2018 . 02 . 10 정부 여당 의 개헌 드라이브 가 본격 화 되 고 있 다 . 정치 권 의 논란 도 점차 뜨거워 지 는 추세 다 . 정치 분열 , 국론 분열 심화 조짐 도 고개 를 들 기 시작 했 다 . 국민 여론 을 선도 할 언론 들 의 시각 조차 벌써 부터 지향 이념 에 따라 충돌 을 예고 하 는 상황 이 다 . 한국 개헌 의 되풀이 된 ' 흑역사 ( 黑 歷史 ) ' 는 ' 오늘 ' 에 엄중 한 경고 를 던진다 . 우리 헌정사 에서 정파 의 이해관계 를 조정 해 대타협 을 이룬 개헌 의 경험 은 단 한 번 도 없 었 다 . 언제나 독재 와 혁명 에 의해서 만 개헌 이 이뤄졌 다 . 더욱이 , 4 당 4 색 화 형상 을 드러내 기 시작 한 최근 의 정치 권 분열 구도 속 에서 ' 개헌 추진 ' 의 의미 와 귀결점 은 결국 어떻게 나타나 고야 말 것 인지 , 참으로 우려 스럽 다 . 험난 했 던 한국 헌정사 ( 憲政 史 ) 의 교훈 을 결코 간과 해선 안 된다 . 엄청난 기능 과 역기능 이 교차 하 는 , 그야말로 역사 적 ' 대 ( 大 ) 사안 ' 인 만큼 , 국민 과 정치 권 모두 매우 신중 해 져야만 한다 . 물론 , 지난 1987 년 6 월 민주 항쟁 을 통해 태어나 지금 까지 이어져온 제 6 공화국 헌법 은 산업 화 와 민주 화 에 토대 를 두 고 있 는 국가 최고 법 이 긴 하 다 . 그러나 시대 정신 이 충돌 했 던 지난 ' 87 년 체제 ' 청산 과 맞물리 면서 이 헌법 의 명운 은 다 했 다 . 새 시대 의 국가 기반 으로 그대로 계속 사용 해 나가 기 는 적절 치 않 다 . 지난 30 여 년 동안 개헌 의 필요 성 이 끊임없이 대두 , 시도 되 어 온 것 도 그런 연유 다 . 이 는 현행 헌법 의 지방 자치 관련 조항 만 봐도 알 수 있 다 . 완전 한 지방 자치 를 이루 기 에 는 그 내용 이 현저히 부실 하 기 만 하 다 . 개헌 의 당위 성 은 여전히 계속 될 수 밖 에 없 다 . 오늘 의 개헌 추진 현실 을 다시 한 번 점검 해 보 고 , 굴곡진 개헌 역사 의 교훈 을 통해 국가 백 년 대계 ( 百年大計 ) 로서 의 시사점 과 방향타 를 잡 아 본다 . 개헌 론 탄력 전망 문재 인 대통령 이 최근 대통령 직속 자문 기구 인 정책 기획 위원회 에 정부 개헌안 마련 을 지시 함 에 따라 정부 여당 의 ' 개헌 드라이브 ' 가 탄력 을 받 게 됐 다 . 국회 도 지금 까지 보다 더욱 적극 적 으로 개헌 논의 에 나서 도록 압박 을 받 게 될 전망 이 다 . 개헌 정국 의 태풍 이 정치 권 에 몰아치 기 시작 했 음 을 알리 는 신호탄 이 라 할 수 있 다 . 이번 지시 로 정부 개헌안 이 마련 된다면 국회 개헌 논의 를 가속 화 하 는 효과 가 있 을 수 밖 에 없 다 . 문 대통령 의 지시 배경 에 는 그간 국회 의 개헌 논의 가 구체 적 진전 을 보여 주 지 못했 다는 인식 이 바탕 에 깔린 것 으로 관측 된다 . 문 대통령 은 지난달 10 일 신년 기자 회견 에서 도 " 지방 선거 때 개헌 국민 투표 를 함께 하 려면 3 월 중 에 는 개헌안 이 발의 돼야 할 것 으로 생각 한다 " 며 " 그러 려면 국회 개헌 특위 에서 2 월 말 정도 까지 는 개헌안 에 대한 합의 가 이뤄져야 할 것 으로 생각 한다 " 고 밝힌 바 있 다 . 개헌 추진 의 ' 속도 감 ' 이 잘 읽혀진다 . 2 월 말 여야 합의 - 3 월 말 발 의 - 6 월 투표 라는 ' 개헌 시간표 ' 를 이미 제시 한 셈 이 다 . 즉 , 국회 합의 로 개헌 이 추진 되 는 것 이 최선 이나 , 현 국회 상황 을 고려 할 때 이달 안 으로 개헌 의 방향 과 구체 적 인 내용 에 대한 정치 권 의 합의 가 이뤄지기 어렵 기 때문 에 청와대 가 직접 나서 야 한다고 판단 한 것 으로 볼 수 있 다 . 또 개헌 논의 를 국회 에 만 맡겨 뒀 다가 지방 선거 라는 호기 를 놓칠 경우 다시 개헌 을 추진 하 기 어려울 수 있 다는 우려 도 깔려 있 는 것 으로 해석 된다 . 문제 는 문 대통령 과 정부 여당 이 추진 하 고자 하 는 개헌 의 방향 이 다 . 1 차 는 지방분 권 개헌 등 여야 합의 사항 을 , 2 차 는 정부 권력 구조 등 마찰 을 빚 고 있 는 부문 의 개헌 을 차례 차례 순서 대로 협의 추진 할 수 있 다는 융통 성 의 복안 도 비치 고 있 지만 , 결국 엔 정부 여당 이 지향 하 고자 하 는 개헌 의 기본 방향 이 국가 미래 와 어떤 연관 을 갖 느냐 가 핵심 명제 일수 밖 에 없 다 . 