문재인 의 탈 원전 ‘ 공론 화 ’ vs . 제주 해군기지 ‘ 날치기 ’ | 슬로우뉴스 
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 필자 : 참여연대 사법 감시 센터 작성 일 : 2017 - 06 - 28 카테고리 : 사회 | 댓글 : 3 
 제주도 강정 마을 에 해군 기지 를 건설 하 는 문제 로 2007 년 이후 한국 사회 를 뜨겁 게 달군 ‘ 제주 해군기지 사건 ’ 은 지금 도 끝나 지 않 은 논쟁 거리 로 남 아 있 다 . 사건 에 대한 다양 한 주장 에 도 불구 하 고 , 사건 의 본질 에 관한 사회 적 논의 가 충분 하 지 못했 기 때문 이 다 . 
 특히 이 사건 은 다음 과 같 은 특징 을 가진다 . 
 노무현 정부 가 설치 를 결정 했 고 ( ’ 07 년 5 년 강정 마을 우선 협상 대상지 로 선정 ) , 
 이명박 정권 공사 를 강행 했으며 ( ’ 11 년 공사 착수 ) , 
 이 에 항의 하 는 국민 을 처벌 했 다 점 . 
 문재인 의 선택 , 시민 이 결정 하 는 ‘ 탈 원전 ’ 
 이질 적 이 고 , 상반 된 성격 을 가진 노무현 정부 와 이명박 정부 는 제주 해군기지 문제 에 관해선 같 은 태도 를 보였 다 . 그런데 문재인 정부 는 노무현 정부 를 사실상 계승 했 다 . 제주 해군기지 건설 과정 에서 보인 노무현 정부 의 우 를 다시 범 해선 안 된다 . 그러 니 나 는 근심 한다 . 문재인 정부 는 환경 과 직결 하 는 정책 을 추진 함 에 있 어 어떤 태도 와 철학 그리고 방법론 을 보여 줄까 . 
 ’ 11 년 9 월 29 일 ‘ 제주 해군기지 ’ 문제 로 천주교 제주 교구청 을 방문 , 강우일 주교 를 만난 당시 문재인 노무현 재단 이사장 . 당시 문 이사장 은 “ 강정 마을 해군기지 건설 문제 에 대해서 도 걱정 의 말씀 을 저 에게 전하 셨 다 ” 며 “ 주교 님 으로부터 많 은 가르침 을 받 았 다 ” 고 말 했 다 . ( 출처 : 제주 의 소리 , 이승록 기자 ) 
 그리고 다행 스럽 게 도 문재 인 정부 가 옳 은 방향 을 잡 고 있 음 을 최근 우리 는 확인 했 다 . 지금 문재인 정부 는 대선 공약 인 ‘ 탈 원전 ’ 정책 을 진행 중 이 다 . 그 방식 과 절차 는 눈 이 번쩍 뜨일 만큼 참신 하 고 , 고무 적 이 다 ( 참조 : 한겨레 , ‘ 신 고리 5 · 6 호기 운명 , 시민 들 이 결정 한다 ’, ’ 17 . 6 . 27 ) . 
 우선 울산 신 고리 5 · 6 호기 건설 공사 일시 중단 . 
 총리 실 , 공론 화 위원회 구성 ( 10 인 이내 ) : 공론 조사 방식 설계 ( 3 개월 이내 ) 
 시민 배심 원단 의 공론 조사 를 통해 최종 적 으로 공사 여부 를 결정 . 
 문재인 정부 는 국민 의 목소리 , 시민 의 판단 으로 ‘ 최종 정책 ’ 을 결정 하 겠 다고 큰 방향 을 잡 았 다 . 이런 시기 에 ‘ 환경 민주주의 ’ 라는 관점 에서 제주 해군기지 사건 을 돌아보 는 의미 는 무엇 인가 . 
 그것 은 잘못 된 행정 일방 주의 의 적폐 를 다시 한 번 찬찬히 검토 하 는 아픈 반성 의 시간 이 다 . 하지만 그것 은 또한 시민 과 대화 하 고 , 토론 하 며 , 공론화 의 과정 과 절차 를 거쳐 ‘ 협 치 ’ 하 겠 다는 문재 인 정부 의 방향 이 얼마나 옳 고 , 바람직 한 방향 인지 를 확인 하 는 희망 의 시간 이 기 도 하 다 . 
