고 는 경북 칠곡군 ( 주소 1 생략 ) 전 27 , 816 ㎡, ( 주소 2 생략 ) 전 6 , 103 ㎡( 이하 위 각 토지 를 ‘ 이 사건 토지 ’ 라 한다 ) 중 2 , 163 ㎡ 지상 에 건축 면적 428 . 4 ㎡ 인 지상 1 층 제 1 종 근린 생활 시설 ( 소매점 ) 을 신축 하 기 위하 여 2016 . 1 . 28 . 피고 에게 개발 행위 허가 와 농지 전용 허가 가 포함 된 건축 허가 신청 ( 이하 ‘ 이 사건 신청 ’ 이 라 한다 ) 을 하 였 다 . 
 나 . 피 고 는 2016 . 2 . 15 . 원고 에 대하 여 아래 와 같 은 사유 로 이 사건 신청 을 불허가 하 는 처분 ( 이하 ‘ 이 사건 처분 ’ 이 라 한다 ) 을 하 였 다 . 
 < table class =" bigcase __ table ">< tbody >< tr >< td align =" LEFT " valign =" MIDDLE " rowspan =" 1 ">○ 불허가 사유 </ td ></ tr >< tr >< td align =" LEFT " valign =" MIDDLE " rowspan =" 1 ">- 건축 허가 신청 건 에 대하 여 관련 부서 와 협의 한 결과 , 상기 필지 는 ○○○○ 일반 산업단지 개발 계획 에 포함 되 므로 건축물 공사 가 진행 중 이 거나 완료 된 후 산업단지 개발 이 시행 될 경우 건축물 철거 등 으로 재산 상 의 손실 이 발생 할 수 있 으므로 산업단지 조성 의 원활 한 추진 을 위하 여 건축 허가 는 불가 함 . </ td ></ tr ></ tbody ></ table > 
 다 . 원고 는 이 사건 처분 의 취소 를 구하 는 행정심판 청구 를 하 였으나 , 경상북도 행정심판 위원회 는 2016 . 4 . 25 . 원고 의 청구 를 기각 하 였 다 . 
 【 인정 근거 】 다툼 없 는 사실 , 갑 제 1 , 3 호 증 , 을 제 2 호 증 의 각 기재 , 변론 전체 의 취지 
 2 . 이 사건 처분 의 적법 여부 
 가 . 원고 의 주장 
 피고 는 2009 . 9 . 경 부터 ○○○○ 일반 산업단지 개발 계획 을 추진 하 였으나 , 그 로부터 7 년 이 경과 한 현재 까지 일반 산업단지 지정 조차 되 지 않 아 산업단지 개발 계획 의 실현 가능 성 이 낮 은 상태 이 고 , 특히 이 사건 토지 는 산업단지 예정 지구 의 변두리 에 위치 하 여 실수요자 가 나타날 것 을 기대 하 기 어려우므로 , 이 사건 토지 에 건축물 이 신축 될 경우 그 건축물 이 철거 될 가능 성 은 거의 없 고 , 건축물 의 철거 로 인한 손실 을 중대 한 공익 이 라고 보 기 도 어렵 다 . 반면 , 이 사건 토지 에 대한 사용 승낙 을 받 은 원고 는 이 사건 처분 으로 인하 여 장기간 이 사건 토지 에 건축 을 하 지 못하 고 그 에 따라 사업 을 할 수 없 어 심각 한 피해 를 입 게 되 므로 , 이 사건 처분 은 비례 의 원칙 에 반한다 . 또한 피고 는 이 사건 토지 에 인접 한 유사 토지 에 대하 여 4 건 의 건축 허가 를 하 였 는데 , 위 건축 허가 신청 과 원고 의 이 사건 신청 을 달리 판단 할 이유 가 없 음 에 도 이 사건 토지 가 실현 가능 성 이 낮 은 산업단지 개발 계획 에 포함 되 어 있 다는 이유 로 이 사건 신청 만 을 거부 한 것 은 평등 의 원칙 에 반한다 . 그러므로 이 사건 처분 은 재량 권 을 일탈 · 남용 한 것 으로서 위법 하 다 . 
 나 . 관계 법령 
 별지 관계 법령 기재 와 같 다 . 
 다 . 인정 사실 
 1 ) 이 사건 토지 는 국토 계획 및 이용 에 관한 법률 ( 이하 ‘ 국토 계획법 ’ 이 라 한다 ) 에 따른 도시 · 군 관리 계획 상 그 용도지역 이 도시 지역 중 보전 녹지 지역 , 자연 녹지 지역 으로 지정 되 어 있 고 , 이 사건 토지 위 에 건축 을 하 기 위해서 는 절토 · 성토 · 정지 · 포장 등 의 작업 이 필요 하 다 . 
 2 ) 피고 는 2009 년 경 이 사건 토지 를 포함 한 경북 칠곡군 ( 주소 3 생략 ) 일원 약 1 , 872 , 000 ㎡ 를 조립 금속 , 자동차 부품 , 기타 기계 장비 제조업 등 의 공장 용지 로 사용 하 기 위하 여 ○○○○ 일반 산업단지 를 조성 하 는 사업 ( 이하 ‘ 이 사건 사업 ’ 이 라 한다 ) 을 추진 하 기 로 하 였 는데 , 당초 의 추진 계획 에서 는 2011 년 경 보상 및 공사 에 착수 하 여 2014 년 말 까지 산업단지 조성 을 완료 하 는 것 을 목표 로 하 였 다 . 
 3 ) 피고 는 위 와 같 은 이 사건 사업 추진 계획 에 따라 2009 . 9 . 15 . 경 이 사건 사업 에 관한 1 차 분 기본 계획 및 실시 설계 용역 에 착수 하 였으나 , 2012 . 10 . 24 . 경상북도 지사 가 산업 용지 의 공급 과잉 을 이유 로 산하 지방 자치 단체 와 공기업 을 상대 로 신규 산업 단지 조성 을 자제 하 라는 내용 의 공문 을 시달 함 에 따라 2013 . 1 . 경 4 차 분 기본 계획 및 실시 설계 용역 을 중단 하 였 다 . 
 4 ) 피고 는 2016 년 경 산업 용지 의 공급 과잉 이 다소 해소 될 것 으로 전망 되 는 2017 년 이후 에 이 사건 사업 을 본격 적 으로 추진 하 기 로 하 고 , 구체