및 연금 보험 ) 에 납부 한 돈 의 총 규모 는 약 35 조 원 으로 퇴직 연금 규모 와 비슷 하 다 . 공 적 연금 이 부실 하 다 보 니 사 적 연금 으로 노후 를 보완 하 려는 국민 들 의 합리 적 인 선택 일 것 이 다 . 하지만 개인 연금 도 연금 의 기능 을 거의 하 지 못하 는 것 은 매 한 가지 이 다 . 1994 년 에 처음 으로 판매 된 개인 연금 이 7 년 이 지난 2001 년 에 유지율 은 33 . 2 % 이 었 다 . 즉 개인 연금 가입자 100 명 중 67 명 이 중간 에 개인 연금 을 해 약한 것 이 다 . 2001 년 부터 판매 된 연금 저축 도 10 년 이 경과 한 시점 에서 유지 율 이 52 % 에 불과 했 다 . 개인 연금 은 해약 할 경우 원금 에 매우 미달 하 는 돈 만 일시불 로 받 게 된다 . 국민 연금 이 제 기능 을 발휘 하 지 못하 는 상태 에서 퇴직 연금 과 개인 연금 을 통해 노후 소득 을 보충 하 라는 다층 연금 체계 는 매우 그럴 듯 하 게 들리 지만 여러 가지 여건 상 한국 에서 다층 체계 를 통한 노후 소득 보장 은 신기루 에 가깝 다 . 매우 좋 은 모델 이 될 수 있 는 다층 노후 소득 보장 모델 이 한국 에서 는 공 적 연금 제도 의 기능 을 확대 하 는 데 반대 논리 로 악용 되 고 있 는 측면 도 있 다 . 퇴직 연금 을 말 그대로 ' 연금 ' 제도 로서 의 기능 하 게 하 고 , 개인 연금 도 매달 받 는 ' 연금 ' 으로서 제 기능 을 하 게 하 는 것 은 국민 연금 의 보험료 인상 보다 더 힘들 것 이 다 . 퇴직 연금 은 30 - 50 대 직장인 들 의 일시금 수요 ( 주거비 마련 , 자녀 대학 학비 등 ) 의 수요 와 연결 되 어 있 어 연금 화 가 쉽 지 않 고 개인 연금 의 완전 연금 화 는 보험 회사 의 이해관계 와 맞물려 있 기 때문 이 다 . 하 면 좋 지만 할 수 없 는 것 이 한국 에 존재 하 는 다층 노후 소득 보장 체계 의 함정 인 것 이 다 . 국민 연금 , 기초 연금 어떻게 개편 해야 하나 ? 퇴직 연금 과 개인 연금 이 노후 소득 보장 수단 으로 제 기능 을 발휘 하 지 못한다면 결국 국민 들 이 기댈 곳 은 국민 연금 과 기초 연금 외 에 는 대안 이 없 는 것 이 현실 이 다 . 기초 연금 과 국민 연금 은 동일 한 노후 보장 기능 을 갖 고 있 으나 두 제도 의 비중 을 어떻게 설정 하 는 가 에 따라 사회 적 함의 가 매우 달라지 게 된다 . 두 가지 대립 되 는 의견 이 존재 하 고 있 다 . 하나 는 기초 연금 을 현재 의 20 만 원 에서 40 만 원 , 50 만 원 까지 대폭 인상 하 자는 것 이 다 . 여러 가지 근거 가 제시 된다 . 기초 연금 을 올리 면 즉각 적 으로 노인 들 이 혜택 을 받 기 때문 에 노인 빈곤 율 을 낮출 수 있 고 , 비정규직 이나 여성 등 을 배제 한 국민 연금 을 올리 는 것 보다 불 평등 완화 효과 가 크 다는 것 이 다 . 나중 에 기본소득 ( Basic Income ) 으로 전환 하 는 데 도 유리 하 다는 점 도 강조 된다 . 타당 해 보이 는 이 주장 도 허점 이 있 기 는 마찬가지 이 다 . 기초 연금 을 대폭 올린다 해도 노인 빈곤 율 은 크 게 줄지 않 는다 . 기초 연금 을 50 만 원 으로 인상 해도 노인 빈곤 율 은 35 % 수준 으로 여전히 OECD 평균 노인 빈곤 율 에 3 배 에 달한다 . 더 문제 가 되 는 것 은 국민 연금 과 의 제도 적 정합성 이 다 . 2017 년 기준 으로 10 년 이상 국민 연금 에 가입 하 여 연금 을 받 는 국민 연금 수령자 가 약 220 만 명 인데 이중 국민 연금 액 이 30 만 원 미만 인 사람 이 60 만 명 , 30 ~ 40 만 원 인 노인 이 48 만 명 으로 절반 이상 의 국민 연금 수령자 의 연금 액 이 40 만 원 에 미달 한다 . 10 년 이상 보험료 를 내 고 도 받 는 국민 연금 액 이 40 만 원 이 안 되 는데 보험료 를 하나 도 내 지 않 은 기초 연금 으로 50 만 원 을 받 는다 ! 이렇게 되 면 국민 연금 의 장기 가입 유인 이 하 락할 것 이 다 . 