[ 미국 지방 자치 가 들려주 는 이야기 ( 5 - 1 ) ] 지방 자치 혁명 ! | 희망제작소 
 [ 미국 지방 자치 가 들려주 는 이야기 ( 5 - 1 ) ] 지방 자치 혁명 ! 
 “ 미국 지방 자치 가 들려주 는 이야기 ” 기획 연재 가 오늘 부터 게재 됩니다 . 이번 기획 “ 미국 지방 자치 가 들려주 는 이야기 ” 는 작년 말 연재 되 었 던 “ 미국 풀뿌리 민주주의 리포트 ” 의 연장선 상 에 있 습니다 . 필자 정보연 님 은 3 대 도봉 구 구 의원 , KYC ( 한국 청년 연합회 ) 공동 대표 , 도봉 시민 회 공동 대표 ( 현 ) 를 지내 다가 현재 Columbia 방문 연구원 으로 뉴욕 에 거주 중 입니다 . 
 ※ 지난 글 바로 가 기 ▷ 4 - 2 . 시민 이니셔티브 
 지금 까지 는 미국 의 지방 자치 에 대해서 연재 했 다 . 그리고 이미 예고 한 것 처럼 이제 부터 는 한국 의 지방 자치 에 대해서 , 그 발전 방향 에 대해서 2 - 3 회 에 걸쳐 이야기 할 것 이 다 . 
 오늘 부터 이어질 연재 의 소제목 은 “ 동네 가 촛불 에게 보내 는 초대장 ” 이 다 . 촛불 로 상징 되 는 시민 의 역동 을 , 그 거센 참여 의 열정 을 공공 의 영역 으로 끌어내 면 한국 은 또 한 발 나아갈 것 이 다 . 만약 그렇 지 못하 면 산업 화 와 민주 화 를 연이 어 이뤄낸 한강 의 기적 은 여기 서 끝날 것 이 다 . 
 1987 년 의 시민 들 은 광화문 에 모였 다 . 지금 도 서울 시청 앞 광장 에 모일 일 이 가끔 있 다 . 하지만 평소 에 는 동네 에서 모였 으면 좋 겠 다 . 한국 사회 가 한발 더 내디뎌 나아가 려고 하 는 그 곳 은 시민 이니셔티브 의 사회 이 다 . 시민 이니셔티브 는 동네 에서 출발 할 가능 성 이 높 기 때문 이 다 . 
 필자 는 “ 동네 가 촛불 에게 보내 는 초대장 ” 을 세 번 쓸 것 이 다 . 
 첫 번 째 초대장 은 지방 자치 제도 의 변화 를 담 고 있 다 . 한국 지방 자치 의 계층 과 유형 을 획기적으로 바꿔야 촛불 의 에너지 를 동네 로 끌어낼 수 있 기 때문 이 다 . 
 두 번 째 는 거버넌스 에 관한 제안 이 다 . 필자 는 “ 로체스터 시 ” 의 거버넌스 를 우리 동네 에서 도 한 번 해 보 고 싶 다 . 그것 이 “ 민주주의 2 . 0 ” 이 고 진정한 “ Government Of the People ” 이 기 때문 이 다 . 
 마지막 은 공공 에 봉사 하 려는 사람 들 이 기성 정당 을 통하 지 않 고 도 자신 의 정치 조직 을 만들 고 , 쉽 게 동네 선거 에 출마 하 고 , 주민 을 바라보 며 정치 할 수 있 는 제도 에 관한 내용 을 담 고 있 다 . 기성 정당 만 으로 는 촛불 을 담아내 기 어렵 다고 생각 하 기 때문 이 다 . 
 자 오늘 의 주제 는 지방 자치 제도 의 변화 이 다 . 필자 가 살 고 있 는 서울 을 소재 로 이야기 를 풀 어 보 자 . 
 “ 여의도 ” 다운 구상 
 지난 17 대 국회 는 2006 년 지방 선거 에 즈음 하 여 행정 개혁 특별 위원회 를 구성 하 고 지방 행정 의 개편 에 관해 연구 했 다 . 