 문재인 고리 1 호기 영구 정지 선 포식 ( 출처 : 청와대 ) 
 재판 쟁점 은 ‘ 절차 적 하 자 ’ 
 제주 해군기지 사건 의 쟁점 은 크 게 두 가지 다 . 
 해군기지 설치 처분 시점 을 언제 로 볼 것 인가 . 
 해군기지 설치 처분 자체 에 하 자 가 있 는가 . 
 이 중 첫 번 째 쟁점 은 환경영향평가 의 완료 시점 에 관한 문제 다 . 법 적 으로 는 상당히 중요 한 주제 로 볼 수 있 지만 , 실제 소송 과정 에서 더 중요 하 게 다뤄진 문제 는 설치 처분 자체 의 하자 에 관한 것 , 즉 , 환경 보호 나 반전 과 같 은 법정 바깥 의 실체 적 내용 에 관한 논쟁 과 는 달리 , 주로 절차 적 하자 가 실제 재판 의 쟁점 이 었 다 . 
 두 번 의 처분 모두 에 공통 된 것 이 기 는 하 지만 , 특히 실제 제주 해군기지 설치 의 근거 가 된 두 번 째 처분 과 관련 된 절차 적 하 자는 크 게 두 가지 로 나누 어 볼 수 있 다 . 
 강정 마을 내부 에서 기지 설치 동의 결의 과정 상 의 절차 적 하 자 문제 
 제주도 의회 결의 의 절차 적 하 자 문제 
 이 두 가지 절차 적 하자 중 제주도 의회 결의 의 하 자 부분 은 재판 전 과정 에서 가장 치열 하 게 다투 어 진 매우 중대 한 쟁점 임 에 도 잘 알려져 있 지 않 은 듯 하 다 . 
 제주도 의 회의 ‘ 날치기 ’ 
 강정 마을 에 대한 해군기지 설치 처분 이 적법 하 기 위해서 는 강정 마을 에 대한 1 등급 절대 보전 지역 지정 을 먼저 해제 해야 하 는데 , 1 등급 절대 보전 지역 해제 를 위해서 는 제주도지사 가 제주도 의회 의 동의 를 얻 어야 했 다 . 
 그러나 강정 마을 의 1 등급 절대 보전 지역 해제 를 위한 제주도 의 회의 의결 에 는 심각 한 하자 가 있 었 다 . 제주도 의회 에 이 안건 이 상정 될 무렵 에 는 이미 제주 해군기지 설치 에 대한 논란 이 뜨거운 상황 이 었 기 때문 에 , 제주도 의회 내 에서 도 이 를 격렬히 반대 하 는 의원 이 많 았 다 . 그래서 당시 제주도 의회 의장 은 이 안건 을 본 의회 에 상정 하 는 것 자체 를 거부 했 는데 , 당시 제주도 의회 부의장 직 을 맡 고 있 던 아무개 의원 이 몇몇 의원 의 지원 을 업 고 이 안건 을 독단 적 으로 상정 한 후 날치기 로 통과 를 시켰 던 것 이 다 . 
 대한민국 정치 의 익숙 한 모습 ‘ 날 . 치 . 기 ’. 사진 은 ’ 11 년 11 월 22 일 국회 본 회의장 에서 한나라당 이 국회 본회 의장 을 기습 점거 하 고 , 한 미 FTA 기습 처리 하 자 민주당 , 민주 노동당 의원 들 이 항의 하 는 모습 . ( 사진 제공 : 민중 의 소리 ) 
 그런데 문제 는 이러 한 날치기 통과 과정 이 제주도 의회 의 공식 의사록 에 속기록 을 그대로 옮겨 놓 은 수준 으로 그대로 기재 되 어 있 다는 것 이 었 다 . 이 의사록 에 기재 된 내용 에 따르 면 , 당시 표결 에 출석 한 의원 들 의 숫자 조차 제대로 확인 되 지 않 은 채 표결 이 강행 되 었 으며 , 실제 찬성 한 의원 들 의 숫자 도 확인 하 기 어렵 다는 것 을 알 수 있 다 . 결국 , 공문서 인 제주도 의회 의 공식 의사록 으로 , 당시 표결 에 심각 한 하자 가 있 었 다는 사실 이 그대로 입증 된 것 이 다 . 