다음 달 말 발의 까지 두 달 도 채 남 지 않 은 상황 에서 대통령 직속 정책 기획 위원회 는 이미 속전속결 로 사실 상 정부 여당 의 개헌안 준비 에 착수 했 다 . 여권 은 오 는 6 월 지방 선거 에서 개헌 국민 투표 를 동시 에 해야 한다는 입장 이 다 . 이 정책 기획 위 는 이 를 위해 자치 분권 및 국민 기본 권 강화 는 물론 권력 구조 개편 까지 포함 한 개헌안 검토 방침 을 갖 고 있 는 것 으로 전해졌 다 . 그 중 에서 도 이른바 개헌 의 ' 핵 ' 인 권력 구조 개편 은 여야 간 의견 차이 가 크 고 파급 효과 도 가장 큰 분야 가 아닐 수 없 다 . 이 와 관련 , 여당 인 더불 어 민주당 은 지난 2 일 권력 구조 개헌 방 안 으로 사실 상 대통령 4 년 중임 제 를 당론 으로 채택 한 바 있 다 . 문 대통령 도 이미 신년 기자 회견 에서 " 개인 적 으로 는 대통령 4 년 중 임 제 가 가장 바람직 한 방안 ( 권력 구조 ) 이 라고 생각 한다 " 고 밝힌 상태 다 . 기존 대통령 제 를 유지 하 면서 도 ‘ 중간 심판 ’ 성격 이 있 는 중임 제 를 취해 권력 을 견제 할 수 있 다는 게 여권 의 핵심 논리 다 . 일단 문 대통령 이 선호 한다는 의사 를 밝힌 데 다 , 여당 도 사실상 당론 으로 채택 했 다는 점 에서 향후 정부 여당 개헌안 에 는 ' 대통령 4 년 중 임제 ' 로 권력 구조 를 개편 하 는 안 이 포함 될 가능 성 이 높 다 . 원안 번복 궤적 과 국민 적 진정 성 그렇지만 , 이 를 둘러싼 국회 내부 의 갈등 은 점차 격화 되 어 나갈 전망 이 다 . 정부 여당 이 개헌안 을 마련 한다고 해도 국회 에서 처리 될지 여부 는 매우 불 투명 하 다 . 제 1 야당 인 자유 한 국당 은 ‘ 관제 개헌 ’ 이 라며 정부 발 개헌안 에 강력 반발 하 고 있 고 , 특히 4 년 중 임 제 권력 구조 개편 부문 에 대해서 는 대통령 권한 축소 에 적합 치 않 다는 이유 로 극력 대처 하 겠 다는 자세 다 . 대안 으로 는 대통령 이 외치 ( 外治 ) 를 맡 고 국회 에서 선출 된 총리 가 내치 ( 內治 ) 를 맡 는 분권 형 대통령 제 등 을 제시 하 고 있 다 . 한국 당 이 반대 할 경우 재적 3 분 의 2 이상 이 필요 한 개헌안 처리 는 현실 적 으로 불 가능 하 다 . 일각 에서 는 물론 지방 자치 분권 등 여야 간 이견 이 없 는 부분 만 이라도 먼저 개헌 을 하 자는 주장 도 있 다 . 문 대통령 역시 같 은 입장 이 다 . 그러나 개헌 의 당위 성 가운데 대통령 권한 축소 부분 이 가장 큰 핵심 적 연결 고리 란 점 에서 권력 구조 개편 을 제외 한 채 지방 자치 부문 만 개헌 을 하 기 에 는 논리 적 으로 쉽 지 않 다 . 그런 면 에서 서로 대치 중 인 부문 들 에 대한 향후 여야 협의 과정 에서 과연 각 정당 들 이 당리당략 이 아닌 ' 국민 적 진정 성 ' 을 얼마나 확보 해 낼 수 있 느냐 가 개헌 성사 의 관건 이 될 수 밖 에 없 다 . 국민 적 진정 성 과 믿음 의 확보 는 그 무엇 보다 1 차 적 으로 넘 어야 할 산 이 다 . 그런 점 에서 현재 의 정치 권 여야 모두 는 그동안 개헌 문제 에 관한 한 , 국민 적 진정 성 을 의심 받 을 만 한 궤적 을 그려왔 다는 점 을 문제삼 지 않 을 수 없 다 . 일련 의 경솔 한 행보 들 은 ' 말 뿐 인 개헌 론 ' 으로 의심 받 기 까지 할 정도 다 . 그것 은 불과 얼마 되 지 도 않 는 기간 동안 , 여야 가릴 것 없이 개헌 방향 에 대한 기본 입장 을 너무 도 쉽 게 뒤바꾸 는 자세 를 보인데 기인 한다 . 그 중대 한 개 헌 문제 를 그리 쉽 게 ' 왔 다 갔 다 ' 할 정도 로 입장 변화 를 보였 다는 것 은 국민 신뢰 를 확보 키 엔 역량 부족 임 을 스스로 확인 시키 기 에 충분 한 요소 다 . 즉 , 지난 19 대 대선 에서 각 정당 후보 들 은 2018 년 지방 선거 에 맞춘 개헌안 국민 투표 를 모두 들 공약 했었 다 . 그러나 여야 모두 시간 이 흐르 면서 각기 처음 지향 했 던 개헌 방향 의 원안 을 뒤집 었 다 . 우선 여당 부터 보 자 . 당초 민주당 은 이명박 · 박근혜 정부 내내 제왕 적 대통령 제 의 폐단 을 지적 하 며 분권 형 정부 개헌 을 주장 했었 다 . 국민 이 직접 뽑 은 대통령 과 국회 가 임명 하 는 총리 가 각기 외치 와 내치 를 분담 하 는 이른바 혼합형 정부 ( 이원집정부제 ) 를 꼽 았 던 것 이 다 . 