 그 연구 의 핵심 주제 는 “ 어떻게 하 면 지방행정 체계 를 좀 더 효율 적 으로 만들 것 인가 ? ” 이 다 . 주요 내용 은 현재 지방행정 의 자치 체계 가 “ 도 - 시 , 군 ” 혹은 “ 광역시 - 구 ” 로 2 단계 인데 이 를 1 단계 로 통합 하 여 인구 100 명 이하 대략 70 만 정도 의 “ 광역화 된 지자체 ” 로 만들 자는 것 이 다 . 
 그 당시 여러 가지 정치 적 이유 로 최종 확정 되 지 못했 고 2010 년 지방 선거 를 바라보 는 최근 에 다시 논의 가 시작 되 고 있 다 . 최근 논의 도 17 대 국회 특위 안 에서 크 게 벗어나 지 않 기 때문 에 그 안 을 중심 으로 오늘 의 논의 를 진행 시키 겠 다 . 
 17 대 국회 특위 안 에 따르 면 전국 을 광역화 된 지자체 로 만드 는 과정 에서 서울시 도 영향 을 받 게 되 는 바 , 5 개 혹은 8 개 의 독자 적 인 시 로 분할 하 며 ( 북서울 시 , 동서 울시 , 남서 울 시 … ) 도로 교통 , 상하수도 등 의 종합 적 조정 권 만 을 갖 는 상징 적 서울시 를 두 되 별도 의 선거 없이 국무총리 가 시장 을 겸한다 는 내용 이 다 . ( 열린 우리 당 의 안 을 중심 으로 . ) 
 모든 행정 행위 는 일정 한 목표 를 완수 하 기 위해서 이뤄 진다 . 지방 행정 의 근간 을 바꾸 는 이번 개편 도 그 목표 가 분명 해야 한다 . 그 목표 를 무엇 으로 잡 느냐 에 따라 개편 의 방향 이 완전히 바뀌 기 때문 이 다 . 
 17 대 국회 특위 안 이 추구 한 목표 는 이미 밝힌 것 처럼 “ 좀 더 효율 적 인 행정 체계 를 만들 자 . ” 이 다 . 그런 목표 에 따라 행정 단위 를 기존 2 개 계층 에서 적정 규모 의 인구 비율 에 따라 하나 의 계층 으로 줄이 자는 구상 을 하 게 된 것 이 다 . 
 정말 여의도 다운 “ 목표 ” 이 고 여의도 다운 “ 과정 ” 이 고 여의도 다운 “ 안 ” 이 다 . 
 다른 것 은 논의 를 좀 뒤 로 미루 더라도 논의 과정 에서 여의도 가 보여준 독선 은 지방 자치 에 대한 그 들 의 안이 한 인식 을 드러낸다 . 뉴욕 시 는 인구 820 만 명 에 뉴욕 시 정부 라는 하나 의 지자체 만 이 존재 한다 . 분할 을 하 려면 서울 보다 는 뉴욕 을 분할 하 자는 주장 이 더 설득력 있 다 . 그렇지만 연방 의회 나 뉴욕주 의회 에서 뉴욕 시 의 분할 안 을 논의 하 고 결정 한다는 상상 을 하 는 사람 은 아무 도 없 다 . 그건 뉴욕 시 가 중심 이 되 어서 논의 할 사안 이 며 최종 단계 에서 는 당연히 뉴욕 주민 의 투표 로 결정 해야 한다는 것 을 모두 가 알 기 때문 이 다 . 참고 로 뉴욕 시 는 커뮤니티 보 드라는 제도 를 시 헌장 에 삽입 할 때 에 도 주민 투표 를 진행 했 다 . 