 나 는 이러 한 사실 을 1 심 소송 이 마무리 될 무렵 알 게 되 었 다 . 그래서 2 심 에서 는 이 부분 에 관해 치열 하 게 다투 었 고 , 국방부 는 변론 과정 에서 공문서 로 입증 된 제주도 의회 의 날치기 사실 에 대해 별다른 반론 을 제기 하 지 못했 다 . 그러나 2 심 법원 은 2 심 에서 가장 치열 하 게 다투 어 졌 던 이 부분 쟁점 에 대해 다음 과 같이 일축 해 버린 채 원고 의 청구 를 기각 하 였 다 . 
 갑 제 19 , 20 호 증 의 각 기재 만 으로 는 이 사건 절대 보전 지역 변경 을 위한 제주도 의 회의 2009 . 12 . 17 . 자 동의 안 의결 절차 에 원고 주장 과 같 은 안건 심 의 규정 위반 · 표결 방법 위배 · 일사부재의 의 원칙 위배 의 중대 하 고 명백 한 하자 가 있 다는 점 을 인정 하 기 에 부족 하 고 달리 이 를 인정 할 증거 가 없 으므로 , 제주도지사 가 제주도 의회 의 위 의결 에 터 잡 아 한 이 사건 고시 에 중대 하 고 명백 한 하자 가 있 다고 단정 하 기 어려워 이 사건 고시 가 무효 라고 할 수 없 다 . 
 한편 대법원 은 아예 이 부분 에 대해 구체 적 인 언급 조차 하 지 않 고 , 다음 과 같이 추상 적 으로 만 설시 하 여 국방부 의 손 을 들 어 줬 다 . 
 대법원 2012 . 7 . 5 . 선고 , 2011 두 19239 전원 합의체 
 대법원장 양승태 ( 재판장 ) , 대법관 박일환 , 김능환 , 전수안 , 안대희 , 양창수 , 신영철 , 민일영 ( 주심 ) , 이인복 , 이상훈 , 박병대 , 김용덕 , 박보영 . 
 절대 보전 지역 의 지정 및 변경 은 도지사 의 재량행위 라고 판단 한 후 , 이 사건 절대 보전 지역 변경 ( 축소 ) 결정 은 강정 마을 내 의 절대 보전 지역 중 이 사건 사업 부지 에 속한 105 , 295 ㎡ 를 해제 하 여 절대 보전 지역 의 범위 를 축소 하 는 것 이 므로 주민 의견 청취 절차 가 필요 없 고 , 도지사 가 관계 법령 의 범위 내 에서 도 의 회의 동의 를 얻 어 정책 상 의 전문 적 · 기술 적 판단 을 기초 로 재량 권 의 범위 내 에서 행한 적법 한 처분 으로 봄 이 상당 하 고 , 거기 에 사실 오인 , 비례 · 평등 의 원칙 위반 , 당해 행위 의 목적 위반 이나 동기 의 부정 등 이 없 다고 판단 하 였 다 . 
 위 법리 및 기록 에 비추 어 보 면 원심 의 이러 한 판단 은 정당 하 고 , 거기 에 상고 이유 에서 주장 하 는 것 과 같이 절대 보전 지역 의 지정 및 변경 행위 의 성격 , 주민 의견 청취 절차 의 필요 성 및 재량 권 의 일탈 · 남용 에 관한 법리 를 오해 하 거나 논리 와 경험칙 에 반하 여 자유심증주의 의 한계 를 벗어난 잘못 이 없 다 . 
 환경 과 민주주의 
 행정소송 에서 절차 적 하자 를 중점 적 으로 다투 는 것 은 일종 의 소송 기법 이 라고 볼 수 있 다 . 대다수 행정 행위 는 행정청 에 어떤 방식 으로 든 재량권 이 인정 되 는 경우 가 많 다 . 따라서 행정청 의 행위 가 재량 권 을 벗어난 위법 한 행위 라고 인정받 기 는 쉽 지 않 다 . 하지만 법 적 절차 는 행정청 에 재량 이 인정 되 는 경우 가 거의 없 다 . 따라서 위법성 을 입증 하 는 게 상대 적 으로 쉽 다 . 하지만 제주 해군기지 사건 소송 에서 절차 적 문제 가 주된 쟁점 이 었 던 이유 는 단순 한 소송 기법 상 문제 때문 만 은 아니 었 다 . 