그러 다가 , 문 대통령 이 지난 신년사 를 통해 4 년 중 임 대통령 제 개헌 으로 말 을 바꿔 선언 하 자 일사불란 하 게 입장 을 선회 해 버렸 다 . 권력 구조 합의 가 어렵 다면 기본 권 과 지방분 권 개헌 부터 먼저 가 자는 문 대통령 의 가이드라인 에 도 입 을 다물 어 여당 이 ‘ 청와대 2 중대 ’ 라는 비난 까지 살 정도 가 됐 다 . 야당 은 또 어떤가 . 그 ' 변심 ' 또한 마찬가지 다 . 제 1 야당 인 자유 한 국당 의 경우 처음 에 는 제왕 적 대통령 제 를 폐기 해야 한다는 국민 적 공감대 에 바탕 을 둔 개헌 론 을 펼쳤 다 . 이 와 함께 가장 가까운 전국 선거 와 동시 에 개헌안 을 치른다는 원칙 에 도 거침없이 동의 했었 다 . 그러다가 채 1 년 도 지나 지 않 아 한국 당과 홍준표 대표 는 말 을 바꿨 다 . “ 시기 의 문제 가 아니 라 내용 이 문제 ” 라는 논리 를 내놓 으면서 , 이른바 ' 동시 개헌 ' 을 거부 했 다 . 그 이면 에 는 개헌안 국민 투표 와 지방 선거 를 엮 으면 제 1 야당 에 불리 할 것 이 란 판단 이 깔려 있 다 . 더불 어 민주당 이 홍 대표 와 한국 당 의 변심 을 비난 하 고 있 는 것 도 그런 연유 다 . 이전투구 형상 이 아닐 수 없 다 . 이런 판국 이 니 , 불과 얼마 사이 에 국민 여론 도 상황 에 따라 흔들리 고 있 다 . 국민 들 의 생각 에 도 입장 변화 가 일어나 고 있 는 것 이 다 . 정세균 국회 의 장실 이 지난해 7 월 실시 한 여론 조사 에서 는 혼합형 정부 에 대한 선호 ( 46 %) 가 대통령 제 ( 38 . 2 %) 를 크 게 앞섰 지만 , 올해 1 월 조사 에서 는 선호 도 차이 가 불과 3 . 4 % 포인트 로 좁혀졌 다 . ‘ 대통령 권력 견제 ’ 에 찬성 하 는 의견 도 5 개월 전 조사 에 비해 11 % 포인트 가 빠졌 다 . 이제 는 , 두 의견 이 거의 반반 씩 비슷 해진 국면 에 있 다 . 바꿔 말 해 , 이 같 은 흐름 은 국민 들 이 박근혜 정부 의 ‘ 국정 농단 ’ 사태 이전 에 는 대체로 국정 안정 기반 차원 에서 4 년 중임 제 를 선호 하 다가 , 그 후 박 정권 의 실정 ( 失 政 ) 이 드러난 후 에 는 ' 제왕 적 대통령 제 ' 비판 여론 의 수위 가 높 아 졌 고 , 이어 다시 문재인 정권 들어서 는 권력 분산 보다 는 ' 대통령 중심 제 선호 ' 가 상승 하 는 추세 로 돌아섰 음 을 의미 한다 . 이 는 곧 현재 의 문재 인 정권 역시 임기 가 끝나 봐야 , 국민 개헌 여론 흐름 이 또 어떤 변화 를 보일 지 가변성 을 시사 하 는 대목 이 아닐 수 없 다 . 이 같 은 상황 은 결국 한편 으론 국민 여론 을 받들 고 , 또 다른 한편 으로 는 국민 여론 을 선도 해 나가 야 할 정치 권 책무 의 중요 성 을 다시 일깨운다 . 개헌 에 관한 국민 적 진정 성 과 신뢰 의 확보 가 무엇 보다 중요 한 가치 전체 임 을 거듭 확인 케 한다 . 국민 을 불안 하 게 해선 아무것 도 될 일 이 없 을 것 이 란 경고 에 다름 아니 다 . 그런데 도 , 현 여야 정치 권 의 그간 개헌 론 궤적 은 너무 도 경박 한 측면 이 있 었 기 에 개헌 의 주체 자격 을 이미 상실 했 다는 비판 을 피할 수 가 없 는 것 이 다 . 헌법 4 조 ' 자유 ' 파문 의미 실제 , 현 정치 권 의 ' 개헌 의 지 ' 경박성 은 최근 논란 이 된 , 헌법 4 조 의 ‘ 자유 민주 적 기본 질서 ’ 에서 ‘ 자유 ’ 를 빼 는 여당 의 개헌안 당론 협의 과정 에서 도 상징 적 으로 드러났 다 . 민주당 이 개헌 당론 을 확정 하 기 위해 의원 총회 를 열 었 던 지난 1 일 , 제윤경 민주당 원내 대변인 은 그날 저녁 당 의 개헌 의원 총회 결과 를 언론 에 설명 하 면서 헌법 4 조 의 ‘ 자유 민주 적 기본 질서 ’ 에서 ‘ 자유 ’ 를 빼 는 개헌안 을 추진 키로 했 다고 말 했 다 . 그러 다가 불과 4 시간 후 인 그날 밤 갑자기 기자 들 에게 문자 메시지 를 보내 헌법 조항 이 너무 많 아 헷갈렸 다는 해명 과 함께 “ 자유 민주 적 기본 질서 는 그대로 유지 하 기 로 했 다 ” 고 번복 했 다 . 국가 정체 성 을 설명 하 는 중대 사안 에 대해 민주당 은 이렇게 가벼운 처신 을 했 다 . 여당 의 막중 한 책임 감 이 느껴 지 지 않 을 정도 가 돼버렸 다 . 야당 이 라고 다를 바 없 다 . 