 여의도 에서 이런 저런 필요 로 행정 개편 을 논의 할 수 있 고 그 과정 에서 지방행정 의 계층 과 범위 에 대해서 도 안 을 만들 수 는 있 다 . 하지만 누가 뭐 래도 논의 의 주체 는 지방 자치 단체 와 주민 이 되 어야 한다 . 여의도 탁자 위 에서 국회의원 들 이 그어 놓 은 금 에 따라 우리 가 살아가 는 삶터 의 행정 이 순식간 에 변한다면 그게 과연 지방 자치 인가 ? 그 과정 어디 에 자치 가 있 는가 ? 17 개 국회 가 개편 안 을 만드 는 과정 에서 서울시 의원 , 도봉구 의원 한 명 이라도 자기 의견 을 이야기 했 는가 ? 이런 말 하 고 싶 지 않 지만 지방 자치 에 관한 한 , 국회의원 들 정말 한심 하 다 . 
 지방 행정 개편 에서 고려 해야 할 핵심 적 가치 들 
 지금 우리 가 이야기 하 고 있 는 것 은 지방 의 행정 개편 이 다 . 중앙 정부 의 조직 개편 이 아니 다 . 당연히 지방 행정 개편 의 핵심 목표 는 “ 지방 자치 ” 와 “ 행정 ” 이 라는 두 가지 키워드 에 기초 해서 설정 되 어야 한다 . 
 필자 가 생각 하 는 지방 행정 개편 의 핵심 목표 는 다음 의 두 가지 이 다 . 
 첫째 , 권력 을 중앙 으로부터 지역 으로 , 특히 주민 에게 로 돌려주 는 것 이 지방 행정 개편 의 첫 번 째 목표 이 다 . 필자 는 이 목표 를 “ Home Rule 의 ( 내 지역 은 내 가 다스린다는 뜻 을 내 포함 ) 달성 ” 이 라고 부르 기 로 한다 . 
 Home Rule 이 란 주민 들 의 풀뿌리 에너지 를 끌어내 고 이 에너지 로 지역 의 공공 적 문제 를 풀 어 가 는 과정 으로서 풀뿌리 민주주의 혹은 지방 자치 의 본래 적 가치 를 뜻 한다 . 
 Home Rule 의 달성 이 란 측면 에서 보 면 지방 자치 단체 의 범위 가 너무 크 면 주민 의 풀뿌리 에너지 를 끌어내 기 힘들 다 . 따라서 주민 이 감당 할 권리 와 의무 를 행정 관료 나 선출 된 대리인 들 이 차지 하 게 되 고 , 그 들 이 행정 과 정치 의 주인 이 되 어 주민 의 의사 가 왜곡 되 는 폐단 이 생긴다 . 이런 폐단 을 막 으려면 행정 단위 가 작 은 것 이 좋 다 . 
 우리 가 이미 살펴본 것 처럼 미국 의 경우 인구 5 , 000 명 ~ 50 , 000 명 수준 의 Municipality ( 주민 하 고 가장 가까운 지자체 를 통칭 하 는 용어 ) 에서 주민 참여 가 가장 활발 하 게 나타난다 . 
 참고 로 17 대 국회 특위 가 현재 의 안 을 만드 는 데 는 “ 지방 자치 단체 의 적정 규모 검토 를 위한 실증 적 연구 ( 최영출 ) ” 라는 논문 이 주요 한 역할 을 했 다고 짐작 된다 . 이 논문 은 지방 자치 단체 의 적정 규모 를 50 만 명 - 60 만 명 으로 결론 내리 고 있 는데 이 결론 이 여러 글 에서 인용 되 는 것 을 확인 할 수 있 었 다 . 이 글 에서 그 논문 의 구체 적 인 내용 에 대해 잘잘못 을 따지 고 싶 지 는 않 다 . 
 다만 한 가지 . 
 “ 규모 의 경제 가 발생 하 는 인구 규모 , 즉 서비스 의 최저 소요 비용 이 들어가 는 인구 규모 에 대해서 연구 한 ” 논문 은 있 는데 왜 “ 주민 이 공 적 의사 결정 과 행정 과정 에 참여 하 기 에 가장 용이 한 인구 규모 와 행정 형태 에 대해 연구 한 ” 논문 은 없 는지 궁금 하 다 . 여의도 정치 와 관련 된 사람 들 에게 그리고 대학 에서 연구 하 는 행정 학자 들 에게 주민 참여 는 별로 중요 하 지 않 기 때문 일까 ? 