국민 연금 액 은 가입 기간 이 길 수록 커지 는데 조기 퇴직 한 40 ~ 50 대 의 국민 연금 가입 유인 이 하락 하 여 국민 연금 의 노후 소득 보장 이 더 약화 될 가능 성 이 높 다 . 상황 이 이렇게 되 면 중산 층 이 개인 연금 시장 이 더 강화 될 개연 성 도 늘어나 게 될 것 이 다 . 기초 연금 을 강화 하 자는 주장 중 에 국민 연금 이 강화 되 면 , 즉 국민 연금 의 소득 대체 율 이 높 아 지 면 임금 근로자 간 불 평등 이 더 커진다는 논리 도 있 다 . 이 논리 도 언뜻 보 면 매우 그럴듯해 보인다 . 하지만 한국 의 국민 연금 제도 는 다른 나라 의 연금 제도 와 비교 하 면 노동 시장 내 의 격차 를 크 게 완화 시키 는 강력 한 장치 ( 연금 액 계산 시 전체 가입자 의 평균 소득 을 고려 하 고 보험료 소득 상한선 을 부과 하 는 것 ) 를 갖 고 있 다 . 연금 에 대해 상당 한 식견 들 갖 고 있 다고 알려진 전문가 들 조차 도 국민 연금 소득 대체 율 인상 이 불 평등 을 키운다는 주장 을 하 는 것 을 보 면 참으로 이해 하 기 힘들 다 . 기초 연금 을 올릴 것 이 냐 ? 국민 연금 을 올릴 것 이 냐 ? 이 질문 은 질문 자체 가 잘못 된 것 이 다 . 국민 연금 의 소득 대체 율 이 올라가 야 기초 연금 도 합리 적 인상 이 가능 하 다 . 기초 연금 과 국민 연금 이 모두 낮 은 상태 에서 이 는 양자택일 의 문제 가 아니 고 두 제도 의 기능 을 동시 에 강화 하 는 쪽 으로 방향 을 잡 아야 한다 . 연금 개혁 이 가져올 한국 의 미래 는 ? 국민 연금 을 인상 하 는 것 은 단순히 연금 을 올리 는 문제 가 아니 라 한국 사회 의 미래 를 어떻게 설정 할 것 인가 와 연결 되 어 있 다 . 국민 연금 은 개인 연금 과 대 체관 계 에 있 다 . 국민 연금 의 보장 성 이 높 아 지 면 개인 연금 의 기능 이 축소 되 고 국민 연금 의 보장 성 이 높 아 지 면 개인 연금 ( 보험 시장 ) 의 기능 이 약화 된다 . 공 적 연금 의 기능 이 약하 고 개인 연금 , 기업 연금 의 기능 이 강한 나라 들 이 영미 형 국가 들 이 다 . 이 들 나라 는 개인 연금 과 기업 연금 에 대한 적절 한 국가 규제 를 통해 두 제도 들 이 나름 노후 소득 보장 기능 을 하 고 있 다 . 하지만 개인 연금 과 기업 연금 이 커지 면 전체 적 인 불 평등 은 공 적 연금 이 큰 나라 보다 더 커 지 게 된다 . 국민 연금 을 올리 면 미래 세대 의 부담 이 커진다는 주장 도 많 다 . 너무 직관 적 이 어서 설득력 이 있 어 보이 지만 하나하나 따져 보 면 상당 한 쟁점 이 형성 된다 . 국민 연금 의 소득 대체 율 을 50 % 로 올려도 국민 연금 의 총 지출 이 GDP 에서 차지 하 는 비중 은 8 . 5 % 정도 로 2060 년 에 가 도 현재 의 유럽 수준 에 미달 한다 . 기초 연금 과 공무원 연금 , 사학 연금 등 의 지출 을 다 합쳐야 2060 년 에 가 서 현재 의 유럽 수준 의 지출 을 하 게 된다 . 후세대 의 등골 을 뺄 정도 의 과도 한 부담 이 라고 보 기 어렵 다 . 앞 에서 언급 한 내수 유지 라는 측면 에서 보 면 문제 가 생길 가능 성 도 있 다 . 그리고 현행 국민 연금 은 현세대 가 GDP 의 36 % 에 달하 는 거대 한 기금 을 쌓 아 놓 았 기 때문 에 후세대 의 부담 을 그 만큼 낮춰 준 것 이 라는 점 도 생각 해야 한다 . 기금 투자 수익금 300 조 원 은 후세대 의 보험료 부담 을 엄청나 게 낮춰 준 것 이 다 . 국민 연금 의 소득 대체 율 을 올리 면 그 에 상응 하 는 보험료 인상 도 이루어져야 한다 . 추가 적 인 보험료 부담 의 시기 와 방법 은 국민연금기금 의 규모 , 세대 간 부담 의 형평 성 등 을 종합 적 으로 고려 하 여 사회 적 합의 를 통해 결정 하 면 된다 . 국민 연금 의 소득 대체 율 을 올리 자는 주장 이 마치 공무원 연금 이나 사학 연금 수준 으로 국민 연금 이 올라가 는 것 으로 오해 하 는 사람 도 있 다 . 국민 연금 소득 대체 율 50 % 는 국민 연금 이 최저 노후 소득 보장 을 하 자는 것 이 다 . 공 적 연금 을 통해 ‘ 최저한 의 노후 소득 ’ 을 보장 하 자는 것 은 진보 와 보수 의 문제 가 아닌 상식 의 문제 이 다 공유 하 기 글 요소