자유 한 국당 은 최근 들 어 당초 의 지방 선거 와 개헌 동시 실시 공약 번복 발언 을 계속 이어 가 다가 , 이제 는 급기야 이 방 안 에 결사 항전 하 겠 다는 자세 로 까지 돌아섰 다 . 또한 지방분 권 개헌 까지 수용 할 수 없 다고 주장 하 면서 도 납득 할 만 한 이유 도 제대로 내놓 지 못하 고 있 다 . 권력 구조 포함 개헌 을 겉 으로 는 주장 하 면서 도 내심 6 월 개헌 무산 을 노리 고 있 는 표정 이 역력 하 다 . 여야 모두 정쟁 의 대상 으로 ‘ 개헌 ’ 을 다루 고 있 다는 징후 가 높 다 . 주요 정당 들 의 이 같 은 정쟁 적 개헌 시각 접근 움직임 은 급기야 정치 권 내 제 3 의 분석 까지 대두 케 만들 었 다 . 정치 권 의 4 당 체제 분할 구도 의 사실 상 산파역 인 안철수 국민 의 당 대표 의 견해 가 바로 그렇 다 . 그 는 최근 청와대 와 여당 의 개헌 시도 가 오히려 개헌 을 가로막 는 행위 라고 비판 하 고 나서 면서 나름 의 새로운 논리 를 전개 했 다 . 안 대표 는 “ 민주당 은 난데없이 4 년 중임 제 로 당론 을 마련 해 야당 의 반대 를 유도 하 다시피 했 다 " 면서 “ 개헌안 을 두 고 양당 ( 민주당 과 자유 한 국당 ) 이 다시 이념 대결 로 접어든 양상 이 다 . 청와대 발 개헌 시나리오 가 그대로 맞 아 들어가 는 모양새 ” 라고 비난 했 다 . 그 의 주장 은 바꿔 말 해 , 정부 개헌안 이 유실 될 경우 여당 은 야당 반 대로 개헌 이 무산 됐 다고 뒤집 어 씌우 고 , 이 를 지방 선거 에 이용 하 려는 얄팍 한 수 를 진행 하 고 있 다는 해석 이 다 . 즉 , 청와대 와 여권 의 속내 는 개헌 에 노력 했 다는 명분 을 쌓 으며 , 사실 은 개헌 작업 을 포기 케 함 으로써 그 책임 을 야권 에 전가 , 지방 선거 에서 의 승리 유도 와 함께 자신 들 의 권력 을 내려놓 지 않 기 위한 움직임 이 었 다는 논리 로 볼 수 있 다 . 여야 의 간극 은 이 처럼 크 다 . 모두 들 당리당략 차원 에서 접근 하 고 있 다는 인상 을 지울 수 없 다 . 결국 , 최근 정치 권 의 개헌 논 의 실태 는 겉 으로 는 지지부진 하 던 개헌 논의 에 속도 가 붙 고 있 는 것 처럼 보이 지만 진정 성 이 없 다는 관측 으로 연결 될 수 밖 에 없 다 . 이른바 사상 이념 적 ' 프레임 전쟁 ' 에 몰두 하 고 서로 ' 남 타령 ' 만 하 면서 6 월 개헌 은 사실상 물 건너가 는 분위기 가 유력 해 지 고 있 다 . 전향 적 계기 활용 시점 그럼에도 불구 하 고 현행 헌법 의 개헌 당위 성 은 계속 엄존 한다 . 역대 정권 과 정치 권 의 해묵 은 과제 다 . 그 동안 의 급속 한 시대 변화 에 따라 역사 적 수명 이 다 해 보완 과 개선 이 필요 하 다는 공감대 가 폭넓 게 형성 돼 있 다 . 따라서 개헌 은 언젠가 는 반드시 해야 한다 . 때문 에 , 당장 엔 어렵 더라도 이번 기회 를 개헌 논의 의 발화점 으로 긍정 적 으로 활용 할 필요 는 있 다 . 만약 , 이번 기회 를 놓쳐 버리 면 앞 으로 의 개헌 논의 전망 은 더욱 불 투명 하 다 . 이번 에 도 포기 를 해 버릴 경우 내년 인 2019 ~ 2020 년 에 는 개헌 시도 가 더욱 어려울 개연 성 이 짙 다 . 각 정당 지도부 가 2020 년 총선 유불리 때문 에 개헌 을 섣불리 추진 치 못할 요인 이 큰 탓 이 다 . 2021 ~ 2022 년 도 역시 마찬가지 다 . 차기 대통령 선거 가 2022 년 3 월 9 일 로 예정 되 어 있 기 때문 이 다 . 대통령 선거 와 개헌 국민 투표 는 같이 할 수 없 는 일 이 기 에 개헌 시도 는 더욱 무리 일 수 밖 에 없 다 . 그렇 다면 , 차기 대선 이후 는 또 어떨 것 인가 . 지금 까지 개헌 에 실패 한 가장 큰 이유 는 대통령 이 임기 초 개헌 논의 를 언제나 틀 어 막 았 기 때문 이 다 . 대통령 에 새로 선출 되 면 조기 레임덕 을 우려 해 개헌 논의 를 못 하 게 했 고 , 임기 말 에 는 개헌 을 하 려고 해도 힘 이 없 어서 못 하 는 악순환 이 반복 돼 왔 다 . 따라서 이번 기회 를 놓치 면 앞 으로 수십 년 동안 개헌 을 하 지 못하 게 될 수 도 있 을 것 이 란 상 정도 배제 할 수 없 다 . 그러 기 에 , 이번 에 다시 점 화 된 개헌 론 을 전향 적 논의 의 시발점 으로 활용 해야 한다 . 이 때 를 놓치 면 지난 1987 년 이후 30 년 이상 지속 된 낡 은 헌법 적 틀 을 고치 는 일 이 요원 해 지 고 , 정권 교체기 마다 되풀이 된 전직 대통령 의 불행 사태 도 막 을 수 가 없 을 지 모른다 . 