 둘째 , 여의도 정가 가 가장 앞줄 에 내세우 는 행정 의 효율 성 이 그 두 번 째 목표 이 다 . 
 적 은 비용 으로 더 높 은 질 의 행정 서비스 를 제공 하 는 것 은 모든 행정 의 궁극 적 목표 중 의 하나 이 다 . 17 대 국회 특위 처럼 행정 효율 성 의 중요 성 을 지나치 게 과장 할 필요 도 없 지만 또 그것 을 간과 해서 도 안 된다 . 
 Home Rule 의 달성 과 효율 성 의 관계 
 흔히 민주 성 과 효율 성 으로 요약 되 는 이 두 가지 가치 는 일부 경합 하 는 측면 을 가지 고 있 다 . 예 를 들 어 보 자 . 이미 이야기 한 것 처럼 Home Rule 의 달성 을 위해서 는 대체로 지방 자치 단체 의 구역 을 ( Boundary ) 작 게 하 는 것 이 유리 하 다 . 
 하지만 행정 구역 이 작 을수록 지방 자치 단체 는 점점 많 아 지 게 되 고 , 이 들 작 고 많 은 지방 자치 단체 와 큰 중앙 정부 를 연결 하 기 위해 그리고 많 은 지방 자치 단체 들 을 조율 조정 하 기 위해 중간 계층 의 행정 단위 가 필요 하 게 된다 . 즉 행정 의 계층 이 ( Tiers ) 많 아 지 는 것 이 다 . 그럴 경우 대체로 행정 비용 이 증가 한다 . 
 따라서 Home Rule 과 행정 의 효율 성 을 모두 달성 하 기 위해서 는 적절 한 균형 이 필요 하 며 이런 균형 점 에서 행정 의 구역 과 ( Boundary ) 계층 을 ( Tiers ) 결정 해야 한다 . 
 또 한 가지 , 이 두 가지 가치 가 주민 을 바라보 는 관점 에서 도 차이 가 나타난다 . 
 행정 의 효율 성 이란 “ 가장 적 은 비용 으로 소비자 에게 양질 의 행정 서비스 를 제공 한다 . ” 고 요약 되 는 바 , 기본 적 으로 주민 을 행정 의 소비자 로 간주 한다 . 여기 서 행정 의 공급자 는 선출 직 정치인 , 특히 직업 적 공무원 들 이 다 . 
 반면 “ 주민 이 직접 참여 하 여 지역 의 중요 한 공 적 의사 를 결정 하 며 , 지역 사회 가 가진 자원 을 적극 활용 하 여 행정 을 수행 한다 . ” 라는 관점 을 가진 Home Rule 의 입장 에서 보 면 주민 은 행정 수요자 인 동시 에 공급자 , 즉 행정 의 주인 이 기 도 하 다 . 바로 이 점 이 지역 이 중앙 보다 더욱 세심 하 게 민주주의 문제 를 고려 해야 하 는 이유 이 다 . 
 하지만 필자 는 미국 의 지방 자치 를 둘러보 면서 이 두 가지 가치 가 경합 측면 뿐 만 아니 라 상호 의존 하 는 측면 도 함께 가지 고 있 음 을 알 게 되 었 다 . 
 서울 을 빙 둘러 순환 하 는 서울 외곽 순환 도로 건설 과정 에서 불 암산 과 수락산 , 북한 산 국립 공원 의 일부 인 사패산 에 터널 공사 가 시작 되 었 고 지역 단체 , 환경 단체 , 불교 계 가 이 에 반대 하 여 2 년 간 공사 가 지연 되 는 일 이 발생 했 다 . 당시 대선 후보 였 던 노무현 대통령 이 직접 이 문제 를 언급 하 며 대통령 이 되 면 다시 한 번 검토 하 겠 다고 말 하 는 등 꽤 큰 이슈 였 다 . 하지만 여러 가지 이유 로 2 년 후 결국 공사 가 다시 재개 되 었 고 지금 은 서울 외곽 순환도로 가 완공 되 어 사람 들 이 이용 하 고 있 다 . 
