완공 하 여 2011 . 12 . 30 . 사용 승인 을 받 았 고 , 2012 . 7 . 경 이 사건 건물 1 층 제 2 종 근린 생활 시설 ( 일반 음식점 ) 을 ‘( 상호 생략 ) ’ 이 라는 상호 로 자동차 영업소 를 운영 하 는 임차인 에게 임대 하 여 자동차 영업소 로 사용 하 게 하 였 다 . 
 나 . 피 고 는 위 와 같이 원고 가 이 사건 건물 1 층 을 무단 용도 변경 하 였 다는 이유 로 시정 명령 을 하 였 다가 원고 가 그 시정 명령 의 내용 을 이행 하 지 아니하 자 , 2013 . 2 . 19 . 원고 에게 이행 강제 금 4 , 114 , 800 원 을 부과 하 는 처분 을 하 였 고 , 원고 는 2013 . 4 . 19 . 이 를 납부 하 였 다 . 
 다 . 피 고 는 2015 년 행정자치부 특정 감사 결과 불법 건축물 에 관한 이행 강제 금 미부 과 에 대한 시정 조치 요구 를 받 고 , 원고 에게 2015 . 6 . 29 . 시정 촉구 및 이행 강제 금 부과 예고 를 한 다음 2015 . 9 . 4 . 이행 강 제금 12 , 960 , 000 원 을 부과 하 는 이 사건 처분 을 하 였 다 . 
 라 . 원고 는 2015 . 11 . 30 . 인천광역시 행정심판 위원회 에 행정 심판 을 제기 하 였으나 , 2015 . 12 . 28 . 기각 되 었 다 . 
 마 . 한편 , 2012 . 12 . 24 . 고시 된 ‘ 인천 경제자유구역 청라 국제 도시 실시 계획 변경 승인 및 지형도 면 고시 ’ 에 의하 면 , 이 사건 건물 은 단독 주택 용지 중 일반 형 주택지 에 해당 하 는데 , 단독 주택 용지 는 아래 와 같이 용도 가 지정 되 어 있 다 . 
 < table class =" bigcase __ table ">< tbody >< tr >< td align =" CENTER " valign =" MIDDLE " rowspan =" 1 "> 위치 </ td >< td align =" CENTER " valign =" MIDDLE " rowspan =" 1 "> 구분 </ td >< td align =" CENTER " valign =" MIDDLE " rowspan =" 1 "> 계획 내용 </ td ></ tr >< tr >< td align =" CENTER " valign =" MIDDLE " rowspan =" 2 "> D 4 ∼ D 19 , FD 3 , FD 5 </ td >< td align =" CENTER " valign =" MIDDLE " rowspan =" 2 "> 용도 </ td >< td align =" LEFT " valign =" MIDDLE " rowspan =" 1 ">· 건축물 용도 는 〈 별표 1 〉 에 따라 건축 하 여야 하 며 , 지하층 은 주거 또는 교육 용 도로 사용 할 수 없 다 . </ td ></ tr >< tr >< td align =" LEFT " valign =" MIDDLE " rowspan =" 1 ">·〈 별표 1 〉 에 따라 근린 생활 시설 의 설치 가 허용 된 점포 주택 의 경우 1 층 과 지하 층 에 근린 생활 시설 의 설치 가 가능 하 며 지하층 층 별 면적 은 건축 면적 이내 로 한다 . 또한 근린 생활 시설 용도 로 사용 되 는 바닥 면적 의 합계 가 총 연면적 의 40 % 를 초과 하 여 설치 할 수 없 으며 지하 2 층 이하 는 기계실 및 주차 용도 에 한한다 . </ td ></ tr ></ tbody ></ table > 
 < table class =" bigcase __ table ">< tbody >< tr >< td align =" CENTER " valign =" MIDDLE " rowspan =" 1 "> 도면 표시 </ td >< td align =" CENTER " valign =" MIDDLE " rowspan =" 1 "> R 1 ( 일반 형 주택지 ) </ td ></ tr >< tr >< td align =" CENTER " valign =" MIDDLE " rowspan =" 3 "> 허용 용 도 </ td >< td align =" LEFT " valign =" MIDDLE " rowspan =" 1 ">· 제 1 종 일반 주거 지역 내 건축 할 수 있 는 건 축물 중 건축법 시행령 별표 1 호 에 의한 다음 의 용도 </ td ></ tr >< td align =" LEFT " valign =" MIDDLE " rowspan =" 1 "></ td >< tr >< td align =" LEFT " valign =" MIDDLE " rowspan =" 1 ">- 단독 주택 ( 다중 주택 제외 ) </ td ></ tr >< tr >< td align =" LEFT " valign =" MIDDLE " rowspan =" 1 ">- 점포 주택 ( 제 1 종 근린 생활 시설 , 제 2 종 근린 생활 시설 중 가목 내지 바 목 , 자목 , 노유 자 시설 ) </ td ></ tr >< tr >< td align =" CENTER " valign =" MIDDLE " rowspan =" 2 "> 불 허용 도 </ td >< td align =" LEFT " valign =" MIDDLE " rowspan =" 1 ">· 허용 용 도 이외 의 용도 </ td ></ tr >< tr >< td align =" LEFT " va