권력 구조 뿐 아니 라 가족 ㆍ환경문제 등 21 세기 글로벌 시대 에 걸 맞 는 헌법 을 만들 려면 국민 의 공감대 형성 등 시간 이 필요 하 다 . 여야 는 이번 만큼 은 당리당략 을 떠나 국가 를 위한 대안 을 모색 하 는 데 인색 해선 안 된다 . 머리 를 맞대 고 온 힘 을 쏟 는 것 이 옳 다 . ▲ 지난 7 일 서울 중구 프레스센터 에서 문재인 대통령 이 지시 한 ‘ 대통령 발 의 개헌안 ’ 준비 와 관련 한 입장 을 밝히 고 있 는 정해구 대통령 직속 정책 기획 위원회 위원장 . ⓒ 뉴시스 與 ´ 4 년 중 임제 ´… 심도 있 는 검증 을 그런 면 에서 이번 정부 여당 이 제시 한 개 현안 의 내용 을 보다 구체 적 으로 검증 해 볼 필요 는 있 다 . 진정 성 문제 를 떠나 이 는 국가 미래 를 위한 하나 의 단초 로서 공식 적 차원 의 점검 이 다 . 여당 인 민주당 은 이번 에 헌법 130 개 조항 에 대한 의견 수렴 과정 을 거쳐 경제 사회 부문 등 90 개 조항 에 대해 당론 을 확정 해 내놓 았 다 . 헌법 전문 ( 前文 ) 에 는 부마 항쟁 , 5 · 18 민주 화 운동 , 6 월 항쟁 , 촛불 시민 혁명 을 모두 넣 기 로 했 다 . 경제 민주 화 조항 을 권유 조항 에서 강제 조항 으로 만드 는 등 국가 의 경제 개입 을 강화 하 는 조항 도 다수 들 어 있 다 . 권력 구조 는 앞서 언급 한 대로 대통령 4 년 중 임 제로 가닥 을 잡 았 다 . 여당 의 이런 현 개헌안 에 는 시각 에 따라 찬반 이 극명 하 게 엇갈리 는 요소 가 결코 적 지 않 다 . 많 은 논란 을 거칠 수 밖 에 없 는 사안 들 이 다 . 우선 권력 구조 부문 부터 보 면 현 현재 정치 권 에서 논의 되 고 있 는 개헌 방향 은 여권 의 4 년 대통령 중임 제 를 비롯 정 · 부통령 4 년 중 임제 , 의원 내각제 , 대통령 · 총리 간 권력 을 배분 하 는 이원집정부제 등 으로 압축 된다 . 앞 으로 계속 치열 한 논란 을 예고 하 는 대목 이 다 . 권력 구조 부문 의 경우 그동안 의 임기 말 책임 정치 의 실종 등 ' 단임 제 의 폐해 ' 가 과연 제도 의 문제 인지 , 사람 의 문제 인지 , 문화 의 문제 인지 공론 화 과정 을 통해 국민 적 합의 수준 까지 이르 렀을 때 그 방향 을 결정 하 는 것 이 바람직 하 다 . 대통령 제 의 모델 이 라는 미국 역시 현재 연임 제 의 폐해 가 운위 되 는 마당 이 다 . 우리 의 경우 는 어떤 결과 를 초래 할지 , 혹시 라도 권력 구조 개헌 발의권 남용 이 헌법 자체 를 경시 하 는 풍조 를 확산 시킬 우려 는 없 을 것 인지 , 그야말로 심 도 있 는 논의 가 필요 하 다 . 기본 적 으로 권력 구조 개헌 추진 은 87 년 만들 어 진 현행 헌법 의 가장 큰 폐단 으로 지목 된 ' 제왕 적 대통령 제 ' 의 시정 이 최우선 목표 가 돼야 함 은 당연 하 다 . 민주당 이 원 하 는 대통령 4 년 중 임 제 는 그 자체 로 제왕 적 대통령 제 의 연장 이 라고 할 수 는 없 지만 , 대통령 권한 분산 이 충분히 전제 돼야 한다 . 그렇 지 않 으면 , 대통령 의 권한 을 지금 보다 오히려 강화 해 개헌 취지 에 어긋날 수 도 있 다는 우려 가 나올 수 밖 에 없 다 . 이 와 관련 , 만 에 하나 여권 핵심 인사 들 의 이번 개헌 구상 이 차기 정권 에서 도 권력 을 유지 하 기 위한 ‘ 안전장치 용 개헌 론 ’ 이 라면 불순 한 발상 으로 비판 받 아 마땅 하 다 . 또한 개헌 을 통해 차기 정권 에서 정파 간 권력 배분 을 꾀하 려는 발상 도 있 다면 이 역시 국민 적 지탄 을 받 을 수 밖 에 없 다 . 역대 정권 에서 정략 적 개헌 시도 는 항상 실패 했 고 , 비록 관철 되 더라도 불행 한 역사 의 시작 이 었 다 . 권력 구도 부문 의 성급 한 접근 은 무엇 보다 경계 돼야 할 대목 이 다 . 경제 조항 , 국가 정체 성 과 연관 한편 , 21 세기 국가 명운 을 좌우 해 나갈 경제 조항 도 더 없이 중요 하 다 . 현 여권 의 방향 은 사회 적 경제 , 경제 민주 화 , 토지 공개념 등 을 강화 하 는 것 으로 돼 있 다 . 이 방안 역시 국가 의 역할 을 지나치 게 비대 화 시킬 수 도 있 고 , 기업 의 사회 적 책임 강조 와 사회 적 경제 개념 도입 이 오히려 시장 경제 의 포기 라는 반론 에 직면 할 측면 도 없 지 않 다 . 