 여러 연구 기관 은 이 2 년 동안 의 공사 중지 로 최소 5000 억 ~ 최대 1 조 5 천억 의 추가 비용 이 발생 했 다고 분석 한다 . 누가 옳 고 그르 냐 를 떠나 의사 결정 과정 에서 주민 의 의견 을 제대로 수렴 하 지 못 할 때 어떤 비효 율 이 발생 하 는지 보여 주 는 사례 라고 생각 된다 . 
 즉 풀뿌리 민주주의 가 왜곡 되 어 주민 과 정부 의 의사소통 이 원활 하 게 이뤄지지 않 을 경우 이렇게 막대 한 행정 비용 이 지출 되 는 것 이 다 . 이런 사례 는 앞 으로 점점 더 많 아 질 것 이 다 . 위 의 경우 해당 자치구 가 주민 의 의사 를 제대로 파악 하 고 의사 결정 과정 에서부터 주민 과 서울시 를 제대로 연결 시켰 다면 , 그래서 합리 적 대안 이 만들 어 졌 다면 그렇 게 까지 막대 한 행정 비용 을 소모 하 지 는 않 았 을 것 이 다 . 
 의사 결정 의 민주 성 이 곧바로 행정 의 효율 성 인 것 이 다 . 
 또 미국 의 경우 를 보 더라도 주민 의 참여 가 가장 왕성 한 인구 5 , 000 명 ~ 50 , 000 명 수준 의 Municipality 에서 가장 다양 한 행정 혁신 이 시도 되 었 다 . 클린턴 행정부 시절 이런 작 은 단위 의 혁신 사례 를 바탕 으로 연방 정부 의 행정 혁신안 을 기초 하 기 도 했 다 . 
 주민 이 적극 적 으로 참여 해야 행정 혁신 도 촉진 된다 . 멀리 갈 것 도 없이 바로 지난 연재 에서 살펴본 로체스터 시 가 생생 하 게 그 사실 을 증명 한다 . 주민 의 에너지 가 최고 의 효율 이 다 . 
 정말 제대로 지방 행정 혁신 을 하 려면 이렇게 Home Rule 과 효율 적 행정 이 라는 두 가지 가치 의 관계 를 잘 살펴서 서로 가 서로 를 자극 하 는 최적 화 된 균형 점 을 찾 아야 한다 . 요컨대 행정 의 효율 성 에 만 기댄 17 대 국회 특위 의 안 은 한 쪽 만 바라보 는 외눈박이 안 이 며 , 현실 에서 는 효율 성 도 제고 할 수 없 는 안 이 라는 것 이 다 . 
 17 대 국회 특위 에 어떤 분 들 이 참여 했 는지 필자 는 모른다 . 아마도 국회의원 과 고위 공무원 과 교수 님 이 지 않 았 을까 싶 다 . 그분 들 은 대부분 아침 6 시 에 출근 해서 저녁 9 시 에 나 집 에 돌아오 는 대한민국 에서 가장 바쁜 사람 들 이 다 . 
 그 들 은 지역 을 모른다 . 동네 는 그저 잠자 는 곳 이 다 . 아마 편하 게 불러 내 서 소주 한 잔 할 동네 친구 도 별로 없 을 것 이 고 , 비 가 오 면 걷 기 좋 은 동네 오솔길 이 어디 에 있 는지 도 모를 것 이 고 , 요즘 지역 이슈 가 뭔지 관심 없 을 것 이 다 . 
 그 사람 들 이 효율 을 기준 으로 행정 개편 안 을 만든 것 은 당연 하 다 . 
 필자 는 행정 개편 에서 가장 중요 한 개념 으로 “ 주민 의 생활 권 ( Boundary of Life ) 에 따른 개편 ” 을 주장 한다 . 원래 행정 의 범위 란 것 이 그렇 다 . “ 내일 의 지방 자치 ” 세미나 에 논찬 자 로 참석 하 였 던 권오을 전 의원 이 한 말 이 다 . 