 구럼비 바위 를 깨 는 공사 모습 ( ’ 11 . 9 . 7 . 사진 : 고승 민 ) 
 앞서 언급 한 것 처럼 , 제주 해군기지 설치 에 반대 하 는 사람 들 이 주장 한 가치 는 환경 보호 , 반전 등 이 었 다 . 이러 한 가치 들 이 중요 하 다는 것 은 분명 하 다 . 그러나 안보 등 의 가치 도 중요 하 다 . 때 에 따라서 는 환경 , 반전 등 의 가치 보다 안 보 라는 가치 가 우선 할 수 도 있 다 . 이 에 관해선 기지 설치 를 반대 하 는 이 들 도 부인 하 지 는 않 을 것 으로 생각 한다 . 따라서 중요 한 것 은 , 사안 마다 이렇게 서로 경쟁 하 는 가치 중 어떤 가치 가 우선 해야 하 는지 , 사회 내 에서 충분히 논의 되 는 것 이 다 . 
 예 를 들 어 제주 해군기지 설치 여부 가 문제 라면 , 제주 해군기지 를 설치 하 려는 쪽 에서 는 왜 제주도 에 해군기지 를 설치 해야 하 는지 , 제주도 에 설치 한다면 왜 제주도 내 에서 도 가장 청정 한 강정 마을 에 해군기지 를 설치 해야 하 는지 에 대해 국민 에게 충분히 설명 하 고 , 이 에 대한 피드백 을 경청 해야 한다 . 
 이 를 반대 하 는 쪽 에서 는 왜 국방부 가 제주 강정 마을 에 제주 해군기지 를 설치 해서 는 안 되 는지 에 대해 충분히 반박 할 수 있 어야 한다 . 그리고 이러 한 논쟁 이 공정 하 고 신중 하 게 이루어지 고 , 그 결과 사회 전체 가 합의 점 을 찾 는 방식 으로 문제 가 해결 되 어야 한다 . 결국 , 민주주의 의 원리 가 문제 해결 절차 에서 관철 되 어야 하 는 것 이 다 . 
 pudmaker , ‘ 제주 해군기지 반대 미사 ’, 2011 년 10 월 20 일 , CC BY SA 
 그러나 제주 해군기지 설치 과정 에서 , 이러 한 민주주의 원리 가 지켜 지 는 모습 은 전혀 찾아볼 수 없 었 다 . 정부 는 해군기지 설치 필요 성 에 대해 국민 에게 제대로 설명 을 한 일 이 없 으며 , 오히려 강정 마을 에 설치 를 결정 하 고 , 이 를 강행 하 는 과정 에서 과거 군사 정권 과 다를 바 없 는 모습 만 보여 주 었 다 . 
 나 는 이 부분 이 제주 해군기지 설치 처분 의 가장 중요 한 문제점 이 라고 판단 하 였 고 , 이러 한 문제점 이 극 적 으로 드러난 지점 이 제주도 의회 의 날치기 사건 이 라고 생각 하 였 다 . 그래서 이 부분 을 소송 의 가장 중요 한 쟁점 으로 설정 하 고 재판 을 진행 한 것 이 다 . 
 그러나 법원 은 이 부분 에 대한 원고 의 주장 을 일축 함 으로써 , 이 부분 에 대한 판단 자체 를 거부 하 였 다 . 이러 한 판결 에 대해 , 나 는 결국 , 법원 이 법치주의 와 민주주의 의 마지막 보루 로서 의 책임 을 내팽개친 것 으로 생각 한다 . 
 이런 측면 에서 본다면 , 제주 해군기지 사건 이야말로 양승태 대법원장 이 이끌 었 던 사법부 의 특성 을 가장 단 적 으로 보여 주 는 대표 적 인 예 중 하나 라고 볼 수 있 을 것 이 다 . 
 → 문재인 의 탈 원전 ‘ 공론 화 ’ vs . 제주 해군기지 ‘ 날치기 ’ ( 김필성 ) 
 ¶ 이번 칼럼 의 필자 는 김필성 변호사 ( 법무법인 양재 ) 입니다 .