동일 노동 동일 임금 주장 도 현재 노동 계 와 재계 의 입장 이 첨예 하 게 엇갈리 는 사안 이 다 . 원론 적 으로 , 경제 는 민주 화 이전 에 자유 화 가 먼저 다 . 자유 로운 경쟁 을 통한 개인 의 창의 가 발휘 되 지 않 으면 경제 는 제대로 굴러가 질 않 는다 . 우리 는 사회주의 경제 체제 의 실패 를 그동안 수도 없이 목격 해 왔 다 . 이번 민주당 개헌안 에 있 는 ‘ 사회 적 경제 ’ 와 ‘ 토지 공개념 ’ 강화 내용 들 이 선의 로 만 해석 되 지 않 는 것 도 그 처럼 국가 의 정체 성 을 흔들 려는 저의 의 요소 가 느껴 지 기 도 하 는 측면 때문 이 다 . ‘ 촛불 시위 ’ 와 같이 역사 적 평가 와 국민 적 합의 가 좀 더 필요 한 사안 을 헌법 전문 에 포함 시키 려는 의도 가 논쟁 거리 가 되 는 것 도 같 은 연유 에 속한다 . 그 같 은 논쟁점 과 관련 해서 는 서구 선진국 들 의 역사 경험 에서 축적 되 고 입증 된 법 의 기본 원칙 을 참조 할 필요 가 있 다 . 그것 은 바로 보편 성 과 추상 성 의 원리 다 . 법 이 특정 국민 만 을 대상 으로 삼 거나 , 그 자체 로 자동 집행력 을 갖 는 처분 적 법률 이 어선 안 된다는 것 이 다 . 하물며 ‘ 모든 법 위 의 법 ’ 인 헌법 은 두말 할 필요 도 없 다 . 투기 를 뿌리 뽑 겠 다며 토지 공개념 을 헌법 에 명문화 하 겠 다는 식 이 면 , 130 개 인 현행 헌법 조항 을 1000 개 이상 으로 늘려도 모자랄 판 이 란 전문가 들 의 지적 에 귀 기울일 필요 가 있 다 . 헌법 은 국가 통치 의 기본 원리 와 국민 의 기본 권 보장 을 위한 근본 규범 이 다 . 따라서 어느 한쪽 의 주장 이 아닌 보편 적 합의 가 담겨야 한다 . 어떤 경우 에 도 자유민주주의 와 자본주의 시장 경제 라는 국체 가 흔들려 선 안 된다 . 이것 을 바꾸 면 제헌 ( 制憲 ) 이 고 혁명 이 된다 . 1987 년 의 민주 항쟁 이 지향 했 던 바 는 현행 헌법 에 고스란히 담겨 있 는 것 도 사실 이 다 . 헌법 전문의 ‘ 자유 민주 적 기본 질서 를 더욱 확고히 하 여 ’ 라는 표현 에다 제 4 조 ‘ 자유 민주 적 기본 질서 에 입각 한 통일 ’ 도 설치 돼 있 다 . 이 방향 은 그대로 존중 되 어 나가 야 한다 . 국회 중심 창구 힘 실어야 다음 은 ' 개헌 창구 ' 에 관한 문제 제기 다 . 현재 국회 는 물론 국민 들 도 개헌 필요 성 에 는 모두 공감 한다 . 문제 는 누구 주도 로 , 어떤 헌법 을 만드 냐 다 . 국민 적 논의 를 배제 한 정치 권 실세 몇몇 의 개헌 시도 는 항상 불행 한 헌정사 를 낳 았 다 . 따라서 이번 처럼 개헌 창구 가 정부 가 되 는 것 은 결코 바람직 하 지 않 다 . 국민 의 대 의 기관 인 국회 가 개헌 논의 를 주도 하 고 개정안 을 발의 하 는 것 이 최선 이 자 순리 다 . 국회 가 국민 과 의 약속 을 저버리 고 헌법 개정안 조차 발의 하 지 못하 면 스스로 존재 이유 를 부정 하 는 일 이 될 수 밖 에 없 다 . 물론 현행 헌법 상 개헌안 발의 를 대통령 도 할 수 있 게 돼 있 으니 이 를 막 을 수 는 없 는 일 이 다 . 그러나 대통령 이 나설 필요 가 없 도록 국회 가 개헌 논의 를 완결 짓 는 것 이 최적 의 시나리오 다 . 그러 자면 제 1 야당 인 자유 한 국당 이 특위 활동 에 전향 적 인 자세 로 임해야 한다 . 이른바 ' 관제 개헌 ' 이 란 빌미 를 주 지 않 기 위해서 라도 국회 에서 여당 과 머리 를 맞대 는 것 이 순리 다 . 국가 의 기본 틀 이 될 개헌 논의 가 국면 전환 용 이나 특정 세력 의 정치 이해 를 위한 당리당략 으로 비쳐 지 면 국론 분열 의 상처 만 남기 게 된다 . 개헌안 은 국회 에서 통과 되 더라도 결국 국민 투표 로 확정 된다 . 국민 적 합의 가 없 으면 ‘ 정치 권 만 의 논의 ’ 에 그치 게 되 는 것 이 다 . 개헌 의 당위 성 , 국민 공감대 확보 를 위해서 라도 대통령 과 정부 는 민의 를 대표 하 는 국회 중심 논의 에 힘 을 실 어 주 어야 한다 . 정치 권 도 의회 권력 에 만 집착 할 것 이 아니 라 외부 전문가 들 과 함께 나라 의 미래 와 통일 을 염두 에 둔 , 새 국가 틀 을 짜 는 데 머리 를 맞대 려는 겸허 한 자세 가 중요 하 다 . 국민 과 함께 하 는 개헌 이 어야 비로소 성공 할 수 있 다 . 