 “ 현재 의 한국 행정 구역 은 그 뼈대 를 사실 조선 시대 에 두 고 있 습니다 . 그러 니 한 번 바꿔 줄 때 가 되 기 는 했 지요 . 그 당시 는 사람 이 아침 에 걸 어 나가 서 저녁 에 돌아올 수 있 는 거리 , 한 100 리 를 기준 으로 군 을 나누 었 다고 합니다 . ” 
 맞 다 . 행정 의 범위 란 것 은 “ 아침 에 걸 어 나가 서 저녁 에 돌아올 수 있 는 거리 ” 즉 사람 들 의 생활 권 과 밀접히 관련 되 어 정해 지 는 것 이 다 . 
 보통 의 서울 사람 들 은 어떤 생활 권 을 가지 고 있 을까 ? 
 다음 의 두 가지 이 다 . 
 서울시 광역 생활 권 
 필자 는 창동 에 산다 . 필자 가 출근 을 하 는 KYC ( 한국 청년 연합회 ) 와 초록정치연대 는 각각 동대입구역 과 서대문 사거리 에 사무실 이 있 다 . 한 달 에 한두 번 대학 친구 들 과 종로 에서 번개 를 한다 . 주말 에 는 가끔 아이 들 의 성화 에 못 이겨 잠실 롯데월드 에 가 거나 지인 들 과 북한산 에 오른다 . 
 마음먹 고 멀리 여행 을 가 지 않 는 한 서울 시민 의 생활 은 대개 서울시 안 에서 이뤄지며 한강 이남 과 이북 의 문턱 이 있 기 는 하지만 서울 을 동 , 서 , 남 , 북 , 중앙 의 5 개 시 로 구분 할 만 한 생활 권 의 차이 는 없 다 . 
 즉 서울시 는 집 - 직장 - 여가 생활 을 포함 한 비교 적 단일 한 광역 생활 권 이 다 . 
 동네 풀뿌리 생활 권 
 우리 집 첫째 연우 는 창 4 동 자운 초등 학교 를 다닌다 . 둘째 연서 는 방학 2 동 어린이집 에 나가 는데 좀 멀 지만 이사 전 부터 다니 던 곳 이 라 그냥 나간다 . 장 은 창동역 앞 농협 에서 보 고 동네 친구 들 과 도 창동역 근처 의 술집 에서 술 을 마신다 . 일 주일 에 서너 번 집 에서 5 분 거리 인 중 랑 천변 을 뛰 거나 창동 체육 센타 에서 수영 을 한다 . 
 집 - 어린이집 - 초등 학교 - 아이 들 의 친구 관계 - 산책 - 동네 친구 와 의 맥주 한잔 - 지역 COMMUNITY 를 연결 하 는 풀뿌리 생활 권 은 보통 1 - 2 개 의 동 안 에서 형성 된다 . 위 에서 보 듯 필자 의 일상 생활 은 창 4 동 과 그 주변 에서 이뤄지고 있 다 . 
 필자 는 이 두 가지 생활 권 으로 서울 의 행정 이 개편 되 어야 한다고 생각 한다 . 
 0 . [ 공지 ] 기획 연재 & 필자 소개 
 1 . 태초 에 지방 정부 가 있 었 다 . 분권 이 라고 ? 임권 이 거든 ! 
 2 . 작 아야 참여 하 기 좋 지 . Municipality ! 
 3 . 뉴욕 의 힌트 “ Community Board ” 
 4 - 1 . 미래 의 지방 자치 “ 아 ! 로체스터 ” 
 4 - 2 . 미래 의 지방 자치 “ 아 ! 로체스터 ” 
 5 . 동네 가 촛불 에게 보내 는 첫 번 째 초대장 지방 자치 혁명 ! ” 
 6 . 도봉구 거버넌스 그리고 도봉구 유권자 단체 
 ※ 다음 글 로 이어집니다