개헌 史 실상 과 교훈 이번 개헌 논의 가 목표 로 삼 아야 할 ' 제왕 적 대통령 제 ' 의 바람직 한 시정 을 위해서 는 역사 적 점검 이 중요 하 다 . 험난 했 던 한국 헌정사 는 권력 분점 이 아닌 승자 독식 의 5 년 단임 제 에 문제 가 있 었 음 을 선명히 검증 케 한다 . 이 제도 는 언제나 여야 간 갈등 을 확대 재 생산 하 는 결과 를 낳 았 고 , 우리 정치 의 고질 인 지역주의 까지 더 해 ‘ 분열 의 정치 ’ 를 더욱 뿌리 내리 게 했 다 . 정책 연속 성 이 끊기 는 부작용 은 항상 다음 정권 으로 전가 됐으며 , 단임 정권 의 성격 에 따라 대북 정책 이 오락가락 하 는 사이 북한 이 핵 기술 을 고도 화 해 핵무기 확보 직전 까지 이르 고 만 것 도 한반도 현실 이 됐 다 . 현 세대 보다 후대 에 더 큰 영향 을 미칠 저출산 · 고령화 사회 대책 이나 4 대 연금 개혁 , 기후 · 환경 변화 대응책 이 단기 정책 목표 에 급급 한 것 도 ‘ 5 년 정권 ’ 의 무 책임 성 요인 과 무관 치 않 다 . 임기 말 이 면 언제나 대통령 의 정책 집행 능력 은 더욱 떨어져 레임덕 ( 권력 누수 현상 ) 을 피할 수 없 었 다 . 민주 화 이후 에 도 역대 대통령 들 모두 ‘ 실패 한 대통령 ’ 이 라는 꼬리표 를 단 채 그 자리 를 떠났 던 것 도 ' 단임 의 영향 ' 이 컸 음 을 부인 키 힘들 다 . 실제 , 파란만장 의 한국 헌정사 는 그 역기능 의 현장 을 생생히 확인 시킨다 . 다시금 되돌 아 보 지 않 을 수 없 다 . 지난 1948 년 제정 된 우리나라 헌법 은 대통령 을 국회 에서 선출 하 도록 했 다 . 1950 년 5 월 30 일 실시 된 2 대 국회의원 선거 는 이승만 대통령 측 의 참 패였 기 에 , 그 는 국회 에서 재선 될 가능 성 이 작아지 자 1951 년 11 월 30 일 정 · 부통령 직선제 개헌안 을 국회 에 제출 했 지만 부결 됐 다 . 이 에 고무 된 야당 은 1952 년 4 월 17 일 내각 책임 제 개헌안 을 제출 했 고 , 이 에 맞서 이승만 정부 는 이미 부결 된 바 있 는 대통령 직선제 개헌안 을 5 월 14 일 다시 제출 했 다 . 그해 7 월 4 일 정부 의 대통령 직선제 개헌안 과 야당 의 국무원 불신임 개헌안 을 절충 한 이른바 ‘ 발췌 개헌안 ’ 이 토론 도 없이 기립 투표 로 국회 를 통과 했 다 . 허나 , 이승만 대통령 이 전쟁 중 에 임시수도 부산 에서 비상 계 엄령 을 선포 하 고 국회 를 완전히 포위 한 상태 에서 밀어붙인 위헌 적 개헌 이 바로 1952 년 1 차 개헌 이 었 다 . 이어 1954 년 2 차 개헌 은 이승만 대통령 의 종신 집권 을 위한 ‘ 4 사 5 입 ’ 개헌 이 었 다 . 민의원 표결 에서 개헌 의결 정족수 에 1 표 가 부족 해 부결 이 선포 됐 지만 , ‘ 4 사 5 입 ’ 이론 으로 억지 를 쓴 자유당 의원 들 만 모여 다시 가결 을 선포 했 다 . 원천 무효 에 해당 하 는 엉터리 개헌 이 2 차 개헌 이 었 던 셈 이 다 . 이 로 인해 1960 년 4 · 19 혁명 이 일어났 다 . 그 결과 의원 내각 제 를 뼈대 로 하 는 3 차 개헌 이 6 월 15 일 이뤄졌 다 . 이어 1960 년 11 월 29 일 있 었 던 4 차 개헌 은 헌법 부칙 에 반민주 행위 자 처벌 소급 입법 의 근거 를 마련 하 기 위한 조치 였 다 . 4 · 19 혁명 의 여파 였 다 . 그것 도 잠시 , 1961 년 5 · 16 쿠데타 가 발생 했 다 . 군인 들 은 혁명 이 라고 했 지만 쿠데타 였 다 . 1962 년 12 월 6 일 국가 재건 최고 회의 를 통과 한 헌법 개정안 이 12 월 17 일 국민 투표 로 확정 됐 다 . 그것 이 5 차 개헌 이 었 다 . 이어 1969 년 6 차 개헌 은 박정희 대통령 의 3 선 을 위한 개헌 이 었 고 , 7 차 개헌 은 바로 1972 년 유신 헌법 이 다 . 유신 헌법 이 얼마나 反 헌법 적 헌법 인지 는 그 다음 의 ' 비극 적 사태 ' 가 여실히 보여 줬 다 . 그 ' 유신 ' 으로 독재자 는 하나님 과 같 은 권력 을 쥐 는 데 성공 했 지만 , 1979 년 중앙 정보 부장 이 쏜 총 에 맞 아 비극 적 최후 를 맞 아야 했 다 . 이후 1980 년 8 차 개헌 은 신 군부 쿠데타 로 집권 한 전두환 정권 의 5 공화국 헌법 이 었 고 , 1987 년 9 차 개헌 은 1960 년 4 · 19 와 마찬가지 로 전두환 정권 에 저항 한 , 6 월 항쟁 이 라는 시민 혁명 의 성과 물 이 었 다 . 시민 들 과 야당 의 대통령 직선제 개헌 요구 에 전두환 정권 이 굴복 , 국민 적 성과 로 채택 됐 다 . 그 후 에 도 개헌 관련 역사 는 이어진다 . 김영삼 전 대통령 이 3 당 합당 의 조건 으로 내각 제 개헌 각서 를 썼 고 , 김대중 전 대통령 이 김종필 전 총재 와 이른바 DJP 연합 을 하 면서 국민 앞 에 공개 적 으로 다시 내각 제 개헌 을 약속 했 지만 , 개헌 은 결코 이뤄지지 못했 다 . 국민 이 개헌 에 동의 하 지 않 았 기 때문 이 다 . 이 어 , 노무현 전 대통령 은 임기 말 대통령 과 국회의원 임기 를 조정 하 는 ‘ 원 포인트 개헌 ’ 을 제의 했으나 그 때 는 국회 가 받아들여 주 지 않 았 으며 , 박근혜 전 대통령 은 임기 말 에 이른바 ' 최순 실 사태 ' 를 막 기 위한 방편 으로 개헌 을 제의했 지만 곧바로 정략 적 개헌 제의 로 드러나 파탄 으로 귀결 되 고 말 았 다 . 이 같 은 파행 과 무산 의 진통 탓 에 그동안 의 숱한 개헌 시도 에 도 불구 , 1987 년 개헌 헌법 이 무려 31 년 이 란 세월 을 흘려 보내 게 된 것 이 다 . 2016 년 박근혜 전 대통령 탄핵 이 이뤄졌 고 2017 년 정권 이 교체 됐 다 . 대한민국 의 개헌 역사 연원 은 그렇게 진행 돼 왔 다 . 그렇 기에 , 많 은 사람 들 이 이제야 말 로 개헌 의 불가피성 에 동조 할 수 밖 에 없 는 시기 에 이르 게 된 것 이 다 . 불행 했 던 과거 를 더욱 깊이 새기 고 , 반성 하 며 , 국가 와 민족 의 백년대계 를 진정 으로 준비 해야 할 시점 의 ' 오늘 ' 에 우리 모두 가 서 게 되 었 음 을 분명 하 게 다시 일깨운다 . 제 헌 ( 制憲 ) 70 주년 - 장기 비전 담아내 야 따라서 개헌 은 국가 운영 의 새 비전 을 만드 는 일 이 되 어야 한다 . 더욱이 올해 는 제헌 70 주년 이 다 . 전쟁 까지 겪 었 지만 우리 는 현재 세계 가 주목 하 는 성공 모델 로 성장 했 다 . 온갖 어려움 과 우여곡절 속 에서 도 대한 민국 이 경제 적 번영 과 정치 적 민주 를 함께 이룬 것 은 국가 사회 적 정향 과 지향 점 이 분명 했 기 에 가능 했 다 . 그 기초 와 토대 가 바로 헌법 이 다 . 우리 헌법 이 수호 해 온 이념 적 · 정치 적 가치 와 국가 정체 성 이 ‘ 자유민주주의 ’ 였 기 때문 이 다 . 사유 재산 과 사 적 자치 기반 의 시장 경제 는 자유민주주의 사회 를 완성 하 고 강국 으로 나아가 게 하 는 원동력 이 되 었 다 . 이 방향 을 기본 틀 로 하 여 , 앞 으로 의 개헌 방향 은 87 년 체제 를 대변 했 던 당시 의 정치 , 경제 , 사회 , 문화 등 각 분야 가치 체계 에서 벗어나 , 새로운 시대 변화 에 맞 도록 국가 장기 비전 의 미래 를 다시 담 아 내 야 만 한다 . 숱한 난제 가 있 겠 지만 , 이 를 위해선 단순 한 리 모델링 이 아니 라 폭넓 은 국민 적 공감대 를 형성 하 는 의견 수렴 작업 이 필요 하 다 . 특정 정파 의 이해 득실 에 따라 개헌 이 진행 되 면 그 폐해 는 국가 전반 에 재앙 수준 이 될 수 있 다는 점 을 거듭 환기 시키 지 않 을 수 없 다 . 여야 가 지금 의 행태 로 만 간다면 국민 이 원 하 는 개헌 은 이뤄지기 어렵 다 . 국가 발전 의 영원 한 장기 적 토대 를 구축 한다는 사명감 을 갖 고 머리 를 맞대 어 진지 하 게 논의 하 는 자세 기 긴요 하 다 . 우리 의 민주주의 는 이미 성숙 했 고 다양 한 목소리 를 민주 적 질서 속 에서 합의 할 수준 도 됐 다 . 여야 정치 권 은 기계 적 접근 보다 는 개헌 의 성패 를 결정짓 게 될 최대 필요 충분조건 이 바로 국가 백 년 대계 를 겨냥 , 현행 헌법 의 폐해 를 고쳐야 한다는 국민 공감대 형성 에 있 음 을 정확히 인식 할 필요 가 있 다 . 적극 적 인 대 ( 對 ) 국민 설득 을 통해 개헌 의 절박 성 에 관한 국민 여망 을 올바르 게 창달 하 고 수렴 하 여 , 개헌 을 추진 하 는 것 은 정치 권 의 정치력 · 리더십 역량 에 달려 있 다 . ‘ 선 국민 공감대 형성 → 후 정치 권 및 국회 개헌 논의 → 본격 추진 ’ 이 민주주의 정신 에 맞 는 개헌 의 정도 ( 正道 ) 가 될 것 임 을 거듭 확인 한다 . 이병도 / 시사 오늘 주필 자료 출처 : 시사 오늘 ( 시사 ON ) ( http : / / www . sisaon . co . kr ) 저작 자표 시비 영리